El presente documento presenta un estudio sobre las tendencias y perspectivas del sector forestal del Uruguay, hasta 2020, en el marco de un estudio de carácter regional promovido por la Comisión Forestal de América Latina y el Caribe (COFLAC) según las recomendaciones surgidas de la vigésimo primera reunión de dicha Comisión. Se presenta una visión prospectiva, se caracterizan los escenarios futuros más probables a través del análisis de variables relevantes predefinidas en los términos de referencia. Asimismo, se establecen las hipótesis que harán posible los cambios esperados o deseados.
En este primer capítulo de Introducción se presenta una reseña general relativa a los principales parámetros de la economía del Uruguay, en la cual a partir del año 1990 empezó a emerger el sector forestal como consecuencia de la promulgación de la segunda ley de promoción del mismo.
La República Oriental del Uruguay, situada en la zona templada de América del Sur, tiene un área terrestre de 176.215 km2 y 500 kms. de costas a lo largo del Río de la Plata y el Océano Atlántico. Su población, de aproximadamente 3,3 millones de personas, es de origen europeo; la tasa de alfabetización es del 97%. En 2001, la tasa de crecimiento anual del PBI ha sido - 3,1% (PBI per cápita de US$ 5.585 ese año). En contrapartida, la tasa de inflación ha disminuido persistentemente en 1990 – 2001 como consecuencia de un plan de estabilización basado en el tipo de cambio; mientras que la tasa de desempleo a nivel nacional aumentó de 11,9% en 1996 a 15,3% en 2001.
En relación al comercio exterior, continuó el proceso de integración económica regional en el marco del MERCOSUR, (que desde 1991, establece una zona de libre comercio junto a Argentina, Brasil y Paraguay con ciertas barreras comerciales que pertenecen al régimen de transición). La implantación del MERCOSUR ha incrementado el comercio regional y la inversión extranjera en el país.
El sector agropecuario representa un 10% del producto bruto del país, pero su importancia para el total de la economía es sustancialmente mayor ya que ofrece la mayor parte de las materias primas para la industria manufacturera y es el mayor exportador. La ganadería (principalmente carne y lana), representó el 45% del producto sectorial en el año 2000, en tanto los cereales (fundamentalmente trigo y arroz) representaron un 30%.
Dentro del sector agropecuario, el desarrollo del Sector Forestal es relativamente reciente. Hasta el año 1988, la silvicultura en Uruguay se limitaba a unas 31 mil hectáreas plantadas. En la actualidad, la superficie de bosques, incluidos naturales e implantados, se estima en 1.350.000 hectáreas (7,7% de la superficie total del país). El primer impacto del nuevo marco legal se percibió en la superficie dedicada a la implantación de bosques bajo régimen promocional. En el quinquenio anterior a la vigencia de la ley, la forestación aumentó en 13 mil hectáreas (60%) mientras que en el quinquenio posterior se multiplicó por 3 alcanzando casi las 170 mil hectáreas.
En cuanto a las exportaciones forestales, a partir de 1990 la venta de rollos tuvo un crecimiento explosivo, superando las 800 mil toneladas en los últimos años y también se incrementaron las exportaciones de papel y cartón. En el año 2000 las exportaciones forestales superaron la barrera de los US$ 100 millones. Las importaciones de productos forestales, en cambio, muestran un crecimiento en toda la última década, con una fuerte incidencia de las compras de papeles, que se cuadriplicaron en el período. En el último quinquenio, las importaciones de productos forestales fueron superiores a los US$ 75 millones anuales. Históricamente, el saldo del comercio exterior de productos forestales fue negativo en unos 15-18 millones de dólares anuales. Esa tendencia se revierte en 1997, en que se igualan los flujos, y a partir de entonces el saldo comercial es crecientemente positivo (US$ 18 millones en 1999).
La población de acuerdo al Censo General de Población (1996) alcanzó a 3.163.763 personas, en once años la población aumentó a una tasa anual media de 0,6%. En relación al empleo, la cantidad de personas en edad de trabajar (entre 14 y 65 años) a diciembre de 2002 es, según el INE, de aproximadamente 2 millones, cifra que prácticamente no ha variado en los últimos 20 años. De ese total, 1,2 millones están activos y de ellos 1 millón está ocupado, lo que provoca una tasa de desocupación del orden del 18,6% para el último trimestre de 2002.
Si se observa por rama de actividad, en el departamento de Montevideo, los sectores que ocupan más población son el Comercio, Hoteles y Restaurantes, Industria Manufacturera, Energía, Intermediación Financiera, y Actividades Inmobiliarias, Empresariales y de Alquiler. Mientras que la actividad productiva que más caracteriza al interior rural es la agropecuaria, que en el año 2000 ocupaba 16,4 millones de hectáreas distribuidas en un total de 57.131 establecimientos, (Censo General Agropecuario, Dirección de Estadísticas Agropecuarias, (DIEA)).
