3. Los cambios esperados

3.1 Cambios socio-económicos

3.1.1 Población

El proceso poblacional del país estuvo condicionado por la organización productiva predominante desde los inicios a la ocupación del territorio y dicha organización hizo que no se crearan condiciones apropiadas para la conformación de núcleos urbanos intermedios. La incorporación de inmigrantes europeos durante la segunda mitad del siglo XIX y principios del XX fue de importancia cuantitativa en relación con la población existente. Su implantación tendió a incrementar la población de Montevideo, así como a conformar una clase de “colonos” independientes en la región sur y litoral del país cuya producción estaba destinada al abastecimiento de alimentos de la Capital y algunas ciudades del interior.

Uruguay no fue ajeno al proceso de emigración campo – ciudad que se ha venido dando en el mundo, incluso comenzó a producirse antes que en los demás países de la región, actualmente más del 90% de la población del territorio vive en zonas urbanas. Sin embargo, los censos de 1963, 1975, 1985 y 1996 indican una tendencia al estancamiento del crecimiento de la población de su capital Montevideo, por menor afluencia de inmigrantes internos y emigración desde la capital hacia afuera de sus límites.

La población de acuerdo al Censo General de Población (1996) alcanzó a 3.163.763 personas, en once años la población aumentó a una tasa anual media de 0,6%. El crecimiento es heterogéneo; dividiendo al territorio en áreas urbanas y rurales, la población crece a una tasa anual promedio de 0,1% en las primeras, mientras que las áreas rurales pierden población a un ritmo anual de 0,2% anual. Actualmente, el Instituto Nacional de Estadística (INE) estima una población en el orden de 3.380.177 habitantes, en tanto prevé que para el 2010 la misma alcanzará los 3.516.813.

En el interior urbano el porcentaje de población que reside en zonas urbanas es relativamente elevado (86%) y muy cercano a la media para el total del país (en los departamentos de Maldonado y Paysandú la población urbana es superior a la media del país: 94% y 90% respectivamente. (Ver Cuadro 13, Anexo 2).

En relación al empleo, la cantidad de personas en edad de trabajar (entre 14 y 65 años) a diciembre de 2002 es, según el INE, de aproximadamente 2 millones, cifra que prácticamente no ha variado en los últimos 20 años. De ese total, 1,2 millones están activos y de ellos 1 millón está ocupado, lo que provoca una tasa de desocupación del orden del 18,6% para el último trimestre de 2002 (Cuadro 14 del Anexo 2).

Si se observa por rama de actividad, en el departamento de Montevideo, los sectores que ocupan más población son el Comercio, Hoteles y Restaurantes, Industria Manufacturera, Energía, Intermediación Financiera, y Actividades Inmobiliarias, Empresariales y de Alquiler. Sin embargo, en el interior urbano mientras que el Comercio, Hoteles y Restaurantes, Industria Manufacturera y Energía siguen ubicándose en los primeros lugares, se destaca también el sector de Hogares Privados con Servicio Doméstico (Cuadro 15 del Anexo 2). A pesar de que en los centros urbanos del interior del país sólo el 9% del empleo se encuentra en el sector de la Agricultura, Ganadería, Silvicultura, Pesca y Extracción de minerales, esta oferta de empleos no cubre las áreas rurales, las cuales por definición tienen una concentración de empleos mucho mayor en el sector agropecuario.

La actividad productiva que más caracteriza al interior rural es la agropecuaria, que en el año 2000 ocupaba 16,4 millones de hectáreas distribuidas en un total de 57.131 establecimientos, (Censo General Agropecuario, Dirección de Estadísticas Agropecuarias, (DIEA)) (Ver Cuadro 16, Anexo 2).

Un resultado relevante del último Censo Agropecuario es que en la última década se detuvo el proceso de desaparición de explotaciones que se venía dando desde 1970. No obstante, la población agrícola (quienes viven habitualmente en las explotaciones) continúa mostrando una evolución descendente. Para el año 2000, la población agrícola era de casi 190 mil personas (5,7% de la población total y 76,5% de los residentes en áreas rurales).

Sin embargo, la cantidad de trabajadores permanentes reveló una cifra superior a la de diez años atrás, ubicándose en 157 mil personas. La contratación de personal temporario sigue siendo una modalidad importante para tareas de carácter zafral. El total contratado en el año censal superó 1,6 millones de jornales (cercano a 30 jornales por explotación y por año en promedio).

Por tanto, si se suma la cantidad de trabajadores en el sector Agrícola en Montevideo (10 mil personas) y en el interior urbano (aproximadamente 42 mil personas) más los empleos permanentes (157 mil trabajadores) y los empleos temporales (6 mil personas) de la población agrícola, es posible concluir que el agro emplea en forma directa alrededor de 215 mil trabajadores, o el 17% de la Población Económicamente Activa.

La utilización de mano de obra presenta un alto grado de asociación con las actividades de la explotación. Las explotaciones arroceras, por ejemplo, emplean en promedio más del doble de personal permanente que aquellas cuya actividad principal es la producción de otros cultivos cerealeros e industriales (Cuadro 17 - Anexo 2).

Respecto a la importancia relativa de las diferentes fuentes de ingreso de las explotaciones, la producción de vacunos de carne constituye la principal fuente de ingreso para casi la mitad de las explotaciones censadas. De la comparación de los dos últimos censos se comprueba un crecimiento muy significativo del número de explotaciones forestales: de 178 en 1990 a 1.015 en 2000 (incremento del 570% en una década). (Cuadros 18 y 19, Anexo 2)

Este crecimiento explosivo tiene implicancias en la cantidad de trabajadores empleados en el sector. Para el año 2000 el Censo Agropecuario estimaba que en los establecimientos donde la forestación es la principal fuente de ingreso se emplearon, en forma permanente, 2.962 personas y se contrataron 57.843 jornales. Sin embargo, si se observa el total de establecimientos con plantaciones forestales, los trabajadores asalariados llegan a 36.900 y los no asalariados a 32.986 (Cuadro 20, Anexo 2). En Junio de 2003, la Dirección de Estadísticas Agropecuarias realizó una actualización de la mano de obra ocupada en explotaciones forestales concluyendo que para las explotaciones con 100 o más hectáreas forestadas, el total de trabajadores permanentes (asalariados y no asalariados) habría alcanzado, en el 2000, a 6.118, mientras que se contrataron 208.294 jornales equivalente a 833 año/hombres (para lo cual se consideraron 250 jornales por equivalente hombre) (Cuadro 21, Anexo 2).

Estimaciones realizadas por Interconsul² permitían estimar en 1994, el personal total ocupado en la forestación en 14 mil trabajadores. De ellos, 7.000 trabajaban en forma permanente y se estimaba que el personal calificado se multiplicó casi por 10, mientras que el trabajador zafral no calificado se ha triplicado desde la implementación del Plan Forestal (en 1988) al momento de realizado dicho estudio.

Al interior del sector forestal, los viveros y los aserraderos se caracterizan por contratar trabajadores en su mayoría permanentes, mientras que el empleo en las plantaciones está fuertemente centrado en la contratación de personal variable. En promedio cada plantación emplea 7,5 personas, de las cuales 3,8 son peones contratados en forma zafral.

Una de las principales características de la mano de obra empleada en la actividad forestal es que un 14% se integra por primera vez al mercado laboral y el resto proviene o del subsector pecuario o del propio subsector forestal. Es decir que ha habido cambios claros en la estructura productiva.

Desde el punto de vista demográfico, la población de trabajadores en el sector forestal en un 80% tienen menos de 40 años. La mayoría de los trabajadores (84%) vive con su familia, 6% no tiene familia y un 10% vive alejado de su familia. Esto último muestra un cambio radical respecto al comportamiento habitual de los trabajadores del sector pecuario que trabajan en el medio rural mientras que su familia vive en el centro poblado.

Si bien la oferta de mano de obra ha sido suficiente hasta el momento, se considera que puede comenzar a escasear. Inclusive, hay zonas con competencia por la mano de obra zafral (con esquila y arroz), pero parece vincularse más con pautas culturales antes que con el aspecto salarial.

En el trabajo de Ramos, A. y Cabrera, R.³ se estima que la cadena forestal generará un promedio de 14,2 mil puestos de trabajo permanente en el período 2000 – 2020. Dicha demanda es creciente con el tiempo; en el período 2001 – 2010 se generarán 11 mil puestos de trabajo promedio anual, mientras que entre el 2011 y el 2020 serán 18 mil puestos de trabajo que se generarán en promedio por año.

En el supuesto de que no se realizaran plantaciones ni replantaciones a partir del año 2000, en el período abarcado por ese estudio el 38% de los puestos de trabajo se generarían en la cosecha. El resto de las operaciones del sector primario, (viveros hasta administración), implicarían el 25% de la demanda de mano de obra promedio del período, mientras que el transporte (incluyendo preparación de rollos) ocuparía el 7% y la industria de aserrado el 30% restante. Para el año 2020, las estimaciones sugieren que el 46% de la ocupación del complejo forestal corresponderá a la fase primaria, 7% a los transportes y 47% a la industria de aserrío.

Fuente: Ramos, A. y Cabrera, R. (2001) El Impacto del Desarrollo Forestal en Uruguay.

Fuente: Ramos, A. y Cabrera, R. (2001) El Impacto del Desarrollo Forestal en Uruguay.

3.1.2 Relación urbano / rural

La magnitud de la demanda de mano de obra vinculada a la forestación, en todas sus fases, tendrá un fuerte impacto sobre la estructura ocupacional del interior del país y alterará las condiciones de vida de vastos sectores de su población.

