La version originale de ces Directives publiée en 1976 sous le nom Directives FAO/OMS pour l'élaboration d'un système national efficace de contrôle alimentaire contenait un modèle de législation alimentaire qui a été utilisé dans de nombreux pays en développement. Malheureusement, ce modèle n'était pas toujours parfaitement adapté étant donné que ses préceptes n'étaient pas compatibles avec tous les systèmes juridiques. Par ailleurs, il ne reflètait pas les évolutions de concepts et d'enjeux que la législation alimentaire avait connu au cours du temps. Enfin, la stricte application des termes du modèle a conduit de nombreux pays à faire abstraction des dispositions, des principes et des normes requis par leurs propres contextes, leurs structures administratives et leurs cadres juridiques.
Dans ce document, un ensemble de principes directeurs ont été mis au point. Ces principes définissent une méthode générale d'élaboration de la législation alimentaire et devraient en tant que tels être applicables à différents systèmes juridiques. Rien ne saurait remplacer toutefois une analyse approfondie du cadre juridique et du contexte institutionnel qui régit directement ou indirectement la production alimentaire, les importations, les exportations, la distribution, la manutention et la distribution dans un pays donné. Seule cette approche permet de répondre aux besoins particuliers et spécifiques d'un pays.
Outre la législation, les gouvernements ont besoin de normes alimentaires dûment mises à jour et reconnues au niveau international. Ces dernières années, nombre de normes à caractère fortement prescriptif ont été remplacées par des normes horizontales liées à la réalisation d'objectifs de sécurité sanitaire et de qualité des aliments. Le recours aux normes horizontales est une approche viable par la réalisation des objectifs de sécurité sanitaire, mais il implique une surveillance étroite de la chaîne alimentaire, la disponibilité de données de bonne qualité sur les risques en matière de sécurité des aliments, ainsi que l'adoption de stratégies de gestion des risques et tant de conditions risquent de ne pas être réalisables par de nombreux pays en développement.
Dans la préparation de leur réglementations et normes alimentaires, les pays devraient mettre pleinement à profit les normes du Codex, ainsi que les leçons apprises par d'autres pays. Prendre en compte l'expérience des autres pays tout en adaptant les informations, les concepts et les exigences au contexte national représente la seule méthode fiable pour mettre au point un cadre réglementaire moderne qui répondra d'une part, aux besoins du pays, et d'autre part aux exigences de l'Accord SPS, de l'Accord OTC et à celles des partenaires commerciaux.
FORME ET TENEUR DE LA LEGISLATION ALIMENTAIRE
Les dispositions juridiques concernant les denrées alimentaires réglementent des activités spécifiques, à savoir leur production, leur transformation et leur vente et sont par ailleurs conçues à des fins particulières, notamment la protection de la santé et/ou l'action en faveur de l'équité du commerce des produits alimentaires. De manière générale, elles sont inscrites dans une législation globale couvrant tous les produits alimentaires. La loi traite d'aspects particuliers tels que la sécurité sanitaire, la fraude, la qualité et le contrôle des aliments, notamment les inspections, l'utilisation des additifs, la prévention de la contamination des aliments, leur étiquetage et le contrôle des importations.
La plupart des législations alimentaires modernes comportent une loi fondamentale sur laquelle s'appuient tous les autres instruments réglementaires. Toutefois, un certain nombre de pays ont promulgué parallèlement à cette loi fondamentale applicable aux produits alimentaires en général, d'autres lois régissant soit un secteur distinct de la législation alimentaire, soit certains types d'opérations de transformation des aliments, soit encore des aspects juridiques spécifiques de la production ou du commerce des denrées alimentaires.
La forme générale de la loi fondamentale dépend des traditions juridiques propres aux pays considérés. Une pratique établie dans les pays de Common Law fortement industrialisés consiste à adapter des textes détaillés complets qui regroupent pratiquement toutes les dispositions générales susceptibles de concerner les produits alimentaires. En pareille circonstance, la marge d'initiative laissée aux autorités administratives est limitée, en dehors de la prescription des procédures techniques d'application et des dispositions détaillées concernant des produits alimentaires particuliers.