Respecto a la importancia relativa de las diferentes fuentes de ingreso de las explotaciones, de la comparación de los dos últimos censos se comprueba un crecimiento muy significativo del número de explotaciones forestales: de 178 en 1990 a 1.015 en 2000 (incremento del 570% en una década). Este crecimiento explosivo tiene implicancias en la cantidad de trabajadores empleados en el sector. En Junio de 2003, la Dirección de Estadísticas Agropecuarias realizó una actualización de la mano de obra ocupada en explotaciones forestales concluyendo que para las explotaciones con 100 o más hectáreas forestadas, el total de trabajadores permanentes habría alcanzado, en el 2000, a 6.118, mientras que se contrataron 208.294 jornales equivalente a 833 año/hombres.
Por otro lado, los salarios de los trabajadores ocupados en el sector forestal, en promedio son un 43% superiores a los de la actividad ganadera, aunque si se incluyen los beneficios extrasalariales (vivienda, manutención, beneficios sociales, etc.) la diferencia se reduce a un 25% a favor de la forestación. Al mismo tiempo, la forestación ocupa más mano de obra femenina que la actividad ganadera, lo cual hace posible en principio un mayor ingreso por hogar. La combinación de salarios más elevados y una muy superior relación empleo/superficie a favor de la forestación indica una dinámica económica y social positiva en zonas que sufrían procesos de depresión económica y emigración.
En una visión prospectiva, la magnitud de la demanda de mano de obra vinculada a la forestación tendrá un fuerte impacto sobre la estructura ocupacional del interior del país y alterará las condiciones de vida de vastos sectores de su población. La demanda laboral de la forestación se concentra en zonas rurales y sub-urbanas (exceptuada la capital), lo cual alterará la tendencia del mercado laboral uruguayo, de concentración de la demanda en la zona metropolitana de Montevideo y centros urbanos mayores. De ese modo, el desarrollo forestal en Uruguay implicará un cambio con respecto a la ganadería, caracterizada por el aumento de la producción física y la disminución de la demanda laboral. Pero el mayor impacto de la forestación reside en los cambios de la conformación espacial de las actividades agrícolas tradicionales en los últimos 5 años y por la aparición de polos de actividad implícitos. Se asiste a un cambio en la localización de las fuentes generadoras de valor: las plantaciones y viveros se ubican en el medio rural y también en el mediano plazo lo harán las industrias.
Por último, a partir del Plan Forestal, ha habido un aumento en la calidad de vida en los centros menores afectados por la forestación, en parte debido a la generación de puestos de trabajo y mejores salarios. Además, se han experimentado mejoras en las condiciones laborales del sector, atribuibles principalmente al Decreto de Regulación de las Empresas Forestales y a los procesos de certificación de éstas con organizaciones internacionales. En noviembre de 1999 se dictó un decreto que regula a las empresas forestales y reglamenta las condiciones de trabajo, higiene y salud ocupacional en el sector forestal, bajo la responsabilidad de cumplimiento a cargo de empleadores, contratistas y subcontratistas.
Puede entonces concluirse que el sector tendrá un impacto positivo relevante sobre las condiciones sociales del entorno en que se desarrolla: generando oportunidades laborales, en particular en zonas rurales y semi rurales sujetas a procesos de declinación económica y poblacional, generando instancias de capacitación en nuevos oficios y actividades, remunerando el mismo trabajo con mayores salarios que otras actividades agropecuarias, brindando mejores condiciones laborales.
A los efectos de medir el comportamiento de las variables utilizadas para la evaluación del desarrollo forestal en Uruguay, se identificaron cinco diferentes modelos de producción en función de zonas, especies y manejo de plantaciones, crecimiento y destino final de la madera producida, dividiendo al país en 3 regiones: Norte (Departamentos de Rivera y Tacuarembó), Litoral Oeste (Río Negro y Paysandú más Soriano, Colonia, Salto y Artigas) y Sur Este (Lavalleja, Durazno, Florida y Cerro Largo, más los restantes Departamentos no incluidos en las demás regiones). Para cada modelo se definió un destino principal de la madera.
Para analizar el Valor Bruto de Producción, se consideraron todos los costos asociados a dicho proceso así como la producción obtenida en sus distintas formas, para lo cual se dividió el ciclo de producción desde el sector primario hasta el procesamiento industrial o la exportación en bruto. Con los precios de base, a partir del año 2001 el VBP (y las divisas por exportación) correspondientes a plantaciones del período 1989-1999, supera los US$ 100 millones anuales (el promedio del período 2001-2005 asciende a US$ 225 millones por año). Desde el año 2006 y hasta el final del período considerado (2020) el promedio producido y exportado superaría los US$ 400 millones por año, con picos de más de US$ 600 millones en torno al año 2015.
