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Problèmes politiques: solutions potentielles/partielles

95. Le débat sur les solutions possibles ou partielles aux problèmes d'ordre politique a surtout porté sur la nécessité de déterminer la manière d'intégrer le problème de la surcapacité à certains objectifs et processus politiques sans pour autant trop solliciter les élus (Tableau 9).

96. Le premier stade du cadre décisionnel consiste à définir les rôles et responsabilités de chaque intervenant, notamment en ce qui concerne la conception et la mise en œuvre d'un programme de réduction de la capacité. Ce processus peut supposer la mise en place de services de gestion de la pêche au niveau régional ou à un échelon inférieur ou d'une structure qui permette au secteur de s'autoréguler, en totalité ou en partie.

97. De même, un élément essentiel de la définition du processus décisionnel est d'identifier les bénéficiaires des programmes de réduction de la capacité: société civile, pêcheurs et autres utilisateurs de l'environnement marin, et de les faire participer aux processus de décision. Une solution éventuelle susceptible d'être intégrée au mécanisme de décision consiste à prévoir une aide, notamment financière, au cours de la période de transition pour les personnes directement touchées. Il importe également lorsqu'on conçoit un programme de réduction de la capacité de prévoir des moyens éventuels de résoudre le problème d'emploi qui peut se poser.

98. Si le secteur et d'autres catégories sont favorables au principe d'un programme de réduction de la capacité, leur appui devrait contribuer à apaiser les craintes que peuvent avoir les hommes politiques de ne pas accomplir leurs objectifs et leurs mandats. Dans certains cas, il peut être plus efficace de gagner le secteur de la pêche à la cause du projet et de l'informer plutôt que d'intervenir au niveau politique. Dans d'autres cas au contraire le milieu politique est plus influent et peut donc tenir tête aux groupes de pression.

99. Les différents coûts de la surcapacité - pour la société en général, pour les pêcheurs ou pour les générations à venir - de même que le coût immédiat du programme pour le secteur de la pêche, les consommateurs et d'autres catégories doivent être expliqués de façon claire dans le cadre de l'action menée pour reconnaître les craintes qu'engendrent à l'échelon politique les programmes de réduction de la capacité et les apaiser.

100. Les hommes politiques parviendront à mieux connaître et comprendre la complexité des programmes de réduction de la capacité si le coût du maintien du statu quo de même que les composantes et les coûts à long terme des problèmes de surcapacité leur sont clairement indiqués. Le processus consiste notamment à expliquer l'ensemble des différents aspects des programmes de réduction de la capacité, c'est-à-dire notamment à désigner les gagnants et les perdants et à préciser quel sera leur sort.

Tableau 9: Moyens de traiter les problèmes d'ordre politique que pose la conception d'un programme de réduction de la capacité

Cadre décisionnel

Définition du cadre et du processus décisionnel

Objectifs et mandats politiques des élus

Recensement les différents coûts

Information et prise de conscience

Mécanismes de décision

conseils pour la gestion des pêches

recenser les bénéficiaires

obtenir l'adhésion du secteur de la pêche (voir information/éducation)

catégories du secteur de la pêche

exposer le problème existant à long terme

prévoir des ressources pour assurer la transition

définir les responsabilités des parties prenantes

faire participer les bénéficiaires au processus de décision

proposer des solutions au problème du chômage

consommateurs

insister sur le coût économique et social du MAINTIEN du statu quo

utiliser les mécanismes du marché et le pouvoir des consommateurs

faire preuve de transparence dans la répartition des droits de pêche


établir des liens entre les programmes de réduction de la capacité et les autres programmes

autres secteurs

lancer des campagnes de sensibilisation pour que les hommes politiques soient pleinement informés


cadre d'autorégulation du secteur


donner aux différents protagonistes des moyens de faire valoir leur point de vue

autres groupes

faire participer les hommes politiques par le dialogue


définir les mécanismes de décision officiels et non officiels


convaincre des hommes politiques d'appuyer les programmes de réduction de la capacité en constituant des groupes de pression le cas échéant


informer les décideurs des avantages et des coûts


conseils régionaux pour la gestion des pêches


créer des liens avec d'autres catégories en dehors du secteur de la pêche


convaincre les hommes politiques et les décideurs des avantages et des retombées des programmes de réduction de la capacité


définition d'un processus fondé sur les principes de la subsidiarité (moindre coût)


réaliser un consensus en faisant pression sur les personnalités influentes


informer et éduquer en organisant des campagnes de sensibilisation structurées


Problèmes/questions de gestion

101. A de nombreux égards, les problèmes de gestion recensés par les experts traduisent les mutations considérables intervenues dans la gestion des pêches. En effet, non seulement les besoins d'information et d'analyse sont très supérieurs à ce qui était nécessaire antérieurement pour gérer les pêches mais en outre les aspects liés aux institutions, aux politiques et à la gestion évoluent rapidement.

102. Le tableau 10 donne un aperçu des problèmes de gestion que les experts ont défini comme des obstacles à l'introduction et à l'application de programmes de réduction de la capacité. Ces problèmes sont en particulier les suivants:

102.1. Besoins d'informations et d'analyses - il est de plus en plus nécessaire de disposer d'informations et d'analyses à l'appui de la gestion des pêches, d'autant que les incitations qui motivent le comportement des parties prenantes ne sont pas intuitives, à l'inverse des incitations en faveur de l'agriculture ou d'autres secteurs de l'économie.

