4. Sri Lanka

Héctor Garduño

Siglas y Unidades

A. EL TELÓN DE FONDO DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE DERECHOS DE AGUA PROPUESTO EN SRI LANKA^[40]

4.1 En este capítulo se presenta una breve descripción de la disponibilidad y el uso de los recursos hídricos, seguida de un desglose del enfoque para diseñar un sistema de administración de los derechos de agua (SADA) en Sri Lanka al mismo tiempo que se mejoraban los borradores de la política de aguas, la Ley y el Reglamento de Recursos Hídricos. El Capítulo B ofrece un plan de trabajo para la puesta en práctica cuyo ritmo debe de estar determinado por el ritmo del desarrollo de la capacidad.

PARTE 1 - ANTECEDENTES

4.2 Sri Lanka es una isla tropical ubicada en el Océano Índico con un área de 65,610 km², de los cuales 2,905 km² corresponden a grandes extensiones de aguas interiores. La topografía de Sri Lanka es plana en las áreas de la costa y hay montañas hacia el centro de la isla. El país puede dividirse en dos zonas climáticas: la húmeda, que cubre una tercera parte de la isla, y la seca.

4.3 Sri Lanka tiene una población multiétnica de más de 17.5 millones, con una densidad de población promedio de 276 habitantes por km². La tasa de crecimiento poblacional se estimaba en 1.2 por ciento anual en 1995. El crecimiento de la economía se mantuvo constante en 5.5 por ciento durante cinco años, con una liberalización económica gradual.

4.4 Hay 103 cuencas de ríos en la isla, de las cuales la más grande es la cuenca Mahaweli, que abarca 16 por ciento del área total del país. Diecisiete cuencas sobrepasan los 1,000 km², mientras que 45 no alcanzan los 100 km². La mayoría de estas pequeñas cuencas se encuentran encerradas dentro de fronteras provinciales y se ubican cerca de la franja costera. La precipitación anual promedio es de más de 2,000 mm, pero el clima monsónico y la geografía nacional crean una variabilidad sustancial en la cantidad de agua disponible por ubicación y por temporada.

4.5 El desarrollo económico, la presión poblacional y las crecientes demandas de producción alimentaria, energía eléctrica y agua adecuada para uso doméstico, industrial y comercial, así como para servicios de saneamiento, están ejerciendo una creciente presión sobre los recursos hídricos. Además, los usos actuales del agua también incluyen el mantenimiento de la capacidad de asimilación para mitigar los impactos de las descargas de aguas residuales de contaminadores domésticos e industriales. También sirven como medio para el mantenimiento de un ambiente para la biota acuática y reproducción de especies acuáticas asociadas con los humedales. Las proyecciones para el año 2000 muestran que la demanda esperada supera por mucho el suministro, especialmente en la zona seca del país, donde se ubica la mayoría de los esquemas de riego. El déficit de agua anual estimado para el futuro en esta área es de 2,500 millones de m³.

4.6 Los recursos hídricos disponibles han sido sujeto de usos competitivos entre sí sin que haya habido una preocupación por una distribución equitativa entre los usuarios. No hay alicientes para conservar el agua, aunque muchas personas están privadas de los requerimientos de agua básico en términos de volumen y calidad aceptable para diversos propósitos. Ha habido frecuente escasez de agua debido a cambios climáticos y sistemas ineficientes adoptados para el uso de agua, en el marco de crecientes demandas económicas, sociales y ambientales.

PARTE 2 - LA POLÍTICA Y EL MARCO REGULADOR

4.7 La necesidad de un marco regulador legal e institucional mejorado para la gestión de los recursos hídricos había sido señalada en varios estudios legales y políticos. Incluso en 1980 se preparó el borrador de una Ley de Aguas, pero nunca se presentó ante el Parlamento. Consciente de esta necesidad, el Gobierno de Sri Lanka solicitó la ayuda del Banco Asiático de Desarrollo (BAD) y de la Organización para la Alimentación y la Agricultura de la Organización de las Naciones Unidas (FAO) para formular una política y una legislación de puesta en práctica de gestión de los recursos hídricos, respectivamente. Al mismo tiempo, instauró el Consejo de Recursos Hídricos (CRH) y la Secretaría de Recursos Hídricos (SRH) del Consejo para supervisar el proceso^[41].

i. Redacción simultánea de los borradores de la Política, la Ley y el Reglamento de Recursos Hídricos

4.8 El borrador de la Ley y la Política de Recursos Hídricos, cuyos bosquejos se presentan en los cuadros 4.1 y 4.2, son el resultado de numerosos estudios realizados de manera paralela bajo el proyecto de Fortalecimiento Institucional para una Gestión Completa de los Recursos Hídricos (FIGCRH) financiado por el BAD y el Programa Consultor sobre Leyes y Políticas Hídricas de la FAO. La Secretaría de Recursos Hídricos preparó el borrador de la Política. El borrador de la Ley se basa en las políticas desarrolladas bajo ambos proyectos. Adquirió su forma actual tras una intensa labor de investigación y múltiples consultas con diferentes grupos interesados, así como con el apoyo de la SRH. Como resultado natural del borrador de Ley, se preparó el borrador del Reglamento de Recursos Hídricos, cuyo bosquejo se presenta en el Cuadro 4.3. Este "enfoque de las vías paraleleas" -es decir, la redacción simultánea de los borradores de la política, la ley y el reglamento- es muy novedoso. Por lo general, se redacta el borrador de la Ley después de que la política ha sido aprobada oficialmente y el borrador del reglamento se redacta una vez que la Ley ha sido aprobada en el Parlamento.