Une autre approche envisageable consiste à limiter la teneur de la loi fondamentale aux dispositions d'habilitation (c'est-à-dire celles qui instituent les structures administratives chargées d'appliquer la loi), outre un petit nombre de principes très généraux. Cette approche est suivie dans les pays moins avancés, et également dans de nombreux pays de droit romain, germanique ou scandinave. Ce système comporte une souplesse intrinsèque dans la mesure où, à l'intérieur du cadre général fixé par la loi, les pouvoirs nécessaires sont délégués aux autorités compétentes chargées d'établir les règles régissant l'administration de la loi et de prescrire les règlements techniques et les normes relatifs à des produits alimentaires particuliers.
Cette deuxième approche comporte un autre avantage dans tous les systèmes juridiques; puisqu'il s'agit d'une loi fondamentale et que toutes les modalités détaillées sont consignées dans les réglementations et les normes, les modifications peuvent se faire plus facilement et plus rapidement. Par exemple, les progrès scientifiques peuvent exiger une modification des réglementations et des normes; alors, au lieu de s'adresser au Parlement pour amender la loi, les ministères compétents sont généralement habilités à promulguer toute réglementation ou nomenclature appropriée, ce qui permet de prendre en compte l'évolution intervenue.
En principe, une législation alimentaire fondamentale comporte 8 catégories de dispositions:
a) Champ d'application et définitions
La première catégorie définit la portée de la loi et présente les instruments juridiques nécessaires à son interprétation. Une clause de la législation alimentaire énonçant sa finalité, ses objectifs et/ou son champ d'application doit précéder clairement toutes les autres. Cette clause n'a pas nécessairement une fonction juridique véritable, mais tient lieu plutôt de déclaration de principe expliquant pourquoi la loi a été promulguée et quel est normalement son rôle. Cette clause peut également définir les domaines couverts par la loi.
Les pays incluent souvent une liste des définitions des principaux termes utilisés. Pour élaborer les définitions, il convient de consulter des sources convenues d'un commun accord à un niveau international, ainsi que les autres législations nationales portant sur des domaines connexes. Il faut souligner que la liste des définitions n'est pas un glossaire des termes généraux de contrôle alimentaire. Les définitions mentionnées doivent se limiter à celles qui apparaissent dans le texte même de la loi; elles ne doivent pas être exagérément détaillées, mais conçues uniquement pour les besoins liés à l'application et à l'interprétation de la loi. En particulier, les définitions doivent être élaborées en tenant compte des Parties susceptibles de contester la loi à une date ultérieure quelconque. Par exemple, si la loi contient une définition du verbe vendre, selon laquelle vendre signifie échanger contre de l'argent, et si la loi interdit la vente d'aliments altérés, alors une personne accusée d'enfreindre la loi a la possibilité de dissimuler les preuves de la vente et de tenter de démontrer que la loi n'a pas été enfreinte puisque la personne a cédé les produits alimentaires gratuitement (et non contre de l'argent).
b) Principes généraux
Dans certains systèmes juridiques, la législation alimentaire fondamentale contient un ensemble de dispositions exprimant les principes généraux qui régiront le système de contrôle alimentaire. Par exemple, la loi peut prévoir que tous les produits alimentaires en circulation dans le pays ne doivent présenter aucun danger pour la consommation humaine, ou la loi peut interdire la falsification des produits alimentaires. D'autres dispositions peuvent énoncer les règles fondamentales à observer par toutes les personnes participant à des activités de production, de transformation, ou de vente de produits alimentaires. Il convient de ne pas perdre de vue néanmoins l'existence de nombreuses différences d'un pays à l'autre. Certains présentent un énoncé détaillé des principes dans la loi fondamentale, tandis que d'autres réservent l'exposé de ces mêmes principes aux règles générales d'application et que d'autres encore se contentent d'exposer les objectifs et les fonctions de la loi (tel qu'indiqué ci-dessus) sans aucunement développer les principes.
c) Dispositions d'habilitation
Toute législation doit définir la nature et les limites des pouvoirs à exercer en vertu de ses dispositions, et doit désigner les autorités publiques auxquelles ces mêmes pouvoirs doivent être conférés. On distingue deux catégories de pouvoirs, notamment de formulation et de contrôle, qui généralement ne sont pas délégués à la même autorité et ne sont pas nécessairement exercés au même niveau d'autorité. Naturellement, la loi doit en outre énoncer des directives et des limites quant à l'exercice de ces pouvoirs. Les dispositions d'habilitation établissent la légitimité des règles d'application énoncées par l'autorité responsable et protègent par ailleurs les particuliers contre l'arbitraire ou les abus de pouvoir de cette même autorité.
