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DÉBAT DIRIGÉ: RÉSUMÉ

Échange de vues préliminaire

53. Après que les experts eurent été informés de certains des problèmes de capacité existant aux Etats-Unis et des efforts visant à la réduire, les échanges de vues ont porté à nouveau sur l'objet même de la Consultation:

recenser et définir des stratégies et des mécanismes novateurs en persuadant les parties prenantes de réduire la surcapacité puis d'éviter qu'elle ne réapparaisse.

54. À l'issue de brèves interventions successives sur les obstacles possibles à l'application de programmes de réduction de la capacité, il a été indiqué que les points suivants pouvaient constituer un obstacle à l'adoption et à l'application de tels programmes.

54.1. Prise de conscience et reconnaissance - de la difficulté de trouver un juste équilibre entre capacité et problèmes de surcapacité à long terme et du risque que les retombées des programmes de réduction de la capacité ne soient pas immédiatement mesurables.

54.2. Équilibre des pouvoirs et problèmes de répartition - et manière dont ces questions peuvent se poser à l'intérieur des flottilles, entre différentes composantes des flottilles ainsi qu'entre différents groupes de parties prenantes.

54.3. Expansion - et possibilité pour les Etats côtiers de posséder un droit de pêche et manière dont ce droit peut influer sur la possession de bateaux de pêche, y compris lorsqu'un problème de surcapacité se pose déjà.

54.4. Déplacement - et redistribution des pêcheurs et répercussions lorsqu'une certaine capacité est retirée d'une pêche donnée mais pas forcément de la pêche en général.

54.5. Emploi - et utilisation de la pêche comme moyen de subsistance de remplacement constituant un ultime recours.

54.6. Financement - et question de savoir qui doit financer - ou du moins contribuer à financer - les programmes de réduction de la capacité et risque que des conditions financières intéressantes n'incitent pas les parties prenantes à adopter des stratégies de réduction de la capacité, y compris lorsqu'il existe un problème de surcapacité.

54.7. Sécurité alimentaire - et recours à la pêche en tant que source de produits alimentaires constituant un ultime recours.

54.8. Mondialisation - et manière dont les forces du marché gagnent en importance et suscitent de nouvelles incitations et de nouvelles pressions sur des ressources jusque là isolées avant que les sociétés locales soient prêtes à y faire face; forces du marché, évolution technologique et innovation, prévision des mutations et adaptation continue.

54.9. Gouvernance et institutions - et manière dont les systèmes informels, alors qu'ils fonctionnent parfois mieux, sont défavorisés par rapport aux processus officiels (manque de légitimité) et dont différents groupes de parties prenantes font parfois appel aux dispositifs institutionnels existants pour atteindre leurs objectifs propres.

54.10. Information et éducation - et aspirations et objectifs (réels ou perçus) que peuvent avoir les différents groupes d'utilisateurs et manière dont différentes cultures peuvent accepter ou rejeter les programmes de réduction de la capacité; degré de confiance et responsabilité.

54.11. Coopération internationale - et nécessité de partager des connaissances sur les tentatives de réduction de la surcapacité ainsi que leurs retombées.

54.12. Limitations - et prise de conscience du fait que la pêche de capture de poissons sauvages n'est pas en mesure de procurer de la nourriture, un emploi et des revenus à tous ceux qui souhaitent la pratiquer.

54.13. Gestion et systèmes de gestion - et manière dont les réglementations existantes peuvent modifier le comportement des pêcheurs et façon d'orienter la technologie de telle sorte qu'elle améliore la productivité de la flottille considérée tout en favorisant une réduction de la capacité.

54.14. Objectifs et perceptions - et importance des prises effectives des divers groupes d'utilisateurs par rapport aux prises qui devraient leur être allouées et différends pouvant naître de l'existence d'objectifs contradictoires.

54.15. Considérations d'ordre politique - et manière dont les décisions concernant la gestion peuvent être influencées ou transformées par des considérations d'ordre politique.

54.16. Portée d'une pêche et nombre de participants - et possibilité qu'un nombre potentiellement considérable de participants pêchant individuellement de petites quantités puisse avoir au total un impact très perceptible sur la ressource.

54.17. Résultats inattendus et chances de succès - et manière dont l'adoption de programmes de réduction de la capacité risquent de dépendre d'un ensemble de facteurs qu'il n'est possible ni de contrôler ni de prévoir.

55. Sans pour autant accorder la priorité à ces deux aspects, les experts ont échangé des vues sur un thème commun à tous les points mentionnés, à savoir l'information et l'éducation de l'ensemble des parties prenantes participant à un titre ou à un autre à la conception, l'adoption et la mise en œuvre de programmes de réduction de la capacité.

Débats préliminaires: Une situation simple

56. Pour aider les participants à mieux percevoir les problèmes les plus fondamentaux posés par les programmes de réduction de la capacité, le débat a été amené sur un cas théorique de surcapacité très simple concernant une pêche au ratio capital/travail élevé[8]. Cette pêche virtuelle comportait un stock unique soumis à de faibles variations et exploité par une flottille homogène unique. De plus, l'accès à cette pêche, soumise à une seule juridiction, était limité.

57. L'un des premiers points soulevés a été le suivant: la réduction de la capacité supposant vraisemblablement une modification des moyens d'existence et des modes de vie des populations concernées, tout débat sur la surcapacité ou la réduction de la capacité risque de susciter de vives inquiétudes parmi celles-ci. Il est donc tout à fait indispensable de communiquer et de partager des informations impartiales, de donner des orientations et de dispenser un enseignement au sujet des effets de la surcapacité, des répercussions des différents programmes de réduction de la capacité et des conséquences à long terme d'une réduction de la capacité.

58. Ainsi, nombre des efforts menés à l'échelon local pour résoudre le problème de surcapacité dans une pêche risquent souvent d'être ralentis ou bloqués par une volonté de préserver l'emploi dans la zone considérée ou par la crainte de voir disparaître des postes de travail. Au niveau national, les objectifs plus généraux concernant les ressources et l'emploi en général permettent parfois d'appliquer les programmes de réduction de la capacité avec moins de difficultés du simple fait que les problèmes de perte d'emplois ne se posent pas avec la même acuité. Il n'empêche qu'au niveau national également les autorités chargées de la gestion des pêches se montrent réticentes à traiter les problèmes de surcapacité par crainte de devoir mettre des pêcheurs au chômage. (Il a également été noté que dans certains pays les rapports de force entre les divers groupes de parties prenantes devaient parfois être pris en considération).