4.9 La relevancia de la administración de los derechos de agua dentro de la política se vuelve aparente por la composición de su contenido, que se muestra en el Cuadro 4.2; de hecho, la Parte B (Derechos de Agua y Asignación) está directamente relacionada con la administración de los derechos de agua. La Parte D (gestión del agua subterránea) dependerá de un sistema efectivo de administración de los derechos de agua. Por otro lado, un sistema de información sensato (Parte E) y una estructura institucional adecuada (Parte F) son prerequisito para la operación apropiada de dicho sistema.

4.10 En los cuadros 4.2 y 4.3 se presentan los contenidos del borrador de la Ley y el Reglamento, respectivamente. De manera congruente con el borrador de la política, estos contenidos muestran que la administración de los derechos de agua es considerada el núcleo de la gestión de los recursos hídricos en Sri Lanka. Por ende, el editor recomendó que se agotaran todos los esfuerzos por asegurar que se redacte el borrador de una legislación "aplicable" que el gobierno pueda administrar y hacer valer y que los usuarios puedan acatar.

4.11 Como parte del apoyo de la FAO, el editor trabajó con la SRH en 1999 con miras a anticipar los asuntos relevantes de la puesta en práctica y a diseñar un plan de trabajo para poner en práctica la administración de los derechos de agua. Es decir, este "enfoque paralelo" se llevó un paso más allá al abordar todos los asuntos relevantes de la puesta en práctica incluso antes de que se adoptara la política formalmente. Este enfoque ha resultado útil, pues ha permitido una retroalimentación múltiple, con el fin de mejorar los tres borradores y diseñar un plan de trabajo realista para la puesta en práctica. El primer paso era analizar el borrador de la política y de la Ley desde la perspectiva del Gobierno en su papel como autoridad de los recursos hídricos, y el segundo constaba de analizar el borrador de la Ley y el Reglamento desde la perspectiva de un usuario de agua. Los siguientes tres subcapítulos muestran el resultado de ambos análisis.

Cuadro 4.1 - Contenido del Borrador de la Política Nacional sobre Recursos Hídricos

Cuadro 4.2 - Contenido del Borrador de la Ley de Recursos Hídricos

Cuadro 4.3 - Contenido del Borrador del Reglamento de Recursos Hídricos

ii. Análisis de los borradores de la Política y la Ley desde la perspectiva gubernamental

4.12 Las consideraciones que aparecen a continuación surgen del análisis de los borradores de la PNRH y de la LRH, así como del debate sostenido entre el editor, sus contrapartes de Sri Lanka y los consultores nacionales e internacionales que trabajan para la SRH. Con el fin de lograr una puesta en práctica efectiva del SADA, se ofrecieron las siguientes recomendaciones institucionales:

4.13 La administración de los derechos de agua debe estar ligada a otros componentes del proceso de desarrollo y gestión de los recursos hídricos. El proceso de desarrollo y gestión de los recursos hídricos se puede dividir en cuatro componentes:

• formulación de políticas y leyes, que incluye la preparación de documentos borradores, el debate entre las agencias gubernamentales, asociaciones de usuarios de agua y otros grupos interesados, y la presentación de borradores finales al Parlamento para su aprobación;

• planeación, que incluye tanto la perspectiva nacional como la regional. Cubre la asignación de recursos hídricos y del presupuesto, la propuesta de esquemas de infraestructura hidráulica, la gestión de la demanda de agua, el desarrollo institucional y el desarrollo de la capacidad;

• Desarrollo de los Recursos Hídricos, que incluye el diseño, la construcción, la operación y el mantenimiento de obras hidráulicas y sistemas de entrega de servicios hídricos; y

• Administración de Derechos de Agua, que incluye la integración y el procesamiento de solicitudes, así como la concesión y el registro de títulos de agua y permisos de descarga de desechos.

En algunos países una sola agencia es responsable de los cuatro componentes, con lo que se logra una congruencia entre la asignación de los recursos hídricos, la concesión de títulos y de permisos de descarga de desechos, y la asignación de recursos económicos. En el caso de Sri Lanka, el esquema adoptado en el borrador de la LRH consta de responsabilizar a la ANRH de: "I. Formulación de Políticas y Leyes"; "II. Planeación a nivel cuenca, incluyendo los recursos financieros necesarios para su puesta en práctica (sin jugar papel alguno en la integración del presupuesto y su distribución a nivel nacional, pero con un papel importante en la gestión de la demanda de agua, el desarrollo institucional y el desarrollo de la capacidad)"; y "IV. Administración de Derechos de Agua". El Componente "III. Desarrollo de los Recursos Hídricos" se deja en manos de diversas agencias de desarrollo. Con el fin de lograr la congruencia necesaria entre los cuatro componentes y asegurar que los planes regionales y de cuenca sean congruentes con los objetivos nacionales, se recomendó que al Consejo de Recursos Hídricos se le diera el papel de aconsejar al Ministro sobre las propuestas de presupuesto anual para el desarrollo y gestión de recursos hídricos presentados por las agencias relacionadas con el agua y la ANRH.

