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2.2 Historia selectiva de las subvenciones pesqueras


A. Estados Unidos de América

Las subvenciones pesqueras tienen una larga historia. El primer asentamiento europeo de Massachusetts en lo que es ahora los Estados Unidos se produjo en 1620. Menos de veinte años más tarde, los pescadores de Massachusetts recibían subvenciones mediante la exención del servicio militar y de impuestos sobre los barcos y los aparejos[32]. Durante la primera administración presidencial de los Estados Unidos, el Congreso respondió favorablemente a una petición del ejecutivo en apoyo de la pesca nacional por medio de exenciones de impuestos y aranceles[33].

Dos siglos más tarde, hacia mediados del siglo XIX, como consecuencia de las disputas entre los pescadores de palangre y de trampas en los estados americanos de Massachusetts y Rhode Island, el Gobierno Federal de los Estados Unidos de América estableció la Comisión de pesca, U.S. Fish and Fisheries Comisión, para estudiar las pesquerías con el fin de determinar el estado de las poblaciones[34]. Fue éste el comienzo de la ciencia pesquera financiada a nivel federal en los Estados Unidos. Aunque la finalidad inicial pudo haber sido la elaboración de una legislación para resolver la controversia, el Gobierno iba a patrocinar la investigación en beneficio de la pesca y, al menos en el sentido amplio de la definición, esto constituye una subvención. Casi al mismo tiempo, la Comisión empezó a ocuparse de los criaderos de peces[35], con lo que el Gobierno esencialmente proporcionaba materia prima para la industria pesquera.

La Comisión ha pasado por numerosas metamorfosis durante los últimos ciento treinta años. Sus sucesores actuales son el Servicio nacional de pesca marítima del Departamento de comercio (National Marine Fisheries Service, Department of Comerse) y el Servicio del pescado y la fauna y flora silvestres del Departamento del interior (U.S. Fish and Wildlife Service, Department of Interior). Estos órganos continúan ocupándose de la ciencia y han añadido a sus funciones la ordenación de los recursos y la ejecución de programas de subsidios.

En el decenio de 1920, la Oficina de pesca (Bureau of Fisheries), con el fin de incrementar el mercado del pescado, trabajó con el sector privado para desarrollar un proceso de congelación rápida del pescado[36]. De una forma u otra durante varios decenios prosiguió el apoyo gubernamental a los esfuerzos de desarrollo de nuevos productos pesqueros y nuevas técnicas de elaboración del pescado. En los años sesenta, la Oficina de pesca comercial (Bureau of Commercial Fisheries) desarrolló un proceso a bajo costo para producir un aditivo alimentario humano barato, llamado concentrado de proteínas de pescado, hecho a base de especies de peces pelágicos gregarios[37].

Durante la gran depresión económica, en 1937, el Gobierno de los Estados Unidos introdujo y financió por primera vez un programa de sostenimiento de los precios de los productos pesqueros[38]. Más tarde, en 1940, el Congreso de los Estados Unidos autorizó expresamente a la Oficina de pesca a estudiar la posibilidad de establecer un sector pesquero comercialmente viable, en este caso considerando el establecimiento potencial de una pesquería de centollo en aguas de Alaska[39]. Esta pesquería iba a cobrar notable importancia y estableció el precedente de que el gobierno, y no los intereses privados, buscaba nuevas pesquerías. Como esta búsqueda, o el estudio de poblaciones conexo, redujo el costo para la industria pesquera del establecimiento de nuevas pesquerías, constituye una subvención. Este trabajo ha continuado. A mediados de los años cincuenta, se amplió la participación del gobierno para incluir la evaluación de la eficacia de otras tecnologías y artes posibles aplicados a determinadas pesquerías[40].

Al final de la Segunda Guerra Mundial, la industria pesquera estadounidense pareció entrar en un período de crisis: cayeron los precios y se estancaron las capturas. La producción pesquera de los Estados Unidos disminuyó en relación con la de sus interlocutores comerciales y sus importaciones aumentaron considerablemente. El Gobierno se enfrentó con el problema en dos frentes: (1) trató de incrementar la demanda del consumidor; y (2) estimuló el aumento de la capacidad de pesca y elaboración. Con respecto al primer frente, a partir de mediados de los años cincuenta, el Gobierno empezó a fomentar activamente el consumo de alimentos de origen marino por medio de programas educativos en distintos ámbitos: programas de televisión, películas, literatura y exposiciones comerciales[41].

Con respecto al segundo frente, el Gobierno amplió sus funciones en la identificación y desarrollo de nuevas pesquerías. Por ejemplo, desde mediados de los años cincuenta, buques de investigación del gobierno buscaron nuevas poblaciones de peces que el sector privado pudiera explotar. En 1964, los Estados Unidos de América fletaron un barco pesquero para la pesca comercial, presumiblemente con la intención de demostrar al sector privado que una determinada pesquería era comercialmente viable. Posteriormente, el Gobierno transfirió el equipo de pesca al sector privado, presumiblemente sin ningún costo[42].

Desde mediados de los años cincuenta, el Gobierno federal ayudó a la industria pesquera a ampliar sus mercados, por ejemplo, patrocinando exposiciones comerciales en el extranjero. Después de la ampliación de la jurisdicción pesquera a 200 millas en 1976, este programa incluyó una política de intercambio que permitía a los extranjeros pescar en aguas de los Estados Unidos a cambio de un mayor acceso de los Estados Unidos a los mercados de otros países[43].