Observando los actores económicos que emergieron con el sector forestal se encuentra que las empresas privadas que han llevado a cabo este proceso en el país, han sido tanto de origen nacional como extranjeras, empresas agropecuarias que han diversificado su producción, a través de modelos silvipastoriles, empresas cuyo rubro principal es la forestación y pequeños y medianos inversores ajenos al Sector Agropecuario que han optado por la forestación como un nuevo destino para sus inversiones. De esta forma, el sector forestal logró atraer al medio rural un nuevo tipo de inversores: los extranjeros que, hasta ese entonces, se habían mantenido ausentes. Históricamente, las actividades agrícolas y ganaderas en Uruguay fueron desarrolladas por capitales nacionales. Sin embargo, a partir de la forestación el interior del país se fue poblando con empresas de escala. En cuanto al tamaño de las plantaciones, si bien el 53% de las empresas forestales tienen un tamaño inferior a las 200 hectáreas (representando el 9% de la superficie plantada), casi el 30% de la superficie forestada en Uruguay se concentra en empresas mayores a 5.000 hectáreas, las cuales son el 1% del total de las empresas forestales totales.
La forestación en Uruguay tuvo su primer hito legal en diciembre de 1968 con la Ley 13.723 que declaró terrenos forestales a todos aquellos inadecuados para cualquier otra explotación o destino de carácter permanente y provechoso, en función de sus condiciones de suelo, altitud, clima y ubicación. Con esa base, los bosques implantados declarados protectores o de rendimiento, y los bosques naturales declarados protectores, así como los terrenos afectados directamente a los mismos, recibieron beneficios impositivos. Sin embargo, no fue hasta diciembre de 1987 con la promulgación de la Ley 15.939 que el sector forestal experimentó un significativo crecimiento.
La ley de 1987 mantuvo la declaración de interés nacional a la defensa de los recursos y la economía forestal, encargó la formulación y ejecución de la política forestal al MGAP y en particular a su Dirección Forestal. A la definición de terrenos forestales de la ley de 1968, la Ley 15.939 agregó la posibilidad de que un terreno sea declarado de “prioridad forestal” por el MGAP en función de la aptitud forestal del suelo, lo que en los hechos determinó la conformación de “zonas” de prioridad forestal, a lo largo del territorio nacional en los que la forestación califica para recibir los estímulos promocionales de la ley.
Los instrumentos de promoción específicos de la actividad foresto-industrial en Uruguay se complementan con los mecanismos generales de fomento a la inversión, la mayoría de los cuales se encuentran comprendidos en la Ley 16.906 de 1998. Dicha norma establece la no discriminación en el tratamiento a las inversiones realizadas por extranjeros o nacionales y su admisión sin necesidad de autorización o registro previo, al tiempo que garantiza la libre transferencia al exterior de capitales y utilidades, en moneda de libre convertibilidad. Los estímulos de carácter general para la inversión alcanzan la exoneración del Impuesto al Patrimonio, del IVA e IMESI a la importación y el IVA a compras en plaza para los bienes y equipos dedicados directamente a ciclos productivos.
En el plano institucional, y dentro del sector empresarial forestal, existen diferentes perfiles desde las empresas multinacionales o internacionales, productoras de celulosa, compañías extranjeras que dominan mercados de productos sólidos de madera en el hemisferio norte, empresarios nacionales de importancia y con cierta tradición en la exportación de trozas para parcelas plantadas, productores rurales que buscan diversificarse, o simplemente medianos y pequeños forestadores. Se pueden tipificar cuatro grupos: productores independientes que diversifican sus rubros agropecuarios tradicionales, empresas nacionales y extranjeras de mayor tamaño relativo que invierten en el área de plantaciones, las cajas de previsión social (de bancarios, escribanos y de profesionales universitarios), las empresas que administran fondos de terceros, en general inversores medios y pequeños, captados bajo distintos programas de inversión.
Los procesos de inversión en ejecución así como los proyectados, muestran la preponderancia del origen externo de las empresas inversoras, vinculadas a plantaciones de su propiedad o en proceso de adquisición. De este modo, la forestación se ha constituido en un polo de atracción para la inversión extranjera directa, apoyada en las condiciones de rápido crecimiento de los montes implantados y el marco promocional para el sector, además de las condiciones generales para la inversión extranjera en Uruguay y sus condiciones socioeconómicas.
