5 CUESTIONES DE INTERÉS Y CONSECUENCIAS PARA EL DESARROLLO AGRÍCOLA Y LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

Del examen de la experiencia de la India durante el período de aplicación, resulta claro que hay algunas cuestiones muy graves para la India que surgen del acuerdo.

Primero, dado que la India no subvenciona su agricultura, redunda en su interés que los países que subvencionan fuertemente su agricultura reduzcan significativamente la ayuda interna a los niveles especificados en el acuerdo como niveles de minimis. Las subvenciones a la exportación deberían eliminarse completamente, porque tanto la ayuda interna como las subvenciones a la exportación, tomadas conjuntamente, hacen que las exportaciones de países como la India no sean competitivas y las perjudican. Es evidente que las reducciones de las subvenciones a la exportación y de las exportaciones subvencionadas por parte de los países desarrollados tendrán mayores consecuencias para las exportaciones de los países en desarrollo. A causa de las subvenciones a la exportación, países que no tienen ventaja comparativa pueden mantener su competitividad a expensas de aquellos otros que no pueden utilizar las subvenciones a la exportación. También es importante asegurar que no se reemplace la reducción de las subvenciones a la exportación con un uso mayor de los créditos a la exportación.

Sin embargo, como los servicios de infraestructura de los países en desarrollo son en general insuficientes, los exportadores de los productos agrícolas de esos países tienen que sobrellevar una carga muy pesada en materia de costos de transporte y mercadeo. A los países en desarrollo se les permite utilizar subvenciones para estos rubros, y todo intento que se hiciera en el futuro para limitar su uso no redundaría en el interés de la India.

Segundo, las crestas arancelarias, la progresividad arancelaria, los acuerdos bilaterales para determinados productos y las exenciones especiales siguen siendo cuestiones importantes que restringen el acceso a los mercados extranjeros para los productos en los que el país tiene ventaja comparativa. Los principales grupos de productos en los que las crestas arancelarias constituyen un problema son los de los productos lácteos, las frutas y hortalizas, los preparados de frutas y hortalizas, la carne y el pescado y los productos de la industria alimentaria. Para aumentar el acceso a los mercados para productos que son del interés de la India, es fundamental una expansión más significativa de los mercados de los países desarrollados.

Tercero, para que no se restrinja en el futuro la ayuda a la agricultura india deberían señalarse las ambigüedades presentes en diversas partes del acuerdo, debidas básicamente a la falta de claridad. Algunas de ellas, relacionadas con el cálculo de la MGA, se enumeran a continuación.

a) Al calcular el sostenimiento de los precios del mercado, los precios exteriores de referencia se mantienen fijos en base a los años 1986-1988. Por consiguiente, para establecer el nivel actual de la MGA, la diferencia entre el precio de sostenimiento y el precio exterior de referencia debe calcularse sobre la base del precio de sostenimiento corriente y el precio exterior de referencia de base. El problema de un precio exterior de referencia fijo en el cálculo de la MGA asume un significado especial porque en las presentaciones originales que los países miembros han hecho a la OMC los cuadros estaban expresados en monedas nacionales. Esto ha creado problemas en el cálculo de la MGA a países en desarrollo como la India, donde las tasas de inflación son generalmente altas en comparación con los países desarrollados. Por ejemplo, en el caso de la India, entre el período de base (1988-89), y el período 2000-2001, la variación en el índice de precios mayoristas para todos los productos es de alrededor de 146 por ciento, y la depreciación de la rupia india es del orden de 214 por ciento durante el mismo período. Dado que las presentaciones del período de base se expresaron en moneda nacional (rupia india), si no se tienen en cuenta las variaciones de las tasas de inflación y del tipo de cambio el MGA corriente sería positivo. Estos problemas en el cálculo de la MGA no se hubieran presentado si hubiera habido claridad en el acuerdo sobre las disposiciones que permiten el ajuste de la MGA total corriente en función de la inflación. En el acuerdo la única referencia a la inflación aparece en el Artículo 18,4, pero no está claro lo que significa^[64].