102.2. Obstacles d'ordre institutionnel - Les rôles des différentes parties prenantes dans la gestion des pêches évoluent sans cesse. Le rôle du secteur dans le processus de gestion change dans la mesure où les responsables de la gestion des pêches tentent de déterminer à qui appartient le pouvoir de gérer et pour quel type de décision. Le nombre croissant d'administrations assumant différents types de compétences sur l'environnement marin et sur l'utilisation qui en est faite peut lui-même constituer un obstacle à l'introduction et à l'application de programmes de réduction de la capacité.

102.3. Obstacles d'ordre juridique - Comme indiqué dans la précédente section, les obstacles juridiques peuvent permettre ou au contraire empêcher l'utilisation de certaines stratégies de gestion, au point de rendre difficile l'adoption de certaines options en matière de gestion.

102.4. Méconnaissance des problèmes chez les gestionnaires et les décideurs - Comme dans toute discipline, le changement constitue un défi et suppose des remises à jour constantes. Des gestionnaires et décideurs non informés peuvent donc représenter un obstacle important à l'introduction de moyens relativement nouveaux d'aborder la question de la surcapacité. De même, les administrateurs peuvent ne pas être informés des réalités du marché et des incitations qui conditionnent la vie quotidienne des marins.

102.5. Respect des textes - Les carences en matière d'application de la réglementation ou du manque de moyens existant dans ce domaine peut constituer d'importants obstacles à l'application de programmes de réduction de la capacité, notamment si ces programmes s'appuient sur des mesures de suppression des incitations et n'encouragent pas les parties prenantes à faire appliquer elles-mêmes la réglementation. Le principe du recouvrement des frais en matière de gestion est un concept relativement nouveau qui n'est pas appliqué dans beaucoup de pêches et qui contraint aussi les gestionnaires à adapter les systèmes de contrôle aux réalités budgétaires.

102.6. Réticence à faire participer les parties prenantes - De nombreuses administrations chargées de la gestion s'efforcent encore de déterminer le niveau souhaitable de participation du public au processus de gestion des pêches. La participation des utilisateurs, leur rôle et leurs responsabilités demeurent encore mal définis.

102.7. Préjugés bien ancrés - Il existe des tendances à accorder trop d'importance au facteur humain ou aux aspects purement mécaniques, qui risquent de faire obstacle à la gestion des pêches. Des préjugés personnels, des partis pris, des intérêts immédiats et une perception incomplète des possibilités existantes peuvent compromettre l'application de méthodes de gestion novatrices pour résoudre les problèmes de surcapacité. De surcroît, le manque de gestionnaires possédant des compétences en sciences sociales ou aptes à gérer des êtres humains peut limiter considérablement la capacité des organismes compétents à gérer les pêcheurs, c'est-à-dire ceux qui pratiquent la pêche. De la même façon, la conviction que les règles et les réglementations peuvent être appliquées sans faire intervenir les aspects humains peut limiter les possibilités de réduire la capacité. L'idée selon laquelle gérer la pêche revient à gérer des êtres humains et non pas des poissons est une idée relativement nouvelle qui n'est pas forcément bien acceptée par les gestionnaires à travers le monde et qui peut donc faire obstacle au traitement du problème de la surcapacité sous son aspect humain.

102.8. Effets redistributifs - Les effets redistributifs - réels et perçus - de la surcapacité et des programmes de réduction de la capacité peuvent représenter d'importants obstacles pour l'introduction et l'application desdits programmes.

102.9. Objectifs de gestion multiples - Des objectifs de gestion multiples, et donc généralement contradictoires, sont souvent énoncés dans les textes de loi sur la pêche et dans les politiques des gestionnaires. Ce type d'obstacle à l'introduction et à l'application de programmes de réduction de la capacité est rendu plus problématique encore par la nécessité et la volonté d'adopter des décisions difficiles concernant les pêcheurs et leurs activités.

Tableau 10: Problèmes de gestion liés aux programmes de réduction de la capacité

Besoins d'informations et d'analyses

Obstacles d'ordre institutionnel

Obstacles d'ordre juridique

Mécon-naissance des problèmes chez les gestionnaires et les décideurs

Respect des textes

Réticence à faire participer les parties prenantes

Préjugés bien ancrés

Effets redistributifs

Objectifs de gestion multiples

A.
obstacles humains

B.
obstacles mécaniques

informations disponibles en matière de recherche

nombreuses administrations aux compétences diverses

qu'autorise la législation?

les approches nouvelles ou différentes sont mal comprises

lacunes dans l'application de la réglementation

système de gestion (permet-il ou favorise-t-il les interventions du public)

mauvaise perception des effets de la surcapacité

conviction que les règles et réglementations résoudront le problème

répartition initiale des droits d'accès

conflit avec les objectifs politiques

analyses requises pour faciliter la gestion

rôle du secteur dans le processus de gestion


inertie faisant obstacle au changement

absence d'effort pour contrôler la capacité

rôle du secteur dans le processus de gestion

préjugés des gestionnaires

règles ou régimes de gestion actuels

conditions nécessaires à une répartition efficace en fonction de la capacité

objectifs des gestionnaires

les pêches ne se gèrent pas de façon intuitive

qui détient le pouvoir de gestion?