La ley Jones de 1936 constituyó una subvención a la industria de la construcción naval al exigir que los barcos estuvieran construidos en los Estados Unidos para poder desembarcar pescado en ese país. Fundamentalmente, se trataba de una subvención negativa a la industria pesquera ya que, como se preveía, el costo de la construcción naval en los Estados Unidos aumentó como consecuencia del mercado privilegiado. Para contrarrestar esta subvención negativa, en 1960 el gobierno ofreció el Programa de subvenciones diferenciadas a la construcción de barcos pesqueros[44].

Aunque el Programa de subvenciones diferenciadas es esencialmente un programa compensatorio para contrarrestar los efectos de la ley Jones, se instituyeron otros programas de subvenciones positivas para fomentar el crecimiento y la modernización de la flota pesquera americana. A partir de 1957, se utilizó el Fondo de préstamos para la pesca con el fin de estimular el crecimiento de la flota pesquera, por medio de la refinanciación de deudas anteriores o la creación de nuevas deudas para la construcción de barcos. Este programa se transformó en programa de garantía de obligaciones de los barcos pesqueros y continúa hasta el día de hoy como programa de financiación pesquera. Aunque el programa puede financiarse a sí mismo, existe una generosa amortización y otras condiciones que hacen atractivos estos préstamos para los empresarios pesqueros. Actualmente se puede utilizar el programa para financiar programas de recompra de pesqueros. Se ha limitado, en cambio, su utilización para incrementar la capacidad en pesquerías excesivamente explotadas. En 1960 se estableció el programa de seguros de hipotecas de barcos con el fin de asegurar las hipotecas contraídas para financiar la construcción de barcos pesqueros[45]. En 1970, se estableció el antes mencionado fondo de construcción de capital (CCF) que permitía a los propietarios de barcos pesqueros aplazar el pago de los impuestos sobre la renta de sus operaciones pesqueras[46].

De tiempo en tiempo, ha habido en los Estados Unidos otros programas de subvenciones no específicas para la pesca que han estimulado la construcción de barcos pesqueros. Uno de estos programas fue el de créditos impositivos por inversiones, que redujo los impuestos sobre la renta aplicables a las empresas pesqueras para que amortizaran más rápidamente los costos de construcción de capital. Este programa, concebido como estímulo general para la economía, fue introducido en 1962, durante la administración Kennedy, y fue revocado en 1986, durante la administración Reagan.

Con finalidades ambientales, y no de expansión, el Gobierno de los Estados Unidos ha introducido varios programas de recompra destinados a contribuir a la reducción de la flota pesquera. Entre estos programas figuran los destinados a reducir la capacidad de la flota salmonera del Pacífico nordeste (a partir de 1976), la flota dedicada a peces de fondo en Nueva Inglaterra (desde 1995) y la flota dedicada al cangrejo en el mar de Bering y las islas Aleutianas (desde 1999). Aunque cada uno de estos programas ha sido financiado por el Gobierno federal, el más reciente introduce una nueva política en virtud de la cual se espera que los miembros supervivientes de la flota devuelvan durante un período de tiempo lo aportado por el Gobierno para el programa[47].

Esta breve reseña de la historia de las subvenciones pesqueras en los Estados Unidos no pretende ser completa y, de hecho, el Grupo de acción federal sobre inversiones pesqueras (Federal Fisheries Investment Task Force) enumera otros muchos programas de subvenciones que afectan a la industria pesquera. Sin embargo, con este resumen se trata de dar la impresión de que las subvenciones pesqueras provienen desde hace mucho tiempo y han estado “siempre” con nosotros y seguirán existiendo hoy, incluso aunque sus efectos de incentivo económico se contradigan entre sí, como ocurre con el Fondo de construcción de capital que estimula la ampliación de capacidad, por una parte, y los programas de recompra, que fomentan la destrucción de capital, por otra.

B. Canadá

La pesca canadiense ha recibido también cuantiosas subvenciones a lo largo de los años. En el siglo XVII se desarrolló la pesca inglesa en Terranova como parte integrante de la política inglesa de relaciones y comercio internacionales. Por ello, las pesquerías estaban controladas por el Gobierno y se fomentaron con una reglamentación y un monopolio, cuya concesión daba una subvención a los detentores de los derechos del monopolio[48].

En estas breves notas históricas centraremos nuestra atención en las subvenciones canadienses posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Comenzando durante la guerra, el programa de asistencia a los barcos pesqueros (Fishing Vessel Assistance Programme), ya mencionado, proporcionaba una recompensa a los pescadores para ayudarles en la compra de sus barcos. Este programa se suprimió en 1986 cuando se vio con claridad que la pesca canadiense tenía excesiva capacidad[49].

También durante la guerra, se estableció la Junta de sostenimiento de los precios del pescado (Fisheries Prices Support Board) para controlar la variabilidad de los precios del pescado. Entre los servicios que se han prestado después en virtud de este programa, figuran las compras de productos pesqueros excedentes del Canadá para destinarlos al Programa Mundial de Alimentos[50]. Se facilitó apoyo para la comercialización a la decadente industria del bacalao salado por medio de la empresa Newfoundland Associated Fish Exporters Limited, establecida en la a la sazón colonia en 1947, que fue sustituida por la Canadian Saltfish Corporation, organismo federal de la corona que empezó a funcionan en Terranova y Québec en 1970. Este organismo siguió funcionando hasta la moratoria de la pesca comercial del bacalao introducida en 1992 que supuso sencillamente la desaparición de la materia prima[51].

En virtud de distintos programas, a partir de 1949, el Gobierno federal, juntamente con las provincias que, de conformidad con la Constitución canadiense, tienen jurisdicción sobre la elaboración del pescado en tierra, ha apoyado la construcción, ampliación y modernización de las instalaciones de elaboración del pescado. Los más importantes de estos programas se introdujeron con arreglo a la Ley regional de incentivos para el desarrollo (Regional Development Incentives Act) de 1969 que se utilizó ampliamente durante el período 1977-1981 para ampliar enormemente la capacidad de congelación de la industria canadiense de elaboración del pescado del Atlántico[52]. Asimismo, como se ha señalado ya, existía el programa de cebos de Terranova que fue absorbido por el Gobierno canadiense después de la confederación de Terranova como décima provincia del Canadá en 1949.