b) No hay claridad suficiente en el acuerdo acerca de si la cantidad habilitada para recibir el precio administrado es la producción total, o solamente los excedentes comercializados que logran venderse en el mercado o la cantidad comprada efectivamente por el gobierno a través de los mecanismos de sostenimiento de los precios. Algunos países miembros como el Pakistán han utilizado la cantidad comprada, mientras que otros países han utilizado la producción total. La lógica que explica la utilización de la producción total en estos cálculos consiste en que el organismo designado por el gobierno está obligado a comprar todo lo que llega al mercado al precio de sostenimiento anunciado. Existe, sin embargo, un límite para esto porque la cantidad que llega al mercado no será mayor que los excedentes comercializables dado que el autoconsumo representa una proporción muy grande de la producción de comestibles básicos en países como la India. Esta es una cuestión que ha de resolverse en las negociaciones actuales.

Otra cuestión importante que se presenta en este contexto es el siguiente: ¿Cómo debería calcularse el valor de la producción? ¿La producción debería valuarse en precios internos o en precios en frontera? Dado que se considera que los precios en frontera son los puntos de referencia de la eficacia, deberían utilizarse para estimar el valor de la producción y no los precios internos como suele hacerse actualmente.

c) Falta claridad en la interpretación de los valores negativos de la MGA por productos específicos. El problema de la interpretación tiene consecuencias importantes para la India, que no subvenciona su agricultura. En el Artículo 7,2 (b) se dice lo siguiente: “cuando no figure compromiso alguno en materia de MGA total, el país miembro no otorgará ayuda a los productores agrícolas por encima del correspondiente nivel de minimis establecido en el párrafo 4 del Artículo 6”. Esto significa que los países que no tienen compromisos de reducción están habilitados para aumentar su ayuda interna hasta el nivel de minimis. Pero el Artículo 13 b) ii) establece que las medidas de ayuda interna que estén en plena conformidad con las disposiciones del acuerdo estarán exentas, a condición de que no otorguen ayuda a un producto básico específico por encima de la decidida durante la campaña de comercialización de 1992. A causa de esta ambigüedad, ni siquiera está claro si los países pueden utilizar el nivel de ayuda de minimis permitido en el acuerdo. Esto también tiene que aclararse en la actual ronda de negociaciones.

Además, al considerar como cero los números negativos grandes de la ayuda por productos específicos concedida en los países en desarrollo, el acuerdo coloca en desventaja a los países que gravan su agricultura frente a los que la subvencionan. Los países desarrollados puede continuar subvencionando su producción agrícola en un 5 por ciento del valor de la producción agropecuaria tanto en el caso de la ayuda por productos específicos como en la ayuda no referida a productos específicos y los países en desarrollo pueden conceder subvenciones por un 10 por ciento en ambos casos.

Fuera de esta ambigüedad el acuerdo permite que la India mantenga el actual sistema de ayuda a la agricultura, porque no hay compromisos de reducción de la ayuda interna dado que la ayuda proporcionada a la agricultura india es muy inferior al nivel de minimis especificado en el acuerdo. No obstante esta flexibilidad, el acuerdo compromete la cuantía futura de la ayuda por productos específicos y no referida a productos específicos que el gobierno puede otorgar al 10 por ciento del valor de la producción agrícola, respectivamente.

d) En virtud del Artículo 6.2, las subvenciones a los insumos agrícolas que sean de disponibilidad general para los productores con ingresos bajos o pobres de recursos de los países en desarrollo miembros quedarán eximidas de los compromisos de reducción de la ayuda interna. Lo cual vale también para la ayuda interna dada a los productores para estimular la diversificación con objeto de abandonar los cultivos de los que se obtienen estupefacientes ilícitos. El problema con esta cláusula es cómo definir a un agricultor con ingresos bajos o pobres en recursos. El acuerdo no ofrece orientaciones al respecto.

