FIJI^[32]

1 INTRODUCCIÓN

Fiji es un país pequeño, relativamente aislado, pero que ha podido proporcionar a su población un nivel de vida aceptable. El BIP actual es de alrededor de 1 200 dólares EE.UU. por habitante; más del 90 por ciento de la población sabe leer y escribir, la esperanza de vida está en torno a los 72 años, la mortalidad infantil es de 22 por mil, y existe un nivel aceptable de seguridad alimentaria. Después del asalto armado al Parlamento que tuvo lugar en mayo de 2000, todo esto quedó en una situación de riesgo. Pese al restablecimiento de un gobierno constitucional en septiembre de 2001, los niveles de las inversiones y del crecimiento económico se mantienen bajos en vista de la incertidumbre política y la crisis de la industria azucarera.

Fiji tiene una superficie total de aproximadamente 18 400 km², y está formado por alrededor de 300 islas. Las dos más grandes abarcan el 88 por ciento de la superficie total. Aproximadamente el 16 por ciento de la tierra es idóneo para la agricultura, y otro 43 por ciento puede utilizarse para cultivos arbóreos y pastizales.

El clima en general benigno de Fiji se ve alterado a veces por fenómenos meteorológicos de extrema intensidad que se manifiestan en la forma de huracanes e inundaciones y, de manera más insidiosa, en la forma de sequía, que tienen efectos de largo alcance en las modalidades de uso de las tierras. En los últimos 120 años, ha habido alrededor de 136 ciclones en el grupo Fiji. De tanto en tanto, predominan condiciones de sequía extrema. La peor del siglo se produjo en 1997/98.

La población de Fiji es de alrededor de 800 000, habitantes, de los cuales aproximadamente el 51 por ciento son indígenas. Los indios de Fiji (principalmente descendientes de trabajadores con contratos a largo plazo traídos para trabajar en las plantaciones de caña de azúcar) representan alrededor del 44 por ciento de la población. La tasa de crecimiento anual de la población es inferior al 1 por ciento. Según los criterios mundiales, la densidad media de la población no es alta, pero se ve distorsionada por un sistema de tenencia de tierras que creó considerables desigualdades en la distribución de la tierra. Fiji está pasando rápidamente de una sociedad agraria a una sociedad semi-urbana, ya que casi la mitad de la población vive en zonas urbanas o peri-urbanas. La disminución de la población rural ha sido mayor en las islas periféricas alejadas y en las zonas azucareras.

1.1 Estructura del sector agrícola y su contribución a la economía

La contribución del sector agrícola al BIP total ha pasado de 19 por ciento en 1989 al 10 por ciento en 2001, superado por el turismo y los textiles. En los últimos decenios los ingresos en divisas del sector agrícola se han mantenido bastante constantes en términos reales, y el sector sigue siendo la fuente principal de empleo. Pese a los considerables gastos públicos y en concepto de ayuda invertidos en diversos proyectos de desarrollo agrícola, la modalidad global de la producción ha cambiado poco. En el Cuadro 1 se presenta la estructura de los diversos subsectores agrícolas, su actuación y contribución a la economía.

Cuadro 1. Análisis global de la actuación del sector agrícola de Fiji y de su contribución a la economía

Fuente: Datos actualizados tomados del BDA (1996).

1.2 Actuación del sector en los dos últimos decenios

Cultivos alimentarios tradicionales

En todo Fiji se produce una cantidad y gama impresionantes de cultivos alimentarios tradicionales, reconocidos como la “fuerza oculta” de la economía (Banco de Desarrollo Asiático BDA, 1996). Pero solamente el 40 por ciento de las calorías necesarias proviene de los alimentos producidos en el lugar (FAO, 1999, pág. 6). Las importaciones de alimentos son todavía relativamente bajas en comparación con otros pequeños estados insulares en desarrollo (PEID). Pese a la liberalización, en el último decenio las importaciones de alimentos han descendido ligeramente como porcentaje de las importaciones totales. Lo cual hace pensar que el suministro de alimentos ha podido incrementarse lo suficiente para cubrir los aumentos de la demanda de una población urbana en rápido crecimiento. Las inversiones del gobierno en obras viales ha sido un factor importante que contribuyó a la realización de este proceso (BDA, 1996, p. 4).