Como los pescadores del Atlántico registraron graves pérdidas a causa del mal tiempo y no se disponía de seguros de barcos pesqueros sino con primas excesivas, cuando los había, el Gobierno federal introdujo en 1953 un Plan de seguros de los barcos pesqueros (Fishing Vessel Insurance Plan). Se han propuesto intentos de eliminar esta subvención por medio de la privatización del programa de seguros, pero nunca se han puesto en práctica tales intentos[53].

En 1955 el Gobierno federal introdujo la Ley de préstamos para la mejora de la pesca (Fisheries Improvement Loans Act), que consistió fundamentalmente en la concesión de préstamos a pequeñas empresas pesqueras. Este programa continuó hasta 1987 y, para entonces, el préstamo mayor que se había concedido era de unos 150 000 dólares EE.UU. Al terminar este programa, se enmendó la Ley canadiense de préstamos a pequeñas empresas (Small Business Loans Act) para permitir la concesión de préstamos a los pescadores[54].

El programa más importante de subvenciones pesqueras, el sistema de seguros de desempleo para los pescadores, se introdujo en 1957. Las aportaciones netas del gobierno federal a este programa durante el ejercicio económico 1990/91 solamente en la provincia de Terranova, ascendieron a casi 98 millones de dólares EE.UU. Como ha ocurrido con la mayoría de los programas de subvenciones a largo plazo, se ha revisado muchas veces este sistema, ampliándolo, reduciéndolo y volviéndolo a formular, pero continúa vigente[55].

Las pesquerías canadienses de peces de fondo en el Atlántico padecieron las consecuencias del descenso de los mercados y reducción de las capturas durante la recesión económica mundial que siguió a las notables subidas de los precios del petróleo en 1973-74. En esa época se introdujeron varios programas de apoyo, el más importante de los cuales fue el Programa temporal de asistencia (Temporary Assistance Programme) que se aplicó de 1975 a 1978. Solamente en Terranova, durante el ejercicio económico 1977-78, este programa, más otros relacionados con las capturas, subvencionó, con más de 15 millones de dólares EE.UU. en pagos de apoyo, a los pescadores de bajura y, con casi cuatro millones y medio de dólares, a los elaboradores de pescado[56].

La expansión de la pesca atlántica terminó con la recesión económica mundial de comienzos de los años ochenta. Aunque el Gobierno ha subvencionado fuertemente la ampliación de la flota y las fábricas de elaboración, las empresas elaboradoras han contraído también una considerable deuda a largo plazo que estuvo sometida a tipos de interés de mercado variables. Con la recesión, los mercados volvieron a descender a la vez que los tipos de interés alcanzaron sus máximos históricos, lo que creó la clásica apretura entre costos y precios. Muchas de las empresas de arrastre y de elaboración del pescado de la costa Atlántica del Canadá sufrieron colapsos financieros. Para mantener la industria, los gobiernos federal y de Terranova nacionalizaron gran parte de la industria de Terranova y los gobiernos federal y de Nueva Escocia compraron gran cantidad de acciones de la empresa dominante de Nueva Escocia. En Terranova, de 1981 a 1986, los gobiernos federal y provincial pagaron 208 300 000 dólares para nacionalizar y mantener la industria, así como para establecer la empresa Fishery Products International Limited, la cual fue privatizada en 1987 y se devolvieron a los gobiernos 152 700 000 dólares EE.UU.[57].

Las pesquerías de bacalao del norte de Terranova se hallaban en graves dificultades a fines de los años ochenta debido a los cálculos relativos al descenso de las poblaciones de peces. La pesquería colapsó completamente en 1992, lo que dio lugar a una moratoria de la pesca comercial que esencialmente continúa hasta hoy. Poco tiempo después, la mayor parte de las demás poblaciones de peces de fondo del Atlántico en aguas canadienses estaban sometidas a veda o se había reducido estrictamente el esfuerzo de pesca con respecto a ellas. Fundamentalmente, el resultado de todo ello fue la mayor serie de despidos en masa de la historia canadiense. El Gobierno de este país estableció varios programas que se aplicaron entre 1990 y 1998, tales como: el Programa de ajuste de la pesca en el Atlántico (Atlantic Fisheries Adjustment Programme - AFAP), el Programa de ajuste y recuperación del bacalao del norte (Northern Cod Adjustment and Recovery Programme - NCARP) y la Estrategia para los peces de fondo del Atlántico (Atlantic Groundfish Strategy - TAGS). La finalidad principal de estos programas es ayudar a personas y comunidades a adaptarse fuera de la pesca, principalmente mediante programas de capacitación, jubilaciones y recompras de licencias. Los programas AFAP, NCARP y TAGS tenían las finalidades secundarias de proporcionar un mantenimiento de los ingresos a los pescadores desempleados y a los obreros de las fábricas de pescado, así como mejorar la ciencia pesquera. Aunque no estaba necesariamente previsto, la mayor parte del dinero se destinó al mantenimiento de los ingresos y en realidad se hizo muy poco reajuste. Estos programas costaron más de 3 000 millones de dólares[58].

Los programas aquí señalados son programas federales, en algunas ocasiones con alguna aportación financiera del gobierno provincial. Existen además numerosos programas provinciales, así como programas federales adicionales. La pesca canadiense se ha caracterizado por la abundancia de subvenciones durante un amplio período de tiempo[59].