Les pouvoirs conférés au gouvernement ou à l'autorité responsable en vertu de ces dispositions d'habilitation concernent la formulation des règles d'application de la loi et d'intervention de l'autorité, afin de veiller à l'observation des lois et des réglementations connexes.
d) Dispositions administratives
La plupart des législations alimentaires contiennent une catégorie de dispositions qui définissent les structures administratives particulières permettant de mener à bien les activités nécessaires à l'application de la loi. Par exemple, la loi peut instituer une agence de contrôle alimentaire qui rassemble les principaux acteurs officiels des différents ministères auxquels incombent les responsabilités de contrôle alimentaire au niveau national. Généralement, la législation alimentaire ne développe pas de façon très détaillée le fonctionnement de ce type d'organismes, mais décrit en revanche sa mission, définit sa composition et énonce certaines règles de base concernant la nomination et la démission de ses membres ainsi que la constitution de comités techniques, et prévoit éventuellement la création d'un secrétariat. La législation peut en outre prévoir que toutes les autres modalités détaillées régissant les activités de l'agence de contrôle alimentaire seront établies par les règlements ou les statuts élaborés par l'agence elle-même. Les autres structures administratives susceptibles d'être créées ou définies en vertu de la législation alimentaire comprennent le service d'inspection et l'administration chargée d'octroyer des licences (par exemple, des licences destinées aux producteurs ou aux importateurs de denrées alimentaires). La loi peut enfin habiliter l'agence à déléguer ou à concéder certains types d'activités de mise en application à différents organismes publics.
e) Dispositions d'application
Aucune sanction ne pouvant être infligée sinon par une autorité légale, les lois alimentaires contiennent des dispositions délégant à une autorité d'application le pouvoir de sanctionner et d'adopter des mesures préventives dans l'intérêt du public. Il va sans dire que les limites de ces pouvoirs et les conditions de leur exercice doivent être énoncées précisément dans la loi fondamentale. A cet effet, il faut définir les infractions, ainsi que la nature et les limites des sanctions susceptibles d'être imposées, outre les procédures exécutoires correspondantes une fois dûment établie la réalité de l'infraction. La loi peut par ailleurs définir différentes mesures nécessaires à la protection du public, notamment la saisie et la confiscation d'aliments suspects ou le rappel de certains produits. Il convient de noter toutefois que dans certains pays les infractions et les sanctions précises correspondantes ne sont pas définies; en revanche, la législation alimentaire se réfère simplement aux dispositions générales du code pénal et du code de procédure pénale.
Compte tenu de la tendance à abandonner l'approche coercitive en matière de contrôle alimentaire, certains pays ont intégré à leur législation alimentaire des principes d'auto contrôle, notamment le système HACCP. En règle générale, les réglementations annexes permettent de parvenir à ce résultat d'une manière plus efficace que la législation proprement dite, dans la mesure où les règlements en question peuvent comporter des éléments tels que des directives concernant la mise en place du service d'inspection. Dans une optique purement coercitive, les activités non conformes (conditionnement, transport, etc.) seraient définies dans la loi, laquelle confèrerait à un inspecteur le rôle consistant à identifier l'infraction et à lui donner suite. Selon une approche plus coopérative et préventive, les inspecteurs peuvent, par contre, être chargés de contrôler simplement le fait qu'une entreprise de production alimentaire applique ses propres contrôles à ses systèmes de production.
f) Dispositions de fond
La législation alimentaire doit contenir de nombreuses dispositions de fond concernant le contrôle, la production et l'importation, l'exportation, le transport, la distribution et la vente des produits alimentaires. Il peut s'agir de dispositions très générales (tous les produits alimentaires disponibles dans le pays doivent être «propres à la consommation humaine») ou plus détaillés, auquel cas, les spécifications figurent plus vraisemblablement dans la légalisation annexe. Par exemple, les règlements édictés en vertu de la législation alimentaire peuvent énoncer toutes les indications précises qui doivent figurer sur les étiquettes (poids, nom du fabricant, date de mise en vente, etc.) et peuvent même comporter parfois des modèles d'étiquettes conformes à un format spécifique dont l'utilisation est obligatoire sur tout le territoire national.