4.14 La cantidad y la calidad tanto del agua superficial como del agua subterránea debe gestionarse de manera integrada de acuerdo con la PNRH. Esto implicará más que la concesión de títulos de agua y permisos de descarga de desechos. También implicará recolección de datos, creación de modelos y planeación, coordinación de planes de cuenca y evaluaciones de impacto ambiental, concesión de títulos de agua y licencias de protección ambiental, coordinación de cargos por concepto de títulos de agua y procedimientos de monitoreo y aplicación de la ley. Con el fin de lograr que este principio sea operativo, se recomendó que la Agencia Ambiental Central delegue a la ANRH la autoridad de otorgar permisos de descarga de desechos. No es fácil lograr que el principio de gestión integrada sea operativo, pero ciertamente sería más fácil si se ubican ambos aspectos de cantidad y calidad bajo la misma agencia, y la Ley Ambiental Nacional contempla la posibilidad de delegar las funciones de gestión de calidad. Si la delegación no resultara factible, se tendrían que diseñar los procedimientos de coordinación requeridos. Habría que probar ambos enfoques en papel antes de su puesta en práctica, como se recomienda en el Capítulo B de este anexo (actividad Núm. 9 en la Tabla 4.1).

4.15 Más aún, la SRH ha reconocido que puede ser necesario mejorar el enfoque sobre la contaminación del agua en Sri Lanka, así que se recomendó que, en coordinación con la ACA, el grupo a cargo de la planeación estratégica estableciera una estrategia de control de la contaminación del agua basada en prioridades para salvaguardar la salud humana y el ambiente. Esta estrategia debe ser realista y gradual, tomando en consideración la evolución esperada de la capacidad. Un aspecto importante sería realizar un análisis detallado de las normas para descarga de aguas residuales en el Reglamento bajo la Ley Ambiental Nacional, publicada el 2 de febrero de 1990, con el fin de evaluar la factibilidad de ponerlas en práctica en Sri Lanka. Se debe tener en cuenta la capacidad de los contaminadores de acatar dichas normas y la capacidad de la Autoridad de hacerlas valer.

iii. Análisis de los borradores de la Ley y el Reglamento desde la perspectiva de usuarios y solicitantes

4.16 En muchos países los reglamentos se preparan después de que entra en vigor la ley de agua correspondiente. La SRH ha adoptado un enfoque novedoso al redactar de manera paralela el borrador de la Ley de Recursos Hídricos y el del Reglamento de Recursos Hídricos. Este enfoque ha resultado ventajoso pues, por ejemplo, al redactar el borrador del Reglamento, se hizo evidente cómo mejorar algunos aspectos del propio borrador de la Ley.

4.17 El editor fue un paso más allá con este mismo enfoque y preparó un primer borrador parcial del Manual para Usuarios y Solicitantes (véase el Apéndice a este Anexo). En otras palabras, el editor buscó ponerse en el lugar de un solicitante o tenedor de permiso mientras revisaba los borradores de la Ley y del Reglamento. ¿Eran claros todos los pasos? ¿Estaban completos los formularios? ¿Había incongruencias dentro de cada uno de los borradores de los estatutos y entre ambos? La experiencia resultó útil porque -teniendo en mente el punto de vista del usuario- descubrió que se podían mejorar ciertas cosas que le habían parecido correctas cuando los analizó desde el punto de vista del Gobierno.

4.18 Se espera que el manual antes mencionado sea una de las herramientas más importantes para poner en práctica el sistema de títulos de agua en Sri Lanka. La intención de este primer borrador parcial no era presentar un manual completamente terminado, sino más bien ilustrar, a través de la preparación del Capítulo II del Manual, los beneficios de diseñar herramientas de puesta en práctica de manera paralela a la redacción del borrador de la Ley y el Reglamento de Recursos Hídricos. Al ponerse en el lugar del usuario y del solicitante existentes y leer los borradores de la legislación desde su perspectiva, uno puede anticipar asuntos relevantes de la puesta en práctica, detectar incongruencias o puntos que se deben aclarar en los borradores y, como consecuencia, estar en posición de mejorar los borradores de la Ley y el Reglamento. La naturaleza del Manual se ve ilustrada por su título propuesto: "SALVAGUARDE SUS DERECHOS DE AGUA, RESPETE LOS DE SU VECINO Y PROTEJA NUESTRO AMBIENTE". Como se explica a continuación, este borrador parcial del manual también es un primer paso hacia un ejercicio práctico del desarrollo de la capacidad.

4.19 El núcleo del borrador del manual es su "Capítulo II. ¿QUIÉN NECESITA UN TÍTULO Y QUÉ DEBE ESPERAR DE ÉL?", que contiene un diagrama de flujo que explica en lenguaje accesible cuándo una persona necesita tener un título y el proceso para obtenerlo. También muestra que el título es un derecho dinámico para satisfacer las necesidades personales del usuario, así como el beneficio público, y que el título está sujeto a modificación o cancelación si el tenedor no cumple con sus obligaciones. Se resalta el hecho de que todos los usuarios están protegidos por ley porque pueden apelar ante el Tribunal de Recursos Hídricos si no están de acuerdo con las decisiones tomadas por la ANRH. Con el fin de desarrollar el diagrama de flujo mencionado anteriormente, se analizaron los borradores de la Ley de Recursos Hídricos y su Reglamento desde la perspectiva del usuario y el solicitante. Las recomendaciones para mejorar dichos borradores, que surgieron de dicho análisis, se incluyen en los cuadros 4.4 y 4.5. Además, se ofrecieron las siguientes recomendaciones para establecer un ejercicio práctico de desarrollo de la capacidad para el personal de la SRH:

• La SRH debe complementar el índice del contenido preeliminar del Manual, así como revisar y finalizar el material presentado en el Capítulo II. En relación con el "Capítulo I. ¿QUIÉN NO NECESITA TENER UN TÍTULO DE AGUA?", entre otras cosas, se consideró útil definir numéricamente qué significa "uso doméstico", "uso para un jardín de subsistencia" e incluso "uso para ganado" en el borrador de Ley. Sería útil incluir dichas definiciones en el Reglamento. Además, se debería explicar cómo se definirán los valores de umbral cuando se declare un Área de Gestión Hídrica. En cuanto al "Capítulo III. YA ESTOY USANDO AGUA, ¿QUÉ HAGO AHORA?", al trazar el respectivo diagrama de flujo, es importante responder a la siguiente pregunta: ¿Un usuario existente tendría que esperar hasta obtener un permiso de descarga de desechos para recibir un título de agua? Parece que, para este caso, cambiaría la primera página del diagrama de flujo del Capítulo II, pero la segunda quedaría igual. Quizás se necesiten algunas aclaraciones en la Ley y en el Reglamento. En el "Capítulo IV. ¿SE RESPETARÁN MIS DERECHOS SOBRE UN LAGO O ARROYO PRIVADO?", al trazar el respectivo diagrama de flujo, se considera útil responder a las siguientes preguntas: ¿Estos usuarios necesitan un permiso de descarga de desechos? ¿Sus títulos de agua serían objeto de modificación o cancelación? Quizás se necesiten algunas aclaraciones en la Ley y en el Reglamento.

• Cuando se termine de redactar el primer borrador del Manual completo, lo tendrían que revisar los encargados de redactar los borradores legales, con el fin de que verifiquen si se ha interpretado correctamente la legislación. Esta doble retroalimentación probablemente dé como resultado mejores borradores tanto de la legislación como del Manual.

• Se debe trazar un diagrama de flujo similar, desde el punto de vista de la ANRH. Esto proporcionaría información útil para diseñar otras herramientas de puesta en práctica, como lineamientos y procedimientos, para el personal de la ANRH.

• Los diagramas de flujo, los manuales y los lineamientos preparados se podrían utilizar después como material de entrenamiento para efectos de desarrollo de la capacidad, tanto para el sector público como para el privado. También proporcionarían las bases para crear campañas y material de concientización.

iv. Enmiendas recomendadas a los borradores de la Ley y del Reglamento

4.20 El Cuadro 4.4 muestra las principales enmiendas recomendadas para el borrador de la Ley de Recursos Hídricos. La mayoría de ellas han sido tomados en cuenta para un borrador más reciente de la Ley. El Cuadro 4.5 muestra las recomendaciones que surgieron de un análisis similar del borrador del Reglamento de Recursos Hídricos, que considerarán los encargados de redactar los borradores. Ambos conjuntos de enmiendas, que surgieron de un análisis de los borradores desde el punto de vista del Gobierno y de los usuarios, demuestran los beneficios de anticipar la puesta en práctica al mismo tiempo que se redacta el borrador de la legislación.

Cuadro 4.4 - Principales Enmiendas Recomendadas al Borrador de la Ley de Recursos Hídricos

Cuadro 4.5 - Principales Enmiendas Recomendadas al Reglamento de Recursos Hídricos

B. PLAN DE TRABAJO PARA PONER EN PRÁCTICA EL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE LOS DERECHOS DE AGUA

4.21 El siguiente plan de trabajo fue preparado bajo el programa indicado por las contrapartes de Sri Lanka. Las lecciones obtenidas de la experiencia internacional muestran que el diseño y la puesta en práctica de un sistema de administración de derechos de agua no es un proceso sencillo ni se puede lograr de la noche a la mañana (véanse los estudios de caso de México, Uganda y Sudáfrica, anexos 1, 2 y 3, respectivamente). Por lo tanto, se debe reconocer que el plan de trabajo recomendado para Sri Lanka podría tardar mucho más de lo esperado. El plan de trabajo se presenta aquí como se recomendó en junio de 1999.

Tabla 4.1 - Programa para Poner en práctica el SADA

1. Aprobación de la PNRH y creación de la ANRH. Para abril de 1999, los borradores de la Política y la Ley habían sido discutidos dentro del CRH. Se esperaba que el paquete de la política fuera adoptado antes de finales de año, que la Ley fuera promulgada y que se creara la ANRH a más tardar para principios del año 2000. Incluso si la aprobación tanto de la Política como de la Ley pudiera tardar más de lo esperado, se recomendó que las actividades que se debían hacer en papel, es decir, de la 2 a la 9, se llevaran a cabo de acuerdo con el programa. Si la Política y la Ley se retrasaran, el resultado de dichas actividades se podría ajustar.

2. RRH - Borrador 2. El borrador existente del Reglamento podría mejorarse tomando en consideración el último borrador de la Ley. Por lo general, lo que sucede es que el borrador del reglamento se somete para su aprobación y se emite antes de que se considere seriamente cómo se va a poner en práctica. También, generalmente al preparar las herramientas de puesta en práctica (PL, SI, DO, ESTRIMP y PDC), uno descubre -demasiado tarde- las fallas en el Reglamento. Entonces es casi imposible enmendar el Reglamento pues al haber sido aprobado recientemente no es aconsejable en términos políticos tomar la iniciativa de hacerlo. Por lo tanto, se recomendó enérgicamente que no se sometiera el borrador del Reglamento para su aprobación antes de terminar las actividades 3 a 9.

3. Procedimientos y Lineamientos (PL) para la Concesión y Administración de Títulos de Agua - Versión 1. Se deben desarrollar procedimientos técnicos que definan la manera de establecer las necesidades ambientales de agua en diferentes partes del país y la manera de utilizar procedimientos sencillos manuales o modelos computacionales de asignación de agua para determinar solicitudes de títulos de agua. Se deben diseñar procedimientos de gestión como los siguientes:

• Archivo, proceso y resolución de solicitudes.