Tanto los Estados Unidos como el Canadá tienen una larga historia de concesión de subvenciones a la pesca marítima. Durante el período inmediatamente siguiente a las declaraciones de ampliación de la jurisdicción pesquera, a fines de los años setenta, la finalidad de tales subvenciones era “desarrollar” la pesca nacional, y contribuyeron a conseguir la finalidad social de ampliar la industria. Al comprobarse en los años noventa que las pesquerías estaban explotadas en exceso, se establecieron subvenciones para reducir la capacidad. Las subvenciones destinadas a la expansión tuvieron éxito porque eran consideradas de interés común, y tuvieron poca oposición. Las subvenciones encaminadas a la limitación, por su propia naturaleza, estaban destinadas en parte a estimular a algunas personas a dejar la industria. Una subvención de este tipo, si no es muy generosa, probablemente encontrará resistencias. De hecho, esto es lo que ocurrió. Las subvenciones encaminadas a contribuir a la reducción de la industria han tenido menos éxito que sus predecesoras.

C. Noruega

Noruega tiene también un historial de subvenciones pesqueras. El comercio entre la población creciente del norte del país y los comerciantes del sur se fue desarrollando durante la primera mitad del siglo XIX. El principal producto comercial del norte era el bacalao y, como sus capturas fluctuaban, el comercio era desigual según los períodos. En los años en que la pesca del bacalao era escasa, los bancos tenían dificultades para recuperar los préstamos. Por ello presionaron al Gobierno para que determinara las causas de las fluctuaciones. La presión de los bancos, junto con el reconocimiento de los efectos de las bajas capturas en la sociedad de pescadores del norte, indujo al Gobierno a contratar en 1864 a un biólogo pesquero para estudiar el fenómeno de las fluctuaciones y hacer propuestas prácticas para los pescadores. Pocos años antes, se había contratado a un científico para estudiar las fluctuaciones en las poblaciones de arenque[60]. Estas investigaciones patrocinadas por el Gobierno fueron el comienzo de las subvenciones para la pesca en Noruega.

Si damos un salto de casi tres cuartos de siglo, en 1933 el Gobierno de Noruega estableció el Banco pesquero estatal noruego que concedía préstamos con tipos de interés y períodos de amortización favorables para la compra o modificación de los barcos y la adquisición de equipo de elaboración del pescado. En 1935, se autorizó la concesión de préstamos sin interés como medida de socorro de emergencia para los pescadores. El año siguiente el Gobierno introdujo una subvención del seguro de enfermedad de los pescadores[61].

En 1938 se dio a las cooperativas de ventas el derecho exclusivo de las ventas de pescado en el muelle. Inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, la pesca noruega fue muy rentable, pero a causa de las restricciones gubernamentales, no se pudieron gastar los notables márgenes de beneficio conseguidos en esa época. Por ello, los beneficios de las cooperativas de ventas se acumularon en fondos de reserva. En 1953 se eliminaron los controles y, por ejemplo, se utilizó el Fondo de reserva del bacalao como subvención no gubernamental para sostener los ingresos de los pescadores, hasta 1959 en que se agotó el fondo.

Se mantuvo una subvención especial financiada por el Gobierno desde 1959 hasta 1964 en que se negoció un acuerdo marco para la industria pesquera entre el Gobierno y la asociación de pescadores de Noruega, en virtud del cual, cada año se negociaban subvenciones específicas financiadas por el Gobierno, cuya finalidad primordial era asegurar que los pescadores recibieran sueldos equivalentes a los percibidos por los trabajadores en tierra. La cantidad de estas subvenciones dependía de la situación de la pesca, pero podía llegar a ser bastante considerable. Las subvenciones concedidas en virtud del acuerdo marco adoptaban muchas formas: medidas de ganancia de ingresos (como las relativas al sostenimiento de los precios, subvenciones de seguros, subvenciones para la actividad); programas sociales (garantías de ingresos mínimos, subsidios por vacaciones y seguros de desempleo); distintos tipos de apoyo (como subvenciones de los cebos, subvenciones para artes y compensación por daños); y medidas de apoyo estructural y de eficiencia (como planes de recompra, pesca experimental y apoyo de mercado). Para mediados de los años noventa se había eliminado la mayor parte de estas subvenciones[62].

Durante el período del acuerdo marco, hubo además otras muchas subvenciones ajenas al mismo. Hubo numerosos acuerdos de préstamos subvencionados para barcos, primero, en el ámbito del Banco Pesquero Nacional y, posteriormente, a partir de fines de los años noventa, con arreglo al Fondo noruego de desarrollo industrial y regional que limitaba las subvenciones a las pesquerías del norte. Los préstamos aumentaron considerablemente en la última parte del decenio[63]. Las empresas de elaboración de pescado del norte tuvieron también acceso a considerables préstamos, subsidios y garantías de préstamos con cargo al Fondo[64]. Tampoco se hizo intento alguno para recuperar de la industria el costo sustancial de la ordenación pesquera. Con arreglo a la definición amplia, esto constituye también una subvención.

Los pescadores noruegos gozaron también de reducciones en los impuestos sobre la renta, valor añadido y combustible. Otros programas generales de sostenimiento de la economía del norte, tales como los de subvenciones para el transporte, las comunidades y la educación, apoyaron también la pesca, industria importante en esta zona.

Los programas de recompras en Noruega se remontan al menos a 1969, en que se introdujeron para contribuir a modernizar la flota pesquera estimulando la eliminación de barcos ineficientes. Este programa concreto, que no estaba destinado a provocar una reducción neta de la flota, continuó durante varios años. Desde 1978 se introdujeron otros programas de recompra. En 1981 el Gobierno elaboró un programa específico de recompra para reducir el exceso de capacidad. De una forma u otra, existieron programas de recompra casi continuamente durante más de treinta años[65].