A diferencia de los sectores económicos que han evolucionado más dinámicamente en los últimos 15 años, en particular los servicios, la demanda laboral de la forestación se concentra en zonas rurales y sub-urbanas (exceptuada la capital), lo cual alterará la tendencia del mercado laboral uruguayo, de concentración de la demanda en la zona metropolitana de Montevideo y centros urbanos mayores. Ello podría también alterar el proceso de “vaciamiento” poblacional que se registró en los últimos 30 años en los Departamentos del centro del país (en particular el ocurrido en 1975 - 85).

Según estimaciones del trabajo mencionado, sólo la fase primaria de la cadena forestal generaría más de 10 mil puestos de trabajo permanentes a partir de 2006, provenientes de zonas rurales y centros urbanos menores. Por su parte, a partir de 2012 la industria del aserrío demandaría más de 8 mil puestos de trabajo permanentes lo cual, en la medida que los aserraderos se ubican en las inmediaciones de las plantaciones por razones de competitividad (la mitad de la materia prima no se transforma en producto vendible y por lo tanto el efecto del flete de la misma no juega un papel fundamental. Además de razones de calidad del proceso por condiciones de humedad de la madera, mancha, hongos, etc que hacen que sean conveniente la ubicación cercana a las plantaciones), también impactará la demanda laboral del interior del país, en particular la región noroeste.

De ese modo, el desarrollo forestal en Uruguay implicará un cambio con respecto a la ganadería, caracterizada por el aumento de la producción física y la disminución de la demanda laboral. En ese contexto, la generación de nuevos empleos y aún oficios, vinculados a las fases primaria e industrial de la forestación, ha originado un cambio en las expectativas de la población rural y de los centros urbanos menores que debería incrementarse con los años.

Pero el mayor impacto de la forestación reside en los cambios de la conformación espacial de las actividades agrícolas tradicionales en los últimos 5 años y por la aparición de polos de actividad implícitos. Se asiste a un cambio en la localización de las fuentes generadoras de valor; tradicionalmente, la matriz de producción uruguaya era en esencia urbana con establecimientos agrícola – ganaderos donde se realizaba únicamente el proceso primario y la producción se remitía a las industrias del cinturón de la capital para su procesamiento o exportación. Con la forestación cambia esta ecuación: las plantaciones y viveros se ubican en el medio rural y también en el mediano plazo lo harán las industrias. De esta manera, la zona centro calificada de “vacía”, está tomando otra dinámica, y dado el volumen de producción esperada, habrá un traslado de generación de valor desde el área metropolitana al sur del país hacia el centro y el norte (Mapa: Uruguay, Escenario Futuro del Sector Forestal en el 2010).

Este nuevo ordenamiento territorial tiene otras consecuencias: como la aparición de cuellos de botella en infraestructura vial, zonas de depósitos de madera, puertos, etc. que deberán solucionarse.

3.1.3 Ingreso per cápita

Según el Instituto Nacional de Estadística, el ingreso real por habitante entre noviembre 2002 y enero 2003 alcanzó los $12.501 (US$ 440)⁴. A diciembre de 2002, el ingreso promedio anual en la capital era de US$ 280, (US$ 330 para los hombres y US$ 230 para las mujeres). Por actividad, (ver Cuadro 22, Anexo 2) las actividades de mayores ingresos promedio anuales son en el sector Agricultura, Ganadería, Caza y Silvicultura, Pesca y Explotación de minas y canteras (promedio anual de US$ 520) y las actividades de Intermediación Financiera e inmobiliaria, empresariales y de alquiler (US$ 470).

En igual período, el ingreso promedio anual en el interior urbano alcanzó los US$ 165, (US$ 200 para los hombres y US$ 140 para las mujeres). En este caso las actividades que reportan mayores ingresos promedio anuales son las de Intermediación Financiera; Actividades Inmobiliarias, empresariales y de alquiler y la Administración Pública y Defensa con ingresos promedio de US$ 260.

El “Estudio sobre el empleo, los ingresos y las condiciones de vida de los hogares rurales”(2000) de OPYPA, MGAP, señala que los asalariados privados de las localidades de menos de 5.000 habitantes reciben salarios monetarios promedios levemente superiores a los que reciben los que habitan en el estrato rural, pero bastante por debajo de los asalariados privados del sector urbano. Y que el ingreso agropecuario, (en términos generales el ingreso de actividades agropecuarias obtenido como retribución al trabajo independiente o en relación de dependencia), constituye en promedio un 48,5% del ingreso total del hogar en el área rural y un 14,5% en las localidades de menos de 5.000 habitantes.

El salario de los trabajadores ocupados en el sector forestal, en promedio son un 43% superiores a los de la actividad ganadera, aunque si se incluyen los beneficios extrasalariales (vivienda, manutención, beneficios sociales, etc.) la diferencia se reduce a un 25% a favor de la forestación. Al mismo tiempo, la forestación ocupa más mano de obra femenina que la actividad ganadera, lo cual hace posible en principio un mayor ingreso por hogar. De acuerdo a las encuestas realizadas por Interconsult (1994) en el total del país se puede estimar que el 11% del personal ocupado es femenino, destacándose zonas en donde la proporción es mayor. Por tipo de actividad, el mencionado estudio revela que la actividad que ocupa más mano de obra femenina es la de viveros (hasta el 50%), mientras que en la cosecha o aserrío el 100% es masculina.

En el sector forestal, en 1996, un peón ganaba aproximadamente US$ 300 líquidos al mes; un capataz US$ 450-500, los profesionales entre US$ 700 y US$ 1.000, dueños y directores entre US$ 800 y US$ 1.800, según se trate de aserraderos o plantaciones respectivamente. La combinación de salarios más elevados y una muy superior relación empleo/superficie a favor de la forestación indica una dinámica económica y social positiva en zonas que sufrían procesos de depresión económica y emigración.

3.1.4 Distribución del ingreso

Si bien Uruguay es uno de los países con menor inequidad en la distribución del ingreso en América Latina, hay signos de que esto está cambiando. El coeficiente de Gini⁵ que se mantuvo prácticamente incambiado entre 1990 (41,18) y 1994 (41,63) aumentó aproximadamente dos puntos en 1998 situándose en 43,4. Aunque es un coeficiente todavía bajo para lo que son los estándares latinoamericanos, hay una clara aceleración en la tasa de incremento de la inequidad del ingreso en la segunda mitad de la pasada década.⁶

En las áreas rurales, de acuerdo a datos disponibles para 1999, la desigualdad del ingreso fue levemente inferior que en los centros urbanos de mayor tamaño, mientras que los centros urbanos de menos de 5.000 habitantes presentaron los índices más bajos (aproximadamente 39,42). La distribución del ingreso en la población rural dispersa y en los centros urbanos de tamaño medio fue 40,16 y 40,76 respectivamente; lo cual conduce a que, (exceptuando Montevideo), el país ha mostrado niveles de desigualdad prácticamente similares al finalizar la última década.

3.1.5 Pobreza

A comienzos de los ‘90 la pobreza afectaba al 25,5% de la población urbana descendiendo hasta cerca del 20% en 1994. La crisis económica revirtió esta tendencia y el país finalizó la década con niveles de pobreza similares a los de 1991. Los grandes centros urbanos, sin Montevideo, mostraron niveles de pobreza mayores en 1998 que en 1991. Aunque no hay datos disponibles, es posible suponer que, dada la crisis que afecta al país desde 1999, la situación de la pobreza urbana se ha deteriorado por lo menos por debajo de los niveles de fines de los ’90.

La pobreza urbana es mucho más importante que la pobreza rural, ambas en términos absolutos y relativos. En el “Estudio sobre el empleo, los ingresos y las condiciones de vida de los hogares rurales”(2000) OPYPA, MGAP se señala que el 16,5% de los hogares se encuentra en situación de pobreza y el 3,9% en la indigencia. El porcentaje de pobreza más bajo está en el área rural (14,5% de los hogares), seguido por las localidades mayores (17,0%); las localidades pequeñas están en la situación más comprometida (20,9%). Sin embargo, el porcentaje más elevado de hogares indigentes corresponde a las ciudades más pobladas (5,5%).

De acuerdo a este estudio, el número de personas pobres ascendía, en el año 2000 a 22,9% (19,5% de las personas residen en el área rural, 25,0% en las localidades mayores y 28,2% en las pequeñas). El 6,0% de la población se encuentra en situación de indigencia, correspondiendo el valor máximo (9,0%) a las personas residentes en ciudades de mayor población y el mínimo al estrato rural (3,5%).

Por otro lado, según la definición de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), el porcentaje de hogares con al menos una NBI se sitúa en el 19,4%. El porcentaje mayor se encuentra en el medio rural pues afecta al 52,9% de los hogares mientras que el más reducido corresponde a Montevideo con el 10,5%. En el medio rural, el 44,5% de los hogares en localidades de menos de 5.000 habitantes y en la zona rural dispersa tiene al menos una NBI y el 21,3% tiene al menos dos. El análisis por NBI muestra que la variable que más influye en este resultado es la indisponibilidad de agua potable que afecta al 23,9% de los hogares y al 34,6% de aquellos residentes en el medio rural. En un segundo escalón se encuentra la educación (que afecta al 15,4% de los hogares), la vivienda (14,4%) y la carencia de refrigerados (13,9%).

Por último, en los estudios de Interconsult y de Equipos Consultores sobre el impacto del Plan de Desarrollo Forestal se analizaron, además de las repercusiones desde el punto de vista económico, el impacto en determinadas variables sociales como la calidad de vida de la población. Dichos trabajos concluían que la situación de la vivienda se presenta como buena (la mayoría en niveles de media a media baja), con apenas un 1% clasificable de vivienda de emergencia o marginal. En un 77% de los casos se trata de viviendas propias sin problemas de hacinamiento, pero sin saneamiento en la mayoría de las localidades y en casi un 20% de los casos sin instalación de agua potable. Salvo un 10% de los hogares, cuentan con energía eléctrica.