g) Règlements
Dans la plupart des systèmes juridiques, la législation alimentaire contient une ou plusieurs dispositions dressant la liste des nombreuses questions pouvant faire l'objet de règlements édictés par le ministère aux fins de l'application de la loi. Les règlements ont pour principal avantage d'être facilement modifiables. La liste des règlements peut être extrêmement détaillée ou indiquer les grandes caractéristiques des domaines d'intervention du ministère. Dans un cas comme dans l'autre, les pouvoirs du ministère sont rarement limités, puisque dans pratiquement tous les cas la législation alimentaire énonce un principe général en vertu duquel le ministre peut «adopter tous les règlements jugés nécessaires aux fins de l'application de cette loi».
h) Abrogation et clauses de sauvegarde
Lorsqu'une nouvelle législation alimentaire apporte d'importants changements au système de contrôle alimentaire, les lois ou règlements existants peuvent devoir être modifiés ou abrogés. En pareil cas, la législation devra établir la liste des dispositions en vertu desquelles d'autres lois doivent être abrogées ou modifiées. Toutefois, pour ne pas démanteler complètement le système de contrôle alimentaire, de nombreuses lois contiennent une disposition stipulant que tout règlement, promulgué en vertu d'une disposition abrogée par la nouvelle législation, reste en vigueur, comme s'il avait été promulgué par la nouvelle législation elle-même.
FORME ET CONTENU DES REGLEMENTS ALIMENTAIRES
Tel qu'indiqué, les points susceptibles d'être couverts par les règlements promulgués par l'autorité gestionnaire au titre de la loi fondamentale peuvent être très divers. En général, ils relèvent de quatre grandes catégories:
a) Règlements affectant les produits alimentaires génériques
D'ordinaire, cette catégorie de règlements a pour objet d'établir des règles générales concernant le contenu, la manutention, le conditionnement et l'étiquetage des produits alimentaires. Les règlements de ce type revêtent une importance particulière dans les pays dont la loi fondamentale ne contient pas de règle déterminant les conditions de fabrication, de transformation et de vente des produits alimentaires, laissant néanmoins au ministère le soin d'adopter les règlements d'application détaillés. Toutefois, indépendamment du fait que des principes généraux soient ou non énoncés dans la loi fondamentale, une instance publique ou une autre doit être chargée de leur mise en application au niveau technique.
b) Règlements affectant des produits alimentaires spécifiques
Dans de nombreux pays les dispositions particulières à chaque produit alimentaire peuvent constituer des règlements spécifiques et distincts (nouveaux aliments, aliments pour enfants, ou aliments diététiques spéciaux). Dans plusieurs autres pays, il s'est néanmoins développé une pratique consistant à regrouper les dispositions de ce type sous des rubriques différentes, de façon à obtenir un ensemble complet de règlements relatifs aux produits alimentaires. En la matière, les traditions juridiques peuvent varier de façon notable d'un pays à l'autre.
c) Règlements édictés à des fins d'organisation ou de coordination
Bien que le principal corpus de règlements mettant en application la législation alimentaire relève des deux catégories ci-dessus, un grand nombre de règlements internes ou de règles «maison» sans implication directe pour le public sont néanmoins indispensables au bon fonctionnement des unités administratives créées ou habilitées en vertu de la législation. Par exemple, les règlements peuvent concerner le fonctionnement de l'agence de contrôle alimentaire éventuellement créée; l'octroi, la suspension et la révocation de licences de divers types; la direction des services d'inspection et d'analyse, etc.
d) Annexes
De nombreux pays incluent des annexes détaillées dans les textes législatifs annexes de la législation alimentaire fondamentale. Elles contiennent par exemple des listes de droits d'inspection et d'échantillonnage/analyse; des spécimens de formules de demandes ou des certificats utilisés conformément à la législation, et différents points de détail.