La contribución de la producción de subsistencia al BIP es semejante a la del azúcar (el 40 por ciento, por término medio, del BIP agrícola total a precios corrientes), como puede verse en la Figura 1. Los sistemas agrícolas y los cultivos producidos no han cambiado en los dos últimos decenios. Desde el punto de vista de las políticas, la seguridad alimentaria de la nación depende de la continuación de la agricultura de subsistencia y de la transformación que se está produciendo en ella hacia la producción de cultivos en los que Fiji tiene una ventaja competitiva.

Figura 1. Porcentaje del PIB agrícola por actividad (precios corrientes al coste de los factores)

Fuente: Oficina de Estadísticas de Fiji.

Azúcar

La industria azucarera sigue siendo de fundamental importancia para la economía. La caña ocupa más del 50 por ciento de las tierras agrícolas, y la industria emplea directamente el 13 por ciento de la fuerza laboral, aporta alrededor del 9 por ciento del PIB y genera aproximadamente un 30 por ciento de las exportaciones internas totales (BDA, 2000). La merma de las importaciones debida a la producción y elaboración de la caña es relativamente pequeña, y a causa de su estructura de pequeñas granjas, los vínculos multiplicadores son más favorables que para la mayoría de las otras industrias generadoras de divisas^[33]. La industria y, por consiguiente, la economía de Fiji, está atravesando ahora una crisis importante, dado que la producción se ve gravemente afectada por la no renovación de los arriendos de muchos arrendatarios indios, y hay incertidumbre también acerca de los precios y los contingentes del azúcar vendido a la UE en el marco de acuerdos preferenciales.

Cultivos arbóreos tradicionales

La copra, el cultivo comercial tradicional de las islas periféricas, ha ido experimentando en los dos últimos decenios una constante disminución. Se han hecho algunos intentos para diversificar la industria, pero con pocos resultados. La producción de copra varía con los precios, pero la tendencia continúa siendo descendente. En cuanto al coco, ahora se ha abandonado una gran parte de la superficie que se utilizaba para su cultivo. El cacao, promovido como un cultivo de diversificación importante con una financiación sustancial de parte del gobierno, casi ha desaparecido.

Exportaciones hortícolas

La situación de los cultivos hortícolas de exportación es más alentadora. Este sub-sector, basado totalmente en pequeños agricultores, incluye el jengibre, las frutas tropicales, las raíces y las hortalizas. Después de algunos años de resultados decepcionantes, ahora la horticultura es la parte del sector agrícola que crece más deprisa, pero se ve impedida por las exageradas limitaciones impuestas por los países importadores por razones de cuarentena. Las exportaciones de fruta hubieran sido considerablemente mayores si el mercado australiano no se hubiera cerrado al ingreso de productos hospederos de la mosca de la fruta. El crecimiento continuo de las exportaciones de productos hortícolas específicos ha confirmado la ventaja competitiva de este sector de la agricultura de Fiji, aunque no lo suficiente para contrarrestar en ninguna parte la aceleración de la extinción de la industria azucarera.

Productos de sustitución de las importaciones

Durante muchos años, se protegieron las industrias de sustitución de las importaciones de Fiji (arroz, productos lácteos, carnes de ave de corral, carne de vacuno, carne de cerdo y tabaco) mediante una serie compleja de contingentes, aranceles y subvenciones. Desde comienzos de los años noventa, se han ido negando cada vez más los permisos de importación y el nivel global de la protección arancelaria ha ido disminuyendo gradualmente. Pero estas reformas no tuvieron todo el efecto que se esperaba en las industrias de sustitución de las importaciones.