D. Islandia

Las subvenciones pesqueras de Islandia tienen también una larga historia, pero en general han sido inferiores a las de otros países. Las pesquerías nacionales de Islandia, en las que se utilizaban embarcaciones de remo hasta que a comienzos del siglo XIX se fueron adoptando veleros con cubierta, constituyeron un sector secundario de la economía del país. El número de barcos de vela, 31 en 1855 y 65 en 1879, aumentó considerablemente ascendiendo a un máximo de 168 en 1906. El mayor crecimiento se produjo después de 1893 en que el banco estatal empezó a conceder préstamos para la compra de barcos de pesca[66]. El Gobierno semi-independiente de Islandia entre las dos guerras mundiales del siglo XX fomentó la pesca mediante inversiones estatales en infraestructura, especialmente puertos y faros, que fueron utilizados principalmente por la industria pesquera. Por ejemplo, el número de faros aumentó de media docena en 1900 a 120 en 1938[67]. En 1905 se estableció un fondo pesquero especial financiado por el Gobierno para conceder préstamos para la compra de barcos y artes de pesca. La importancia de este fondo creció como consecuencia de los cambios jurídicos registrados en 1930[68]. En 1934 el Gobierno estableció la Junta del arenque y la Junta de la industria pesquera. La primera tenía por objeto controlar la captura, elaboración y comercio internacional del arenque de Islandia, mientras que la segunda contribuía al desarrollo de nuevos productos y técnicas de pesca, así como al estudio de nuevos mercados[69].

Quizás la intervención gubernamental más importante en apoyo de la industria pesquera en el período precedente a la Segunda Guerra Mundial fue la devaluación de la corona islandesa en 1939, medida que contribuyó a estimular la demanda internacional de pescado de Islandia[70].

En tiempos más recientes, concretamente en los años setenta, el Gobierno volvió a devaluar la corona para mejorar la competitividad de sus exportaciones de pescado[71]. Según la definición amplia, esto constituye una subvención ya que mejora la rentabilidad de las empresas del sector pesquero. Aunque esta subvención ayudó a los elaboradores y exportadores de pescado, contribuyó también a elevar los precios del petróleo importado y el costo de los barcos para los pescadores. Aumentaron así tanto los gastos corrientes de los barcos construidos en el extranjero como los gastos incidentales de los préstamos expresados en monedas extranjeras. Así pues, la devaluación equivalió a una subvención positiva para algunos de los participantes en el sector pesquero de Islandia y a una subvención negativa para otros. Por ello, el Gobierno de Islandia rectificó esta asimetría de las subvenciones aplicando impuestos a los grandes ingresos de los exportadores y redistribuyendo el producto de los mismos a la parte de la industria pesquera afectada negativamente por la devaluación[72].

A partir de los años setenta, el Gobierno islandés promovió una serie de fondos que no le suponían costo alguno puesto que se financiaban por medio de un impuesto de explotación. Tales eran el Fondo de nivelación de capturas, el Fondo de capitalización de barcos pesqueros, el Fondo de estabilización de los precios del petróleo para los barcos pesqueros, el Fondo de seguros de barcos, el Fondo de préstamos pesqueros y el Fondo de desarrollo regional. Estos fondos redistribuyeron ingresos entre los pescadores, les ayudaron a modernizar barcos viejos o a comprar otros más nuevos y más modernos, redujeron los precios del gasóleo, pagaron la mayoría de los costos de los seguros de los barcos, proporcionaron fondos de inversión para las fábricas de elaboración del pescado y facilitaron préstamos en condiciones favorables a los pescadores que compraban barcos construidos en Islandia[73].

En 1979, el Gobierno aplicó un plan de sostenimiento de los precios, financiado también con un impuesto de exportación, para estimular a los pescadores a capturar especies poco utilizadas[74].

Desde mediados de los años ochenta, las subvenciones pesqueras de Islandia se han limitado a ventajas fiscales, garantías de préstamos y préstamos ocasionales. En un documento reciente de la OCDE se señalaba que las transferencias financieras del Gobierno a la industria ascendieron a 29 millones de dólares EE.UU. en 1997, de los cuales 21 millones adoptaron la forma de exenciones fiscales, correspondiendo el resto a gastos de investigación y ordenación. La cifra de 29 millones de dólares es baja en comparación, por ejemplo, con la de los Estados Unidos (877 millones de dólares EE.UU.), Canadá (509 millones) y Noruega (528 millones)[75].

A partir de 1978, se establecieron en Islandia varios fondos para la recompra de barcos. En un principio tales fondos se financiaban total o parcialmente con derechos de exportación aplicados a la pesca de los productos pesqueros, pero posteriormente se financiaron con subsidios de las cuotas del bacalao. En un principio se destinaron a los barcos anticuados para contribuir a la modernización de la flota. Posteriormente, su finalidad fue reducir el exceso de capacidad. Estos programas no resultaron eficaces para reducir la capacidad pesquera de la flota y se eliminaron en 1998[76].

Las subvenciones de Islandia han sido notablemente inferiores a las concedidas por otros países señalados en esta reseña histórica y no han afectado directamente a las finanzas del gobierno, lo que contrasta también con las concedidas por otros países. La razón de ello es que el sector pesquero ha sido dominante en la economía islandesa, representando el mayor porcentaje de las exportaciones. Desde la independencia conseguida durante la Segunda Guerra Mundial, no ha habido ninguna otra industria suficientemente grande y con suficientes excedentes financieros como para proporcionar fuentes de fondos para financiar la pesca de Islandia. La pesca islandesa, si bien ha sido fomentada por la política gubernamental, ha tenido que financiarse en gran medida por sí misma.

