5 INTERESES Y PREOCUPACIONES EN LA ACTUAL RONDA DE NEGOCIACIONES

Casi ocho años después de la aplicación del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC siguen existiendo obstáculos al comercio de productos agrícolas. Los países en desarrollo, incluido Zimbabwe, todavía no han logrado un mayor acceso a los mercados de los países desarrollados. Hay muchas cuestiones clave que Zimbabwe, junto con otros países en desarrollo, consideran importantes a la hora de negociar un futuro Acuerdo sobre la Agricultura eficaz tras los compromisos contraídos en la Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en Doha en 2001.

5.1 Acceso a los mercados

La reducción de los aranceles no siempre ha abierto el acceso a los mercados de los países desarrollados (véase el cuadro 11). Los aranceles agrícolas medios siguen siendo más elevados que los aplicados a los productos industriales, porque la arancelización ha provocado una mayor protección arancelaria. Las reducciones de los aranceles también han propiciado una mayor dispersión arancelaria. La estructura de los aranceles agrícolas se ha hecho más compleja debido a la frecuente utilización de tipos específicos y otros tipos no ad valorem. Las estructuras de los aranceles en los países desarrollados debería unificarse, simplificarse, hacerse más transparente y menos compleja, y todos los aranceles deberían convertirse a aranceles ad valorem.

Cuadro 11. Crestas arancelarias por grupos de productos agrícolas a las que se enfrentan las exportaciones de Zimbabwe a la UE

Notas: Las crestas arancelarias se definen como tipos arancelarios superiores o iguales al 20 por ciento. Todas son aranceles NMF. Los números entre paréntesis junto a cada producto corresponden a los de la Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional.

Fuente: UNCTAD, 1997, cuadros 1 a 3.

Los niveles de los contingentes arancelarios para algunas exportaciones de Zimbabwe son restrictivos. Por ejemplo, el contingente de 12 millones de kg de tabaco que los Estados Unidos han concedido a Zimbabwe contradice el espíritu del GATT/OMC en la medida en que protege el mercado de tabaco estadounidense, es condicional y no transparente. En la próxima ronda de negociaciones debería realizarse un esfuerzo concertado para eliminar gradualmente los contingentes arancelarios e incorporar todas las oportunidades de acceso a los mercados sobre una base NMF. Los contingentes arancelarios no deberían constituir restricciones cuantitativas. Para ello, Zimbabwe propone que:

• se establezcan directrices que simplifiquen la administración de los contingentes, de modo que impere una uniformidad absoluta entre los diversos países y productos y una transparencia completa en su administración;

• se contemple un período básico común para calcular el consumo interno antes de contraer los compromisos mínimos en materia de acceso;

• los contingentes se basen en productos específicos, en lugar de grupos de productos básicos agregados;

• sea obligatorio haber apurado los contingentes en los países desarrollados antes de que puedan realizarse importaciones por encima del nivel de esos contingentes;

• se tomen las disposiciones oportunas para garantizar que los nuevos proveedores de los países en desarrollo tengan el mismo acceso a las asignaciones de contingentes;

• se potencien con regularidad los contingentes administrados por los países desarrollados para mejorar el acceso a los mercados por los países en desarrollo.

Las crestas arancelarias en agricultura son muy comunes en tres grupos de productos: los principales productos alimenticios básicos; las frutas y hortalizas; y la industria alimentaria (productos alimenticios elaborados; FAO, 1999). Los productos donde se da la mayor frecuencia de crestas y progresividad arancelarias se encuentran entre los principales alimentos básicos agrícolas - cereales, carne, azúcar, leche, mantequilla y queso -, así como entre los de interés para la exportación de los países en desarrollo, como el azúcar, el tabaco, el algodón y las frutas y hortalizas (UNCTAD, 1997). En efecto, no es raro que las elevadas crestas arancelarias de la OCDE rebasen el 100 por ciento. En cambio, un estudio realizado por la UNCTAD/OMC concluyó que los aranceles agrícolas superiores al 100 por ciento escaseaban en los países en desarrollo (UNCTAD, 1997). Debería utilizarse una fórmula apropiada para reducir en mayor medida estos aranceles sumamente elevados a niveles más razonables. Las reducciones arancelarias deberían ponderarse para garantizar que no se siguen protegiendo los productos sensibles en los países desarrollados.

Las negociaciones arancelarias agrícolas deberían deparar un trato especial y diferenciado a los países en desarrollo, como es práctica habitual en la OMC. Debería concederse la suficiente flexibilidad a los países en desarrollo, por ejemplo en la eliminación gradual de las reducciones arancelarias, supeditándola a la consecución de algunos logros mínimos mensurables y concretos en términos de desarrollo, en lugar de emplear simplemente plazos temporales.