En cuanto a los servicios en general, se observan mejoras en los últimos 10 años tanto en salud, en vivienda, en energía eléctrica, teléfonos y agua corriente siendo más crítico el problema del saneamiento. La mejora en el aspecto habitacional responde fundamentalmente al desarrollo con apoyo gubernamental de planes de vivienda, mientras que los servicios de salud han mejorado levemente por el aumento de la capacidad instalada, el acceso a DISSE (jubilación y cobertura médica) de los trabajadores forestales en algunas zonas y la aparición de médicos parcialmente residentes en ciertos pueblos.

A partir del Plan Forestal, ha habido un aumento en la calidad de vida en los centros menores afectados por la forestación, en parte debido a la generación de puestos de trabajo y mejores salarios. Por otra parte, los aspectos cuantitativos a favor de la forestación se complementan con mejoras en las condiciones laborales del sector, atribuibles principalmente a dos elementos recientes el Decreto de Regulación de las Empresas Forestales y los procesos de certificación de éstas con organizaciones internacionales.

En noviembre de 1999 se dictó el decreto 372/99 de regulación de las empresas forestales, que reglamenta las condiciones de trabajo, higiene y salud ocupacional en el sector forestal, con ámbito de aplicación a las tareas de producción de plantas, cultivo, manejo y cosecha de bosques, bajo la responsabilidad de cumplimiento a cargo de empleadores, contratistas y subcontratistas. Dicha norma contiene una serie de disposiciones orientadas a mejorar la seguridad e higiene de la labor de los trabajadores forestales, cuya aplicación constituye un progreso sustancial en las condiciones laborales con respecto a la de otros sectores del medio rural. Estas regulaciones no existen o están desactualizadas para los otros sectores.

La reglamentación de las condiciones laborales en el sector forestal incluye un amplio rango de aspectos de seguridad, tales como límites al levantamiento de cargas pesadas, la proporción de equipos de protección personal (zapatos y ropa de seguridad, antiparras, máscaras, protección auditiva, etc.), condiciones climáticas adecuadas para la cosecha, prácticas de seguridad en todas las tareas, normas de seguridad para el uso de herramientas, máquinas y sustancias químicas y la obligatoriedad de contar con sistemas de comunicación y rescate. Se regulan además las condiciones de las instalaciones, gabinetes higiénicos, sistemas de calentamiento de agua, cocinas, comedores, provisión de agua potable, así como el transporte del personal en vehículos adecuados (asientos, barandas, escaleras de acceso).

Asimismo viene ocurriendo un proceso de adaptación a los requerimientos de organizaciones internacionales (Consejo de Administración Forestal (FSC), Organización Internacional para la Estandarización (ISO)) a partir de un proceso incipiente de certificación de la operativa de las empresas con el objetivo de superar restricciones no arancelarias a la exportación de madera, acceder a algunos nichos de mercado que exigen tal certificación y satisfacer la demanda de los consumidores y la percepción pública en los países desarrollados.

Con relación a los aspectos laborales y sociales, las empresas que aspiran a la certificación deben cumplir con requisitos de oportunidades de empleo, capacitación laboral, seguridad, salud, derechos de organización sindical de los trabajadores y de negociación con los empleadores, consultas a grupos locales afectados por el manejo forestal y mecanismos para resolver reclamos y para proporcionar compensaciones en caso de pérdidas o daños.

Cuatro son las ventajas que se señalan comúnmente desde el punto de vista socio – económico a partir de la puesta en funcionamiento del Plan Forestal:

• la forestación ocupa cinco veces más mano de obra por hectárea que la ganadería;

• los salarios son un 25% superiores a los pagados en la actividad ganadera;

• la forestación ha incorporado a la mujer al mercado laboral en áreas rurales; y

• la rentabilidad está siendo alta en la forestación que en la actividad ganadera, generando un mayor Valor Bruto de Producción por hectárea, lo que significa un mayor impacto sobre la economía nacional.

Puede entonces concluirse que el sector tendrá un impacto positivo relevante sobre las condiciones sociales del entorno en que se desarrolla: generando oportunidades laborales, en particular en zonas rurales y semi rurales sujetas a procesos de declinación económica y poblacional, generando instancias de capacitación en nuevos oficios y actividades, remunerando el mismo trabajo con mayores salarios que otras actividades agropecuarias, brindando mejores condiciones laborales.

3.2 Comportamiento económico global

3.2.1 Equilibrios macroeconómicos

Como se señaló en el capítulo I y se aprecia en el Gráfico 10, la superficie ocupada por los bosques naturales en Uruguay es mínima, cubren el 3,8% del territorio nacional ocupando costas de ríos y arroyos o áreas serranas con una función protectora de otros recursos naturales (suelo, flora y fauna, de vital importancia para la sociedad).

La población local ha usado históricamente ese recurso para proveerse principalmente de madera para uso doméstico (leña, construcciones, etc.). En los ‘60, se intentaron políticas forestales como la Ley Nº 13.723, que pretendió impulsar, la forestación con especies exóticas de rápido crecimiento y así abastecer de madera el mercado interno, llegándose a una tasa anual de plantación que no superó las 2.500 ha. En este marco surgieron proyectos como los de las Cajas de Jubilaciones y Pensiones Bancarias y de Jubilaciones y Pensiones Notariales, a las que se sumaron iniciativas de particulares en las que predominaron plantaciones con pinos y álamos para aserradero, o eucaliptos para producción de energía, embalaje, etc.

A fines de los ‘80 y principios de los ‘90, la nueva Ley Forestal prohíbe la corte del bosque nativo (salvo en condiciones muy específicas), y estimula a los inversores de otros sectores de la economía nacional o del exterior con el objetivo de desarrollar rubros de exportación no tradicional. El éxito de la iniciativa se visualizó rápidamente en el aumento de la superficie plantada, llegando hasta las 60.000 hectáreas anuales y al desarrollo de varios proyectos medianos y grandes. Tal es así que, de afianzarse el proceso de forestación ya iniciado y si es acompañado por el desarrollo de los servicios y la industria, Uruguay se integrará en un futuro no muy lejano a la categoría de países forestales emergentes.

Al año 2000, existen 1.348.667 hectáreas cubiertas por bosques. De ellas, 667.315 corresponden a bosques nativos y 681.352 a bosques implantados (530.732 hectáreas de bosques con fines industriales y 150.620 de conservación). Dentro de los bosques cultivados los eucaliptos ocupan el 74% del área seguido por pinos con un 24% (Ver Gráfico 11).

En el trabajo ya citado de Ramos, A. y Cabrera, R., y a los efectos de medir el comportamiento de las variables utilizadas para la evaluación del desarrollo forestal en Uruguay, se identificaron cinco diferentes modelos de producción en función de zonas, especies y manejo de plantaciones, crecimiento y destino final de la madera producida, dividiendo al país en 3 regiones: Norte (Departamentos de Rivera y Tacuarembó), Litoral Oeste (Río Negro y Paysandú más Soriano, Colonia, Salto y Artigas) y Sur Este (Lavalleja, Durazno, Florida y Cerro Largo, más los restantes Departamentos no incluidos en las demás regiones). Cada región se dividió según las especies principales forestadas y por el destino final de la madera (aserrío o pulpa).

Para cada modelo se definió un destino principal de la madera (condicionante del manejo (podas y raleos) y que influye en el crecimiento y determina la densidad residual por hectárea en cada año y el año de corte final) todo lo cual se presenta en las Tablas 2 a 4. El Cuadro 23 del Anexo 2 muestra la superficie forestada por modelo en el período 1989-2005.

Para analizar el Valor Bruto de Producción, se consideraron todos los costos asociados a dicho proceso así como la producción obtenida en sus distintas formas, para lo cual se dividió el ciclo de producción desde el sector primario hasta el procesamiento industrial o la exportación en bruto, en ocho etapas principales:

• producción de plantas (vivero);

• plantación;

• manejo;

• mantenimiento y administración;

• cosecha;

• transporte;

• industria;

• exportación en bruto.

En el Anexo 1 denominado Consideraciones Metodológicas se describen dichas etapas así como las principales actividades asociadas a cada una de ellas. En los Cuadros 24 a 39 del Anexo 2 se presenta información relativa a las ocho principales etapas, sus costos de producción y mano de obra, así como el Valor Bruto de Producción y la carga tributaria asociada a cada actividad.

El Cuadro 40 del Anexo 2 contiene la estimación de la carga tributaria del total de fases definidas de la cadena agroindustrial forestal, expresada en miles de dólares corrientes. El promedio global de los tributos generados asciende a 22 millones de dólares por año, según una trayectoria creciente: US$ 3 millones promedio anual en los primeros 10 años, US$ 23 millones por año en la segunda década y US$ 44 millones en los últimos 10 años del período considerado.

A nivel de las etapas del ciclo forestal, en el total del período considerado, un 32% de los tributos se generan en la fase primaria, 10% corresponden a las fases de plantación, manejo, mantenimiento y seguros y 22% en la cosecha. En el resto de la cadena, 27% de los tributos se vinculan al transporte y el 40% restante a la industria de aserraderos de madera.

Para la estimación del Valor Bruto de Producción (VBP), el trabajo de Ramos, A. y Cabrera, R. calcula el VBP de la producción forestal en los extremos de la cadena agroindustrial forestal. Tanto en el caso de la madera aserrada como de los rollos de madera para pulpa, la valoración se realiza a precios de frontera, con lo que el VBP es también el valor de divisas por exportación en la situación con proyecto.

Tabla 4 Destino de las extracciones de madera por modelo

Fuente: Ramos, A. y Cabrera, R. (2001) El Impacto del Desarrollo Forestal en Uruguay

En relación a la proyección de precios a largo plazo, se analizaron los precios promedios observados en los últimos 10 años de los precios FOB para Uruguay y Chile en el caso de la madera para pulpa de eucalipto; y los precios FOB en Chile y series recientes para los precios de exportaciones de Uruguay para el caso de la madera aserrada. A partir de dicha información se asumen los siguientes precios como base:

Madera para pulpa, eucalipto grandis: US$ 39 por m³ssc

Madera para pulpa, eucalipto globulus: US$ 55 por m³ssc

Madera aserrada: US$ 156 por m³

No se ha considerado el valor de la madera con fines energéticos (leña).

