INTRODUCCIÓN

1. A causa de las complejidades dinámicas de los aspectos cualitativos y cuantitativos del ciclo hidrológico, la intervención humana en el mismo y las múltiples circunstancias históricas, sociales, ecológicas, económicas y políticas que influyen en el uso de los recursos hídricos, las leyes de aguas son muy complejas y resulta sumamente difícil ponerlas en práctica y hacerlas valer, no sólo en los países en vías de desarrollo. Quizás el reto más grande que representen las leyes de aguas sea la administración de los derechos de agua, esto es, otorgar licencias, concesiones, permisos y otros títulos legales comparables para la extracción del liquido de cursos de agua, lagos y otros cuerpos de aguas superficiales, y para su extracción del subsuelo, así como otorgar licencias, permisos y otras herramientas legales comparables para la descarga directa e indirecta de desechos y aguas residuales en un cuerpo de agua o en el suelo^[1]. Un reto quizá más formidable aun sea monitorear que los usuarios de agua cumplan con las leyes, en general, y con los términos y las condiciones de dichas licencias y permisos, en particular. Las dificultades surgen de las complejidades antes mencionadas, pero también del hecho de que en muchos casos la legislación^[2] está redactada tomando poco en cuenta la capacidad institucional de "absorberla". Esta publicación aborda la administración de los derechos de agua; sin embargo, algunos de sus hallazgos también podrían ser de utilidad y relevancia para otros aspectos de la legislación de los recursos hídricos.

2. Durante la década pasada se reconoció que la limitada capacidad institucional antes mencionada ha entorpecido la puesta en práctica no sólo de la legislación, sino también de la gestión integrada de los recursos hídricos. Por lo tanto, se debe realizar un gran esfuerzo en el desarrollo de la capacidad.

3. La administración de los derechos de agua es una práctica multidisciplinaria que ha evolucionado en cada uno de los países en donde se practica, de acuerdo con su historia particular. Ninguna teoría o disciplina completa y formal propia ha emergido a la fecha; sin embargo durante los últimos años el tema ha motivado el interés tanto de instituciones de investigación como de otros organismos internacionales, además de la FAO, preocupados por promover el desarrollo de la capacidad^[3].

4. De acuerdo con la experiencia del editor, la administración de los derechos de agua requiere de los siguientes tipos de herramientas de puesta en práctica:

• Modelos de planeación

  * modelo de usuarios y contaminadores; y

  * balances preliminares de cantidad y calidad de agua para definir cuencas y acuíferos que requieren de control en forma prioritaria.

• Lineamientos y procedimientos para el archivo, procesamiento, concesión y control de permisos para extracción de agua y descarga de desechos y aguas residuales

  * técnicos

  - determinación de demandas ecológicas de agua; y

  - procedimientos manuales y modelos computacionales sencillos para revisar las solicitudes de permiso.

  * de gestión

  - archivo y procesamiento de solicitudes y eventual resolución;

  - registro de permisos y consulta pública del registro de derechos de agua;

  - manual para usuarios y solicitantes; y

  - control de cumplimiento por parte del usuario y del contaminador después de otorgados los permisos (en este caso, además de los aspectos administrativos, también se deben incluir algunos aspectos técnicos y legales).

· Sistema de información

* software de administración de bibliotecas para salvaguardar, prestar y recuperar de manera sistemática todos los documentos comprendidos en cada solicitud;

* bases de datos y sistemas de seguimiento para llevar un registro de las solicitudes y los permisos; y

* bases de datos y sistemas de seguimiento para llevar un registro del cumplimiento por parte del usuario y del contaminador de las condiciones que se estipulan en sus permisos, y de los principios de "usuario pagador" y "contaminador pagador".

· Desarrollo de la capacidad

* capacitación; y

* mantenimiento de un ambiente propicio para el trabajo, salarios competitivos y un enfoque racional de promoción.

· Comunicación

* aumentar la conciencia y procurar la apropiación de la nueva legislación de aguas del personal que brinda servicios públicos;

* mejorar la educación de los niños relacionada con el agua; y

* aumentar el conocimiento y la conciencia pública sobre los recursos hídricos y los servicios de agua, y fortalecer la voluntad de acatar la nueva legislación de aguas.

5. Una legislación "aplicable" es aquella que el gobierno puede administrar y hacer valer y que los usuarios del agua tienen la voluntad y capacidad de acatar. La Figura 1 muestra cómo pueden interactuar los diferentes actores en la administración de un sistema de derechos de agua. En cada país los aspectos específicos de dichas interacciones dependen del marco legal de dicho país, sin embargo la figura se presenta con el fin de ilustrar las complejidades de la administración de los derechos de agua.

Figura 1 - Actores e Interacciones en la Puesta en práctica de un Sistema de Administración de Derechos de Agua

6. En el caso particular del uso de agua, el actor más importante es el usuario/solicitante/permisionario, pero otros usuarios de la misma cuenca o acuífero que pueden resultar afectados por dicho uso también juegan un papel central. Los grupos interesados (GI)^[4] -aunque no sean usuarios de agua, pero puedan resultar afectados- quizás también quieran expresar su opinión con respecto a una solicitud para obtener un nuevo permiso de uso de agua, o levantar una queja o una demanda contra un usuario existente, o apelar contra la decisión de la autoridad del agua. La autoridad del agua puede negar al solicitante el permiso, o puede otorgarlo y registrarlo. Una vez que al solicitante se le otorga un permiso, él o ella se convierte en usuario legítimo y legal y debe extraer agua, descargar agua residual en un cuerpo de agua receptor y pagar las cuotas y los cargos de acuerdo con la legislación de aguas y los términos y condiciones adjuntos al permiso. La autoridad del agua lleva registros y controla el cumplimiento por parte de los usuarios/permisionarios por medio de inspecciones de campo y otros métodos apropiados de verificación. Al descubrir alguna infracción, la autoridad del agua impondrá una multa al usuario/permisionario o solicitará al sistema judicial que lo procese si se ha cometido una ofensa criminal. Además, la autoridad del agua y/o el sistema judicial pueden recibir apelaciones que el usuario/permisionario o terceras partes afectadas interpongan contra una decisión tomada por la autoridad del agua.