• Registro de títulos.

• Manual para Usuarios y Solicitantes. Un documento sencillo escrito en lenguaje coloquial y dirigido a los usuarios existentes y a los nuevos solicitantes le facilitaría la vida a las personas comunes y corrientes. Un beneficio agregado de ello es que el ejercicio de redactar dicho manual resaltaría las aclaraciones y las simplificaciones requeridas en el Reglamento, los procedimientos y los lineamientos. De hecho, este proceso se inició en abril de 1999, como se describe en el Apéndice.

• Monitoreo de acatamiento por parte de usuarios y contaminantes después de que se les otorgaron títulos y permisos. Este es el procedimiento más importante y al mismo tiempo por lo general es el más difícil de poner en práctica. Por lo tanto, se debe prestar particular atención a la capacidad requerida para su puesta en práctica.

4. Sistema de Información (SI) - Versión 1. Dado el valor legal de los documentos implicados en cada solicitud, se debe diseñar un sistema adecuado de archivo y salvaguarda. Además, se requerirán bases de datos y sistemas de seguimiento para seguirle la pista a las solicitudes y los títulos. Sin embargo, aquí amerita hacer una advertencia: la primera versión del sistema de información debe ser tan sencilla como sea posible, y depender sólo del personal disponible, así como del hardware y software disponible inmediatamente en el país, con lo que se evitaría la introducción de tecnología de información sofisticada. El concepto y la estructura de este sistema deben ser compatibles con el sistema general de información de los recursos hídricos.

5. Disposiciones Organizativas (DO) - Versión 1. En este momento se deben diseñar la estructura y funciones organizativas de la ANRH. Además, se debe detallar la interrelación a través de las fronteras institucionales con otras agencias públicas y organizaciones privadas.

6. Términos de Referencia de Trabajo Acoplado. Se considera necesario complementar la capacidad de la ANRH con un grupo de apoyo privado (universidad, empresa consultora u ONG). La capacitación in situ, apoyada por las entidades privadas, se concentraría entonces en el desarrollo de la capacidad de la ANRH. La ANRH desarrollaría los TR de dicha empresa (con el apoyo de un consultor internacional, si fuera necesario).

7. Estrategia de Puesta en práctica (ESTRIMP). El eje de esta estrategia es un programa para el registro de los usuarios y contaminadores existentes, así como un programa para la gestión hídrica en las diversas cuencas y acuíferos de Sri Lanka. Para lograr esto, se necesita por lo menos un estimado de la carga de trabajo que implica. Con el fin de obtener este estimado, se debe desarrollar un sencillo modelo de computación que ayude a calcular el número de usuarios y contaminadores dentro de cada unidad administrativa e hidrológica relevante del país. Con ayuda de índices unitarios nacionales e internacionales de uso y carga contaminante, se pueden obtener estimados del volumen de agua utilizada y la carga contaminante que descarga cada sector usuario de agua relevante, así como el número de usuarios y contaminadores, para cada unidad administrativa e hidrológica. En Sri Lanka, parece haber suficiente información disponible en cuanto al número y a la distribución geográfica de usuarios y contaminadores, así como las variantes que determinan el uso y la contaminación del agua para preparar una primera versión de este modelo. Dicho modelo sería un insumo fundamental para la estrategia de puesta en práctica. Un segundo insumo sería la identificación, en cada cuenca y acuífero, de los problemas de escasez y contaminación, así como de los conflictos entre usuarios y usos de agua, que darían indicios claros de las prioridades tanto para regularizar a los usuarios existentes como para designar las áreas de gestión hídrica. Un tercer insumo serían los valores de umbral para el tipo y tamaño de usuario y contaminador que debe ser controlado.

La estrategia de puesta en práctica debe incluir un periodo de transición de entre cinco y diez años durante el cual se desarrollaría la capacidad temporal. Durante este periodo de transición, la ANRH no tendría la capacidad de llevar a cabo los estudios detallados sobre hidrología y calidad de agua que se necesitan para resolver las solicitudes de títulos de agua y permisos de descarga de aguas residuales. Por lo tanto, se podría usar un enfoque simplificado con el fin de no entorpecer el desarrollo, a la vez que se protege el ambiente. Este enfoque implicaría la clasificación de todas las cuencas y los acuíferos de Sri Lanka (cuarto insumo) de acuerdo con los siguientes criterios:

• Áreas en las que, según la información disponible, no se debe alentar el desarrollo, debido a que el agua está contaminada, es escasa o existe competencia entre los usos y los usuarios ("Áreas rojas"). El resultado pueden ser dos juegos diferentes de "áreas rojas": uno relacionado con la disponibilidad del agua y el otro con la calidad del agua. La idea es que, durante el periodo de transición, no se otorguen nuevos títulos de agua o permisos de descarga de desechos en estas áreas.

• Áreas en las que, según la información disponible, sí se debe alentar el desarrollo, debido a que hay suficiente disponibilidad de agua y un nivel relativamente bajo de contaminación ("Áreas azules"). El resultado pueden ser dos juegos diferentes de "áreas azules": uno relacionado con la disponibilidad del agua y el otro con la calidad del agua. La idea es que, durante el periodo de transición, se otorguen nuevos títulos de agua o permisos de descarga de desechos en estas área, basándose en el mínimo de información de los solicitantes y sin llevar a cabo estudios de caso individuales.