El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca realizó un estudio de los suelos a nivel nacional en el cual dividió al país en 22 zonas de suelo y 188 grupos y para cada uno de estos grupos se fue definiendo el índice de productividad. Al finalizar este estudio se concluyó que las zonas clasificadas como zonas prioritarias para la forestación corresponden al 20% de la superficie total nacional, es decir que la superficie total del área de prioridad forestal alcanza las 3.574.567 hectáreas de los casi dieciocho millones de superficie total del territorio nacional.
Si se suman los bosques en conservación y los bosques naturales existentes al 2002, el país ya cuenta con más de 1,6 millones de hectáreas forestadas, lo cual representa el 45,2% de la superficie de prioridad forestal. Más aún, si se espera alcanzar unas 900 mil hectáreas forestadas artificialmente en el 2020, a esa fecha se estarán superando los 1,95 millones de hectáreas forestadas lo cual representará más del 54% de la frontera agrícola.
La determinación de los “Suelos de Prioridad Forestal” surgió con el objetivo de diversificar y racionalizar el uso de las tierras que tradicionalmente se habían concentrado en la ganadería; de esta manera, se impulsó la agricultura, silvicultura, fruticultura, etc. y se intentó elevar la productividad de dichas tierras. Por lo tanto, en el caso uruguayo dentro de los objetivos de los planes de promoción a la forestación no se incluía el propósito de implantar bosques para recuperar suelos dañados por la agricultura sino más bien la idea fue implantar bosques en aquellas zonas donde se estaban desarrollando actividades ganaderas.
Además de los productos vinculados a la extracción y procesamiento de madera, la forestación genera un conjunto de productos no madereros (PFNM) que son de escasa significación económica en comparación con los madereros además de ser difíciles de cuantificar y valorar por la falta de instrumentos apropiados al respecto. En Uruguay, el mayor aporte de la forestación en este rubro se vincula con la apicultura produciendo una miel diferente de aquella de abejas de praderas, lo que permite una diversificación de los mercados de destino, con un agregado de valor por tratarse de una fuente “natural” de alimentación, libre del efecto de plaguicidas o fertilizantes químicos. Otros productos forestales no madereros de producción y comercialización incipientes se vinculan con hongos, fibras, plantas medicinales, resinas y aceites esenciales, con aplicaciones en la gastronomía y en las industrias alimentaria, farmacéutica y química.
Si bien no existe una tradición en el aprovechamiento y consumo de PFNM, presentan un gran potencial, hay algunos PFNM nativos (particularmente las hierbas medicinales) procesados en base a extracción que tienen posibilidades de ser cultivados, así como otros exóticos que actualmente son importados. En ambos casos representan una interesante alternativa productiva y de ingresos, además de sustituir materia primas de origen extranjero.
Históricamente, la demanda de leña ha sido el principal factor que determinó los niveles de extracción de madera en Uruguay. Incluso llegó a representar alrededor del 90% del volumen anual de producción de madera, fundamentalmente como consecuencia de la crisis petrolera mundial de los ‘70 que llevó a intensificar el consumo energético de la madera en el país, tanto en el sector industrial como residencial. Hoy en día, la oferta y demanda de madera empiezan a mostrar nuevos rasgos. En 1995 la División Forestal del MGAP realizó un estudio sobre los niveles de extracción de madera en el país, del cual surgen algunas conclusiones respecto a la demanda de materia prima de las industrias forestales.
En primer lugar, la demanda de madera aserrada nacional en el mercado interno se encuentra estancada debido tanto a la tendencia recesiva de la industria de la construcción como al insuficiente nivel de calidad de la mayor parte de la producción local para poder sustituir importaciones de madera aserrada. En segundo lugar, la demanda interna de postes, estacas y similares se mantiene en sus niveles históricos. No obstante, dadas las exportaciones de columnas y postes de los años 1994-95, el consumo de madera rolliza de este sector se estima en 75 mil metros cúbicos.
En segundo lugar, el principal factor de cambio en los niveles de cosecha de 1995 es el fuerte incremento de la exportación de madera rolliza pulpable, la cual alcanzó un volumen cercano a los 500 mil metros cúbicos, comparado con 83 mil y 150 mil metros cúbicos en 1990 y 1992, respectivamente. En cuanto al consumo bruto de leña, incluyendo la demanda de las carboneras y las centrales eléctricas de autoproducción, el mismo se mantuvo relativamente estable aunque con una ligera tendencia a la baja, la cual podría acentuarse con la introducción del gas natural. Esto, sin embargo, dependerá de los precios relativos de estos dos combustibles y de ver cómo se conjugará la oferta de gas natural con una posible sobreoferta de descartes de madera pulpable que puedan volcarse en el mercado interno.