Los elevados niveles de protección de los países desarrollados son muy injustos, pues ponen en entredicho el objetivo global del Acuerdo sobre la Agricultura. Comparándolos con los obstáculos no arancelarios del decenio de 1990, un estudio del ESCAP revela que las consolidaciones finales de la UE para 2000 están casi dos tercios por encima del equivalente arancelario real correspondiente al período 1989-1993. En el caso de los Estados Unidos, son superiores en más de tres cuartas partes. Además, los aranceles aplicados por los países desarrollados a los principales productos agrícolas duplican aproximadamente los de los países en desarrollo. En el caso de dos importantes cereales, el trigo y el maíz, los tipos arancelarios consolidados de los países en desarrollo son del 94 por ciento para el trigo y del 90 por ciento para el maíz. En cambio, se ha calculado que la media en la OCDE en el primer año de aplicación (1995) era del 214 por ciento para el trigo, del 197 por ciento para la cebada y del 154 por ciento para el maíz (FAO, 1996). En la próxima ronda de negociaciones, Zimbabwe debería ejercer presión para que se revisaran los objetivos de reducción arancelaria que deben cumplirse en determinados períodos. La meta debería ser que los aranceles, en un primer momento de todos los países desarrollados y luego de los países en desarrollo, convergieran en puntos específicos dentro de un período determinado, para garantizar la instauración de unas condiciones equitativas de competencia para todos los agricultores de los países Miembros.

La imposición de cláusulas de salvaguardia especial plantea varios problemas para los países en desarrollo. La duración de las salvaguardias especiales, los criterios de invocación de dichas salvaguardias y el mecanismo de activación se utilizan injustamente. Deben modificarse para hacerlos más receptivos a las necesidades y la situación de los países en desarrollo. Ante la conveniencia de dar a los agricultores la oportunidad de adaptarse a la intensificación de la competencia, así como de diversificar su producción ante el incremento de las importaciones o la disminución de los precios, debería autorizarse a los países en desarrollo a recaudar derechos de salvaguardia especial durante más tiempo. También deberían ejercer presión para que se revisaran los mecanismos de activación que limitan injustamente sus exportaciones. El derecho de utilizar las salvaguardias debería hacerse extensivo a los países en desarrollo, incluido Zimbabwe, que no procedieron a la “arancelización” ni se reservaron el derecho a hacerlo.

5.2 Ayuda interna

El trato de la ayuda interna sigue siendo una cuestión conflictiva, especialmente entre el Grupo Cairns, UE/Japón y los países en desarrollo. Para el grupo de los países en desarrollo hay varios asuntos polémicos. Alegan que el proceso actual de aplicación del Acuerdo sobre la Agricultura debe reorientarse para resolver las cuestiones de seguridad alimentaria y los medios de subsistencia de la población rural en sus países.

Antes del Acuerdo sobre la Agricultura, los países en desarrollo no aplicaban por lo general medidas de ayuda interna y no las inscribían en sus listas de compromisos; además, se les ha prohibido que las aplicaran en el futuro más allá de los niveles de minimis. Se ha autorizado a los países cuya Medida Global de la Ayuda (MGA) era elevada (normalmente los países desarrollados) a mantenerla reduciéndola gradualmente. Después de efectuar la reducción del 20 por ciento prescrita por el Acuerdo sobre la Agricultura, algunos países desarrollados gozan aún de niveles comparativamente elevados de ayuda. Además, la desvinculación de la MGA de las fluctuaciones de los precios y los tipos de cambio internacionales supone que un país puede cumplir sus compromisos de reducción de la MGA y al propio tiempo registrar un aumento del nivel real de protección (es decir, el nivel de protección medido como diferencia entre los precios nacionales al productor y los precios corrientes en el mundo). Por añadidura, los países en desarrollo tienen problemas para calcular la MGA, debido a la gran cantidad de cambios que se producen en los factores macroeconómicos, como una inflación excesiva. Un país que registre tasas sustanciales de inflación desde el período de base puede tener una MGA negativa. En cuanto a las exenciones de los compromisos de reducción de la MGA, han surgido problemas relacionados con los criterios sobre las medidas de exención del compartimento ámbar y sobre el límite de minimis. El límite de minimis del 10 por ciento no da a los países en desarrollo flexibilidad para la concesión de ayuda interna y varios de ellos se aproximan a los valores máximos. Los criterios sobre las medidas de exención del compartimento verde no están claramente definidos, lo que permite a cada país encubrir las medidas de apoyo que de lo contrario no cumplirían los criterios para su inclusión en las exenciones correspondientes al compartimento verde.