En general, para definir a los agricultores pobres en recursos se utilizan definiciones basadas en la tierra. Sin embargo, una definición basada en la tierra puede no ser apropiada si se toma la definición de la línea de pobreza en términos de gastos. Incluso ésta variaría de año en año así como la definición de línea de pobreza utilizada en los cálculos. Además, las definiciones basadas en los ingresos medios de 1 000 dólares EE.UU. para los países en desarrollo miembros a los que se refiere el Anexo VII del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias daría lugar a cifras diferentes. Esta es una cuestión fundamental para la India, porque las exenciones a la ayuda no referida a productos específicos destinada a los agricultores pobres en recursos ofrecen amplio margen para ayudar a los productores agrícolas.

Cuarto, por lo que se refiere a la estabilización de los precios, la India ha utilizado una triple estrategia: sostenimiento de los precios, constitución de existencias públicas de cereales y restricciones al comercio exterior. Los cálculos de la ayuda interna, expuestos anteriormente, indicaron que la India tiene suficiente flexibilidad en virtud del acuerdo para sostener los precios de los productos agropecuarios. Pero las limitaciones de esas políticas saltan ya a la vista por la presencia excesiva de existencias de cereales, que se han ido acumulando en los últimos años. El AsA permite la constitución pública de existencias con fines de seguridad alimentaria, pero la eficacia en función de los costos de dichos programas ante el descenso de los precios internacionales y la subvención en gran escala practicada por los países desarrollados suscitan un cuestionamiento serio de la validez de dichas políticas.

Por lo que se refiere a las restricciones a las importaciones para estabilizar los precios, la abolición de las restricciones cuantitativas supone que a partir de ahora ello debería lograrse mediante los aranceles de las importaciones. La distribución de aranceles consolidados entre los productos agropecuarios, examinada anteriormente, muestra que es una alternativa posible porque la mayoría de los productos tienen consolidaciones arancelarias suficientemente altas. En el futuro, esta flexibilidad puede verse limitada si se producen ulteriores reducciones de los aranceles después de la actual ronda de negociaciones. En ese caso, serían más útiles instrumentos como los gravámenes variables a la importación y las SGE. Sin embargo, falta claridad en el acuerdo acerca de la legalidad de las bandas de precios del AsA porque la nota al pie de página correspondiente al Artículo 4.2 prohíbe el uso de gravámenes variables a la importación. Si esta banda se considera como un derecho de aduana propiamente dicho, es legal, pero si se considera como un gravamen variable a la importación, no lo es (Sharma, Greenfield y Konandreas, 1999).

El objetivo de las disposiciones SGE es permitir el uso de gravámenes adicionales además de los tipos consolidados que pueden aplicarse si se cumplen ciertas condiciones relacionadas con los aumentos rápidos de las importaciones o las disminuciones de los precios exteriores de referencia. En el marco de la cláusula de salvaguardia (Artículo 5) del AsA, solamente pueden utilizar estas disposiciones los países que han consolidado sus niveles arancelarios utilizando la fórmula de arancelización y lo han notificado posteriormente en sus listas de compromisos. Las futuras negociaciones deberían considerar estas cuestiones y permitir la utilización de estos instrumentos para estabilizar los precios. La utilización de las SGE será muy importante para países como la India.

Quinto, el nivel de protección que se da actualmente a los vinos y licores en el marco de indicaciones geográficas debería extenderse a otros productos tales como el té de Darjeeling y el arroz basmati. Esta es una cuestión que tiene que ver con el acceso a los mercados de los productos agropecuarios ya que la diferenciación de los productos es un elemento importante de la competencia leal. Beneficia a los consumidores porque se les ofrecen más opciones y más información acerca de la calidad de los productos. Beneficia también a los productores, que pueden producir productos de calidad y se ven protegidos contra la competencia desleal o engañosa en los mercados extranjeros.