La actividad recreativa principal de Uruguay tiene como recurso básico las playas. El bosque asociado a ella conforma un paisaje de características particulares en esta región de América. Ese paisaje en el que predomina el Pinus pinaster (pino marítimo) se ha constituido en un factor decisivo de desarrollo turístico uruguayo. El turismo, tanto interno como externo, hace uso fundamentalmente de la cadena de playas que se extiende sobre el Río de la Plata y el Océano Atlántico. Es entonces el bosque plantado con la finalidad de fijar la duna junto a la playa (recurso playa – bosque), la base de la recreación en nuestro país.
En los últimos años el turismo ecológico es una actividad que ha cobrado importancia en nuestro país. Este tipo de turismo tiene distintas vertientes. Una es la de “turismo rural”, destacándose el de estancia donde los cascos y las instalaciones tradicionales agropecuarias son acondicionadas y equipadas como lugar de descanso y distracción contando el país con una amplia red de establecimientos de este tipo. Según datos del Ministerio de Turismo, se observa un inicio de actividades turístico – rurales alrededor del año 1987 – 1988 surgiendo espontáneamente y dirigidas a segmentos muy diferentes. Pero es en los años 1993 – 1996 en que se encuentra el incremento en el número de establecimientos que se incorporan a esta actividad.
Por otro lado, en Uruguay existen actualmente ocho áreas protegidas categorizadas como Parque Nacional ubicadas en Departamentos de Canelones, Río Negro, Soriano, Colonia, Paysandú, Maldonado y Rocha. En total abarcan una superficie de casi 20.690 hectáreas administrados en la órbita pública a excepción del Parque Nacional Lacustre y Área de Uso Múltiple de la Laguna de José Ignacio, Garzón y Rocha que pertenece a privados desde su creación en 1977 a través de un Decreto. En relación a las perspectivas para el futuro, es de esperar que las zonas de Parques Nacionales se mantengan con las mismas superficies que en la actualidad, no previéndose incrementos en las hectáreas destinadas a tal fin en la medida en que no se considera probable la realización de inversiones públicas en este ámbito.
Finalmente, Uruguay es uno de los pocos países que podrían obtener réditos potencialmente importantes con el desarrollo de un mercado del carbono. El análisis del inventario nacional de gases de efecto invernadero (GEI) (MVOTMA 1995, 1998) muestra que la emisión total anual de GEI medida en unidades de potencial de calentamiento de la atmósfera (PCA) es del orden de 32 Tg1 CO2 equivalentes. Más aún, si se expresa la emisión de GEI por unidad de productos, Uruguay se ubicaría entre los países de mayor nivel de contaminación atmosférica. A diferencia de algunos países industrializados en los cuales el origen de la contaminación con GEI es el consumo de combustibles fósiles, en Uruguay el sector agropecuario es el principal emisor de estos gases. Los cambios en el uso de la tierra, y en particular la forestación, han contribuido significativamente a reducir las emisiones netas de GEI desde 1990, a través del secuestro de carbono de CO2 de la atmósfera. En conclusión, el desarrollo del mercado del carbono es inexorable y Uruguay está en una posición ideal para beneficiarse del mismo.
Analizando la matriz energética de Uruguay y de los países de la región, se observa que, en términos generales, la tendencia ha sido a la interconexión energética de la región. En el MERCOSUR, dos países operan como predominantemente exportadores de energía Argentina y Paraguay y seguramente lo seguirán siendo a mediano plazo en tanto los otros dos países, Brasil y Uruguay, son fundamentalmente importadores. En relación a las fuentes energéticas de la matriz uruguaya, el recurso energético propio más significativo es la energía hidráulica. La madera fue, históricamente, el recurso energético más importante que disponía el país. Aunque ahora relegada a prácticamente uso doméstico, es posible que en un plazo mediano se reimpulse su uso por la oferta creciente.
De la evolución del consumo total de energía se distinguen dos períodos de crecimiento diferente. Desde 1965 hasta 1990, el consumo total se mantuvo prácticamente constante, mientras que en entre 1990 y 2000, ocurre un crecimiento de aproximadamente 2.6% acumulativo anual. Esta tendencia de aumento de la demanda energética, que se detuvo en 2000, tiene su origen en el crecimiento de los sectores residencial, comercial y el transporte y en menor medida los sectores agro y servicios.