conseil régional pour la gestion des pêches contestation des ITQ

contrôle, suivi et surveillance

participation des utilisateurs

intérêts personnels des gestionnaires

système de contrôle et de direction


buts et objectifs peuvent être contradictoires

manque de données scientifiques

nombre d'administrations ou d'organismes requis


les incitations commerciales peuvent être mal comprises des gestionnaires

renforcement des mécanismes destinés à faire appliquer la réglementation

récupération des frais de gestion (degré de participation)

expérience antérieure des gestionnaires

le total autorisé des captures et les quotas de pêche annuels représentent des obstacles


volonté de maintenir un niveau d'emploi élevé dans le secteur de la pêche

mauvaise perception des effets de la surcapacité

position hiérarchique dans l'organisme de gestion


éducation des gestionnaires



il s'agit de gérer les pêcheurs pas le poisson

incitations dans la réglementation à accroître la surcapacité


volonté de prendre des décisions difficiles







absence de connaissances en sciences sociales

tendance de certaines technologies à accroître l'excès de capacité et la surcapacité









forte opposition aux ITQ

exonérations fiscales pour la pêche et les pêcheurs



Problèmes de gestion difficile: solutions potentielles/partielles

103. Mettant de côté l'examen des différents types de méthodes de gestion fondées sur la suppression des incitations et sur la modification des incitations propres à traiter le problème de surcapacité, les experts ont énuméré toute une série de solutions possibles (Tableau 11) destinées à faciliter la résolution de certains des problèmes de gestion énumérés au tableau 10.

104. Pour répondre aux besoins d'informations et d'analyses, il importe de disposer de programmes de recherche structurés aux priorités bien définies qui permettent de communiquer des données et des informations de façon libre et transparente. En outre, il est de plus en plus nécessaire de faire appel à des modèles sociobioéconomiques traduisant les réalités complexes et les dimensions humaines des programmes de réduction de la capacité.

105. En matière de respect des textes, il convient de limiter les incitations qui encouragent actuellement la surcapitalisation. De surcroît, le recours à des mécanismes normalisés de résolution des conflits et aux technologies modernes pour faire appliquer la réglementation peut contribuer à atténuer les problèmes de gestion.

106. Pour surmonter les obstacles juridiques, il peut être nécessaire d'adopter une législation et une réglementation qui imposent aux gestionnaires d'éliminer la surcapacité dans le secteur de la pêche. Il suffit parfois d'apporter des modifications ou des améliorations d'ordre mineur aux cadres législatifs ou réglementaires existants. A l'inverse, des interventions de plus grande envergure au niveau politique peuvent être nécessaires.

107. Les obstacles d'ordre institutionnel sont difficiles à surmonter mais l'identification des responsables occupant des positions stratégiques dans les organismes de gestion des pêches à travers le monde favorise l'établissement de réseaux qui permettent de partager des informations et de conduire les mutations nécessaires. De surcroît, avec le recours accru à des instruments tels que les techniques de résolution des conflits, il sera de plus en plus aisé de les mettre en oeuvre dans le cadre du traitement du problème de surcapacité. Les réseaux contribueront également à éliminer les réticences qui peuvent se manifester lorsqu'on s'efforce de banaliser l'application de stratégies visant à réaliser un consensus, la constitution de commissions de gestion mixtes et la participation des parties prenantes.

108. Sensibilisation et diffusion des connaissances sont des moyens déterminants de répondre aux besoins constants d'éducation et de formation des gestionnaires et des décideurs dans le domaine de la pêche. Renforcer les compétences en matière de gestion ainsi que dans le domaine social et économique des organismes et faire connaître des expériences pratiques aux gestionnaires peut aussi contribuer à réactualiser leurs connaissances et celles des décideurs.

109. Il n'est pas facile d'apaiser les craintes suscitées par les effets redistributifs de toute réglementation en matière de pêche et il en va de même pour les effets redistributifs des programmes de réduction de la capacité. De plus, il est important de traiter les effets transitoires des programmes de gestion en prévoyant par exemple une aide financière ou autre à titre provisoire.

110. La nécessité de répondre à des objectifs de gestion multiples pose aussi problème. Il importe de s'interroger sur les moyens possibles de satisfaire ce type d'objectif mais sans doute ne faut-il pas s'attendre à satisfaire intégralement la totalité d'entre eux. Le recours à des mécanismes tels que la résolution des conflits de même que la définition des différentes préférences et priorités des groupes d'utilisateurs permettra donc d'obtenir des compromis.

111. Les préjugés profondément ancrés ne disparaîtront qu'avec le temps mais il est toujours utile de faire davantage participer les parties prenantes lorsqu'il s'agit de fixer les objectifs en matière de gestion des pêches, de recourir davantage à la cogestion ou à la gestion participative ou encore d'assurer la gestion à l'échelon local. Ce type de stratégie favorisera aussi la multidisciplinarité et l'intégration.

Tableau 11: Moyens de traiter les problèmes de gestion que pose la conception d'un programme de réduction de la capacité

Besoins d'informations et d'analyses

Respect des textes

Obstacles juridiques

Obstacles d'ordre institutionnel (définition des responsabilités)