Con los precios de base, a partir del año 2001 el VBP (y las divisas por exportación) correspondientes a plantaciones del período 1989-1999, superan los US$ 100 millones anuales (el promedio del período 2001-2005 asciende a US$ 225 millones por año). Desde el año 2006 y hasta el final del período considerado (2020) el promedio producido y exportado supera los US$ 400 millones por año, con picos de más de US$ 600 millones en torno al año 2015.

Para hacer un análisis de impacto del Plan Forestal en relación a la generación de valor se contrastó con una hipótesis en la cual no se hubiera implementado el mismo. En el Cuadro 41 del Anexo 2 se presenta la estimación del sacrificio fiscal por hectárea, el cual (como puede observarse) tuvo un comportamiento oscilante en el período analizado, en particular por efecto de los cambios en la tributación del sector primario. A los efectos de reducir el impacto de dichas oscilaciones, en la proyección del sacrificio fiscal se asumió el valor de US$ 14,3 por hectárea forestada, que es el valor promedio del período 1989-1999.

Además de la pérdida de recaudación tributaria vinculada a la disminución de la actividad pecuaria en la superficie forestada, el balance fiscal debió incorporar el costo que para el estado implica el subsidio a las plantaciones. El Cuadro 42 del Anexo 2 muestra el monto pagado y el monto devengado de los subsidios.

El Cuadro 43 del Anexo 2 muestra el balance fiscal vinculado a la promoción del desarrollo forestal en Uruguay considerando los subsidios devengados. Desde 1990 hasta 2000, el balance fiscal es negativo, principalmente por efecto de los subsidios devengados por las plantaciones. A partir de 2001, la carga tributaria vinculada a la forestación supera el sacrificio fiscal por la ganadería desplazada. La política forestal significa para el estado uruguayo que la recaudación de tributos en las distintas fases del ciclo forestal es superior a los impuestos que deja de recaudar por la menor actividad agroindustrial ganadera más los subsidios a las plantaciones.

Fuente: Ramos, A. y Cabrera, R. (2001) El Impacto del Desarrollo Forestal en Uruguay

En términos corrientes, el estado uruguayo recaudará US$ 704 millones entre 1989 y 2020, más de tres veces el sacrifico fiscal, que se ubica en US$ 225 millones. Dividido por el número total de hectáreas forestadas, en el total del período el estado deja de percibir US$ 500 por hectárea por la ganadería desplazada y recauda US$ 1.600 por la forestación. Por hectárea y por año, el estado uruguayo sacrifica US$ 24 (considerando el sacrificio fiscal y los subsidios devengados) pero recauda US$ 53 en las actividades vinculadas a la forestación, lo que arroja una ganancia fiscal de US$ 29 por año por cada una de las hectáreas forestadas entre 1989 y 1999.

En relación al Valor Bruto de Producción y su estimación para los próximos 20 años comparado con el caso en que no se hubiera instrumentado el Plan Forestal, el trabajo de Ramos, A. y Cabrera, R. utiliza un VBP en función del valor a precios de exportación de la carne, el cuero y la lana luego de su primer procesamiento industrial para el caso de la ganadería desplazada; mientras que para el caso de la forestación el VBP se mide en función de los precios de exportación de la madera en bruto para pulpa y la madera aserrada. En este caso no se consideraron la instalación de plantas de celulosa en Uruguay ni se estimó el VBP asociado a la venta de madera para energía.

El Cuadro 44 del Anexo 2 muestra los flujos de VBP en las dos situaciones (con ganadería o con forestación) a partir de los precios de base referidos. Mientras que la actividad agroindustrial vinculada a la ganadería (carne, lana y cueros) hubiese generado US$ 76 por hectárea y por año, la actividad forestal, expresada en madera en bruto para pulpa y madera aserrada, generará US$ 521 por hectárea al año. Dicho valor se divide en partes prácticamente iguales entre lo que genera la madera aserrada (US$ 263 promedio por hectárea y por año) y la madera para pulpa, que generará US$ 258 (US$ 231 proveniente de eucalipto globulus y US$ 27 de grandis).

Por último, tanto la producción industrial vinculada a la ganadería desplazada como la producción forestal se suponen exportables, con lo que las estimaciones de valor bruto de producción se corresponden con las de divisas por exportación. Con esa base, se observa que durante el período 1989 – 1999 Uruguay tuvo una pérdida total de divisas por exportación de más de US$ 100 millones, pero a partir del año 2000 el saldo de divisas es crecientemente positivo (el saldo promedio desde 2006 a 2020 supera los US$ 350 millones anuales). En la hipótesis mínima, exportando sólo madera en bruto para pulpa y madera aserrada proveniente de lo plantado entre 1989 y 1999, en el total del período de análisis (1989 – 2020) Uruguay exportará 7,5 mil millones de dólares, prácticamente en partes iguales entre madera aserrada y madera en bruto, de acuerdo a estimaciones presentadas en el trabajo de Ramos, A. y Cabrera, R.

Fuente: Ramos, A. y Cabrera, R. (2001) El Impacto del Desarrollo Forestal en Uruguay

3.2.2 Actores económicos emergentes

En los últimos treinta años la cosecha mundial de madera ha aumentado a un ritmo anual promedio de 1,8%, observándose una estrecha correlación de este incremento con el crecimiento de la población y el mejoramiento de las condiciones de vida en diferentes partes del mundo. Si bien la existencia de recursos forestales es considerable, ante la perspectiva de un fuerte crecimiento de la población mundial, existen varios factores que ponen en duda la capacidad de satisfacer la futura demanda, entre los cuales es posible destacar las dificultades de accesibilidad y falta de infraestructura para aprovechar los recursos forestales en extensas áreas; el proceso de deforestación del planeta que alcanza tasas estimadas de más de quince millones de hectáreas por año y las acciones que se han instrumentado a favor de la conservación de los recursos forestales del planeta. Estas acciones van desde las restricciones en la corta de bosques naturales hasta la comercialización de la madera provenientes de dichos bosques.

Productores tradicionales como EE.UU., Canadá o Malasia ceden crecientemente el terreno a países forestales emergentes como Nueva Zelanda, Sudáfrica, Brasil y Chile. Las plantaciones desplazan cada vez más a los bosques nativos en la oferta mundial de madera y el futuro del balance oferta – demanda del recurso forestal será, en el mejor de los casos, bastante ajustado. En este escenario de mercados dinámicos, crecientes niveles de demanda para determinados productos y condiciones de severas restricciones en la oferta maderera, cobra creciente relevancia el suministro de países cuya madera proviene de plantaciones y cuya capacidad de procesamiento se desarrolla respetando criterios de competitividad a nivel mundial.

Si bien Uruguay se ha caracterizado por un importante desarrollo agropecuario y por una muy limitada tradición forestal, las condiciones ecológicas y los crecimientos logrados en forestaciones industriales con especies exóticas permiten desarrollar al sector forestal sobre una base de competitividad externa y un desarrollo sustentable de la producción forestal. Para esto la Ley Forestal de 1988 instrumentó políticas de promoción a la forestación artificial por parte del sector privado a través de una serie de incentivos económicos y financieros.

Observando los actores económicos que emergieron con el sector forestal se encuentra que las empresas privadas que han llevado a cabo este proceso en el país, han sido tanto de origen nacional como extranjeras, empresas agropecuarias que han diversificado su producción, a través de modelos silvipastoriles, empresas cuyo rubro principal es la forestación y pequeños y medianos inversores ajenos al Sector Agropecuario que han optado por la forestación como un nuevo destino para sus inversiones.

Para el caso de las empresas con un desarrollo agroindustrial, las mismas tienen un proceso de aserrado con industrias asentadas en nuestro país en el caso de las empresas nacionales, en cambio las empresas extranjeras que han comenzado una experiencia exportadora complementan el proceso industrial fuera del país y fundamentalmente dicho proceso forma parte de la cadena papelera. No obstante, a medida que se desarrollen nuevos escenarios productivos a partir de la maduración y manejo de los emprendimientos iniciados en la década del noventa, muy posiblemente dicha estructura productiva cambie radicalmente con un mayor desarrollo industrial en Uruguay tanto a partir de emprendimientos nacionales como extranjeros.

De esta forma, el sector forestal logró atraer al medio rural un nuevo tipo de inversores: los extranjeros que, hasta ese entonces, se habían mantenido ausentes. Históricamente, las actividades agrícolas y ganaderas en Uruguay fueron desarrolladas por capitales nacionales. Sin embargo, a partir de la forestación el interior del país se fue poblando con empresas de escala.

Fuente: Dirección Forestal (MGAP)

 Fuente: Dirección Forestal (MGAP)

En cuanto al tamaño de las plantaciones, si bien el 53% de las empresas forestales tienen un tamaño inferior a las 200 hectáreas (representando el 9% de la superficie plantada), casi el 30% de la superficie forestada en Uruguay se concentra en empresas mayores a 5.000 hectáreas, las cuales son el 1% del total de las empresas forestales totales.

Por otro lado, el tipo de gestión empresarial predominante es familiar o personal, encontrándose relativamente poco desarrollada la gestión profesionalizada. En los trabajos de Interconsult y Equipos Consultores (citados anteriormente) se estima que casi el 65% de las empresas está gestionando de modo personal o familiar, en tanto que sólo un 23% cuenta con un gerente general contratado.