Actualmente las exportaciones uruguayas de productos forestales son complementarias con las exportaciones de Argentina. De esta manera las naves que vienen a buscar madera pulpable a puertos argentinos completan carga en el puerto de Montevideo. Para transportar la madera hasta Montevideo se utiliza camión o ferrocarril dependiendo de las distancias y de la accesibilidad de la explotación forestal. El transporte desde el bosque hasta el costado de la nave tiene una alta incidencia en los costos globales, por lo que cualquier racionalización del mismo hace un aporte importante a los márgenes de comercialización del producto. Del mismo modo un sistema ineficiente podría arriesgar las posibilidades de exportación de zonas completas e incluso minimizar el éxito del Programa de Desarrollo Forestal.
Actualmente, y en la medida en que el negocio mundial de madera provenga de bosques implantados (como es el caso uruguayo) y no de bosques naturales no hay trabas al comercio de madera o de productos forestales. La única barrera viene dada por la certificación a la que puedan acceder o no las empresas forestales y que sean productos sustentables. Los tratados de libre comercio en los que interviene el país son o bien acuerdos bilaterales entre Uruguay y otros países o regiones, o bien acuerdos en los que Uruguay participa como miembro del MERCOSUR. En relación a los acuerdos de libre comercio en los que específicamente participa Uruguay, en general no existen condiciones especiales para la madera. Los productos forestales están negociados como cualquier otro producto sin tasas arancelarias específicas al rubro.
La actividad forestal en Uruguay ha tenido un significativo crecimiento, en gran medida por el impacto positivo de las normas puestas en vigencia a partir de 1987. Los beneficios de la Ley Forestal son de dos tipos: tributarios y de financiamiento. Asimismo, se estableció en el marco de Fomento a las Empresas Forestales otros beneficios en materia de importación de determinados bienes.
Actualmente, las oportunidades de aplicación de nuevas tecnologías (biotecnología, informática y química fina) son innumerables en las actividades forestales. No obstante, en el ámbito nacional y regional las inversiones en este tipo de tecnologías han sido muy escasas hasta el momento. En el caso uruguayo, a excepción de lo ocurrido en la cadena papelera, sólo se ha incursionado en procesos o usos primarios de la madera de plantaciones de Eucalyptus: el aserrío a pequeña y mediana escala, la producción de postes para líneas de transmisión y la exportación de rollizos para pulpa. Estos usos no son muy exigentes con respecto a la calidad de la materia prima ni requieren de sofisticadas tecnologías para el acondicionamiento de la misma. Sin embargo, a medida que el subsector se diversifique y busque nuevos nichos comerciales se percibirá una preocupación creciente en el mejoramiento tecnológico.
Desde el punto de vista de las políticas públicas, es evidente que ha habido cambios conceptuales muy importantes para la cultura y tradición del país (como el caso de posibilitar que empresas del exterior y Sociedades Anónimas puedan invertir en el recurso tierra). Pero también vienen ocurriendo otros cambios relacionados a la cantidad creciente de explotaciones dedicadas principalmente a la forestación, los cambios en el uso y en la tenencia de la tierra, la integración producción - industria – servicios - comercio y la profesionalización del subsector.
Las nuevas inversiones en el subsector están asociadas a empresas tanto de origen nacional como extranjero. La mayoría han comenzado un proceso de integración vertical (plantaciones, industrialización y comercialización). A medida que las inversiones en plantaciones y manejo comiencen a madurar es factible esperar un mayor desarrollo industrial y comercial. Los próximos años marcarán para el subsector una estabilización de la inversión en el sector primario (serán principalmente reinversiones) y un importante aumento de la inversión en el sector de transformación de la madera y de servicios asociados (cosecha, transporte y comercialización).
Visualizando un posible escenario de industrialización avanzada, es posible considerar para el futuro la instalación de hasta dos plantas de celulosa con una capacidad de procesamiento superior a las 300.000 toneladas de pulpa al año cada una; seis aserraderos que podrían procesar en total más de 750.000 m3al año y dos plantas de tableros (cuya capacidad de procesamiento futura se desconoce). En forma complementaria, existen proyectos para la construcción de al menos dos puertos privados sobre el Río Uruguay, que se agregarán a las inversiones en plantas de industrialización de la madera.
Es posible suponer que en 20 años la superficie de bosques naturales e implantados aumente, aún bajo una política de protección de los recursos. Los registros de la superficie de bosque nativo en los ‘90 revelan un leve crecimiento probable consecuencia algún de cierto grado de regeneración. Si este supuesto resultara verosímil y asumiendo que no existiese inversión directa en los mismos, la superficie de bosque nativo para el 2020 podría alcanzar las 900 mil hectáreas. En relación a los bosques implantados, estimando una superficie forestada de 900 mil hectáreas con fines industriales más los bosques implantados de conservación, para el año 2020 sería razonable estimar una superficie de más de un millón de hectáreas. Lo cual sumado a los bosques nativos, totalizaría más de 1,95 millones de hectáreas con cobertura boscosa de diversos tipos al final del período bajo análisis.