En vista de todo ello, Zimbabwe presionará para:

• Aumentar el límite de minimis, para que los países en desarrollo incorporen una cobertura adecuada con miras a la seguridad alimentaria.

• Autorizar a los países en desarrollo que no conceden ayuda interna a concederla y luego volver a calcular su MGA.

• Garantizar que los países desarrollados estén reduciendo de hecho la ayuda interna, obligando a los países a notificar los productos y niveles de ayuda con unos cuantos años de antelación.

• Garantizar que los criterios para la inclusión de las medidas en el compartimento verde se analicen con regularidad y que su cobertura sea suficiente para garantizar que dichas medidas no tengan efectos de distorsión del comercio o éstos sean mínimos.

• Proseguir la aplicación de las medidas de ayuda en forma de trato especial y diferenciado incluidas en los compromisos de exención de los países en desarrollo. Las medidas de trato especial y diferenciado deberían incluir todas las medidas de ayuda del Gobierno a la producción de alimentos para el consumo local y toda la ayuda a la producción agrícola de los minifundistas. La mayoría de los agricultores de los países en desarrollo son minifundistas y su capacidad de sacar provecho de la liberalización del comercio es reducida, debido a su escasa capacidad de oferta, su reducida base de recursos y su deficiente acceso a los mercados. Las medidas de trato especial y diferenciado pueden ayudar a estos agricultores a reforzar su capacidad de oferta y mejorar su competitividad. No hay que olvidar que la ayuda interna a los agricultores minifundistas en los países en desarrollo constituye un acicate para el desarrollo. El potencial de crecimiento de la agricultura de Zimbabwe reside en el sector minifundista: es algo que debe tenerse en cuenta al aplicar los cambios para sacar partido a la liberalización del comercio. Deben tomarse medidas para garantizar que los países desarrollados reduzcan de hecho la ayuda interna, obligando a los países a notificar los productos y los niveles de ayuda con unos cuantos años de antelación.

5.3 Subvenciones a la exportación

Las elevadas subvenciones concedidas en la OCDE, además de distorsionar el comercio, acaban con los productores locales y desestabilizan y hunden los precios agrícolas. Los cereales subvencionados en la UE y los EE.UU. han socavado la seguridad alimentaria de los países en desarrollo. Por ejemplo, las ventas estadounidenses de trigo a Zimbabwe, en virtud de la Ley General 480, mantuvieron en un nivel bajo los precios locales del trigo y afectaron en gran medida la viabilidad de la producción local de trigo. Además, la importación de cereales baratos subvencionados de la UE por parte de los países con déficit en cereales de la SADC mina la ventaja competitiva de Zimbabwe en la producción de maíz y trigo en la región. En 1997, en los 24 países de la OCDE, el apoyo a los productores de arroz y carne fue 4,11 y 6,18 veces mayor que el valor de las exportaciones mundiales de estos productos (UNCTAD, 1999).

El recurso constante a las subvenciones a la exportación por los países desarrollados, invocando el Acuerdo sobre la Agricultura, constituye una violación clara de las reglamentaciones de la OMC que prohíben la práctica del dumping. Esta práctica perjudica a la producción local, y los productores más vulnerables de los países en desarrollo son los agricultores minifundistas. Estas elevadas subvenciones son un obstáculo de primer orden para los países en desarrollo por varios conceptos. Provocan grandes excedentes alimentarios en la OCDE, que a menudo se exportan a los países en desarrollo, con lo cual arrebatan los mercados de terceros países a los países en desarrollo exportadores.

Los esfuerzos de Zimbabwe por ampliar sus oportunidades comerciales regionales e internacionales se han visto sustancialmente socavados por estas subvenciones a la exportación. La supresión de la ayuda interna y de las subvenciones a la exportación por los países desarrollados beneficiará a los sectores zimbabwenses del algodón, la horticultura, el tabaco, el azúcar, la carne de vacuno y el maíz. Los prohibitivos costos de transporte restringen la capacidad de Zimbabwe de entrar en el mercado mundial de una manera competitiva. Sin embargo, debido a su ubicación en la región, podría explotar los mercados regionales competitivamente. Eso sólo será posible cuando se detenga la entrada en la región de alimentos objeto de dumping procedentes de las naciones desarrolladas. La reducción de las subvenciones a la exportación y de la ayuda interna contribuirá a impulsar el crecimiento del sector hortofrutícola.