Esta distribución es muy variable según la principal actividad de las empresas. En un extremo se encuentran las firmas cuyo principal rubro es la ganadería y los aserraderos (100% y 88% de gestión familiar / personal, respectivamente) y en otro las empresas de producción de papel y las que integran forestación e industria (100% no familiar / personal en ambos casos). Aparece una clara correlación entre el tamaño de la empresa y el tipo de gestión: las empresas grandes tienden a una gestión más profesionalizada, las medianas a una gestión familiar y las menores a una gestión personal.

La encuesta de Interconsult de 1994, permitió concluir que las zonas de mayor desarrollo, como Rivera – Tranqueras y Piedras Coloradas, presentan una mayor diversidad de tipos de empresas, demostrando la mayor madurez y especialización de sus sistemas productivos forestales. Dentro de cada tipo de empresas se presenta una mayor diversidad relativa de las formas de gestión, comparado con las otras zonas. De esta forma concluyeron que a mayor

grado de desarrollo de la actividad forestal aparece un mayor espectro de actividades asociadas (diversificación), que muestra un aprovechamiento más integral de las potencialidades creadas por el desarrollo forestal.

3.3 Cambios políticos e institucionales

3.3.1 Políticas de fomento⁷

La forestación en Uruguay tuvo su primer hito legal en diciembre de 1968 con la Ley 13.723 que declaró terrenos forestales a todos aquellos inadecuados para cualquier otra explotación o destino de carácter permanente y provechoso, en función de sus condiciones de suelo, altitud, clima y ubicación. Se encomendó a la Dirección Forestal la clasificación de los bosques en protectores (conservación de suelos, aguas y otros recursos renovables), de rendimiento (o producción de materias leñosas o aleñosas) y generales (el resto).

Con esa base, los bosques implantados declarados protectores o de rendimiento, y los bosques naturales declarados protectores, así como los terrenos afectados directamente a los mismos, recibieron beneficios impositivos (exención de tributos sobre la propiedad rural, no cómputo de sus valores para la determinación de la renta o los impuestos que gravan las rentas o la producción mínima exigible de las explotaciones agropecuarias y del monto imponible del impuestos al patrimonio, de herencias y transmisiones inmobiliarias). La ley habilitó la creación de un Fondo Forestal estatal con la finalidad de atender las erogaciones relacionadas con la aplicación de la ley, entre ellas el otorgamiento de préstamos para trabajos de forestación, regeneración natural de bosques, manejo y protección forestal, instalación de viveros, con plazos e intereses acordados entre el MGA y el Banco de la República.

La ley también procuró promocionar a las industrias forestales que, empleando madera de producción nacional, se dediquen a la producción de celulosa, pasta, papeles y cartones, madera aserrada, terciada y chapas, tableros de fibra y de madera aglomerada, a la destilación de la madera y a la preservación y secamiento de la misma. A tales efectos dispuso que, por el plazo de veinticinco años contados desde la promulgación de la ley, el Poder Ejecutivo, podía exonerar de una serie de impuestos a la importación de las materias primas y equipos, maquinarias e implementos para el funcionamiento de las industrias, siempre que los mismos no fueran producidos en el país. También se dispuso el otorgamiento de préstamos, atendidos por el Fondo Forestal, a las pequeñas industrias forestales, con plazo de hasta diez años, destinados a atender gastos de instalación y adquisición de máquinas y útiles.

Sin embargo, no fue hasta diciembre de 1987 con la promulgación de la Ley 15.939 y los decretos que la reglamentaron que el sector forestal experimentó un significativo crecimiento. Esta nueva Ley forestal fijó un conjunto de instrumentos de promoción al desarrollo forestal, ampliando los preceptos de la ley de 1968.

La ley de 1987 mantuvo la declaración de interés nacional a la defensa de los recursos y la economía forestal, encargó la formulación y ejecución de la política forestal al MGAP y en particular a su Dirección Forestal. Prohibió expresamente la corta y cualquier operación que atente contra la supervivencia del monte indígena, excepto cuando se realice para consumo doméstico o cuando medie autorización de la Dirección Forestal. Se mantuvo la prohibición de destruir o atentar contra los palmares naturales.

A la definición de terrenos forestales de la ley de 1968, la Ley 15.939 agregó la posibilidad de que un terreno sea declarado de “prioridad forestal” por el MGAP en función de la aptitud forestal del suelo, lo que en los hechos determinó la conformación de “zonas” de prioridad forestal, a lo largo del territorio nacional en los que la forestación califica para recibir los estímulos promocionales de la ley. En tal sentido, los bosques ubicados en zonas de prioridad forestal y los bosques naturales protectores, y los terrenos ocupados o afectados directamente a los mismos, reciben los siguientes beneficios tributarios:

• exentos de todo tributo nacional sobre la propiedad inmueble rural y de la contribución inmobiliaria rural (tributo municipal);

• sus valores o extensiones no se computan para la determinación de ingresos a los efectos de la liquidación de los impuestos que gravan la renta ficta de las explotaciones agropecuarias y el monto imponible del impuesto al patrimonio;

• los ingresos derivados de la explotación de los bosques no se computan a los efectos de la determinación del ingreso gravado por el impuesto a las rentas agropecuarias.⁸

Estos beneficios alcanzan a todos los tributos que en el futuro graven genéricamente a las explotaciones agropecuarias, a sus titulares en cuanto tales y a sus rentas, por el plazo de 12 años a partir de la implantación de los bosques. La ley mantuvo el Fondo Forestal, con recursos presupuestales del estado, para atender las erogaciones que demande su aplicación, entre las que se incluye regeneración natural del bosque, manejo y protección forestal.

El Decreto 452/988, de julio de 1988, reglamentario de la Ley 15.939, fijó la superficie mínima de los bosques pasibles de estímulo en 2.500 m² y definió los terrenos de prioridad forestal en función de la localización geográfica o el tipo de suelo según la clasificación de la Comisión Nacional de Estudios Agro económicos de la Tierra (CONEAT).

La Ley 16.002 de noviembre de 1988 determinó que, además de los beneficios de la Ley 15.939, se estableciera un subsidio a la plantación, con un tope máximo del 30% del costo ficto de plantación en caso de que el titular de la explotación fuere contribuyente del Impuesto a la Renta Agropecuaria (IRA) y de hasta 50% en caso contrario. Sin embargo, en los hechos dicho subsidio rara vez superó el 20% del costo ficto de la plantación. Por este motivo, el Decreto 931/988 reglamentó dicha ley fijando los subsidios en 20% para los titulares sujetos al pago de IRA o IRIC y en 50% del costo ficto para el resto. En ambos casos se trata de un subsidio por hectárea plantada y por única vez, que no se computa como ingreso gravado a efectos impositivos. De todas formas, de acuerdo a datos de la Dirección Forestal, la mayoría de los productores forestales se acogieron al régimen de renta ficta lo cual implicó un subsidio del 50% del costo ficto.

Para acceder al subsidio, las personas (físicas o jurídicas) deben cumplir una serie de requisitos tales como la presentación de un proyecto de forestación a la Dirección Forestal del MGAP, la obtención de un prendimiento superior al 75% de la densidad declarada en el proyecto, la ubicación del bosque en terrenos de prioridad forestal y la calificación de protector o de rendimiento y la solicitud del subsidio dentro de los 4 años a partir de la instalación del bosque.

El Decreto 457/989, de setiembre de 1989, reglamentó aspectos de la Ley 15.939 vinculados al fomento de las empresas forestales, exonerando por 15 años el pago de la Tasa Global Arancelaria y el Impuesto al Valor Agregado a las importaciones de un amplio conjunto de bienes que realicen empresas dedicadas a la forestación, explotación o industrialización de maderas de producción nacional, tales como: plaguicidas, fertilizantes y productos químicos; maquinaria, vehículos y equipos destinados a prevenir y combatir incendios forestales y maquinaria, vehículos utilitarios e implementos necesarios para la producción, manejo y explotación forestales y para el procesamiento industrial de la madera. Complementariamente, el estatal Banco de la República habilitó líneas de crédito para la implantación de bosques, de hasta el 80% de la inversión excluido el valor de la tierra, con un tope máximo equivalente al costo ficto de forestación que anualmente fija el MGAP. Los prestamos son el dólares, con plazos de amortización de hasta 12 años para la plantación de eucalipto y de 15 años para la de pinos, con períodos de gracia para el pago de capital e intereses de hasta 10 años.

Los instrumentos de promoción específicos de la actividad foresto-industrial en Uruguay se complementan con los mecanismos generales de fomento a la inversión, la mayoría de los cuales se encuentran comprendidos en la Ley 16.906 de enero de 1998 que, con base en la Ley de Promoción Industrial de 1974, Decreto Ley 14.178, dicta las normas más importantes referidas a la declaración de interés nacional y promoción de las inversiones en el territorio uruguayo. Dicha norma establece con carácter general la no discriminación en el tratamiento a las inversiones realizadas por extranjeros o nacionales y su admisión sin necesidad de autorización o registro previo, al tiempo que garantiza la libre transferencia al exterior de capitales y utilidades, en moneda de libre convertibilidad. Los estímulos de carácter general para la inversión alcanzan la exoneración del Impuesto al Patrimonio, del IVA e IMESI a la importación y el IVA a compras en plaza para los bienes y equipos dedicados directamente a ciclos productivos. Para otro tipo de bienes como mejoras fijas, bienes inmateriales o invenciones tecnológicas, se faculta al Poder Ejecutivo a exonerarlos del Impuesto al Patrimonio. También se faculta al Poder Ejecutivo a establecer un régimen de depreciación acelerada de los bienes a efectos fiscales.

Existen además beneficios específicos para empresas o sectores cuyos proyectos sean declarados promovidos por el Poder Ejecutivo atendiendo a una multiplicidad de razones: que incorporen progreso técnico mejorando la competitividad, que faciliten el aumento y la diversificación de las exportaciones, que generen empleo productivo, que faciliten la integración productiva incorporando valor agregado nacional, que fomenten las actividades de las micro, las pequeñas y las medianas empresas, que contribuyan a la descentralización geográfica y se orienten a actividades industriales, agroindustriales y de servicios con una utilización significativa de mano de obra e insumos locales.