1.3 Cambio de políticas y programas durante los dos últimos decenios

En los dos decenios siguientes a la independencia, declarada en 1970, se aplicaron políticas enérgicas de sustitución de las importaciones y de inversiones gubernamentales directas en proyectos de desarrollo agrícola. Los costos de esta estrategia fueron altos, e insostenible el aumento que se logró en la producción.

La política de sustitución de las importaciones se centró en la producción de alimentos locales para reemplazar directamente los productos importados: el arroz, la carne de vacuno, los productos lácteos, la carne de aves de corral y los cereales forrajeros. También hubo una campaña orientada a desarrollar las exportaciones de productos básicos nuevos, principalmente el cacao. En este caso el gobierno no se limitó a fijar la política, sino que facilitó directores de proyectos, y personal de extensión y administrativo para su ejecución. La función de los agricultores (el sector privado) consistía sólo en aumentar la producción aprovechando las ventajas ofrecidas.

Para reducir la competencia de los alimentos importados y permitir que los productores locales “percibieran una renta justa por su trabajo”, se limitaban las importaciones a través de los aranceles o de las licencias. El gobierno intervino también en la elaboración y comercialización de algunos productos (arroz y cacao) para subsanar las deficiencias percibidas en el mercadeo de los productos agrícolas.

En 1989, se produjo un cambio importante en la política económica nacional, al aplicarse una amplia gama de reformas económicas que tenían por objeto reducir los costos de las empresas, flexibilizar la fijación de los precios, y someter las empresas internas a los precios internacionales. Se pasó de los controles de las licencias y de las importaciones a la protección arancelaria con una reducción gradual de los aranceles. Se eliminaron los controles de las licencias de importación para 34 artículos alimentarios, y se redujo el nivel global de la protección arancelaria. Se eliminó el monopolio de la Corporación Nacional de Comercialización, un organismo paraestatal.

La liberalización representó un cambio fundamental para el sector agrícola después de decenios de políticas proteccionistas y de proyectos de inversión dirigidos por el gobierno. El sector privado (agricultores, elaboradores y exportadores), que hasta entonces había dependido cada vez más del gobierno, de pronto se encontró ante responsabilidades desconocidas, teniendo que tomar las riendas y dar las orientaciones para el sector (qué cultivos, qué mercados). En conjunto, ha respondido positivamente a las oportunidades que se le ofrecieron.

El Estudio del Sector Agrícola del BDA (1996) atribuyó el desempeño mejorado del sector agrícola al hecho de que su gestión hubiera pasado a manos privadas. Las conclusiones de dicho estudio se incorporaron al Plan Estratégico Nacional de 1999, cuyos objetivos en materia de política agrícola eran los siguientes:

• acelerar la diversificación agrícola en los sectores de ventaja competitiva (exportaciones de productos específicos de gran valor y cultivos alimentarios tradicionales);

• dejar el desarrollo del sector en manos de privados, con el apoyo del gobierno y otros organismos;

• privatizar las empresas públicas involucradas directamente en el sector.

Pese al éxito evidente de las nuevas orientaciones, al final de los años noventa se produjo una vuelta a un desarrollo agrícola “dirigido por el gobierno”. Tras una reestructuración a nivel ministerial, el gobierno acometió un programa de inversiones cuadrienal, conocido como “marco para el desarrollo de productos básicos” (MDPB). La justificación de este gran aumento del gasto público era potenciar un sector que se consideraba como fuente de las mejores oportunidades de empleo. El programa MDPB fue muy controvertido tanto dentro como fuera del gobierno. El valor del aumento de la producción imputable al programa MDPB no ha estado en ninguna parte cerca de la cuantía de gastos invertidos, y no hablemos del aumento de 1 710 millones de dólares nacionales previsto en los ingresos de exportación para finales de 2000.

En mayo de 1999 asumió un nuevo gobierno, con un manifiesto sobre el restablecimiento de las políticas proteccionistas de la industria arrocera. Se formuló un programa de restricciones cuantitativas, de aumento de aranceles y de subvenciones a los insumos. Pero en mayo de 2000 el gobierno fue derrocado antes de que se ejecutara la mayor parte del programa. Tras la intervención del ejército, se instaló una Administración Interina, y se hicieron nuevas elecciones en septiembre de 2001.