Este es un enfoque pragmático que supone que no hay áreas en las que se deba llevar a cabo un estudio detallado con el fin de resolver una solicitud ("áreas amarillas")^[42]. Aunque se corre cierto riesgo, este enfoque tiene la virtud de acelerar el proceso de toma de decisión. Se recomendó que el Reglamento de Aguas (Water Regulations) contemple las mencionadas áreas "azules" y "rojas" y también que contemple que en las áreas "azules" se pueden enmendar los términos y condiciones de los títulos de agua, a través de un enfoque participativo. Esto permitiría que los títulos se ajusten a la realidad antes de que expiren, una vez que se genere mejor información y que la capacidad haya sido mejorada. Durante el periodo de transición, quizás sea necesario designar ciertas áreas como áreas de gestión hídrica (i.e., áreas "amarillas"). Se debe negociar un enfoque similar con la ACA con respecto a los permisos de descarga de aguas residuales.

Se recomendó que se diera prioridad al desarrollo de los cuatro insumos mencionados anteriormente (i. modelo de usuarios y contaminadores; ii. identificación de problemas de escasez y contaminación en cada cuenca y acuífero; iii. valores de umbral para control; y iv. clasificación de cuencas y acuíferos como áreas "rojas" o "azules") como parte del plan estratégico que desarrollaba el SRH para que lo revisara el CRH. Está de más decir que la Política Nacional de Recursos Hídricos es un insumo esencial que se debe tener en consideración en la ESTRIMP.

8. Programa de Desarrollo de la capacidad (PDC) - Preparación. El reto es aprovechar el potencial existente en Sri Lanka para beneficio de la gestión de los recursos hídricos a través de un programa de desarrollo de la capacidad. El primer paso sería estimar los recursos requeridos para la puesta en práctica del SADA según la organización diseñada en la actividad 5, y enfrentar la carga de trabajo estimada bajo la actividad 7. El PDC debe abordar las necesidades de:

• personal con preparación específica, incluyendo perfil y número requerido en los niveles central y provincial;

• instalaciones con condiciones de trabajo adecuadas;

• hardware, software y equipo de comunicaciones, vehículos, laboratorios, etc.; y

• recursos financieros.

El segundo paso sería valorar la capacidad existente del sector público para hacer frente a la puesta en práctica del SADA tanto a nivel nacional como provincial. De ser necesario, también se valoraría la capacidad de grupos privados para apoyar a la ANRH en la puesta en práctica del SADA. También sería útil valorar la capacidad técnica y económica de los usuarios y los contaminadores, así como su disposición para acatar el borrador de la LRH.

Comparar los insumos y salidas requeridos con la capacidad existente proporcionaría información sobre las brechas y daría una base para desarrollar el programa de desarrollo de la capacidad para los sectores público y privado. Entonces se podrían valorar los requerimientos y las metas para los usuarios y solicitantes establecidas en el borrador de la LRH. El nivel de puesta en práctica nunca debe rebasar la capacidad existente en un momento dado. Si los procedimientos diseñados, la información requerida de los usuarios y solicitantes o las metas tentativas se consideran poco realistas, entonces se deben reducir las metas para que se adapten a la capacidad, o se deben simplificar los procedimientos y la información requeridos, o ambos.

9. Simulación de Puesta en práctica en Papel. Una vez que se haya creado el marco, es decir, que se haya diseñado una primera versión de las herramientas de puesta en práctica y que se haya propuesto la estrategia de puesta en práctica, sería oportuno simular en papel la puesta en práctica del SADA. Esto se podría lograr por medio de unos cuantos casos representativos de usuarios y contaminadores existentes y los nuevos promotores inmobiliarios que se esperan. Incluso sería recomendable lograr la participación de usuarios reales y solicitantes potenciales para comprobar su reacción ante las herramientas de puesta en práctica propuestas y su capacidad de hacerles frente. Además, este ejercicio de simulación ayudará a valorar la factibilidad de delegar las funciones relevantes al nivel provincial.

10. RRH - Borrador 3. Este borrador sería una versión mejorada del borrador 2, puesto que el equipo de puesta en práctica habría luchado -en papel- para desarrollar las herramientas de puesta en práctica e incluso simular -también en papel- la puesta en práctica misma. El tercer borrador no sería perfecto, pero sería más realista que el segundo. Sería recomendable discutir este borrador con las otras agencias gubernamentales relacionadas con el agua, así como con representantes de usuarios de agua y grupos interesados.

11. RRH - Publicación en la Gaceta. Si este documento se publicara después de que las actividades 3 a 9 hayan sido desarrolladas satisfactoriamente, mejorarían considerablemente las probabilidades de lograr un sentido de apropiación a nivel institucional, así como una aceptación social.

12. PL-2 y DO-2. Las lecciones obtenidas de la simulación de la puesta en práctica proporcionarían mayor información sobre cómo mejorar estas herramientas, de acuerdo con el Reglamento aprobado.

13. PDC - Puesta en práctica. Esta es una actividad continua, que debe iniciar tan pronto como sea posible, pero depende del material de capacitación que se produciría basado en los PL-2, SI-1 y DO-2.

14. Pruebas Piloto en Cuencas y Acuíferos Seleccionados. Se podría probar el SADA en unas cuantas cuencas y acuíferos identificados en la ESTRIMP.

15. PL-3 y DO-3. El proceso de aprendizaje culminaría en la mejora de las herramientas de puesta en práctica.

16. SI-2. Basado en la experiencia de poner en práctica la primera versión, y sólo si de verdad se necesita, se debería crear un sistema de información más sofisticado.