59. Les problèmes d'attribution - autrement dit la part échue à chacun - font partie intégrante des problèmes de surcapacité. En conséquence, il arrive que les situations respectives des gagnants et des perdants constituent des arguments de poids en faveur du non-traitement des problèmes de surcapacité.

60. De l'avis général, une méthode fondée sur la cogestion est susceptible de produire des résultats plus positifs et plus durables. C'est la raison pour laquelle les experts ont estimé qu'il était utile de présenter le problème de la surcapacité dans une pêche donnée aux pêcheurs concernés d'une façon qui leur permette de percevoir de quelle manière, si des mesures sont prises, elles peuvent améliorer leur situation personnelle de même que l'état de la pêcherie.

61. Il est souhaitable de partager, de façon à la fois formelle et informelle, les connaissances disponibles avec les administrateurs, les pêcheurs, les gestionnaires, les scientifiques et les autres groupes concernés et de favoriser l'interaction entre ces différentes catégories.

62. Il importe également de bien comprendre la situation particulière en jeu, les parties prenantes concernées et les caractéristiques de la pêche au sujet de laquelle se pose un problème de surcapacité. Officiellement, on peut parler de définition et d'évaluation des besoins. Plus prosaïquement, il s'agit d'en apprendre le plus possible sur les enjeux et les graves problèmes humains qui se posent aux pêcheurs. Cette coopération avec les pêcheurs et les autres parties prenantes lorsqu'il faut décider des mesures à prendre aide aussi l'ensemble des parties prenantes à mieux comprendre les conséquences d'un maintien du statu quo.

63. Les principaux points soulevés lors de l'échange de vues sont énumérés au tableau 1. A partir de ces différents points, le groupe a recensé les composantes et les phases principales du partage des informations et des connaissances. Il a ainsi jugé qu'il importait:

64. De la sorte, les pêcheurs et le personnel de l'organisme chargé de gérer la pêche peuvent travailler ensemble à la mise en place d'un plan précis de réduction de la capacité.

65. Les participants ont toutefois noté que, dans la quasi-totalité des pêches, il n'est pas possible de convaincre tout un chacun de l'utilité de réduire la surcapacité. Au bout du compte, certains pêcheurs bénéficieront des mesures tandis que d'autres seront pénalisés. Il importe donc de s'efforcer de ramener le nombre des perdants au strict minimum.

66. Au terme des échanges de vues sur les questions d'information et d'éducation, le groupe a élaboré un mode de communication possible pour partager les informations avec les parties prenantes en ce qui concerne la surcapacité ainsi que les différentes stratégies visant à la réduire et leurs effets (figure 2).

67. Résultat de l'échange de vues: des informations et une éducation en matière de surcapacité, au sujet de la réduction de la capacité et en ce qui concerne différents types de programmes de réduction de la capacité sont indispensables.

68. Communiquer ces informations aux pêcheurs et les partager avec eux constitue une première étape, la suivante consistant à travailler avec les responsables politiques. Il convient ensuite de procéder à des échanges de vues sur les aspects économiques et les méthodes de gestion permettant d'appliquer dans la pratique une stratégie spécifique de réduction de la capacité.

Figure 2: Filière de communication

Tableau 1. Questions d'information et d'éducation en rapport avec les programmes de réduction de la capacité

IDENTIFICATION ET ÉVALUATION DES BESOINS

DIFFUSION DES CONNAISSANCES

QUI ÉDUQUER?

COMMENT COMMUNIQUER?

DIFFUSION DES CONNAISSANCES

QUI ASSUME LE COÛT DE LA FORMATION?

Procéder à des échanges de vues avec les parties prenantes

Susciter un intérêt/convaincre

- Quelles connaissances communiquer?

Il convient d'établir une distinction entre les connaissances normatives et les connaissances positives concernant la réduction de la capacité

Comment reconnaître le ou les groupes à éduquer

  • parties prenantes
  • grand public

Processus de mise en route: parties prenantes, y compris:

  • chefs de file et animateurs
  • résultats inattendus
  • filière politique
  • filière administrative

Durée

:Réaliser une campagne d'information sur 12 mois par exemple

Le calendrier des programmes d'éducation dépend du calendrier prévu pour ramener la capacité au niveau souhaité.

  • l'Etat
  • les parties prenantes
  • des tiers
  • des ONG/des donateurs

Faire participer le ministère à la recherche

Faire connaître les effets de l'absence d'une réduction de la capacité sur le secteur de la pêche, les pêcheurs et l'ensemble du pays

Pourquoi des tiers devraient-ils écouter les gestionnaires?

  • nécessité d'instaurer la confiance

Parties prenantes, y compris:

  • hommes politiques
  • exécutants
  • techniciens (pêcheurs et autres professionnels)

Les caractéristiques du pays - le degré de démocratie qui y prévaut notamment - peuvent jouer un rôle extrêmement IMPORTANT dans le processus d'éducation


Consulter les pêcheurs

Consulter les autres parties prenantes

Définir les préoccupations de la communauté

Indiquer les possibilités existant en matière de réduction

Une éducation pour qui?

  • pêcheurs
  • scientifiques
  • administrateurs
  • autres parties prenantes
  • communautés hommes politiques, exécutants et techniciens

Filières de communication:

Dans les pays en développement, la politique est souvent définie au sommet de l'Etat à partir de décisions prises en conseil des ministres; il est donc généralement nécessaire:

  • d'influer sur les hommes politiques de plus haut rang pour faire adopter une politique
  • de comprendre les besoins des échelons politiques inférieurs (par exemple l'échelon des pêcheurs) de sorte que la politique appropriée puisse être appuyée au sommet de l'Etat
  • de conduire la politique depuis la base et depuis le sommet pour pouvoir influer sur elle

Approches possibles

  • encourager les pêcheurs à suivre des programmes de formation permanente
  • concevoir un cours de formation sur les programmes de réduction de la capacité (sur 2 mois par exemple)
  • communiquer des connaissances précises au sujet de la surcapacité et des programmes de réduction de la capacité afin d'éviter au maximum la confusion et la désinformation
  • expliquer les bienfaits économiques et sociaux des programmes de réduction de la capacité

Encourager les scientifiques à travailler en coopération avec les pêcheurs

Dispenser aux pêcheurs une éducation de haut niveau sur la pêche

Qui décide ce qu'il convient d'enseigner?