Réticence à faire participer les parties prenantes

Mécon-aissance des problèmes chez les gestionnaires et les décideurs

Effets redistributifs de la gestion

Objectifs multiples

Préjugés bien ancrés

obstacles humains

obstacles mécaniques

lancer le programme de recherche

limiter les incitations à la surcapacité

obtenir des réglementations imposant l'élimination de la surcapacité (qui doit être convenablement définie)

utiliser des mécanismes de résolution des conflits

mettre en place des stratégies permettant de réaliser des consensus entre parties prenantes et entre décideurs

faire prendre conscience des effets réels des programmes

régime des droits de propriété

s'efforcer de faire accepter l'existence de buts et objectifs contradictoires en se souvenant que la perfection n'est pas forcément indispensable

encourager les parties prenantes à participer davantage à la définition des objectifs en matière de gestion des pêches

encourager l'application de mesures de gestion souples et multiples

définir les besoins en matière d'analyse

mécanismes de résolution des conflits

concevoir ou améliorer les cadres législatifs et réglementaires

identifier les responsables occupant des positions stratégiques dans chaque organisme

créer des commissions de gestion mixtes

informer les gestionnaires des programmes de réduction de la capacité

évaluer les impacts possibles en matière de redistribution des revenus des programmes de réduction de la capacité

concevoir et appliquer des mécanismes de résolution des conflits

instaurer une gestion à l'échelon local

imposer une méthode de gestion multidisciplinaire

définir des priorités et des programmes de recherche structurés

contrôle à bord des bateaux

faire pression sur les hommes politiques pour obtenir l'élimination ou la réduction des obstacles juridiques

répartir clairement les responsabilités

instaurer un débat avec les parties prenantes

inculquer d'autres compétences (en matière de gestion ou sur le plan social ou économique)

expliquer la diversité des options en matière de répartition initiale des droits (contingents, territoires, pays)

déterminer les préférences et les priorités des différents groupes d'intérêt en ce qui concerne les objectifs

s'efforcer de faire davantage appel à la cogestion


prévoir un accès transparent et libre aux données et base de données; problèmes de disponibilité





favoriser l'instauration d'un débat public sur la réduction de la capacité

obtenir une aide financière destinée à faciliter la transition

aider les parties prenantes à négocier des compromis



concevoir et appliquer des modèles socio-bioéconomiques





lancer des programmes destinés à former les gestionnaires, les décideurs et les pêcheurs et à leur présenter des cas concrets de programme de réduction de la capacité










définir un calendrier pour la réduction de la capacité (assurer la transparence et prendre conscience des conséquences juridiques)










élaborer une brochure sur les programmes de réduction de la capacité





Options existant en matière de gestion

112. Les systèmes et instruments de gestion de la pêche peuvent être répartis en deux grandes catégories: les systèmes et instruments fondés sur la suppression des incitations les systèmes et instruments fondés sur la modification des incitations

113. L'ensemble des instruments relevant de ces catégories peuvent être utilisés dans le cadre d'un programme général de réduction de la capacité. Toutefois, il est indispensable de savoir comment ils diffèrent les uns des autres, tant à court terme qu'à long terme, dans la mesure où ils créent des incitations différentes pour les pêcheurs et modifient leur comportement. Le tableau 12 énumère quelques-uns des effets accessoires voulus et éventuels de telles démarches.

Tableau 12: Effets potentiels des instruments fondés sur une suppression des incitations en matière de réduction de la capacité

INSTRUMENTS FONDES SUR UNE SUPPRESSION DES INCITATIONS

Approche réglementaire

Effet souhaité/Initiale

Effets accessoires possibles

limitation de l'accès

  • limiter le nombre de pêcheurs
  • définition de la concurrence
  • déclenchement d'une concurrence féroce, voire de conflits
  • absence de limites sur les prises par bateau ou le total des prises
  • nécessité d'assurer une surveillance pour garantir la limitation de l'accès

rachat

  • racheter et éliminer des bateaux
  • non limitation de l'accès de nouveaux bateaux/pêcheurs
  • déplacement des bateaux vers d'autres pêcheries ou activités en l'absence de destruction
  • absence de limites sur les prises par bateau ou sur le total des prises

imposition de restrictions concernant les engins et les bateaux

  • limiter l'éventail des modes de pêche possibles
  • limiter l'éventail des options concernant les sorties en mer
  • sécurité en mer compromise si elle est déterminée par un bureaucrate
  • incitation à rechercher et utiliser des intrants non limités en lieu et place des intrants limités
  • absence de limite sur les captures par bateau ou le total des captures

total autorisé des captures

  • fixer une limite réglementaire au total autorisé de captures
  • la fixation d'un total autorisé de captures peut être difficile à mettre en œuvre et peut donner lieu à des pressions
  • absence de limite sur les captures par bateau
  • incitation à pêcher une part plus élevée des captures ou des ressources à restrictions soumises
  • propension de la concurrence et de la course à la pêche à créer des engorgements passagers sur les marchés
  • nécessité de procéder à une surveillance en temps réel et à un comptage des captures pour limiter au minimum la surpêche
  • impact des engorgements à court terme sur les prix
  • nécessité pour le secteur de la transformation de tenir compte dans leur calendrier de l'irrégularité des livraisons et des quantités stockées en raison des engorgements passagers

imposition de limites de captures par bateau

  • fixer des limites réglementaires aux captures autorisées par bateau
  • fixer des limites de captures peut donner lieu à des difficultés et à des pressions
  • nécessité de procéder à une surveillance en temps réel et à un comptage des captures pour limiter au minimum la surpêche
  • risque que les captures autorisées ne soient pas suffisantes (ou qu'elles soient trop importantes) par rapport à la capacité de chaque bateau
  • incitation à rechercher et utiliser des intrants non soumis à restrictions à la place des intrants soumis à restrictions
  • incitation à redistribuer les prises par bateau
  • incitation à la compétition de sorte que chaque bateau puisse avoir sa part de captures soumises à restrictions
  • la transférabilité, si elle est possible, permet aux pêcheurs d'entrer dans la pêcherie et d'en sortir

imposition de quotas individuels sur l'effort de pêche

  • fixer des limites réglementaires concernant l'effort de pêche
  • absence de liens directs avec les niveaux de prises effectifs
  • nécessité de procéder à une surveillance en temps réel et au comptage des captures pour limiter au minimum la surpêche
  • incitation à rechercher et à utiliser des intrants non soumis à restrictions à la place d'intrants soumis à restrictions
  • la transférabilité, si elle est possible, permet à chaque pêcheur de déterminer approximativement le niveau d'activité et de capture qu'il souhaite
  • la transférabilité, si elle est possible, permet aux pêcheurs d'accéder à la pêcherie et d'en sortir
  • nécessité de procéder à une surveillance pour garantir le maintien de la limitation des accès