17. Puesta en práctica en el Segundo Conjunto de Cuencas y Acuíferos Seleccionados. El SADA se pondría en práctica en otras cuencas y acuíferos, basado en la experiencia obtenida de la prueba piloto.

Informe Final: Conclusiones y Recomendaciones. Este informe resaltaría las lecciones obtenidas y marcaría el camino a seguir para la puesta en práctica completa del SADA.

4.22 La finalización exitosa de las actividades 8 y 13, concretamente la preparación y la puesta en práctica de un programa de desarrollo de la capacidad, es fundamental si se pretende lograr la sustentabilidad institucional. La tendencia en Sri Lanka y en lo países en vías de desarrollo, en general, es hacer mas eficientes las agencias gubernamentales centrales, devolver el poder de descentralización y fortalecer el sector privado. Por lo tanto, el desarrollo de la capacidad debe incluir a todos los participantes relevantes en el Sistema de Administración de Derechos de Agua. Esto significa que los grupos de apoyo privados podrían llegar a ayudar a la ANRH a cumplir con su tarea. Si este fuera el caso, sería recomendable adoptar un enfoque de acoplamiento. Sin embargo, se debe tener en mente que la meta final de dicho enfoque debe ser permitir a los habitantes de Sri Lanka asumir un papel preponderante en el diseño e puesta en práctica de su SADA.

Referencias

Dahanayake, A. y Perera Th. R. 1998. Legal and Institutional Approaches to Sustainable Water Resources Management in Sri Lanka, Artículo Entregado para el Expert Consultation on Legal and Institutional Approaches to Sustainable, Water Resources Management de la FAO.

Garduño, H. 1999a. Assistance to the Sri Lanka in the Implementation of a Water Rights System. Primer Informe, FAO Water Law and Policy Advisory Program, GCP/INT/620/NET.

Garduño, H. 1999b. Assistance to the Sri Lanka in the Implementation of a Water Rights System, Segundo Informe, FAO Water Law and Policy Advisory Program, GCP/INT/620/NET.

Nanni, M. 1998. Introduction to the Draft Water Resources Legislation, FAO/Netherlands Water Law and Policy Advisory Program - GCP/INT/620/NET.

CRH and SRH. 1999. Gobierno de Sri Lanka, Draft Water Resources Policy.

APÉNDICE

Salvaguarde sus derechos de agua, respete los de su vecino y proteja nuestro ambiente: Manual para usuarios y solicitantes

El Gobierno de Sri Lanka
Autoridad Nacional de los Recursos Hídricos
(fecha)

LA AUTORIDAD NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS

Colombo, Sri Lanka (fecha)

Una serie de señales de alarma apuntan hacia un aumento en los problemas de recursos hídricos de Sri Lanka. La competencia y la escasez de agua se elevarán como resultado de una precipitación muy variable y una creciente demanda de agua. Se están degradando las cuencas, lo que da como resultado la sedimentación de los embalses, así como inundaciones y sequías más serias. La contaminación del agua de fuentes domésticas, agrícolas e industriales está contaminando el agua superficial y subterránea, además de afectar la salud pública. En algunas áreas se está extrayendo agua subterránea en exceso, lo que afecta la disponibilidad del agua para otros y para los valores ambientales.

El objetivo de nuestra Política Nacional de Recursos Hídricos es asegurar que se utilicen dichos recursos hídricos de manera efectiva, eficiente y equitativa, congruentemente con las necesidades sociales, económicas y ambientales de generaciones presentes y futuras.

La Ley de Recursos Hídricos y el Reglamento de Recursos Hídricos entraron en vigor en y en, respectivamente. Su meta es la de prescribir los derechos y obligaciones de ustedes con respecto al agua, un recurso natural que pertenece a todos los habitantes de Sri Lanka. Un título de agua y su registro otorga al usuario o usuaria la certeza legal de sus derechos y le proporciona al Gobierno la información que necesita para gestionar los recursos hídricos de Sri Lanka. El propósito de este manual es el de guiar a los usuarios existentes y a los nuevos en el cumplimiento de nuestra legislación de aguas.

Atentamente

El Director

Introducción

Los siguientes diagramas de flujo lo guiarán al momento de leer y comprender la Ley de Recursos Hídricos y el Reglamento de Recursos Hídricos. Se refiere a las secciones de la Ley como LRH# y al Reglamento como RRH#. En la tercera columna se muestra su papel como solicitante, en primer lugar, y como tenedor de un título, en segundo. La segunda columna muestra el papel de la Autoridad Nacional del Agua, y la primera resalta las intervenciones de otras entidades gubernamentales y del público.

Al final de este manual encontrará un glosario que explica los términos técnicos y legales más importantes que aparecen en la Ley y en el Reglamento.

I. ¿QUIÉN NO NECESITA TENER UN TÍTULO DE AGUA?

II. ¿QUIÉN NECESITA UN TÍTULO Y QUÉ DEBE ESPERAR DE ÉL?

(S1) Usted es libre de usar el agua en cualquier parte de Sri Lanka que no haya sido declarada Área de Gestión Hídrica (AGH). Sin embargo, si quiere usar agua en un sitio que el Ministro ha declarado AGH, por medio de un aviso publicado en la Gaceta Oficial, y usted cae dentro de una de las categorías especificadas en dicho aviso, debe ingresar una solicitud de título de agua ante la ANRH en la forma en la que se prescribe en RRH 2. Sin embargo, debe estar consciente de que antes de considerar una solicitud nueva, la ANRH hará una reserva para usos ambientales, sociales y culturales y tomará en consideración todos los usos existentes registrados.