Uruguay es el país de América Latina con menor porcentaje de su superficie cubierta por bosques. Existen numerosas razones de peso para creer que estos bosques naturales llegarán al 2020 en iguales o mejores condiciones de calidad. El Estado ha dado señales claras de que la protección por ley de las superficies boscosas naturales se mantendrá sin cambios y el pequeño volumen de su madera que se comercializa (principalmente con fines energéticos domésticos), requiere el otorgamiento de pequeñas cuotas de corte por parte de la Dirección Forestal.
Los diferentes ecosistemas forestales naturales han sufrido a lo largo de la historia nacional, distintos grados de alteración antrópica. A nivel nacional, ha habido un grado variable de intervención humana, aunque no crítico en la gran mayoría de los casos. Esta intervención apuntaba principalmente al abastecimiento de leña y madera rústica (para la elaboración de alambrados y construcciones rurales) de los establecimientos agropecuarios. Sin embargo, actualmente, estos usos están siendo reducidos por la oferta de madera tratada de las plantaciones. Hasta el año 2000, Uruguay no contaba con una ley específica dedicada a la conservación y protección de espacios naturales. Actualmente, existen diferentes figuras de protección como: Parque, Parque Nacional, Reserva Forestal, etc., que a su vez implican diferente grado de protección.
Se ha señalado que uno de los problemas ambientales de mayor trascendencia económica y social en Uruguay está dado por los procesos de degradación de tierras, especialmente suelos, aguas y pasturas con fines agropecuarios. La desertificación se manifiesta en el descenso de la productividad de los suelos y de los ecosistemas involucrados, presentándose en un amplio espectro de regiones en distintos grados. El tamaño es otro factor a considerar. La existencia de predios demasiado pequeños crea condiciones para la sobre utilización de los recursos naturales, particularmente el suelo. El sistema productivo y factores tecnológicos también pueden afectar negativamente. La ganadería extensiva de baja tecnología, generalmente deteriora la pastura natural en tanto su estrategia de producción se basa en el supuesto de que el sistema puede soportar los desajustes en la presión de pastoreo inducidos por el clima y/o mercado.
En conclusión, si bien se considera que el país presenta adecuadas condiciones para diversas actividades y producciones agropecuarias, presenta también particularidades que ponen en riesgo el desarrollo sostenible. Resultan importantes, por tanto, las acciones dirigidas hacia los procesos originales que desencadenan la desertificación, con componentes preventivos de tales procesos. Esto no incluiría necesariamente la revisión de los procesos de forestación en la medida en que ésta recupera los suelos desertificados y si genera alguna presión, la misma ocurre en los suelos menos débiles. En el caso uruguayo el árbol se colocó en suelos ya degradados, en donde había existido un uso excesivo del suelo por pastoreo excesivo.
Según datos del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) sobre la industria manufacturera, la rama maderera conforma un poco más del 1% del Valor Bruto de Producción Industrial y del Valor Agregado Industrial; sin embargo, el descenso del valor agregado de la industria de la madera (en términos constantes) fue mucho menos pronunciado. De acuerdo a los modelos considerados en el presente informe, se observa un crecimiento significativo de la producción de las industrias de primera transformación.
En relación a la oferta de madera en pie y tomando en cuenta las estimaciones de la superficie forestada de bosques naturales y bosques artificiales para el año 2000, 2002 y 2020, y a partir de datos de la Dirección Forestal del MGAP para estimar la producción en función del crecimiento anual medio, se calculó la producción nacional de madera. Los resultados muestran que, mientras en el año 2002 la oferta de madera superó los 13 millones de metros cúbicos, para el año 2020 se prevé una producción superior a los 21 millones de metros cúbicos.
A partir de las cifras de exportaciones e importaciones hasta el año 2000, considerando la producción de madera y los distintos usos posibles para la misma se construyó el Árbol de Producción de Madera y Derivados para el año 2000 y para el año 2020, tomando como punto de partida una extracción de Madera en Rollo Total estimada en 14 millones de metros cúbicos.
De acuerdo a estas proyecciones, es posible apreciar un notorio cambio en el patrón de comercio exterior del sector forestal: en el año 2000 si bien el Saldo de la Balanza Comercial del Sector Forestal mostraba un valor positivo (del orden de los US$ 5 millones), el saldo de la mayoría de los rubros era predominantemente negativo, mientras que el Saldo de la Balanza Comercial estimado para el año 2020 se presentaría favorable en todos los tipos de productos (excepto en Chapas y Madera Terciada) superando un saldo final de un millón de dólares. Asimismo, es posible apreciar un cambio al interior de algunos rubros: productos como la Pulpa de madera o los Tableros cuya producción era prácticamente nula en el año 2000, comienzan a producirse internamente revirtiendo la tendencia histórica de la Balanza Comercial.