Émissions de radio et de télévision


Élaborer des informations scientifiques et un programme de recherche

Éduquer les responsables:
considérations économiques contre impératifs de conservation

Comment transmettre les connaissances aux décideurs et aux parlementaires?

  • Une partie du problème consiste à savoir quand on additionne des ignorances et quand on additionne des connaissances.
  • Il convient d'organiser les connaissances de manière à ne pas rendre le problème plus confus

Publication de brochures sur les programmes de réduction de la capacité - activités permanentes


Consulter les parlementaires

Expliquer la nécessité d'une réduction de la capacité



Internet


Travailler à la réalisation d'un consensus

Expliquer les conséquences possibles - tant positives que négatives - d'un programme de réduction



Cibler la presse


Suite des débats

69. Les débats ont ensuite porté sur une série de questions qu'il peut être souhaitable d'examiner lorsqu'il s'agit d'éveiller l'intérêt des parties prenantes et d'obtenir qu'elles appuient des programmes de réduction de la capacité.

70. Ces questions sont notamment les suivantes:

71. Une fois encore, les débats ont porté plus particulièrement sur l'objet de la Consultation d'experts, à savoir la façon dont ses différents aspects peuvent influer sur la conception des stratégies de réduction de la capacité, faciliter ou empêcher l'adoption et la mise en œuvre ultérieure de programmes de réduction de la capacité et éviter la réapparition d'une surcapacité.

72. Les sections ci-après décrivent les idées et les résultats d'analyses à la base des recommandations et conseils d'ordre général émis lors de la Consultation d'experts.

Problèmes/questions d'ordre social

73. La Consultation d'experts est convenue que les problèmes sociaux peuvent constituer d'importants obstacles à la conception, l'adoption et la mise en œuvre de programmes de réduction de la capacité. Il est donc indispensable de prévoir et de traiter les aspects ci-après lors de la conception d'un train de mesures particulier visant à réduire la capacité (voir aussi tableau 2).

73.1. Suppression d'emplois et niveau des coûts d'opportunité connexes - le degré de préoccupation face aux difficultés, voire à la situation de la pauvreté, qui menacent les pêcheurs et la communauté en général dépend des possibilités de retrouver un emploi ou d'autres moyens d'acquérir un revenu.

73.2. Hétérogénéité de la structure sociale et résistance culturelle - la réalisation d'un consensus est difficile dans une communauté diversifiée ou dans une communauté hostile au changement Si la structure sociale de la communauté de pêcheurs est très hétérogène, il convient lors de la conception du programme de réduction de la capacité d'être plus attentif aux préoccupations et aux besoins des différents groupes. De même, s'il existe une opposition de nature culturelle à l'idée d'abandonner la pêche ou un désir de préserver la pêche en tant que mode de vie, il sera plus difficile de réussir à convaincre les pêcheurs de la nécessité de réduire la surcapacité et de supprimer des emplois[9]. En conséquence, il importe de replacer le problème de la surcapacité et la réduction de la capacité dans le contexte général des objectifs de gestion de la pêche considérée.

73.3. Perception fondée sur des connaissances - La capacité des programmes de réduction de la capacité à modifier la situation et leurs effets potentiels sont souvent mal perçus. L'éducation joue donc un rôle essentiel lorsqu'il s'agit de dissiper les incertitudes et de faire accepter les programmes.

73.4. Droits historiques ou traditionnels - Si la pêche constitue une tradition ancienne, il peut être difficile d'obtenir une renonciation à ces droits, quel que soit le système juridique ou le système de gestion de la pêche en vigueur. Il s'agit là encore de questions sensibles et importantes qui doivent être intégrées dans la conception des programmes de réduction de la capacité et auxquelles il faut prêter attention pour convaincre les parties prenantes.

73.5. Peur du changement - La crainte de bouleversements sociaux et d'une déstabilisation de la communauté peut constituer un obstacle considérable à la résolution du problème de surcapacité. Il est donc indispensable d'éduquer, d'informer, de partager des données mais aussi de savoir entendre les préoccupations des parties prenantes et y répondre afin de susciter la confiance et de garantir le succès du programme de réduction de la capacité.

73.6. Effets en amont et en aval - Il faut s'attendre à ce que les programmes de réduction de la capacité aient des répercussions sur d'autres secteurs. La perception, sinon la réalité, de l'ampleur de ces effets redistributifs peut faire obstacle à leur adoption et à leur mise en œuvre.

73.7. Méfiance et souci de justice sociale - Tout programme de réduction de la capacité crée des gagnants et des perdants et c'est pourquoi ces programmes suscitent une opposition, surtout si les parties prenantes craignent des injustices sociales, des discriminations ou une modification de l'équilibre des pouvoirs.

Problèmes sociaux: solutions potentielles/partielles

74. Le Tableau 2 énumère quelques-uns des moyens possibles de résoudre les problèmes sociaux à prévoir au moment de la conception d'un programme de réduction de la capacité.

75. La conception particulière de tout programme donné de réduction de la capacité et les solutions spécifiques devant être apportées aux problèmes d'ordre social sont vraisemblablement adaptées à la situation particulière existante. Il est toutefois probable que différents types de solutions seront à prévoir pour les différentes dimensions du problème, comme par exemple:

76. Il importe de mieux faire comprendre les effets à cours terme mais aussi à long terme des programmes de réduction de la capacité pour atténuer ces inquiétudes.

77. Le traitement du problème de la surcapacité met en jeu des êtres humains qui craindront donc - dans le meilleur des cas de façon passagère - pour leurs moyens d'existence et leur revenu en général. Toutefois, il faut le déplorer, de telles craintes sont sans doute suscitées tout autant par la perception ou l'éventualité des effets des programmes que par la réalité de ceux-ci.