(S2) Si su actividad requiere de un permiso de descarga de desechos, deberá acompañar su solicitud con una copia de dicho permiso, o una solicitud de dicho permiso ante la ANRH. La ANRH transmitirá su solicitud a la ACA, quien a su vez transmitirá el permiso a la ANRH si dicho permiso es concedido. Si su proyecto requiere de un examen ambiental o de una evaluación inicial de impacto ambiental y si la ANRH considera que se le emitirá un título de agua, la misma ANRH transmitirá su solicitud a la ACA, así como un certificado de que hay agua disponible.

(A6) Antes de tener en cuenta su solicitud, la ANRH la publicará y tendrá en cuenta cualquier objeción, y la referirá a otras instancias del Gobierno para recibir consejo de las mismas.

(A7) Antes de tomar una decisión, la ANRH considerará:

• Cualquier objeción social o consejo gubernamental.

• Si se ha aprobado un Plan para el Área de Gestión Hídrica, no se otorgará ningún título que sea incongruente con el Plan. Por lo tanto, le invitamos a participar en la preparación del Plan por medio del Comité de Cuenca, según se estipula en el RRH 57, para que pueda usted presentar su caso de manera oportuna.

La ANRH le informará de su decisión por escrito. Si su solicitud es rechazada (N3), podrá apelar ante el Tribunal de Recursos Hídricos.

Si su solicitud es aprobada (N4), la ANRH registrará el título en el Registro Público y se lo transmitirá a usted, sujeto a ciertos términos y condiciones, por un periodo de tiempo que no exceda los 50 años. Además de cumplir con los términos y condiciones de su título, usted debe estar consciente de que por medio de dicho título usted está sujeto a compartir los costos de gestión hídrica, y que debe tener instrumentos de medición y llevar registros del agua extraída y utilizada, así como utilizar los recursos hídricos de manera eficiente. Si usted no está de acuerdo con los términos y condiciones de su título o con la parte que le corresponde pagar de los costos de gestión, puede apelar ante el tribunal pertinente. Cualquier tercero afectado también puede apelar contra la decisión que le otorgó el título a usted.

Si está construyendo infraestructura y necesita un periodo de extensión para la construcción, la ANRH le puede otorgar dicha extensión, siempre y cuando quede satisfecha con los motivos que usted presente para dicha petición. Al terminar de construir, usted deberá notificar a la ANRH. Si no cumple con las condiciones a las que está sujeto su título con respecto a dicha construcción, su título podrá ser modificado o cancelado.

Su título es un derecho dinámico cuyo fin es satisfacer sus necesidades personales y el interés público. También está sujeto a modificación o cancelación si usted no cumple con sus obligaciones.

(A8) Cuando la ANRH considere que el agua que se esté usando bajo el título de usted es necesaria para satisfacer un nuevo uso de agua de acuerdo con un Plan o, a falta de un Plan, para un propósito público, puede modificar o cancelar su título, pero usted tiene el derecho de recibir una indemnización justa (S5). Si usted no está de acuerdo con la decisión o con el monto de la indemnización, puede apelar ante el Tribunal.

(A9) Su título está sujeto a modificación o cancelación, sin indemnización, en caso de sequía o si usted comete cualquiera de las siguientes infracciones:

• No cumple con las condiciones de su título con respecto a la construcción de infraestructura hidráulica.

• No utiliza el agua a la que tiene derecho por un periodo de tres años consecutivos, excepto en casos de fuerza mayor.

• Excede el volumen de agua que tiene derecho a utilizar.

• Utiliza el agua para propósitos que no son los que se especifican en su título.

Si no está de acuerdo con las acciones tomadas por la ANRH con respecto a los asuntos arriba mencionados, puede apelar (S6).

(A10)La ANRH puede entrar en un Acuerdo Voluntario de Ahorro de Agua con el tenedor de un título cuando éste no acate las Normas de Uso de Agua (Water Use Standards), o si no se lograr entrar en dicho acuerdo, entrará en un acuerdo obligatorio, en cualquier área de la República, sin importar si dicha área ha sido declarada AGH o no. Usted puede apelar, pero le exhortamos a entrar en dichos acuerdos de manera voluntaria. Si lo hace, puede tener derecho a los incentivos financieros que se marcan en RRH 55, pero lo que es más importante, usted compartirá el agua con sus vecinos y así contribuirá al desarrollo sustentable de nuestro país.

(A11)Puede renovar su título, pero debe ingresar su solicitud por lo menos seis meses antes de que se venza. Puede modificarlo o cancelarlo, y también lo puede transferir. Si pretende transferir su título, debe solicitar la aprobación de la ANRH. Sin embargo, si sólo pretende transferir su título a alguien más, sin cambiar alguno de los términos y condiciones del mismo, entonces sólo debe declarar la transferencia. En otros casos, solicite la aprobación de la ANRH, quien registrará cualquier acción que se tome con respecto a su título. Como en otros casos, la ley lo protege; usted puede apelar contra cualquier decisión que tome la ANRH.

(A12)Confiamos en la información que nos proporciona en sus solicitudes o en el curso del ejercicio de los derechos que le otorga su título, pero podemos inspeccionar su terreno o sus instalaciones. Si usted a sabiendas nos proporciona información falsa o incorrecta o si viola cualquiera de las disposiciones de la Ley o del Reglamento, nos veremos obligados a aplicar la ley. Usted puede apelar, pero se le recomienda no ponerse en esta situación y, al contrario, cumplir con la ley.