Las actividades y empresas promovidas tienen acceso a exoneración de toda clase de tributos, exoneración de hasta el 60% de los aportes patronales al BPS por la mano de obra incorporada a bienes exportables, rebajas de tarifas públicas, exoneración de tributos a las rentas de la empresa y de proventos y tasas portuarias a la importación de equipos industriales no competitivos con la industria nacional, posibilidad de pagar las obligaciones fiscales no exoneradas por importaciones de equipos en plazos proporcionales a los de la financiación proveniente del exterior, acceso a créditos por el IVA incluido en la adquisición de ciertos bienes de activo fijo y deducción de las liquidaciones de impuestos de los aportes documentados en empresas promovidas (canalización y auto canalización del ahorro). No se incluye en estos beneficios exoneraciones arancelarias que contravengan los compromisos asumidos por el país en el marco de los acuerdos del MERCOSUR.

Los proyectos y actividades promovidos que aporten a la descentralización geográfica de la actividad económica tendrán beneficios superiores a los que reciban los proyectos equivalentes y/o actividades similares localizados en Montevideo. Las empresas que presenten un Proyecto de Reconversión Productiva por el que discontinúen o reduzcan la producción de bienes alcanzados por el régimen de adecuación al MERCOSUR y aumenten la exportación de otros, podrán importar de países del MERCOSUR, exoneradas de impuestos, bienes de la misma naturaleza y con igual destino que aquellos que reducen o discontinúan.

El Estado, bajo responsabilidad de daños y perjuicios, asegura a los inversores amparados a los regímenes establecidos en la Ley 16.906, por los plazos establecidos en cada caso, las exoneraciones tributarias, beneficios y derechos que la misma les acuerda.

3.3.2 Tipos de propietarios involucrados

Dentro del sector empresarial forestal existen diferentes perfiles desde las empresas multinacionales o internacionales, productoras de celulosa, compañías extranjeras que dominan mercados de productos sólidos de madera en el hemisferio norte, empresarios nacionales de importancia y con cierta tradición en la exportación de trozas para parcelas plantadas, productores rurales que buscan diversificarse, o simplemente medianos y pequeños forestadores. Se pueden tipificar cuatro grupos:

• productores independientes que diversifican sus rubros agropecuarios tradicionales, o bien son inversores de extracción urbana – industrial que adquieren tierras e invierten en forestación.

• empresas nacionales y extranjeras de mayor tamaño relativo que invierten en el área de plantaciones en el marco de proyectos integrados verticalmente.

• las cajas de previsión social (de bancarios, escribanos y de profesionales universitarios), que invierten en este rubro como forma de diversificar sus portafolios de fondos de pensiones en el largo plazo.

• las empresas que administran fondos de terceros, en general inversores medios y pequeños, captados bajo distintos programas de inversión.

En la Tabla 5 se presentan las principales empresas forestales del país, así como la superficie plantada por cada una, el tipo de especie y la localización de cada una.

Los procesos de inversión en ejecución así como los proyectados, muestran la preponderancia del origen externo de las empresas inversoras, vinculadas a plantaciones de su propiedad o en proceso de adquisición. De este modo, la forestación se ha constituido en un polo de atracción para la inversión extranjera directa, apoyada en las condiciones de rápido crecimiento de los montes implantados y el marco promocional para el sector, además de las condiciones generales para la inversión extranjera en Uruguay y sus condiciones socioeconómicas.

Un estudio de OEA sobre alternativas para la industrialización de la madera estima que una planta de aserrado y secado de madera de eucalipto que procese 210 mil toneladas al año, requiere una inversión superior a US$ 30 millones; en tanto una instalación para fabricar tableros de igual capacidad de procesamiento cuesta US$ 60 millones. Por su parte, Unico International Corporation (1999) estima que una planta de celulosa blanqueada que procese 1,5 millones de toneladas de madera al año, tiene un costo de inversión de US$ 850 millones.

En el caso de maderas aserradas y tableros, existe una tendencia a la vinculación con la propiedad de los montes, por lo cual se puede estimar la instalación de cerca de 10 de estos emprendimientos, en función del número de empresas que manejan plantaciones de más de 15 mil hectáreas. En consecuencia, un escenario de industrialización avanzada, podría contemplar una planta de celulosa, 6 aserraderos y 2 plantas de tableros, con lo que la inversión correspondiente se ubicaría en torno a US$ 1,2 mil millones. Estos valores podrían verse aumentados con el desarrollo de líneas de procesamiento de madera en etapas más avanzadas, algunas de las cuales ya han comenzado a producirse, y que tienen relación con la fabricación de molduras, accesorios para muebles, construcción de viviendas.

En forma complementaria, existen proyectos para la construcción de al menos dos puertos privados sobre el Río Uruguay, con inversiones en torno a US$ 40 millones cada uno, que se agregarán a las inversiones en plantas de industrialización de la madera.

3.3.3 Manejo forestal de los bosques

Para enmarcar los objetivos del trabajo, primeramente se define que se entenderá por Manejo Forestal:

“Manejo Forestal trata del estudio, el desenvolvimiento y la aplicación de técnicas de análisis cuantitativo en las decisiones con respecto a la localización, la estructura y la composición de un recurso forestal, de modo de posibilitar la producción de productos, bienes y servicios, directos y/o indirectos, en las cantidades y calidades requeridas por una organización forestal o por el conjunto de una sociedad.” Dr. Sergio Ahrens (EMBRAPA, Paraná, Brasil, 1992).

El manejo forestal en una empresa productora de madera es un área de integración de conocimientos con el propósito de cumplir con los objetivos impuestos por el mercado consumidor y la sociedad. Las inversiones en forestación en Uruguay no sustituyen bosques antiguos ya que no se trata de reforestación, sino que ocupan el lugar de praderas, por lo general degradadas.

A la hora de estructurar sus planes de manejo, las empresas más importantes dan prioridad al establecimiento de sistemas de “manejo forestal sostenible”, para lo que hacen intervenir otros conocimientos como los de susceptibilidad de erosión del suelo, dinámica de los nutrientes, compactación y aireación, ciclos fenológicos de los árboles, ergonomía y seguridad en las operaciones, biodiversidad y protección de flora y fauna.

Dadas las dispares características de cada una de las empresas del sector forestal uruguayo, los parámetros que se consideran en la toma de decisión para el manejo de las plantaciones no son los mismos, ni en cantidad, ni en calidad. Tampoco hay unanimidad de los objetivos de producción, ni en lo que hace a la escala y estrategia de sus proyectos, ni a los tiempos y riesgos que se toman. Al ser defendidos los bosque nativos por ley, el manejo se reduce al de los bosques creados a partir de plantaciones, por lo que la situación se simplifica a la conducción de bosques monoespecíficos, coetáneos y de un número reducido de especies.

Fuente: Dirección Forestal (MGAP)

A partir de la información disponible que elabora la Dirección Forestal del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, se puede dividir al país en cuatro regiones, de acuerdo a la distribución de los suelos y las masas forestales generadas:

• Sur y Sur Este

• Centro Este

• Norte

• Litoral Oeste

Región Sur y Sur Este

Ocupa los Departamentos de Flores, Florida, Colonia, San José, Canelones, Lavalleja, Maldonado y Rocha. Abarca áreas de sierras y las costas del Río de la Plata y del océano Atlántico. Los suelos predominantes son superficiales o de escasa potencia, alternados con dunas y médanos de costa oceánica y de ríos.

Por la cercanía a los puertos existentes, a puertos de aguas profundas proyectados como el de La Paloma o La Coronilla y a fábricas consumidoras como Fabrica Nacional de Papel (FANAPEL) por ejemplo, es que la gran mayoría de las plantaciones se han orientado a la producción de trozas para celulosa con turnos de 10 a 12 años y sin mayor manejo.

Las especies predominantes son eucaliptos globulus (91%), otras especies como eucaliptos grandis, saligna y viminalis, etc. (4%) y también están destinados mayoritariamente a la exportación de trozas para celulosa y papel. Sobre el borde del océano Atlántico y del Río de la Plata, abundan los pinares costeros (3%) que colocan su producción en aserraderos de la región principalmente en Montevideo y alrededores. Las zonas bajas y húmedas se han cubierto con salicáceas pero son casi nulas las hectáreas sometidas a un manejo orientado al mercado.

Región Centro Este

Corresponde a los Departamentos de Cerro Largo, Treinta y Tres y Durazno. Los suelos predominantes son arenosos, fuertemente erosionados por su historia pastoril y agrícola.

Las especies principales son el eucalipto globulus destinado a celulosa (45%) y en igual proporción pero cubriendo áreas más distantes a Montevideo, en los Departamentos de Durazno y Cerro Largo, se encuentran plantaciones de eucalipto grandis sometido a manejo para obtención de madera de calidad para aserradero (42%). Los pinos cubren el 9% de la superficie y el resto (4%) otras especies.

Región Norte

Se encuentra sobre la frontera norte con Brasil y ocupa los Departamentos de Rivera y Tacuarembó. Es la zona de mayor precipitaciones del Uruguay, con topografía acentuada y suelos arenosos profundos de alta productividad forestal.

El gran protagonista de esta región es el pino (56%) en sus distintas variedades; no obstante, el eucalipto grandis ocupa una alta proporción de las tierras de la región (27%).

En el caso de ambas especies los bosques son sometidos a sistemas de manejo intensivos para la producción de trozas para fabricación de productos de madera sólida de alta calidad. Más al sur de esta región, en el departamento de Tacuarembó, se han desarrollado proyectos con fines papeleros utilizando principalmente eucalipto globulus.