Tableau 13: Effets des instruments fondés sur une suppression des incitations en matière de réduction de la capacité

Instruments fondés sur une suppression des incitations

Approche réglementaire

Effet souhaité/Initiale

Modification des incitations

contingents individuels transférables

  • fixation des parts réglementaires du total autorisé des captures
  • l'attribution initiale peut être définie de toutes les manières et correspondre au niveau de participation à la pêche
  • la transférabilité assure une flexibilité et une négociation en fonction du niveau de pêche souhaité (les nouveaux arrivants doivent acheter un contingent individuel transférable)(création d'actifs)
  • la vente des contingents individuels transférables à d'autres pêcheurs permet de constituer des fonds de retraite ou de financer des activités de substitution (la transférabilité permet aux pêcheurs d'accéder à la pêcherie et d'en sortir)
  • la fixation d'un total autorisé des captures peut susciter des difficultés et donner lieu à des pressions
  • revenus d'aubaine pour les bénéficiaires si l'attribution des contingents est gratuite
  • création d'un lien direct avec les niveaux de captures effectifs
  • nécessité de procéder à une surveillance en temps réel et à un comptage des captures pour limiter au minimum la surpêche
  • incitation à rechercher et appliquer tout type d'intrant
  • la transférabilité permet à chaque pêcheur d'adapter approximativement le niveau d'activité et de capture qu'il souhaite
  • création d'incitations à préserver la valeur de l'actif (contingents individuels transférables)
  • détermination de la sécurité en mer par un pêcheur, non par un bureaucrate
  • incitation des pêcheurs à pêcher pour limiter au minimum leurs frais
  • transformation de la pêche (activité de chasse) en activité comptable
  • nécessité d'une surveillance pour garantir le maintien d'un accès limité

contingents d'effort de pêche individuels

  • fixation de parts réglementaires de l'effort total autorisé (pas du total autorisé des captures)
  • l'attribution initiale peut être définie de toutes les manières et correspondre au niveau de participation à la pêche
  • la transférabilité assure une flexibilité et une négociation en fonction du niveau de pêche souhaité
  • la vente de contingents d'effort individuels a d'autres participants permet de créer des fonds de retraite ou de financer d'autres activités (la transférabilité permet aux pêcheurs d'accéder à la pêcherie et d'en sortir dans la mesure où les nouveaux arrivants doivent acquérir des contingents d'effort individuels (création d'actifs)
  • la fixation de contingents peut susciter des difficultés et donner lieu à des pressions
  • revenus d'aubaine pour les bénéficiaires si l'attribution des contingents est gratuite
  • absence de création d'un lien direct avec les niveaux de capture effectifs
  • incitation à rechercher et utiliser des intrants non soumis à restrictions à la place des intrants soumis à restrictions
  • incitation à rechercher et utiliser tout type d'intrant
  • la transférabilité permet au pêcheur d'adopter approximativement le niveau d'activité et de capture qu'il souhaite
  • incitation à préserver la valeur de l'actif (contingents d'effort individuels)
  • détermination de la sécurité en mer par un pêcheur et non par un bureaucrate
  • incitation des pêcheurs à pêcher pour réduire au minimum leurs frais
  • transformation de la pêche (activité de chasse) en activité comptable
  • nécessité de procéder à une surveillance pour garantir le maintien de la limitation des accès

taxes et redevances

  • fixation des redevances en fonction des quantités débarquées ou capturées
  • le nombre des participants n'est pas limité au nombre de membres du groupe
  • les règles de pêche effectives ne sont pas définies
  • absence de création d'un lien direct avec les niveaux de capture effectifs
  • nécessité de procéder à une surveillance en temps réel et à un comptage des captures pour limiter au minimum la surpêche
  • incitation à rechercher et à utiliser tout type d'intrant
  • détermination de la sécurité en mer par un pêcheur et non par un bureaucrate
  • incitation des pêcheurs à pêcher pour réduire au minimum leurs frais
  • transformation de la pêche (activité de chasse) en activité comptable

droits de pêche collectifs

  • limitation du nombre de participants au nombre de membres du groupe
  • les règles de pêche effectives ne sont pas définies
  • absence de création d'un lien direct avec les niveaux de capture effectifs
  • nécessité de procéder à une surveillance en temps réel et à un comptage des captures pour limiter au minimum la surpêche
  • incitation à rechercher et à utiliser tout type d'intrant
  • détermination de la sécurité en mer par un pêcheur et non par un bureaucrate

droits d'utilisation territoriale dans les pêches

  • le nombre de participants est limité au nombre de pêcheurs dans le territoire considéré
  • les règles de pêche effectives ne sont pas définies
  • absence de création d'un lien direct avec les niveaux de capture effectifs
  • nécessité de procéder à une surveillance en temps réel et à un comptage des captures pour limiter au minimum la surpêche
  • incitation à rechercher et à utiliser tout type d'intrant
  • détermination de la sécurité en mer par un pêcheur et non par un bureaucrate

Aspects économiques

114. En soi, les arguments économiques tendent à se réduire beaucoup trop souvent à la seule efficacité. La conception d'un programme de réduction de la capacité suppose la prise en considération de différents objectifs, la capacité de faire des concessions et l'aptitude à prévoir les conséquences à la fois pour l'ensemble du programme et pour le reste de l'économie.