5.4 Preocupaciones y propuestas relativas a la seguridad alimentaria

La seguridad alimentaria es una de las cuestiones conflictivas de las negociaciones sobre agricultura. Para los países en desarrollo, está inextricablemente relacionada con la seguridad nacional y la soberanía política, dado que la mayoría de la población se dedica a la agricultura de subsistencia. En Zimbabwe, la agricultura no es un sector más de la economía, sino que tiene implicaciones de gran calado en la influencia política, el apoyo, los resultados económicos, concretamente en términos de empleo, la disponibilidad de alimentos, la situación de la balanza de pagos y los medios de subsistencia de la población. La política actual parte del principio de que es peligroso depender de la importación de alimentos, pues la situación de la reserva de divisas con frecuencia se suele caracterizar por la debilidad.

Habida cuenta de estas preocupaciones, Zimbabwe ha realizado varias propuestas en torno al denominado “compartimento desarrollo”. Los países en desarrollo en general y Zimbabwe en particular opinan que, entre los instrumentos contenidos en el compartimento de seguridad alimentaria y desarrollo, deberían figurar los siguientes:

Debería crearse un “compartimento desarrollo” con instrumentos de política que tuviera los fines siguientes:

1. Proteger y potenciar la capacidad de producción alimentaria de los países en desarrollo, en particular en lo referente a los productos básicos clave. Excluir en los países en desarrollo de los principales productos alimenticios las disciplinas de control de las importaciones y de ayuda interna.

2. Dirigir toda la ayuda interna de los gobiernos de los países en desarrollo a la producción de alimentos para consumo local, así como al apoyo a la producción agrícola por los agricultores minifundistas en forma de trato especial y diferenciado.

3. Potenciar la seguridad alimentaria y la accesibilidad de los alimentos, especialmente por parte de los más pobres.

4. Crear empleos para los pobres de las zonas rurales, o al menos preservar los que existan.

5. Proteger a los agricultores que ya producen un suministro adecuado de productos agrícolas clave contra la agresión de las importaciones baratas.

6. Dar flexibilidad para ofrecer el apoyo necesario a los pequeños agricultores, especialmente con miras a incrementar su capacidad de producción y su competitividad.

7. Detener la entrada de importaciones baratas y subvencionadas objeto de dumping en los países en desarrollo.

8. Todos los países en desarrollo deberían poder utilizar un enfoque de lista positiva para declarar qué productos o sectores agrícolas desearían que estuvieran sometidos a disciplinas con arreglo al Acuerdo sobre la Agricultura. Es decir, únicamente los productos declarados por un país estarían sujetos a compromisos con arreglo al Acuerdo sobre la Agricultura.

9. Autorizar a los países en desarrollo a reevaluar y ajustar el nivel de sus aranceles. Cuando se haya demostrado que las importaciones baratas están destruyendo o amenazando a los productores nacionales, los países en desarrollo deberían poder aumentar sus consolidaciones arancelarias sobre los productos clave para proteger la seguridad alimentaria.

10. Prohibir a los países desarrollados el recurso a la cláusula de salvaguardia especial. En lugar de ello, esta cláusula debería estar a disposición de los países en desarrollo, que la invocarían en caso de que hubiera unos precios bajos o un volumen excesivo.

Es importante y necesario apoyar la producción alimentaria nacional directa e indirectamente, en especial entre los pequeños agricultores más vulnerables. Sin embargo, las disciplinas actuales del Acuerdo sobre la Agricultura en materia de controles de las importaciones y ayuda interna entorpecen este esfuerzo.

• La Comunidad Europea ha abogado por la multifuncionalidad de la agricultura. Considera que hay un nexo esencial entre el acceso a los mercados y los problemas de la especificidad alimentaria, o entre la especificidad de los alimentos de calidad, la producción, el medio ambiente y el empleo, entre otros. Alega que, para incrementar las ganancias derivadas del comercio y la gama de productos ofrecidos al consumidor, es necesaria una competencia equitativa, la protección del consumidor y la protección adecuada de las denominaciones relacionadas con la calidad de los alimentos o su especificidad. Aduce que mejorar el acceso de los productos a los mercados significa mejorar las condiciones que conducen al reconocimiento del consumidor y a su capacidad de reacción, y garantizar que la usurpación de los nombres de los productos no despoja a los productores de los beneficios económicos de sus inversiones en la calidad, la especificidad y el reconocimiento del nombre. Con estas propuestas, la UE tiene claramente la intención de imponer importantes obstáculos a la entrada de los productos básicos agrícolas de los países en desarrollo a su mercado. Y lo encubre invocando la preservación de la especificidad.