Región Litoral Oeste

Ocupa parcialmente los Departamentos de Paysandú, Río Negro y norte de Soriano. La región está conformada por suelos arenosos de profundidad media a alta con una historia agrícola de importancia causante del alto grado de erosión. La infraestructura vial y ferroviaria es buena y dispone de puertos fluviales como el de Fray Bentos, actualmente en plena actividad maderera por su buen calado y por distar de los núcleos forestales unos 120 Km. en promedio.

Con casi 165.000 hectáreas afectadas a la producción forestal, es la región de mayor desarrollo hasta la fecha. La especie predominante es el eucalipto grandis (47%) complementada con otras especies de aptitud para el aserradero como el eucalipto dunnii. La presencia de un fuerte proyecto papelero en el área, a base de eucalipto globulus principalmente, es lo que ha promovido este tipo de plantaciones que pesan casi un tercio de la superficie total plantada de la región (31%). Los pinos cubren el 12% de la región. Existen otras especie de eucaliptos que sumados a las salicáceas abarcan el 16% del conjunto.

La situación geográfica de las diferentes regiones, su disponibilidad de recursos naturales, su capacidad actual y potencial, y la distancia a puertos de embarque y a mercados de consumo, son los factores que han marcado una diferencia en cuanto a los objetivos de producción inicial, a la tendencia en las especies utilizadas y a manejos aplicados.

De las especies de prioridad forestal

El eucalipto globulus globulus es predominante en la zona Sur y Este del país con un claro objetivo de producción de trozas para la industria de la pulpa de celulosa de turnos cortos de 7 u 8 años a 10 ó 12 años.

El eucalipto globulus maidenii también ha sido plantado con el objetivo de abastecimiento a la industria de la celulosa en turnos cortos.

Los eucaliptos grandis, dunnii y saligna fueron plantados, pensando en turnos de 10 a 12 años y el propósito de producir madera de embalaje para las frutas cítricas que más tarde, ante una nueva realidad se canalizó a la exportación de trozas para industrias de la celulosa. Hoy en día apuntan al aserrado y a la laminación, en turnos mayores. Predominan en las regiones Centro, Litoral Oeste y Norte.

El género Pinus se le encuentra en todo el territorio nacional pero principalmente en la región Norte, con turnos de 12 a 25 años, y manejados para la producción de trozas aserrables.

Por último, las salicáceas aparecen al Sur del río Negro cubriendo zonas marginales para las otras especies y con el objetivo de producción para la industria de la cajonería y el embalaje principalmente.

De acuerdo a la Región Forestal de que se trate, la especie involucrada y las características de la empresa productora, se pueden identificar los distintos Sistemas de Manejo existentes en el país.

Manejo para industrias de la celulosa

Se trata de plantaciones en rotaciones cortas (7 a 12 años), por lo que se utilizan plantaciones de alta densidad inicial (1.300 a 2.000 plantas/ha.). Prácticamente carecen de manejo, haciéndose un control inicial de la maleza entre las filas de los árboles y pastoreando con ganado ovino, vacuno o equino en los años posteriores a la plantación. Los turnos que se manejan son de 8 años promedio en las regiones del Norte y Litoral Oeste, 10 años en el Centro Este y de 12 a 15 en el Sur del país.

Raleos y podas se aplican únicamente en caso de existir prescripciones de tipo sanitario o para protección contra vientos fuertes.

Manejo para industrias de la transformación

La industria instalada hasta la fecha está diseñada principalmente para el procesamiento de troncos de diámetros pequeños, normalmente sin superar los cuarenta centímetros en “punta fina”. Se espera que debido a la abundancia de material para procesar, los valores bajos de las tablas y el aumento en la demanda por productos de la segunda y tercera transformación, los aserraderos apunten al procesamiento de trozas de mayores dimensiones para aumentar el rendimiento en volúmenes aserrados, y surja también una industria de laminación que demande aún mayores diámetros.

Por ello muchas empresas productoras han programado el manejo de sus plantaciones en sentido del alargamiento de los turnos de cosecha y de la reducción del número inicial de árboles por superficie, para lograr así mayores diámetros en las trozas basales con madera libre de nudos, con turnos de 18 a 20 años.

Manejo de eucaliptos

Se someten a manejo las plantaciones de los eucaliptos “rosados” (Eucalyptus grandis y Eucayptus saligna) y debido a las buenas experiencias en materia de aserrado con Eucalyptus dunnii en el sur de Brasil, se han comenzado a aplicar los mismos conceptos de manejo para esta especie. Se parte de dotaciones iniciales de mil a mil trescientos pies por hectáreas, para que en turnos de dieciocho a veinte años (18 a 20) se llegue a la cosecha de entre 80 y 300 árboles de diámetros importantes y libres de ramas hasta una altura de doce a catorce metros.

En un comienzo, luego de la plantación, se controlan las malezas en el primer verano hasta que las copas comienzan a tocarse entre sí y limitan el ingreso de la luz. Luego comienzan las intervenciones silvícolas, donde dependiendo de la región, las podas y los raleos se realizan en distintos momentos y a distintas alturas.

Manejo de pinos

La fuerte incidencia de plagas y enfermedades ha obligado a los empresarios a no descuidar sus cronogramas de manejo forestal ya que hay antecedentes donde un incremento en el estrés de los árboles por un mal manejo provocó grandes pérdidas por el aumento de la población de estas plagas. Hoy en día se someten a manejo las dos especies de pinos más difundidas como especies de prioridad, el Pinus taeda y el Pinus elliottii. Son prácticas comunes la poda a edades tempranas y los raleos.

Casi todas las plantaciones parten de densidades que rondan el millar de plantas por hectárea y el turno no difiere mayormente entre las tres regiones del norte del país (20 a 22 años) pero sí se marca una diferencia con las plantaciones de la región Sur y Sur – Este (25 años). De todas formas los sistemas de manejo hasta acá tratados son promedios, la gran mayoría de las plantaciones no han completado un ciclo completo y no se utilizan siempre los mismos criterios para determinar la forma, momento y cantidad de árboles a retirar de una masa forestal.

Actualmente, las empresas forestales en el país han comenzado un proceso de certificación de sus productos que los llevará necesariamente a la aplicación del concepto de “Manejo Forestal Sostenible”. Esto implica realizar lo que se ha dado en llamar “Manejo de instalación” donde se pone el énfasis en el manejo dado para la instalación del bosque de modo que se asegure un correcto desarrollo futuro para poder cumplir con las metas de producción y sostenibilidad.

Ante este nuevo horizonte las plantaciones existentes apuntan a la producción de altos volúmenes de madera de calidad, producida en condiciones de asegurar la sostenibilidad, la mitigación de impactos ambientales negativos y a un bajo costo económico. Las condiciones del país son inmejorables desde estos puntos de vista y la gran mayoría de las empresas aplican manejos acordes a estas premisas.

3.4 Desarrollo de la agricultura relacionada a los bosques

3.4.1 Frontera agrícola

El Cuadro 45 del Anexo 2 presenta información respecto a la cobertura forestal de los países del MERCOSUR, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, más Chile. La superficie boscosa de la región, cercana a los 600 millones de hectáreas, representa el 17% de los bosques del mundo, aunque sólo Brasil significa el 15,9% como se mencionó antes. Le siguen en importancia Argentina y Paraguay que juntos suman casi 60 millones de hectáreas forestadas.

En lo que respecta a Uruguay, desde 1973, con base en estudios realizados desde la década de 1960, la totalidad de la superficie territorial uruguaya se releva, describe y clasifica por parte de la Comisión Nacional de Estudios Agroeconómicos de la Tierra (CONEAT), según su capacidad productiva y en función de sus características edafológicas. La clasificación de los suelos se asocia con la cartografía nacional, lo que permite identificar con relativa precisión la calidad de los campos. Con esa base, las leyes de promoción a las actividades forestales definen qué predios se consideran de “prioridad forestal” (y por tanto sujetos a incentivos), en función de la localización geográfica o el tipo de suelo según la clasificación CONEAT.

De esta forma, el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca realizó un estudio de los suelos a nivel nacional en el cual dividió al país en 22 zonas de suelo y 188 grupos y para cada uno de estos grupos se fue definiendo el índice de productividad. Al finalizar este estudio se concluyó que las zonas clasificadas como zonas prioritarias para la forestación corresponden al 20% de la superficie total nacional, es decir que la superficie total del área de prioridad forestal alcanza las 3.574.567 hectáreas de los casi dieciocho millones de superficie total del territorio nacional. En el Cuadro 46 del Anexo 2 se presenta la superficie de las zonas de prioridad forestal por departamentos.

Como se señaló más arriba, en el 2000 Uruguay tiene 667.315 hectáreas cubiertas por bosques naturales, con lo cual resultan 2.907.252 hectáreas disponibles para la plantación de bosques. Al año 2000, existían 680.732 hectáreas de bosques implantados.

Si se suman los bosques en conservación y los bosques naturales existentes al 2002, el país ya cuenta con más de 1,6 millones de hectáreas forestadas, lo cual representa el 45,2% de la superficie de prioridad forestal. Más aún, si se espera alcanzar unas 900 mil hectáreas forestadas artificialmente en el 2020, a esa fecha se estarán superando los 1,95 millones de hectáreas forestadas lo cual representará más del 54% de la frontera agrícola.

Fuente: Dirección General Forestal

3.4.2 Pobreza rural

La pobreza urbana es mucho más importante en Uruguay que la pobreza rural, en términos absolutos y relativos. Se señaló que el porcentaje de pobreza en el área rural se ubica en torno al 14,5% de los hogares, mientras que el número de personas pobres que residen en el área rural era en el año 2000, 19,5%.

Pero si se observa el mapa de pobreza presentado en el trabajo realizado por Melgar y Vigorito⁹ (Ver mapa 2) se puede observar que en aquellas zonas donde la forestación se ha desarrollado más intensamente en la última década, el porcentaje de personas pobres que residen en el medio rural es menor que en el resto del país. Acaso el único caso donde se realiza silvicultura y también existen porcentajes importantes de personas pobres sea en Tacuarembó y Rivera, que han tenido históricamente altos niveles de pobreza rural.