115. Dans un premier temps, les experts se sont interrogés sur ce qu'on pouvait entendre par préoccupations d'ordre économique. Aux termes de longs échanges de vues, ils ont porté leur attention sur les problèmes ou les effets économiques possibles à prendre en considération lors de la conception et de la mise en œuvre d'un programme de réduction de la capacité. D'une façon générale, les problèmes et les effets définis ont été les suivants:

Efficacité économique

116. D'une manière générale, la recherche de l'efficacité sur le plan économique consiste à assurer une allocation des ressources de telle sorte que l'on puisse obtenir le maximum d'avantages nets sur le marché. Il est important de noter que ce concept d'efficacité a été élargi et qu'il inclut désormais des valeurs non marchandes comme l'existence d'un environnement préservé ou d'une population de mammifères marins.

117. La prise en compte de ces aspects non marchands ramène en fait le niveau des captures au-dessous du niveau qui serait jugé optimal pour une pêche commerciale ou récréative. Elle permet également de prendre en considération des valeurs que l'on pourrait renforcer en corrigeant les déficiences du marché qui se produisent dans des pêches libres d'accès réglementées.

118. Les programmes de réduction de la capacité peuvent être efficaces sur le plan économique s'ils créent des incitations tendant à éliminer la surcapacité en incitant les pêcheurs à se conduire comme s'il existait des droits de propriété sur la ressource in situ. En effet, la préférence est accordée à des programmes fondés sur des droits de propriété plus stricts - les droits d'accès sont clairement définis et exécutoires - plutôt qu'à des programmes fondés sur des droits de propriété plus diffus parce qu'ils incitent davantage les pêcheurs à préserver le capital, le travail et le stock de poissons.

Problèmes d'attribution et effets cumulatifs des programmes de réduction de la capacité

119. L'application d'un programme de réduction de la capacité présente d'importants effets de déplacement. Ces effets de répartition dépendent du mode de mise en œuvre du programme. Si celui-ci est conçu exclusivement pour accroître l'efficacité, il est vraisemblable que les producteurs les moins efficaces seront éliminés. A l'inverse, si d'autres objectifs de gestion - préservation ou protection des artisans pêcheurs ou maximisation de l'emploi - sont également recherchés, les niveaux de production des pêcheurs les plus efficaces devront peut-être être réduits.

120. C'est la répartition initiale et la sélection des propriétaires implicites des ressources marines qui détermineront les gagnants et les perdants. Ceux-ci ne se limitent pas aux seules personnes directement concernées par la pêche. Ceux qui fournissent des biens et services aux pêcheurs ou qui en reçoivent d'eux seront aussi touchés par la modification de la taille de la flottille de pêche et du lieu où elle est basée imputable au programme de réduction de la capacité.

121. Le processus de mise en œuvre du programme suppose donc:

  • de définir les buts et objectifs des responsables de la gestion de la pêche

  • de déterminer avec précision les groupes de parties prenantes qui seront vraisemblablement éliminés en raison du programme de réduction de la capacité

  • de prendre des mesures pour définir et appliquer des stratégies d'accompagnement destinées à limiter ces effets de déplacement


Effets redistributifs

122. Les programmes de réduction de la capacité comportent des effets redistributifs.

123. La situation des pêcheurs aura déjà été rendue plus difficile par les gestionnaires qui ont laissé se développer une surcapacité dans la pêcherie. Si les pêcheurs qui quittent le secteur de la pêche avec le capital qu'ils ont investi peuvent être absorbés par un autre secteur de l'économie locale, leur situation et celle du pays tout entier s'en trouveront améliorées. En effet, les consommateurs finals disposeront de plus de biens et de services et le secteur de la pêche sera moins dommageable pour l'environnement. C'est ce qu'il est convenu d'appeler la solution optimale de Pareto: la situation d'une personne au moins s'améliore et nul ne pâtit de la modification du programme de gestion.

124. S'il n'existe pas pour le pêcheur d'emploi de substitution au moins aussi bien rémunéré que la pêche (autrement dit si les coûts d'opportunité pour les pêcheurs sont nuls) et qu'il n'existe pas d'autre utilisation pour le bateau de pêche (en d'autres termes si le capital n'est pas malléable), les pêcheurs ayant perdu leur emploi ne seront pas en mesure d'apporter le même niveau de contribution à l'économie locale.

125. En revanche, si les avantages obtenus par ceux qui bénéficient du programme de réduction de la capacité font plus que compenser le coût à payer par ceux qui doivent abandonner la pêche, la solution réalisée se situe immédiatement après la solution optimale. Dans un tel cas de figure, la nation dans son ensemble y a gagné même si certains sont individuellement en situation plus défavorable. Il s'agit alors de procéder à une redistribution du revenu en opérant une ponction sur les bénéficiaires au profit de ceux qui ont fait les frais du programme. Les méthodes applicables peuvent inclure des mécanismes commerciaux ou des transferts monétaires.

126. Les solutions optimales de Pareto ne peuvent être obtenues qu'en cas de concurrence parfaite et en l'absence de facteurs externes et de déficiences du marché en raison de l'incertitude. Il est peu probable - même si on applique des régimes de gestion comportant un ajustement du marché - qu'il puisse exister d'authentiques solutions optimales de Pareto. On peut donc supposer qu'il y aura des gagnants et des perdants.