78. Plus précisément, les solutions suggérés ont notamment été les suivantes:

79. Une des principales conclusions du débat a été la reconnaissance unanime par les experts de l'énergie mais aussi de la volonté nécessaires pour que les programmes de réduction de la capacité puissent être couronnés de succès.

80. Résultat du débat: Il n'existe pas de solution toute faite pour atténuer les préoccupations d'ordre social.

81. Les solutions possibles proposées supposent un effort de communication et de formation et des mesures destinées à instaurer la confiance, c'est-à-dire du temps, une volonté d'aboutir et de la patience.

Tableau 2: Préoccupations d'ordre social suscitées par les programmes de réduction de la capacité

Suppression d'emplois et importance du coût d'opportunité connexe
Changement/création d'emplois pauvreté

Difficulté de réaliser un consensus

Perception des problèmes fondés sur des connaissances

Droits historiques ou traditionnels

Peur du changement

Effets en amont et en aval

Méfiance et préoccupations en matière de justice sociale

Hétérogénéité sociale

Résistance culturelle

pauvreté occasionnée par la perte de l'emploi

absence de revenus de substitution

sécurité alimentaire et emploi sur le plan local

diversité sociale

importance de la société traditionnelle

la façon dont est perçu le programme de réduction de la capacité peut dépendre du niveau d'éducation ou de réceptivité des parties prenantes

"Droit" des parties prenantes à des subventions en matière de pêche

incertitude quant aux mutations sociales

les établissements scolaires peuvent-ils se permettre de perdre des élèves - répercussions sur les autres résidents

les programmes de réduction de la capacité peuvent modifier - voire aggraver - les inégalités sociales

la réduction de la capacité entraîne une perte d'emploi à court terme

emploi dans d'autres équipages de la région


existence de groupes sociaux hétérogènes

la pêche comme mode de vie

perception (fausse)

le "droit" de pêcher

modifications de la stabilité sociale et crainte d'une déstabilisation de la communauté

le programme de réduction de la capacité peut avoir des effets en dehors du secteur de la pêche

résistance imputable au sentiment (justifié ou non) d'être victime d'une discrimination

pauvreté et absence de moyens d'existence de substitution

possibilités d'emplois de substitution limitées


la réduction de la capacité ne touche pas tous les groupes et toutes les zones de la même façon

réticences à imposer des sanctions

obstacles d'ordre éducatif (niveau d'éducation insuffisant)


difficulté à obtenir un consensus

effets sur des activités connexes (construction navale, intrants)


emploi

emploi


hétérogénéité sociale, ethnique, religieuse, linguistique

perte d'un mode de vie



peur du chômage et des reclassements

effets redistributifs


migration de la communauté

migration de la communauté


absence de communauté bien définie

diminution de la qualité de vie



rôle des différentes organisations sociales telles que les associations et coopératives de pêcheurs




capacité à s'adapter aux programmes de réduction de la capacité


absence ou manque d'aide de la part de la communauté

existence d'obstacles socioculturels au changement







coût d'opportunité du travail


disparition de communautés vivant de la pêche

diminution du niveau de satisfaction professionnelle










perte du prestige et du statut professionnels










culture locale






Tableau 3: Moyens possibles de répondre aux préoccupations d'ordre social lors de la conception d'un programme de réduction de la capacité

Suppressions d'emplois et coûts d'opportunité connexes

Programmes destinés à inculquer d'autres compétences monnayables

Difficulté de réaliser un consensus

Perceptions fondées sur des connaissances

Droits historiques/traditionnels

Peur du changement

Effets en amont et en aval

Méfiance et craintes de l'absence de justice sociale

concevoir et appliquer un programme d'indemnisation acceptable

recenser les autres possibilités d'emploi

organiser des réunions publiques présenter des faits solliciter des avis/des solutions

informer des problèmes susceptibles de se poser si un programme de réduction de la capacité n'est pas appliqué

organiser des réunions et des débats sur les droits des pêcheurs au sein de la communauté

sensibiliser les différents groupes

taxer la capacité restante ou réaliser des transferts au profit des perdants (par l'investissement ou le travail)

expliquer les effets des programmes de réduction de la capacité (effets redistributifs notamment)

assurer le lien entre les programmes sociaux et le programme de réduction de la capacité

prévoir une aide au développement à la suite du programme d'ajustement

expliquer les effets des programmes de réduction de la capacité (effets redistributifs notamment)

mieux faire comprendre aux pêcheurs les avantages et les effets d'un programme de réduction de la capacité

mettre en place une gestion communautaire

expliquer les effets des programmes de réduction de la capacité (effets redistributifs en particulier)

recenser les effets en amont et en aval (coûts et avantages)

contacter les différents groupes susceptibles d'être touchés et travailler avec eux

concevoir un programme destiné à assurer d'autres moyens d'existence à ceux qui pourraient perdre leur emploi

mettre en place des programmes de formation

apporter des explications et obtenir de la communauté qu'elle reconnaisse l'état de la pêcherie

améliorer le niveau d'éducation des pêcheurs


faire admettre que l'évolution est inévitable


veiller à la transparence

promouvoir d'autres moyens d'existence respectueux de l'environnement consommation

prévoir une formation et des emplois de substitution

mettre en place un groupe de gestion intercommunautaire

sensibiliser les différents groupes


débattre des conséquences de la réduction de la capacité avec ceux qui seront touchés pour tenter d'atténuer leurs craintes


prévoir des transferts en faveur des perdants (investissement ou travail)

informer la communauté des résultats prévus (y compris des problèmes)

mettre en place des programmes de recyclage professionnel et d'éducation

sensibiliser les différents groupes

informer en décrivant la réalité


prévoir une formation et des emplois de substitution


prévoir une formation et des emplois de substitution

assurer une indemnisation du chômage pendant la période de transition

recenser les possibilités de développement/les activités de pêche de substitution

organiser des débats sur les conséquences des programmes de réduction de la capacité avec ceux qui risquent d'être touchés(apaiser les craintes)

prévoir une information plus générale en rapport avec le programme de réduction de la capacité


organiser une formation sur les effets des programmes de réduction de la capacité