E. América del Sur (Perú, Chile, Brasil, Argentina, Uruguay)

Aunque en 1960, las capturas de anchoveta del Perú superaron los 3 millones de toneladas métricas[77], en general las pesquerías sudamericanas se hallaban subdesarrolladas en esa época, en comparación con otras actividades económicas de la región. Había algunas subvenciones pesqueras antes de 1960, que se justificaban por el argumento de la industria naciente expuesto más arriba. Cabe señalar entre ellas las concedidas en virtud del plan de la Dirección de Pesquerías del Perú de 1948. Este Plan, cuyo objetivo era desarrollar la pesca para fomentar el suministro constante de pescado fresco y congelado al mercado nacional, incluía un programa de inversiones en infraestructura y equipo de pesca financiado por el Gobierno. Al no existir un número suficiente de pescadores peruanos, se propuso proveer a la inmigración de pescadores italianos a los que se subvencionarían sus viajes, vivienda y adquisición de equipo de pesca. Al final, nunca se adoptó este aspecto del programa de subvenciones[78].

A lo largo de los años sesenta, debido al hincapié que hizo el Gobierno en el apoyo al desarrollo económico, se incrementaron mucho las subvenciones basándose de nuevo en la idea de la industria naciente. El Gobierno peruano estableció el Ministerio de Pesquerías en 1970, el cual, durante el período de 1970 a 1975, estableció una serie de empresas de propiedad estatal para centralizar la comercialización de la harina y el aceite de pescado, concentrar las actividades de captura y de comercialización del pescado fresco y congelado, capturar y elaborar la anchoveta y capturar y elaborar pescado para el sector del enlatado. Durante la primera parte de este decenio, el Gobierno fomentó también programas de inversión pública en gran escala en infraestructura portuaria e instalaciones de mercado y almacenamiento del pescado. Desde 1991 hasta 1996 se desmanteló y privatizó toda la estructura de las empresas pesqueras de propiedad estatal[79].

De 1960 a 1976, Chile institucionalizó una serie de subvenciones pesqueras destinadas a desarrollar la industria. Las medidas incluían reducciones del impuesto sobre la renta de hasta un 90 por ciento y exenciones del derecho de importación de equipo industrial durante un período de diez años, estando ambas medidas sujetas a la condición de que un 75 por ciento de los beneficios de la pesca se reinvirtieran en el sector. Incluso anteriormente, el Gobierno había ofrecido préstamos con interés bajo para fomentar la construcción de fábricas de harina de pescado y barcos pesqueros.

En respuesta a la grave reducción de las capturas causada por el Niño en 1965, el Gobierno chileno adoptó medidas para reducir la capacidad que tan recientemente había fomentado. El mecanismo utilizado fue facilitar préstamos con interés bajo del organismo de desarrollo gubernamental para fomentar la consolidación. Los efectos fueron la retirada del sector de pequeños empresarios, la concentración de la industria en relativamente pocas empresas grandes y la reducción en casi la mitad del capital en acciones de la industria. A comienzos de los años setenta, el Gobierno adquirió las principales empresas y volvió a promover inversiones en la pesca. Estas actividades se interrumpieron una vez más como consecuencia del Niño de 1973 que fue aún más fuerte[80].

Desde 1967 hasta 1991, el Brasil subvencionó fuertemente su industria mediante mecanismos de exenciones fiscales a la importación de barcos pesqueros, así como a las ventas federales de productos pesqueros elaborados, y deducciones del impuesto sobre la renta para proyectos de inversión en la pesca aprobados por el Gobierno. Durante la última parte de este período, se aplicaron para los pescadores reducciones del 15 por ciento en los impuestos sobre el combustible y del 30 por ciento en los precios de éste. Tales subvenciones tuvieron como efecto la modernización y ampliación de los sectores de la captura y elaboración en la industria pesquera, y el fomento de la comercialización de productos pesqueros elaborados de valor elevado. A falta de conocimientos científicos adecuados y debido a la reluctancia de la administración pesquera gubernamental a reducir la industria mediante la formulación de planes estratégicos para su desarrollo sostenible, el efecto último de las subvenciones fue la creación de un exceso de capacidad en la pesca. El problema del exceso de capital se agravó cuando los países vecinos ampliaron su jurisdicción pesquera a las 200 millas, cerrando algunos de los caladeros que antes tenía el Brasil[81].

En Argentina se introdujeron las subvenciones pesqueras en 1962 y, en esa época, consistían en reducciones de los aranceles de importación, tipos de cambio preferenciales, exenciones fiscales, préstamos con tipos de interés preferenciales y garantías de préstamos gubernamentales con el fin de facilitar la importación de bienes de capital. La legislación promulgada en 1967 continuó concediendo subvenciones pesqueras, pero hizo hincapié en el apoyo a Patagonia, parte más pobre del sur del país[82]. En 1971 se promulgó una legislación más estricta específica para las subvenciones pesqueras a fin de beneficiar a Patagonia y fomentar las exportaciones[83]. La crisis financiera de Argentina de 1979 puso fin a casi dos decenios de notables subvenciones pesqueras. En 1980, las únicas subvenciones pesqueras que quedaban era las vinculadas a las exportaciones y a las exenciones de impuestos sobre el combustible[84].