7. Dado que el autor estuvo personalmente involucrado en las experiencias de Uganda, México, Sudáfrica y Sri Lanka, fue posible hacer un análisis comparativo más detallado del proceso de diseño e puesta en práctica de los sistemas de derechos de agua para estos cuatro países. Como puede verse más adelante, los anexos sobre Chile, Mendoza y Uruguay, aún cuando tienen una estructura semejante, abordan el tema conforme a la óptica particular de cada autor. La Figura 2 muestra las etapas del proceso en las que participó el editor en cada uno de los primeros cuatro países. En cada uno hubo grados de libertad distintos para que el editor imprimiera sus puntos de vista y experiencia en cuanto a los sistemas de administración de los derechos de agua que se contemplaban en cada país. Es decir, para cuando el editor visitó Uganda, se había aprobado oficialmente una política de agua; el Estatuto de Aguas, de 1995, había estado en vigencia durante tres años, y los reglamentos respectivos estaban a punto de ser publicados en el boletín oficial. Por lo tanto, el editor participó en la definición de algunas herramientas para la puesta en práctica, así como en el desarrollo de la capacidad. Sin embargo, también detectó ciertas fallas en la legislación que obstaculizarían su puesta en práctica e hizo recomendaciones para enfrentarlas. En el caso de México, como Subdirector General de Administración del Agua de la Comisión Nacional del Agua, estuvo a cargo de la puesta en práctica de una buena parte de la nueva Ley de Aguas Nacionales sólo meses después de que el Congreso la aprobara, en noviembre de 1992. Simultáneamente se redactó el reglamento y se diseñaron y pusieron en práctica las herramientas de puesta en práctica, así como un programa de desarrollo de la capacidad. Cuando visitó Sudáfrica, se estaba discutiendo la cuarta de ocho versiones consecutivas de un proyecto de ley de lo que con el tiempo sería la Ley Nacional de Aguas, de 1998. Pudo hacer ciertas recomendaciones en relación con el contenido de la ley y del reglamento, las herramientas de puesta en práctica de la legislación propuesta y un programa de desarrollo de la capacidad. Cuando el editor visitó Sri Lanka, se estaban redactando de manera simultánea una política, un proyecto de ley y un proyecto de reglamento de aguas. Como resultado, pudieron anticiparse las herramientas de puesta en práctica requeridas por estos proyectos, así como las necesidades de desarrollo de la capacidad y, por ende, se pudieron hacer sugerencias para mejorar los borradores. Mientras que el caso más "rígido" fue Uganda, Sri Lanka resultó ser el más "flexible", ya que los materiales para las políticas y la legislación de aguas estaban en las etapas iniciales de desarrollo.

Figura 2 - Asistencia de la FAO en las distintas etapas en Uganda, México, Sudáfrica y Sri Lanka

8. Los asuntos relevantes relacionados con la puesta en práctica de un sistema de derechos de agua se discuten en los Capítulos A y B, que contiene un análisis comparativo de la experiencia de los siete países^[5]. Los asuntos relevantes en los primeros cuatro países han sido sistematizados y analizados en el Capítulo A de acuerdo con la percepción del editor y con su grado de participación en cada uno de los cuatro casos. Por ejemplo, cuando tenía la responsabilidad de diseñar e poner en práctica el sistema de administración de los derechos de agua establecido por la Ley de Aguas Nacionales de México, el principal asunto relevante que surgió fue el de registrar a los usuarios de agua existentes, así como de documentar sus derechos en el Registro Público de Derechos de Agua. Sin embargo, en este caso, el estudio se enriqueció con la participación del coautor que fungió como Subdirector General de Administración del Agua de 2001 a mediados de 2003, época durante la cual emprendió diversas acciones para que el sistema de derechos de agua sea un instrumento de gestión de los recursos hídricos en ese país. En 1998, el editor ayudó a los gobiernos de Sri Lanka y de Sudáfrica a anticipar problemas de puesta en práctica cuando sus respectivas legislaciones de aguas se estaban redactando. En cuanto a los otros tres casos, cuyo análisis comparativo es materia del capítulo C, los respectivos autores de los anexos de Chile y Mendoza jugaron hasta muy recientemente un papel central en la puesta en práctica de los sistemas de derechos de agua, y la autora del trabajo de Uruguay sigue siendo responsable del tema en su país. Los detalles de los siete casos se pueden encontrar en los anexos que acompañan este trabajo. En el Capítulo C se presenta un primer intento de lineamientos de puesta en práctica, aprovechando los siete estudios. Se considera que dichos lineamientos tienen un valor intrínseco, y se espera que sirvan como parámetros útiles para la redacción de leyes "aplicables", es decir, leyes que el Gobierno pueda administrar y hacer valer, y que los usuarios del agua puedan y quieran acatar.