taxer la capacité restante

taxer la capacité restante ou réaliser des transferts au profit des perdants (par l'investissement ou par le travail)

prévoir des possibilités de prime de réinstallation pour ceux qui le souhaitent

prévoir des mesures d'accompagnement pour protéger les valeurs culturelles

informer des réalités présentes





assurer un complément de revenus pendant la période de transition

proposer des solutions économiques de substitution (écotourisme, mariculture)

réaliser un consensus entre les organismes sociaux au sujet des programmes de réduction de la capacité

faire prendre conscience des risques de chômage et de diminution des revenus en cas d'absence de programme de réduction de la capacité





mettre en place des programmes de recyclage professionnel


faire participer les parties prenantes






Problèmes/questions juridiques

82. La Consultation d'experts a examiné les types de problèmes et de questions juridiques qui peuvent se poser lorsqu'il s'agit de concevoir, d'adopter et de mettre en œuvre des programmes de réduction de la capacité. Les six catégories de problèmes ci-après, qui sont décrits dans le tableau 4, ont été définis comme des obstacles possibles.

82.1. Définition des droits - Les problèmes de définition des droits d'accès ou des droits de propriété, droits historiques, appropriations et droits constitutionnels peuvent influer sur le choix des programmes de réduction de la capacité. Ils varient selon les Etats et les juridictions.

82.2. Aptitude à formuler effectivement des programmes de réduction de la capacité - Il peut exister des limitations d'ordre pratique au pouvoir ou à l'aptitude des organismes gérant les pêcheries de concevoir ou d'appliquer un programme de réduction de la capacité. Une législation existante limite parfois les types d'option qui peuvent être suggérés ou élaborés. De même, il peut être nécessaire d'examiner, de prendre en considération, voire de remanier, une législation conçue à d'autres fins parce qu'elle pourrait influer sur les choix de programmes existants ou sur des aspects de la conception d'un programme donné. On peut citer à titre d'exemple la législation sur les espèces en voie d'extinction, le droit du travail et la législation financière.

82.3. Aptitude à faire appliquer les programmes de réduction de la capacité - Les problèmes de suivi, de contrôle et de surveillance ne sont pas nouveaux. Toutefois, il est indispensable, lorsqu'on met en œuvre des programmes de réduction de la capacité, de pouvoir les faire appliquer effectivement, surtout lorsque plusieurs années sont nécessaires aux parties prenantes pour se rendre compte qu'elles avaient intérêt à adhérer de façon passive ou active à la réglementation mise en œuvre. Les efforts en vue de réduire la pêche illicite revêtent eux aussi une grande importance.

82.4. Aspects judiciaires (règlement des différends en particulier) - Il est important de disposer de systèmes judiciaires, notamment en matière de règlement des différends, pour mener le processus jusqu'à son terme mais de tels systèmes peuvent également faire obstacle à l'application des programmes de réduction de la capacité. Il y a lieu de veiller à ce que les parties prenantes soient pleinement informées et qu'elles comprennent ce qui, aux yeux de beaucoup, constitue un aspect relativement nouveau du secteur de la pêche et de sa gestion. En l'absence d'informations, les amendes et autres types de sanctions risquent de ne pas suffisamment faire apparaître la gravité des problèmes qu'elles sont censées contribuer à résoudre. Il importe également de concevoir les programmes de réduction de la capacité de telle manière que quelques participants ne puissent pas en retarder la mise en œuvre au détriment de l'ensemble des parties prenantes.

82.5. Mécanismes réglementaires existants - Même lorsqu'il existe une volonté de simplifier les règles et la réglementation, susciter le changement au sein d'organisations bureaucratiques peut se révéler difficile. Des cadres juridiques complexes de même que les délais nécessaires pour rédiger ou modifier des règles ou une réglementation en vigueur peuvent ralentir, voire bloquer, l'adoption d'un programme de réduction de la capacité. Si le cadre juridique est flou, il peut être nécessaire de le renforcer ou de le clarifier avant d'envisager une stratégie de réduction de la capacité. De même, lorsque le système administratif est très bureaucratique, les mécanismes et méthodes de réglementation existants peuvent compliquer l'application de programmes différents ou novateurs.

82.6. Dispositifs et liens informels - Il est normal qu'il existe entre les membres des différentes catégories des dispositifs et des liens informels. Si les diverses catégories concernées ont des objectifs différents de ceux du plan de réduction de la capacité, il existe un risque qu'elles jouent de ces liens pour parvenir à leurs propres fins, une telle situation pouvant créer des conflits ou faire obstacle à l'adoption ou à la mise en œuvre d'un programme de réduction de la capacité.

Tableau 4: Problèmes juridiques en rapport avec les programmes de réduction de la capacité

Définition des droits

Aptitude à formuler des programmes

Moyens d'application

Résolution des différends judiciaires/juridiques

Mécanismes réglementaires

Relations informelles

droits constitutionnels droits d'accès droits de propriété

limitation des pouvoirs de l'organisme

mécanismes d'application de la loi et de la réglementation

décisions de justice

méthodes bureaucratiques (absence de dialogue)

Arrangements existant entre les membres des différentes catégories

droits de propriété/droits d'accès mal définis

risque que la législation en vigueur limite les choix de programmes

conception de lois et de réglementations exécutoires

la tendance à saisir la justice accroît les coûts juridiques annexes et les retards et ralentit la mise en œuvre des programmes

cadre juridique complexe


nécessité de savoir ce qu'est une appropriation et un droit d'appropriation par l'Etat

il peut arriver que d'autres législations doivent être prises en considération ou qu'elles influent sur les choix de programmes (législation sur les espèces en voie d'extinction par exemple)

difficulté d'assurer le suivi, le contrôle et la surveillance

impossibilité de faire appliquer les sanctions par les tribunaux

simplification des règles et des réglementations


nécessité de comprendre la différence entre droit de propriété et droit d'accès

une législation contraire compromet la viabilité du programme

moyens de contrôle et de mise en œuvre

retard dans l'application de la loi

délais nécessaires à la rédaction ou à la modification de la législation


nécessité d'être informé de l'existence de droits historiques

l'analyse requise par la loi peut limiter la prise en considération de programmes de réduction de la capacité