127. Si l'on considère la meilleure situation après la situation optimale, l'autre stratégie adoptée satisfait au moins à l'une des conditions d'efficacité standard de Pareto. Les conditions d'efficacité restantes, même si elles ne sont pas satisfaites, n'empêchent cependant pas une amélioration dans l'allocation du capital, du travail et du stock de poisson à l'échelle du pays tout entier.

128. Au cours du débat, il a notamment été question de la notion d'équité suprême[10]. Pour simplifier, l'équité suprême caractérise un mode de répartition dans lequel chaque catégorie de participant préfère la part qui lui revient à la part revenant à une autre catégorie donnée. De ce fait, aucune catégorie n'envie une autre catégorie, de sorte que l'on peut aussi parler de répartition équitable. Une autre façon de décrire ce concept est de prendre l'exemple de quelqu'un qui divise un gâteau entre deux personnes en appliquant la règle: "c'est moi qui découpe le gâteau mais c'est toi qui choisis le premier".

129. Il est indispensable de se souvenir que:

  • la situation individuelle des pêcheurs a déjà été rendue plus difficile par des gestionnaires qui ont laissé s'installer une situation de surcapacité dans la pêche,

  • les programmes de réduction de la capacité ont forcément des effets redistributifs.

130. Il s'agit de résoudre le problème de surcapacité sous une forme qui permette d'instaurer une pêche durable et, si possible, de réduire au minimum les pertes additionnelles.


Recourir à des analyses de l'efficacité économique pour comparer les programmes de réduction de la capacité

131. D'une manière générale, les conséquences économiques des différentes possibilités de programmes de réduction de la capacité peuvent être évaluées au moyen d'une analyse bioéconomique de type quantitatif et/ou qualitatif.

132. Des modèles de pêches peuvent être constitués en fonction de la dynamique des stocks de poissons, de la dynamique des flottilles, des coûts d'exploitation des bateaux et de l'analyse des marchés. En l'absence de données empiriques, il est possible de solliciter l'opinion d'experts ou d'avoir recours à des abstractions pour extraire des paramètres du modèle afin de déterminer les orientations probables des changements qu'entraînera dans la pêcherie l'adoption des programmes de réduction de la capacité. Lorsque des données empiriques sont disponibles, il est également possible de déterminer l'ampleur des changements.

133. Ces modèles sont des simplifications des processus existant dans la réalité et ne permettent donc pas de prédire exactement l'évolution du comportement des pêcheurs. Ils donnent cependant une indication des effets des différents programmes de réduction de la capacité et permettent de guider les gestionnaires et les décideurs. De surcroît, il est possible d'affiner les modèles et d'obtenir de meilleures estimations en réunissant et en analysant davantage de données empiriques.

Efficacité économique et programmes de réduction de la capacité

134. Les solutions efficaces sur le plan économiques sont généralement celles qui maximisent les avantages de type social, à savoir notamment les valeurs non marchandes pour les parties prenantes jouant un rôle direct ou indirect dans la pêche. Il peut toutefois se révéler nécessaire d'envisager d'autres aspects secondaires, y compris ceux qui pourraient limiter les avantages nets de la solution économiquement efficace.

135. Ainsi, s'il existe un souci de préserver un niveau minimum d'emploi dans le secteur, les gestionnaires peuvent décider de maintenir la capacité de pêche au-dessus du niveau optimal du point de vue économique. Si une telle décision peut ne pas être la plus favorable à la préservation du capital et du stock de poissons, elle peut permettre de satisfaire des objectifs de gestion qui sont importants pour l'organisme concerné.

Complications et compromis

136. Il peut également être nécessaire de situer le rôle de la pêche dans le cadre de l'économie locale et nationale.

137. Si la pêche constitue une composante essentielle de l'économie nationale, il est vraisemblable que les effets du programme se feront sentir à l'échelle du pays tout entier. En conséquence, des changements qui peuvent être bénéfiques pour une catégorie de parties prenantes peuvent avoir de graves effets sur d'autres et sur l'économie en général. Il conviendra donc d'analyser les effets des programmes de réduction eux-mêmes et de leurs conséquences sur l'ensemble de l'économie. Si l'économie peut absorber les pêcheurs ayant perdu leur emploi et les investissements en capital de façon relativement rapide, un bon programme de gestion de la capacité fondé sur une modification des incitations[11] pourrait présenter d'importants avantages nets pour l'économie nationale et améliorer d'une façon générale l'offre de biens et de services pour les consommateurs finals. En revanche, un programme de gestion de la capacité fondé sur la suppression des incitations[12] qui préserverait le statu quo dans une pêche pourrait entraîner à terme une perte importante d'avantages nets pour le consommateur final.

138. Les programmes de réduction de la capacité peuvent avoir des effets sensiblement plus importants sur les communautés locales que sur l'économie nationale, surtout si le secteur de la pêche ne représente qu'une petite composante de celle-ci. En outre, dans ce cas, les effets d'un programme de réduction de la capacité fondé sur la suppression des incitations peuvent limiter le coût immédiat de l'élimination de la surcapacité et ne pas se répercuter de façon notable sur le consommateur final. De même, l'amélioration des avantages nets d'un programme de réduction de la capacité fondé sur une modification des incitations peut ne pas être perceptible pour le consommateurs final, notamment s'il existe d'autres carences d'ordre commercial dans les secteurs de la transformation et du commerce de gros.