Desde 1983, se estableció en Argentina un sistema de fomento de las exportaciones en virtud del cual, para los productos exportados a través de los puertos de Patagonia, las aduanas argentinas efectúan pagos a los exportadores según el valor de los envíos, siendo mayores los pagos cuanto más al sur del país se halle el lugar de procedencia del producto. Desde 1996, se han incluido en este sistema sólo los productos pesqueros elaborados en tierra (en contraposición a los elaborados a bordo de barcos pesqueros), debido a que, si se elaboran en la mar, no son productos de Patagonia. Es éste un programa general para los productos de Patagonia, no sólo para el pescado, pero la industria pesquera es importante para la zona y es la principal beneficiaria del programa. La pesca fue también uno de los sectores que más se beneficiaron de las exenciones del impuesto sobre los combustibles que en los años noventa se aplicaron al combustible vendido en Patagonia[85].

Desde 1969 hasta mediados de los años ochenta, Uruguay utilizó subvenciones para desarrollar su sector pesquero como componente de su campaña para fortalecer el sector privado del país. Las subvenciones incluían exenciones del impuesto sobre la renta durante diez años, exenciones aduaneras durante cinco años para la importación de maquinaria y equipo, exenciones fiscales para el desarrollo de infraestructura y construcción de barcos y préstamos subvencionados[86]. En 1976, el Gobierno uruguayo estableció una empresa pesquera de propiedad estatal[87].

En general, como puede deducirse de estos ejemplos, el período entre los años sesenta y comienzos de los setenta registró un aumento de la actividad gubernamental en la expansión del sector pesquero. Durante el decenio que siguió a 1965, estas operaciones iban acompañadas de asistencia internacional financiada en gran medida por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y ejecutada por la FAO. Los proyectos se relacionaron principalmente con la transferencia de tecnología y el desarrollo de la capacidad de ordenación e investigación en los distintos países. De 1984 a 1996, la FAO continuó facilitando asistencia técnica, financiada por distintas fuentes, especialmente del Gobierno de Noruega y la Comunidad Europea. Desde 1995, después de que pocos años antes se reconociera la situación de sobrepesca en muchas de las pesquerías marinas comerciales del mundo[88], la asistencia de la FAO se ha centrado más en la planificación estratégica y la ordenación. Además, también desde 1995, varios países y agrupaciones regionales donantes han facilitado y financiado asistencia técnica para las pesquerías sudamericanas[89].

Al final del decenio de 1980 las economías de muchos países sudamericanos productores de pescado se hallaban en una crisis económica de mayor o menor medida. A cambio de recibir ayuda de las organizaciones financieras y monetarias internacionales, estos países adoptaron programas de estabilización económica que incluían el desmantelamiento de la mayoría de las estructuras gubernamentales relacionadas con la pesca y otros sectores industriales. En concreto, se privatizaron las empresas pesqueras de propiedad estatal, se redujo el mandato de las administraciones de pesca con drásticos recortes en sus presupuestos y dotación de personal, y se descentralizaron o privatizaron muchos servicios técnicos como los de investigación, información y capacitación[90].