limitation des pouvoirs des organismes de gestion des pêches

disproportion entre la sanction et les profits générés par le non-respect des limitations imposées

absence de cadre juridique précis


existence d'une propriété collective reconnue par la loi

nécessité de disposer d'informations scientifiques appropriées pour mettre en œuvre un programme de réduction de la capacité

lutte contre la pêche illicite (sur le plan législatif en particulier)


sensibilisation du public aux lois et réglementations destinées à limiter la capacité


aspects constitutionnels de certains programmes de réduction de la capacité et constitutionnalité de ces programmes

limitation par la loi des types de programmes applicables

renforcer les efforts visant à lutter contre la pêche illicite sur le plan législatif




incohérence entre les textes

réserves de dernier recours/ clauses applicables à certaines mesures






interdiction de certaines mesures ou options






établissement d'une distinction entre l'exécutif et les administrateurs chargés d'appliquer la loi - différents rôles de l'Etat






incohérence entre les textes





Problèmes juridiques: solutions potentielles/partielles

83. Les experts ont dressé une liste de différentes options pratiques en vue de surmonter certains des problèmes juridiques qu'ils avaient recensés. Comme dans les autres domaines, l'acquisition de connaissances, la diffusion des informations, la réalisation d'un consensus et la transparence constituent aussi des priorités sur le plan juridique.

84. Pour assurer la diffusion d'informations, le partage de données et la constitution de groupes cibles, il peut être nécessaire de s'entendre avec tous ceux qui prennent part au processus législatif au niveau tant local que national. Ce principe vaut tout particulièrement lorsqu'il faut modifier la législation existante ou élaborer une nouvelle législation.

85. Résultat du débat: il importe au plus haut point de favoriser par des incitations l'autorégulation, en s'efforçant de comprendre la réalité économique de la pêche et en s'appuyant sur les formes locales, traditionnelles ou coutumières de respect des règles.

86. Dans un premier temps, il faudra peut être adapter les programmes de réduction de la capacité aux contingences que représentent la réalité des budgets de la justice et des organes chargés de faire appliquer la loi ainsi que les systèmes. Ces contingences ne dispensent pas de déployer des efforts à plus long terme pour modifier la législation et mettre en place des réglementations qui encouragent la flexibilité et la responsabilisation des parties prenantes.

Tableau 5: Moyens de résoudre les problèmes juridiques que pose la conception d'un programme de réduction de la capacité

Définition des droits

Aptitude à formuler des programmes

Moyens d'application

Résolution des conflits judiciaires/juridiques

Mécanismes réglementaires

Dispositifs non officiels

recenser les droits de propriété conformes à la constitution

s'efforcer d'obtenir un appui politique au niveau local et national

améliorer les programmes de règlements d'application (et leur financement)

faire admettre la nécessité pour les tribunaux d'imposer des sanctions adaptées

dispositions de portée locale

concevoir le cadre d'une enquête générale sur la gestion des pêches

procéder à la définition ou à la clarification des droits de pêche

examiner les impératifs juridiques en matière de programme de réduction de la capacité

considérer le coût d'application des réglementations avant de les adopter

réaliser une enquête générale sur le système de gestion de la pêche


obtenir un appui au niveau local et national

définir avec précision les droits d'accès

créer un consensus chez les parlementaires, les législateurs, l'exécutif, le corps judiciaire et les politiciens

prévoir des incitations pour favoriser l'auto-application des textes

concevoir un cadre pour cette enquête



flexibilité de la loi

élaborer une nouvelle législation sur la pêche

concevoir un programme de mise en œuvre pratique et réalisable

veiller à ce que les rapports publics soient transparents



modifier la constitution

modifier le cadre juridique (prévoir des clauses dérogatoires dans la législation)

éliminer la corruption en matière d'application de la loi

accélérer les procédures pour les conflits concernant la gestion des pêches



adapter la loi pour tenir compte des données scientifiques

enquêtes générales sur le système de la gestion des pêches

renforcer les pouvoirs du personnel chargé de faire appliquer la loi

Lois anti-secret assurer la transparence des processus juridiques




mettre à jour ou réviser la législation pour l'adapter aux problèmes du moment

simplification des procédures applicables aux différents

réduire le pouvoir discrétionnaire des juges




autres impératifs législatifs






faire pression pour obtenir une modification de la législation dans le sens de l'égalité de traitement de tous les types de réglementations






adoption d'une nouvelle législation de portée générale pour éliminer les conflits entre les textes existants





Problèmes et questions d'ordre financier

87. Durant cette partie de la Consultation, les experts ont mis l'accent sur les aspects financiers mais laissé de côté les aspects sociaux et économiques. Ils n'ont pas débattu collectivement des différents instruments de gestion fondés sur une modification des incitations qui existent pour réduire la surcapacité et empêcher sa réapparition.

88. Les débats ont porté avant tout sur les cinq aspects financiers ci-après, qui ne s'appliquent qu'aux programmes de rachat; les aspects financiers de portée plus large qui sont généralement à prendre en considération quand un problème de réduction de la capacité se pose (Tableau 6) n'ont pas été abordés.

88.1. Information - La collecte d'informations, notamment le coût de la recherche, a été définie comme un important obstacle potentiel à la diffusion de données précises sur les programmes de réduction de la capacité. Il a toutefois été noté que de tels programmes pouvaient être appliqués avec un minimum de recherche.

88.2. Gestion et coût des programmes - Les programmes de réduction de la capacité supposent d'autres dépenses que le coût direct ponctuel du rachat du matériel. Il convient donc, y compris en l'absence de programme de rachat, de prévoir le coût ultérieur de l'application du programme de gestion. Par ailleurs, il importe de conserver la trace des transferts et de l'utilisation des fonds nécessaires pour réduire la capacité, de sorte que toutes les parties prenantes puissent justifier avec précision les fonds collectés et dépensés.

88.3. Obstacles au rachat - Il existe plusieurs catégories de problèmes financiers liés aux effets redistributifs des programmes de réduction de la capacité, en particulier ceux qui comportent des opérations de rachat. Le principal problème est sans doute de savoir qui les finance. Les points énumérés dans le tableau 6 en ce qui concerne le financement des opérations de rachat décidées dans le cadre de programmes de réduction de la capacité sont étroitement liés au problème du partage des coûts.