Sexto, los problemas que deben enfrentar los exportadores en el marco del acuerdo MSF son también importantes. Aunque el objetivo de este acuerdo es impedir que los países miembros utilicen con fines proteccionistas las normas relativas a la protección de la salud y la vida de las personas y de los animales o a la preservación de los vegetales, cada país tiene sus propias normas con respecto a estas restricciones tales como la inspección de los productos importados, el tratamiento o elaboración específicos de los productos, la fijación de niveles máximos permisibles de residuos de plaguicidas o el uso permitido de ciertos aditivos específicos en los alimentos. Para peor, las normas MSF se están volviendo cada vez más complejas, y la tecnología necesaria para efectuar los ensayos básicos y las certificaciones no está a disposición en gran escala. Países como la India se beneficiarían si los países desarrollados decidieran tratar las normas especificadas por la Comisión del Codex Alimentarius (CODEX) como equivalentes.

Séptimo, en el caso de los compromisos sobre asistencia técnica y financiera, hay fundamentalmente dos tipos de cuestiones que tienen que abordarse. Una es que las disposiciones relacionadas con dicha asistencia deberían ser jurídicamente vinculantes para los países desarrollados. Las disposiciones actuales del TED sobre asistencia técnica y financiera están formuladas en términos de compromisos voluntarios. Porque no son jurídicamente vinculantes, no se pueden entablar casos de solución de diferencias cuando dicha asistencia no se entrega. Además, la asistencia voluntaria que debería haberse prestado no ha tenido lugar. La segunda cuestión se refiere a los arreglos en materia de financiación. Hay una urgente necesidad de establecer un mecanismo institucional especial para apoyar la liberalización o globalización y para asignar fondos en forma permanente de manera que no se limite a ser un acuerdo para casos especiales. Esto es fundamental para crear en los países en desarrollo instituciones que sirvan para ejecutar los programas de reforma y también para aumentar los recursos necesarios para sufragar los altos costos de la aplicación de las disposiciones con el fin de lograr que las normas internas se ajusten a las normas internacionales y de superar las graves limitaciones de la oferta.

Octavo, la cuestión de la seguridad alimentaria sigue siendo crítica para un país como la India, pero tiene que manejarse con mucho cuidado. Existe el riesgo de que grupos con intereses creados puedan hacer una utilización errónea de esta preocupación dejándose llevar por factores emotivos para continuar utilizando subvenciones y medidas de protección. No se trata de negar que la seguridad alimentaria haya sido y seguirá siendo una cuestión de fundamental importancia tanto para los países desarrollados como para los países en desarrollo. Pero hay una diferencia entre las legítimas preocupaciones relativas a la seguridad alimentaria de los países en desarrollo, donde una mayoría de la población continúa dependiendo de la agricultura para su sustento, y donde la infraestructura es muy débil y hay muy pocas oportunidades de empleo fuera de la agricultura para una gran masa de analfabetos, y la de los países desarrollados. Si los países desarrollados lograran proteger sus altos niveles de subvenciones y continúan utilizándolas so capa de preocupaciones no comerciales, no sería de beneficio para los países en desarrollo.

Noveno, el marco global del acuerdo debería añadir disposiciones TED que aseguraran un acceso real y significativo a los mercados para los productos producidos por países como la India y ofrecieran una mayor flexibilidad para cumplir con los compromisos de reducción de la ayuda interna y de los niveles de los aranceles. Esto es fundamental para que en el sector de los productos sensibles se tuvieran en cuenta las preocupaciones de la población rural relativas al mantenimiento de sus medios de vida y empleo. Por lo tanto, la nueva serie de disposiciones TED debería reconocer las dos dificultades principales que existen para la ejecución de cualquier reforma en un país como la India. La primera es que hay una considerable escasez de instituciones para ejecutar las medidas de reforma y hacer frente a los altos costos de los cambios necesarios. La segunda dificultad consiste en que hay graves limitaciones del lado de la oferta, por ejemplo una infraestructura deficiente que dificulta la creación de capacidades para competir en el mercado internacional.