[32] S. Iudicello, M. Weber y R. Wieland, Fish, Markets, and Fishermen: The Economics of Overfishing, Washington, D.C.: Island Press (1999), 60.
[33] Weber, op. cit., 19.
[34] Ibid., 3-4.
[35] Ibid., 40.
[36] Ibid., 25.
[37] Ibid., 27-28.
[38] Ibid., 23.
[39] Ibid., 6.
[40] Ibid.
[41] Ibid., 19-23.
[42] Ibid., 7-8.
[43] Ibid., 30.
[44] Ibid., 32.
[45] Dunnigan, op. cit., Capítulo VII.
[46] Ibid., Capítulo VI.
[47] Ibid., Capítulo VIII.
[48] Véase, R.G. Lounsbury, The British Fishery at Newfoundland, 1643-1763, New Haven, CN: Yale University Press, (1934), passim, pero especialmente 69-79.
[49] R.W. Crowley, op. cit., 349-350; y Schrank, «Extended Fisheries Jurisdiction...», op. cit., 294-296.
[50] Crowley, op. cit., 343-344.
[51] Ibid., 348-349.
[52] Ibid., 355-357; y Schrank, «Extended Fisheries Jurisdiction...», 290-291, 296.
[53] Crowley, op. cit., 351-354.
[54] Ibid., 354.
[55] Ibid., 358-360; W.E. Schrank, B. Skoda, P. Parsons y N. Roy, «The Cost to Government of Maintaining a Commercially Unviable Fishery: The Case of Newfoundland 1981/82 to 1990/91», Ocean Development and International Law, XXVI, (1995), 357-390; W. E. Schrank, «Benefiting Fishermen: Origins of Fishermen’s Unemployment Insurance in Canada, 1935-1957», Journal of Canadian Studies, XXXIII, (1998), 61-87.
[56] Crowley, op. cit., 344-345; W. E. Schrank, B. Skoda, N. Roy y E. Tsoa, «Canadian Government Financial Intervention in a Marine Fishery: The Case of Newfoundland, 1972/73-1980/81», Ocean Development and International Law, XVIII, (1987), 533-584 en 570, 575, 577.
[57] Crowley, op. cit., 362; Schrank et al. «The Cost to Government...», op. cit., 364-366.
[58] W.E. Schrank, «The Newfoundland Fishery: Past, Present and Future», 35-70 en S. Burns (ed.), Subsidies and Depletion of World Fisheries: Case Studies, Washington, D.C.: World Wildlife Fund -Estados Unidos, (1997).
[59] Para otros programas, véase Crowley, op. cit.; Schrank et al., «Canadian Government Financial Intervention», op. cit.; Schrank et al., «The Cost to Government...», op. cit.; W.E. Schrank, Government Financial Outlays on the Atlantic Canadian Fishery, 1981/82 to 1990/91, St. John’s, Newfoundland: Department of Economics of Memorial University of Newfoundland Discussion Paper No. 94-0, (1994); y «Final Affirmative Countervailing Duty Determination: Certain Fresh Atlantic Groundfish from Canada», [U.S.]Federal Register, LI (24 de marzo de 1986), 10041.
[60] Se ofrece este relato en T.D. Smith, Scaling Fisheries: The Science of Measuring the Effects of Fishing, 1855-1955, Cambridge: Cambridge University Press, (1994), 10-14.
[61] U.S. Tariff Commission, Report to the United States Senate on Subsidies and Bounties to Fisheries Enterprises by Foreign Governments, Washington, D.C.: United States Government Printing Office, (1936), 85-87.
[62] M. Brouillon, Income Determination in the Norwegian Fishing Industry, documento preparado para la reunión de Canadian Task Force on Atlantic Fisheries, no publicado (junio de 1982), C-12, C-13, C-19; R. Hannesson, Fisheries Mismanagement: the Case of Atlantic Cod, Oxford: Fishing News Books, (1996), 22; J. R. Isaksen, Subsidies to the Norwegian Fishing Industry: An Update, Proceedings of the Expert Consultation on Economic Incentives and Responsible Fisheries, Roma: FAO, (2000), 8; P.M. Jangaard, «Norway: A Discussion of the Norwegian “System” of Fisheries Management», Halifax, N.S.: Scotia-Fundy Region of the Canadian Department of Fisheries and Oceans, (1992), 6.
[63] Isaksen, op. cit., 14-16.
[64] Review of Fisheries in OECD Member Countries, 1989, París: OCDE, (1991), 152.
[65] Para detalles sobre los programas de recompra, véanse varios números de Review of Fisheries in OECD Member Countries.
[66] S. Jonsson, The Development of the Icelandic Fishing Industry 1900-1940 and its Regional Implications, Reykjavik: The Economic Development Institute, (1981), 89-93, 181.
[67] Ibid., 179-180.
[68] Ibid., 182.
[69] Ibid., 185.
[70] Ibid., 186.
[71] K.J. Brewer, Iceland: Subsidies and the Role of the State in the Fishing Industry. Manuscrito disponible en la biblioteca Queen Elizabeth II Library de la Memorial University de Terranova (1975), 3.
[72] Ibid., 4.
[73] Ibid., 8-12.
[74] Review of Fisheries in OECD Member Countries, 1982, París: OCDE, (1983), 118.
[75] The Impact on Fisheries Resource Sustainability of Government Financial Transfers, París: OCDE, (2000), 18.
[76] Review of Fisheries in OECD Member Countries, varios años.
[77] Base de datos informatizada de la FAO FISHSTAT PLUS.
[78] R.E. Zalvidea, La pesquería en el Perú y su incremento por medio de la inmigración. Trabajo de tesis publicado por el Servicio Inter-Americano de Producción de Alimentos (SCIPA). Lima, Perú (1948).
[79] Sociedad Nacional de Pesquerías, El futuro de la pesquería: corrigiendo los errores del pasado, Lima, Perú: Sociedad Nacional de Pesquerías, (1990); J. Csirke, L.M. Bombin, J. Gonzalez de la Rocha, A. Gumy, N. Jensen,
A. Medina Pizzali, E. Ruckes y M. Shawyer, La Ordenación y Planificación Pesquera y la Reactivación del Sector Pesquero en el Perú: Informe preparado para el Gobierno de la República de Perú bajo el Programa de Asesoramiento en Ordenación y Legislación Pesquera. Roma: FAO, (1992); y Servicio de Planificación de Desarrollo Pesquero, Departamento de Pesca de la FAO.
[80] P. Camus y E. Hajek, Historia ambiental de Chile, Santiago, Chile: Andros Impresores, (1998).
[81] G. de Souza Neiva, Subsidios para a politica pesqueira nacional, Santos, Brazil: Terminal Pesquero de Santos, (1990).
[82] Ley de Pesca No. 17500, (1967).
[83] J. Valdez Goyeneche, La estructura pesquera argentina - El problema pesquero en la economía argentina, Buenos Aires, Argentina: Editorial Universitaria de Buenos Aires, (1974).
[84] Servicio de Planificación del Desarrollo Pesquero, Departamento de Pesca de la FAO.
[85] M. Onestini, «Subsidies in Argentine Fisheries», in Fisheries Subsidies and Marine Resource Management: Lessons Learned from Studies in Argentina and Senegal, Ginebra: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, (2002), 14-16.
[86] Artículos 35 a 40 de la Ley Nº 13.833. Riquezas del Mar. (1969).
[87] D. Artagveytia, Planificación Pesquera - La experiencia de Uruguay: Documento presentado en el Seminario Técnico Regional de Planificación para el Desarrollo Pesquero en América Latina. Montevideo, Uruguay: FAO (FIP:PDP/85/Inf.4, 1985), mimeo.
[88] La pesca marítima y el derecho del mar: un decenio de cambio, Roma: FAO, (1992).
[89] Servicio de Planificación del Desarrollo Pesquero, Departamento de Pesca, FAO.
[90] Servicio de Planificación del Desarrollo Pesquero, Departamento de Pesca de la FAO: La Pesca y la Acuicultura en América Latina y el Caribe: Situación y perspectivas en 1996, Roma: FAO Circulares de Pesca C 921. Ejemplos de planes de estabilización de este período son los relativos a Argentina (C.A. Rodríguez: Ensayo sobre el Plan de Convertibilidad, Buenos Aires, Argentina: Centro de Estudios Macroeconómicos, 1995) y Brasil (Ministerio de Hacienda de Brasil): Exposición de Motivos de la Medida Provisional del Real, Brasilia, Brasil: E.M. Interministerial No. 205/MF/SEPLAN/MJ/ MTb/MS/SAF, 1994).

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