Por otro lado, las exportaciones expresadas en valor muestran un crecimiento superior al 1.000% entre el año 2000 y el año 2020, lo que representa un tasa de crecimiento de las exportaciones forestales en torno al 14% acumulativo anual en dicho período. Respecto a las importaciones cabe destacar, que la mayoría de los sectores o bien mantienen los volúmenes importados del año 2000 o en algunos casos aumenta lo cual demuestra la ampliación en la escala productiva de las fábricas proyectada para el año 2020 y del crecimiento económico de la economía en general.
De acuerdo a los datos que surgen de las matrices para los años 2000 y 2020, es posible concluir que el mercado interno va a adquirir una mayor relevancia y un mayor dinamismo dados los volúmenes producidos y comercializados que se esperan hacia el 2020. En el caso de la Madera para Pulpa, la demanda interna aumentará de 150 mil metros cúbicos a casi 6 millones, lo cual se explica por la mayor demanda de Madera para Pulpa de las fábricas de Papel y Cartón pero fundamentalmente por la futura instalación de dos fábricas de Celulosa en el país hacia el año 2020, las cuales alcanzarían una demanda de 5,4 millones de metros cúbicos de Madera para Pulpa. En relación al mercado externo y al rol que va adquirir en el futuro, es importante señalar la aparición de mercados externos para las Chipeadoras que, de acuerdo a las estimaciones anteriores, exportarán el 100% de la producción, para los Tableros enchapados que alcanzarán una exportación de 100 mil metros cúbicos de producto final y para las Carpinterías, Muebles y Accesorios, que se estima lleguen a exportar el 25% de lo producido en el 2020.
Finalmente, Uruguay debería considerar todos los escenarios posibles para la negociación comercial, la promoción y la integración económica. En el ámbito regional, Uruguay es miembro integrante del MERCOSUR lo que asegura el libre comercio entre los países miembros (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y los países asociados (Bolivia y Chile). Por otro lado, surge un segundo escenario inevitable que es la negociación mundial en materia de comercio.
El país como parte de una región (MERCOSUR), negocia también hacia fuera de la misma. De esta manera, se vislumbran tres líneas de acción que deberían mantenerse como no excluyentes como resultado de esos dos escenarios principales para los próximos 20 años: profundización del MERCOSUR, acuerdo MERCOSUR - ALCA y acuerdo MERCOSUR - Unión Europea.
De acuerdo al mapa de pobreza presentado en la sección de Desarrollo de la Agricultura se pudo observar que en aquellas zonas donde comenzó a desarrollarse la forestación en los últimos años, el porcentaje tanto de personas como de hogares pobres es menor que en otras zonas del país. En conclusión, es dable esperar que estos fenómenos de mejora en la calidad de vida y de reducción de la pobreza rural, ambos en aquellas zonas donde se desarrolla intensivamente la silvicultura se refuercen de aquí al año 2020.
La totalidad de los estudios de impacto realizados en las zonas forestales, muestran que la demanda laboral se ha incrementado persistentemente superando a la oferta existente. Además, los aspectos cuantitativos a favor de la forestación se complementan con mejoras en las condiciones laborales del sector, atribuibles principalmente a dos elementos sustanciales: el Decreto de Regulación de las Empresas Forestales y los procesos de certificación de las empresas forestales ante organismos internacionales.
Al reseñar los cambios socio – económicos esperados en el sector forestal, se señaló que el personal total ocupado en la forestación se podía ubicar en 14 mil trabajadores, de los cuales 7 mil trabajaban en forma permanente estimándose que el personal calificado se ha multiplicado casi por 10, mientras que el trabajador zafral no calificado se ha triplicado desde la implementación del Plan Forestal (en 1988) al momento de realizado dicho estudio. Sin embargo, investigaciones realizadas y presentadas por la Junta Nacional de Empleo (1996) demuestran la existencia de un proceso de cambio tecnológico que ha llegado, en formas diferenciadas, a todos los segmentos.
En estos estudios se ven reflejadas las percepciones de numerosos agentes sobre los procesos de cambio que podrá experimentar el sector durante los próximos años. En este sentido existe la opinión que este proceso de cambio tendrá un efecto negativo en el empleo, haciéndose aún más intensivo en el uso de capital. De esta forma, no siempre es de esperar que los aumentos en el nivel de actividad se vean acompañados de aumentos equivalentes en el empleo, por lo que no siempre los escenarios optimistas planteados serán auspiciosos en términos de empleos.
1 1Tg = 1 millón de toneladas