88.4. Problèmes de partage des coûts - Si certaines parties prenantes peuvent souhaiter que l'Etat assure le financement ou un autre type d'assistance financière, la société civile est généralement favorable au principe de l'utilisateur payeur lorsqu'il s'agit de ressources naturelles. Par conséquent si d'autres parties prenantes tirent profit des programmes de réduction de la capacité, il peut arriver qu'elles participent au financement du programme d'ajustement. Dans d'autres cas, des organisations de donateurs, qui veulent faire bénéficier la communauté dans son ensemble de la réduction de la capacité, peuvent envisager de financer les dépenses nécessaires à l'obtention des retombées temporaires que permettent les opérations de rachat. Il est important d'aider les parties prenantes qui renoncent à vivre de la pêche à retourner vers de nouvelles activités et de nouveaux moyens d'existence.

88.5. Concurrence financière - Même dans les pays où le financement ne constitue pas un obstacle en soi, les organismes chargés de la pêche ou les administrations situées à un échelon plus élevé peuvent ne pas considérer les programmes de rachat comme une priorité absolue. Dans les pays dont la situation financière est extrêmement précaire, ces programmes peuvent considérés comme d'importance secondaire par rapport à d'autres problèmes. Si le secteur de la pêche doit financer son propre programme de rachat, la situation financière des parties prenantes à l'instant considéré influe au plus haut point sur l'aptitude à assurer l'autofinancement de cet aspect du programme de réduction de la capacité.

Tableau 6: Aspects financiers liés aux programmes de réduction de la capacité

Information

Coûts de la gestion et des programmes (y compris suivi et surveillance)

Obstacles au rachat

Effets redistributifs

Concurrence financière

coût de la recherche

coût de la structure de gestion responsable de la réduction de la capacité

transfert financier destiné à faciliter les opérations de rachat

qui finance? le secteur ou l'Etat (la société)?

priorités budgétaires

coûts de la mise en œuvre d'un programme de réduction de la capacité

niveau des coûts directs du programme

coût élevé des opérations de rachat

principe de l'utilisateur payeur

priorités des allocations budgétaires

coûts de la mise en œuvre des aspects sociaux des programmes de réduction de la capacité

coût du programme

les parties prenantes demeurant dans le secteur financent le départ de celles qui le quittent

nécessité de spécifier les avantages d'une réduction de la capacité

utilisation non prioritaire par rapport à d'autres utilisations des fonds (publics)


mauvaise administration des fonds

impossibilité de récupérer les investissements

qui sont les bénéficiaires? la communauté ou le secteur,

coût d'opportunité des fonds publics


transparence dans les subventions


qui finance les programmes d'ajustement?

possibilité d'obtenir l'aide de donateurs


aptitude à assurer un transfert des coûts


prise en charge par le système de protection sociale au titre des pertes d'emplois

manque de moyens de financement dans les pays en développement




nécessité d'investir dans d'autres activités

situation financière du secteur




financer les transferts vers d'autres activités

source de financement durable




aide financière publique et privée

richesse relative des groupes concurrents

Problèmes financiers: solutions potentielles/partielles

89. Nombre des solutions aux problèmes financiers suggérées par les experts étaient liées à la nécessité de disposer de comparaisons transparentes et fiables des coûts et avantages.

90. Coordonner la recherche sur la réduction de la capacité pour réaliser des économies, désigner des secteurs prioritaires pour de nouvelles recherches sur la capacité, envisager différentes méthodes de réduction de la capacité et évaluer le coût du maintien du statu quo: chacune de ces idées visait à conseiller la meilleure politique possible sur laquelle fonder des décisions en matière de réduction de la capacité.

91. Lorsqu'on compare plusieurs programmes de réduction de la capacité, il est indispensable de considérer le coût total du programme (y compris sa gestion courante) et pas seulement à certaines de ses composantes (opérations de rachat par exemple)

92. Le respect de ce principe s'impose en cas de compétition financière ou lorsqu'il s'agit d'obtenir un financement par des donateurs pour mettre en œuvre le programme. Toutefois, les analyses coûts/avantages les plus impartiales elles-mêmes peuvent ne pas suffire pour surmonter les obstacles et venir à bout des réalités héritées de l'histoire et contrecarrer l'influence qu'ils peuvent avoir sur la faisabilité des différentes options envisageables pour réduire la capacité dans un pays donné.

93. Il est également indispensable de connaître le coût du maintien du statu quo, notamment parce que les coûts des programmes de gestion en vigueur peuvent continuer d'augmenter quand il existe une surcapacité. En outre, la réduction de la capacité se traduisant fréquemment par une réduction du nombre des participants, il est parfois nécessaire de considérer qu'une indemnisation de la perte de revenu qu'ils subissent fait partie des éléments à prendre en compte pour faire adopter le programme de réduction de la capacité.

Tableau 7: Moyens de résoudre les problèmes financiers que pose la conception d'un programme de réduction de la capacité

Information

Recherche coordonnée sur la réduction de la capacité

Établir des priorités en matière de recherche sur la capacité

Évaluer le coût du maintien du statu quo (analyse d'informations)

Analyse coût/avantage

Considérer les différentes options en matière de réduction de la capacité (y compris sur le plan technologique)

coût de la gestion des programmes de réduction de la capacité (y compris mise en œuvre, suivi, surveillance, etc.)

obtenir des fonds de donateurs et d'autres parties prenantes

concevoir des scénarios concernant les différents systèmes de droits de propriété

adopter le principe de l'utilisateur payeur

concevoir le programme avec le secteur pour réduire les coûts au minimum et créer des liens avec les différents effets redistributifs

créer des partenariats pour établir un lien avec les effets redistributifs

concurrence financière

évaluer le coût du maintien du statu quo et de la collecte d'informations

procéder à une analyse coûts/avantages du programme de réduction de la capacité pour le faire accepter

faire pression ou lancer une campagne d'information pour obtenir des fonds



obstacles aux opérations de rachat

il se peut que l'adoption du programme de réduction de la capacité passe par la mise en place de programmes d'indemnisation des pertes de revenu

approches coûts/avantages




effets redistributifs

répartition des coûts financiers entre les utilisateurs/les composantes de la société





Problèmes et questions d'ordre politique

94. Dans le cadre de l'examen des problèmes de nature politique, les experts ont mis l'accent sur les six aspects énumérés dans le tableau 8 et décrits ci-après.