En preparación a las elecciones de 2001, la Administración Interina se embarcó en una política agrícola intervencionista semejante a la del programa MDPB, centrada en las aldeas indígenas situadas en las zonas políticamente sensibles. La justificación de este nuevo programa, conocido como Plan de Ayuda Agrícola (PAA), consistía en la adopción de “medidas positivas” orientadas a mejorar el bienestar económico de los indígenas del país. Según las estimaciones, se invirtieron 25 millones de dólares nacionales en la distribución gratuita, principalmente a los campesinos, de insumos tales como material de plantación para el cultivo del taro, motosierras y motores fuera de borda.

El nuevo gobierno elegido ha manifestado deseos de continuar la política de “medidas positivas” a través del programa PAA, aunque con un control financiero más estricto. También ha indicado que quiere volver a participar activamente en la comercialización de los productos agrícolas de los campesinos. En su primer discurso al Parlamento, el Ministro de Obras Públicas esbozó los planes del gobierno de rehabilitar la Corporación Nacional de Comercialización como parte de su programa.

1.4 Participación de Fiji en las iniciativas de integración regionales e internacionales

Fiji ha participado activamente en los esfuerzos de integración regional, comenzando con Acuerdo de Cooperación Económica y Comercio Regional del Pacífico Meridional (SPARTECA) de 1981. SPARTECA es un acuerdo preferencial no recíproco entre los países insulares miembros del Foro y Australia y Nueva Zelandia. En el mercado australiano y neozelandés determinados productos tienen un acceso exento de derechos y sin restricciones cuantitativas. SPARTECA no ha representado ventajas significativas para las exportaciones agrícolas, ya que los países competidores también gozan de un acceso exento de derechos. Las barreras principales para el comercio agrícola con Australia y Nueva Zelandia han sido las medidas de cuarentena.

In 1996, Fiji entró a formar parte del grupo melanesio "Grupo de Lanza" (MSG), que es un acuerdo comercial entre Papua Nueva Guinea, las Islas Salomón, Vanuatu y Fiji. El MSG concede acceso exento de derechos a esos mercados para más de 150 artículos. En 1998, Fiji estipuló un acuerdo comercial con Tonga, por el que se concede un acceso exento de derechos recíprocos para alrededor de 50 productos. El acuerdo incluye el azúcar de Fiji y las cebollas y vainilla de Tonga. Fiji ha sido el promotor de la creación de una zona de libre intercambio (ZLI) entre todos los Países insulares del Pacífico (PIP). La mayor parte de los beneficios recaería en la economía de Fiji que es mucho más diversificada y con una estructura arancelaria mucho más baja.

Fiji es uno de los firmantes del acuerdo de Cotonú, estipulado en 2000 entre la UE y el Grupo de Estados de África, del Caribe y del Pacífico (ACP) para prorrogar el convenio de Lomé hasta 2007. La UE ha obtenido de la OMC la exención para la prórroga del convenio de Lomé. A partir de 2007, las preferencias comerciales entre los estados ACP y la UE serán recíprocos en el marco de acuerdos de libre comercio. Fiji es uno de los principales beneficiarios del Protocolo del Azúcar del Convenio de Lomé. En el marco de dicho protocolo, Fiji tiene un contingente de 174 000 toneladas para las ventas de azúcar a la UE. El precio obtenido para este azúcar está relacionado con el precio de intervención pagado a los productores de la UE. En los dos últimos decenios ha sido el doble o el cuádruple de los precios del mercado mundial (lo que representa una transferencia neta media de alrededor de 90 dólares nacionales anuales a la industria azucarera de Fiji.

En noviembre de 1993, Fiji fue uno de los firmantes del Acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio (GATT), y en enero de 1996 fue miembro de pleno derecho de la OMC. La primera revisión del Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales fue en 1996, y la segunda está prevista para ahora.