139. Les effets des programmes de réduction de la capacité sur les stocks de poissons et sur l'environnement dépendent de l'échelle à laquelle est pratiquée la pêche et du niveau de surcapacité dans la pêche considérée.

140. Les effets, regroupés par catégorie, examinés par le groupe d'experts (Tableau 14) font partie des éléments à considérer pour toute décision en matière de gestion des pêches et pour la conception de toute stratégie en matière de réglementation. Il s'agit de savoir comment le programme influera sur:

Tableau 14: Problèmes liés à certains des effets secondaires des programmes fondés sur la suppression des incitations


Écourtement des campagnes de pêche
Aggravation des problèmes de sécurité avec le raccourcissement des périodes de pêche
Course à la pêche et au poisson
Atteinte à l’environnement en raison de la course au poisson
Non respect de la réglementation
Communication inappropriée des chiffres des captures
Développement de la pêche illicite
Effets sur le revenue global des communautés de pêcheurs
Effets sur la valeur générale des captures
Redistribution des revenus
Possibilité d’une modification de la structure et de l’évolution du marché
Encouragement du marché noir


 

Absence d’efficacité – la modification de la production entraîne une diminution de l’efficacité économique sur longue période

Contrôle inefficace ne permettant pas de préserver la taille du stock à long terme

Contrôle élastique de l’effort de pêche et donc de la taille des stocks

Pléthore ou inefficacité des services administratifs et coûts élevés


Aggravation de la surcapacité
Distorsion technique aboutissant à un accroissement de la capitalisation
Aggravation de l’inefficacité sur le plan technique
Inefficacité sur le plan économique
Gaspillage de capital
Accumulation de capital
Augmentation des coûts de production
Maintien d’une participation marginale

Problèmes de transition, spéculation sur le droit de rester dans la pêcherie

Risque de conflit avec les objectifs politiques et sociaux

Discrimination entre les différents participants

Absence d’autres possibilitiés d’investissements
Possibilité que la capital investi ne puisse être utilisé ailleurs
Justification économique des subventions fondée sur un ration capital/travail élevé

l’objectif est de créer une pêche, un stock et un secteur durables
L’objectif est de créer des conditions économiquement viables

141. Par ailleurs, comme c'est la règle lorsqu'il s'agit de gérer la pêche, la portée de ces effets dépend de la conception de chaque programme de réduction de la capacité et notamment du type de pêche pratiqué par les flottilles: pêche commerciale à grande, à moyenne ou à petite échelle ou pêche de subsistance et artisanale.

142. Enfin, l'évolution de l'économie nationale sur le plan macroéconomique peut influer sur la pêche et avoir différents effets en ce qui concerne la surcapacité des programmes de réduction de la capacité[13]. On peut citer à titre d'exemple:

143. Ces évolutions de type macroéconomique peuvent entraîner une augmentation ou une diminution de l'excès de capacité ou de la surcapacité. Les gestionnaires doivent être conscients de la nécessité d'opérer une distinction entre ces deux types de problèmes afin de ne pas appliquer de programme de réduction de la capacité dans des pêches où la situation finira par se corriger d'elle-même ou ne pas considérer les effets potentiellement désastreux du développement d'une surcapacité incontrôlée dans la pêche.

Conclusions

144. Les experts ont conclu ce débat en indiquant que la complexité de la mise en œuvre d'un programme de réduction de la capacité était proportionnelle à celle de la pêcherie considérée et que la taille de celle-ci devait être prise en considération. En d'autres termes, tout programme de réduction de la capacité doit être adapté à la situation.

145. Il n'existe pas de programme de réduction de la capacité unique applicable à toutes les pêches. Toutefois, quelle que soit sa conception, un programme doit présenter certains avantages, notamment celui d'accroître la probabilité de disposer d'une ressource durable et, partant, d'un secteur de la pêche bien portant et durable.

146. De la sorte, un programme de réduction de la capacité bien conçu peut améliorer la valeur économique d'une pêche et contribuer à écarter les risques d'un désastre économique et social plus grave encore.



[10] Concept utilisé pour la première fois dans un ouvrage de Baumol publié sous ce titre en 1986 par MIT Press de Cambridge (Massachussets)
[11] Les programmes de ce type qui ont été examinés comportaient notamment, mais pas uniquement, les mesures suivantes: contingents individuels transférables, cogestion, recouvrement des frais, coopération, droits d'utilisation territoriale et contingents individuels d'effort de pêche (mesures de contrôle de l'effort de pêche individuel, également examinés dans le cadre des mécanismes comportant une suppression des incitations).
[12] Les programmes fondés sur une suppression des incitations qui ont été examinés comportaient notamment, mais pas exclusivement, les mesures suivantes: limitation de l'accès, opérations de rachat, imposition de restrictions concernant les engins et les bateaux, imposition de TAC (total autorisé des captures), imposition de limites de captures par bateau et fixation de contingents individuels pour l'effort de pêche (mesures de contrôle de l'effort de pêche individuelles, également examinées dans le cadre des mécanismes comportant une modification des incitations).
[13] Bien que ce point n'ait pas été abordé au cours de la Consultation, l'accroissement des importations de crevettes relativement bon marché par les Etats-Unis a entraîné une diminution substantielle de la capacité dans les pêcheries de crevettes du Golfe du Mexique. Cette évolution a semble-t-il entraîné une nette diminution de l'excès de capacité dans ces pêcheries mais n'a pas forcément modifié la surcapacité qu'on y constate.

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