94.1. Concepts et cadre du processus de décision - Les experts ont estimé que les processus participatifs, à l'échelle locale ou internationale, permettaient des solutions plus durables à long terme mais risquaient d'être plus difficiles à mettre en place et à appliquer à court terme. Toutefois, les marchés ayant tendance à se mondialiser, la pêche peut être un moyen de lancer de nouvelles activités à l'échelle internationale. Outre qu'il est nécessaire d'instaurer des relations de travail détendues avec les décideurs et les politiciens, il peut aussi s'avérer indispensable de coopérer avec les partis politiques et les différents autres groupes.

94.2. Définition du cadre et du processus décisionnel - En raison des dimensions politiques que comportent la mise en place et l'application des programmes de réduction de la capacité, il peut s'avérer indispensable de comprendre quels sont les responsables ou les administrations qui ont le pouvoir de gérer le programme et ceux qui devraient l'avoir. Il importe donc de connaître les pouvoirs respectifs des politiciens, des responsables, des administrations et de leurs agents aux différents niveaux.

94.3. Objectifs et mandats des représentants politiques - Les problèmes que posent les programmes de réduction de la capacité sont difficiles à surmonter et peuvent ne pas constituer des priorités pour les gouvernants, présenter un intérêt politique ou être d'actualité. Des élections, les priorités des partis ou l'existence d'une volonté politique peuvent favoriser l'adoption de programmes de réduction de la capacité mais peuvent aussi entraîner leur report à une date plus opportune.

94.4. Les différents coûts - Les coûts sociaux et financiers des programmes de réduction de la capacité, notamment à court terme, sont susceptibles de poser des problèmes de type politique si les programmes eux-mêmes ne prévoient pas des moyens de les résoudre.

94.5. Information et prise de conscience - Beaucoup des problèmes d'ordre politique potentiellement importants liés aux programmes de réduction de la capacité traduisent la difficulté générale que l'on constate actuellement à comprendre les conséquences de la surcapacité. La méconnaissance des problèmes parmi les électeurs, une perception de la situation et leurs craintes face au changement risquent aussi de gêner les hommes politiques si les informations sur les conséquences, les changements à attendre et les avantages de la prise en charge du problème de surcapacité pour justifier la nécessité de programmes visant à la réduire sont insuffisantes ou inexistantes.

94.6. Mécanismes de décision - La perspective de programmes de réduction de la capacité peut susciter plusieurs types de réactions: certaines actions parfaitement neutres - organisation de réunions publiques par exemple - d'autres moins anodines telles que des manifestations ou la tenue de consultations par le parti au pouvoir.

Tableau 8: Aspects politiques liés aux programmes de réduction de la capacité

Composantes du cadre de décision

Définition du cadre et du processus décisionnel

Objectifs et mandats des représentants politiques

Différents coûts

Information/prise de conscience

Mécanismes de décision

processus participatif ou non participatif?

déterminer qui sont les décideurs

les hommes politiques sont favorables à la conciliation

risque d'accroître le chômage ® pauvreté

méconnaissance des effets

auditions publiques

méthode fondée sur une coopération à l'échelle internationale

gestion du programme: le responsable de l'administration auquel est confiée la gestion du programme n'est pas forcément celui auquel elle DEVRAIT l'être.

Il faut savoir en particulier qui finance le programme

les hommes politiques peuvent craindre les problèmes à court terme, les décisions difficiles et les avantages perceptibles seulement sur le long terme

risque de mettre des électeurs au chômage

peur du changement

manifestations autorisées

situation existante

politiciens, décideurs, agents des administrations

souci des hommes politiques:

1) ne pas perdre leur influence

2) réduire au minimum les motifs de mécontentement

difficulté d'obtenir un appui lorsque les résultats sont incertains

incapacité de saisir le problème

consultation d'experts au sein du parti au pouvoir

pour les hommes politiques, plus grande ouverture à la dimension mondiale de la pêche


la pêche peut ne pas constituer une priorité essentielle

coûts du programme

absence de prise de conscience


instauration de bonnes relations de travail avec les responsables et les hommes politiques


il peut exister des avantages acquis

possibilités de financement déterminés par des aspects politiques

acceptation du principe d'une réduction de la capacité


groupes d'intérêt officiels et non officiels


l'intérêt que peut susciter le problème sur le plan politique et l'appui dont il bénéficie peuvent dépendre de la fréquence des élections


Faire évoluer le point de vue des hommes politiques sur les programmes de réduction de la capacité


travail des coopératives de pêcheurs


il peut arriver que les programmes de réduction de la capacité soient bloqués à un échelon du processus politique


justification des besoins


nécessité de déterminer quelle est l'administration responsable en matière de réduction de la capacité


la pêche peut constituer une activité relativement peu importante (sur le plan commercial ou politique)


mauvais signaux adressés aux hommes politiques


volonté de ne pas trop se démarquer des autres administrateurs


la volonté politique peut s'étioler au long du processus






la décision peut devoir être prise en deux temps:

1) procéder (ou ne pas procéder) à une réduction de la capacité

2) comment réaliser la réduction dans le cadre d'un programme donné?

ou il peut exister un mandat politique unique pour procéder à la réduction l'objectif des hommes politiques et des groupes influents peut être de réaliser ou de maintenir un équilibre des pouvoirs





[8] Les experts ont adopté cette définition de pêche théorique simple pour écarter au maximum le risque de confusion qu'entraînerait dans un contexte multiculturel une appellation telle que pêche commerciale ou industrielle. Très simplement, cette appellation est utilisée pour décrire des pêches de types différents pratiquées en divers points de la planète.
[9] En réalité, en raison de leurs valeurs traditionnelles et de leurs priorités culturelles, les parties prenantes peuvent ne pas considérer forcément la réduction de la capacité comme un impératif absolu si elles sont disposées par exemple à accepter une perte de revenus en échange d'un accroissement du nombre des emplois dans la pêcherie.

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