Por tanto, es posible concluir que el tema de la pobreza rural en Uruguay no parece relacionarse con la forestación sino al contrario, la silvicultura aparece como una actividad que logra combatir, al menos en parte, ese fenómeno.

3.4.3 Avance de los bosques

La determinación de los “Suelos de Prioridad Forestal” surgió con el objetivo de diversificar y racionalizar el uso de las tierras que tradicionalmente se habían concentrado en la ganadería; de esta manera, se impulsó la agricultura, silvicultura, fruticultura, etc. y se intentó elevar la productividad de dichas tierras.

Por lo tanto, en el caso uruguayo dentro de los objetivos de los planes de promoción a la forestación no se incluía el propósito de implantar bosques para recuperar suelos dañados por la agricultura sino más bien la idea fue implantar bosques en aquellas zonas donde se estaban desarrollando actividades ganaderas. Esto puede visualizarse observando los mapas (Ver Mapas 3, 4 y 5) del territorio uruguayo para los años 1990 y 2000 que se presentan a continuación con las zonas donde se desarrollan la ganadería, la forestación y la agricultura. En los mismos se aprecia que la silvicultura que comenzó a desarrollarse a partir de fines de la década del 80 lo hizo donde predominantemente existían explotaciones ganaderas más que agrícolas.

Quizás sólo en el caso del Departamentos de Canelones, pueda pensarse que la implantación de bosques se realizó con el objetivo de recuperar suelos dañados por la agricultura. En el año 1990 en algunas zonas del departamento de Canelones más del 60% de las explotaciones se dedicaban a la agricultura mientras que en el año 2000 dichos establecimientos son menos del 4% del total, en tanto que el mapa de establecimientos forestales indica que en esa misma zona del departamento entre un 3 y un 6% de los mismos se dedican a la silvicultura, lo cual es significativo dado el reciente desarrollo del sector forestal

3.4.4 Productos forestales no madereros (PFNM)

Además de los productos vinculados a la extracción y procesamiento de madera, la forestación genera un conjunto de productos no madereros que son de escasa significación económica en comparación con los madereros además de ser difíciles de cuantificar y valorar por la falta de instrumentos apropiados al respecto.

En Uruguay, el mayor aporte de la forestación en este rubro se vincula con la apicultura produciendo una miel diferente de aquella de abejas de praderas, lo que permite una diversificación de los mercados de destino, con un agregado de valor por tratarse de una fuente “natural” de alimentación, libre del efecto de plaguicidas o fertilizantes químicos. Por otro lado, especies vegetales de las formaciones boscosas nativas producen exudados que son utilizados como edulcorantes (es el caso de la miel de Palma Butia que se obtiene por incisiones del estípite; dicha palma ocurre principalmente en el Departamento de Rocha y su utilización es únicamente doméstica). Otros productos forestales no madereros de producción y comercialización incipientes se vinculan con hongos, fibras, plantas medicinales, resinas y aceites esenciales, con aplicaciones en la gastronomía y en las industrias de alimentos, farmacéutica y química.

En el caso de los hongos, su recolección se efectúa principalmente en los pinares costeros de protección que se encuentran al sur del país y es una actividad artesanal de las poblaciones rurales de menores recursos. La comercialización se realiza en estado fresco en algunos comercios minoristas y en puestos precarios ubicados en las ferias o a los costados de los caminos de acceso a la Rutas Nacionales.

Por otro lado, el crecimiento importante de la demanda de hierbas medicinales que ha ocurrido en los últimos diez años acompaña la tendencia de los habitantes urbanos en recuperar prácticas ancestrales. Actualmente existen en Uruguay varias empresas que se dedican a la adquisición, elaboración de mezclas, fraccionamiento y comercialización de vegetales con aptitud medicinal.

En lo referente a las resinas, en el año 1931 se realizaron varias tentativas de resinación en los pinares costeros obteniéndose rendimientos promedios entre 1,4 y 1,6 Kg. de resina por árbol. Pero a pesar de este antecedente y de los esfuerzos efectuados para que se sostenga y expanda la actividad, en la actualidad son poco relevantes los trabajos en tal sentido.

Aunque poco significativa la obtención de aceites esenciales, es una actividad que se realiza en el país a partir de eucalipto glóbulus. Si bien no hay estadísticas recientes se estima que la producción, que en 1993 era de 60.000 litros anuales, se ha reducido hasta casi desaparecer.

En cuanto al manejo de los bosques para producir PFNM es prácticamente inexistente y en los casos en que se explotan PFNM se trata de subproductos cuya importancia en los ingresos productivos es mínima. Además no se cuenta con áreas específicas vinculadas con los PFNM a pesar de que el país posee una gran extensión con bosques implantados de pinos y eucaliptos susceptibles de aprovechamiento no maderero.

En conclusión, si bien no existe una tradición en el aprovechamiento y consumo de PFNM, presentan un gran potencial, hay algunos PFNM nativos (particularmente las hierbas medicinales) procesados en base a extracción que tienen posibilidades de ser cultivados, así como otros exóticos que actualmente son importados. En ambos casos representan una interesante alternativa productiva y de ingresos, además de sustituir materia primas de origen extranjero.

3.5 Desarrollo industrial relacionado a los bosques

3.5.1 Demanda de materia prima

Históricamente, la demanda de leña ha sido el principal factor que determinó los niveles de extracción de madera en Uruguay. Incluso llegó a representar alrededor del 90% del volumen anual de producción de madera, fundamentalmente como consecuencia de la crisis petrolera mundial de los ‘70 que llevó a intensificar el consumo energético de la madera en el país, tanto en el sector industrial como residencial. En la segunda mitad de los años ochenta la industria de aserrado experimentó un notable crecimiento basado en la demanda interna, así en los noventa la demanda de materia prima de este sector junto con la de la industria de la pulpa y el papel se había duplicado con respecto a principios de la década anterior.

Hoy en día, la oferta y demanda de madera empiezan a mostrar nuevos rasgos, anticipando la situación de elevados niveles de cosecha de plantaciones industriales que se vislumbran para el futuro próximo. En 1995 la División Forestal del MGAP realizó un estudio sobre los niveles de extracción de madera en el país, del cual surgen algunas conclusiones respecto a la demanda de materia prima de las industrias forestales.

En primer lugar, se señala que la demanda de madera aserrada nacional en el mercado interno se encuentra estancada debido tanto a la tendencia recesiva de la industria de la construcción como al insuficiente nivel de calidad de la mayor parte de la producción local para poder sustituir importaciones de madera aserrada. Sin embargo, al estimar el consumo de materia prima de los aserraderos, se verificó que las exportaciones de madera aserrada habían aumentado significativamente en los ‘90. Dicha estimación reveló un consumo de madera rolliza de la industria del aserrado del orden de los 600 mil metros cúbicos en 1995.

En segundo lugar, la demanda interna de postes, estacas y similares se mantiene en sus niveles históricos, con un consumo de alrededor de 45 mil metros cúbicos. No obstante, dadas las exportaciones de columnas y postes de los años 1994-95, el consumo de madera rolliza de este sector se estima en 75 mil metros cúbicos. En cuanto a la producción de chapas y tableros, desaparecieron del mercado tres de los cuatro productores existentes, siendo insignificante el consumo de madera nacional del único productor que perdura.

El principal factor de cambio en los niveles de cosecha de 1995 es el fuerte incremento de la exportación de madera rolliza pulpable, la cual alcanzó un volumen cercano a los 500 mil metros cúbicos, comparado con 83 mil y 150 mil metros cúbicos en 1990 y 1992, respectivamente. En cuanto al consumo bruto de leña, incluyendo la demanda de las carboneras y las centrales eléctricas de autoproducción, el mismo se mantuvo relativamente estable aunque con una ligera tendencia a la baja (Gráfico 18), la cual podría acentuarse con la introducción del gas natural. Esto, sin embargo, dependerá de los precios relativos de estos dos combustibles y de ver cómo se conjugará la oferta de gas natural con una posible sobreoferta de descartes de madera pulpable que puedan volcarse en el mercado interno.

En conclusión, la integración de todos estos datos generó como resultado un nivel de extracción de madera rolliza del orden de los 3,4 millones de metros cúbicos en 1995. El cambio más destacable se da en torno a la participación de la leña en la oferta total de madera. Con un nivel similar, la leña pasó de representar cerca del 90% de la producción total de madera a un poco menos del 60%. Aunque incipiente, el desarrollo de las exportaciones de madera aserrada contribuyó a que este sector representara el 19% del consumo de rollizos en 1995, en tanto la participación porcentual de las exportaciones de madera pulpable alcanzó el 14% (Gráfico 19).

Fuente: Echeverría, R. en FAO, (2002). Estado de la Información Forestal en Uruguay, Monografía de países, volumen 16.

3.5.2 Requerimientos de mano de obra

En el presente capítulo al hacer referencia a los Cambios Socio - Económicos que experimentó la población del país a raíz del desarrollo del sector forestal, se indicó que en aquellos establecimientos en los cuales la forestación fue su principal fuente de ingreso y con 100 o más hectáreas forestadas, en el año 2000 se emplearon 6.118 personas en forma permanente y se contrataron 208.294 jornales, cifra actualizada en Junio de 2003 por la Dirección de Estadísticas Agropecuarias.

Por otro lado, el trabajo de Interconsult (1994) ubicaba, ya en 1994, el personal total ocupado en la forestación en 14 mil trabajadores. En el estudio de Ramos, A. y Cabrera, R. (2001), en tanto, se planteó que entre el año 2000 y el 2020, en promedio, el 38% de los puestos de trabajo se generarán en la operación de cosecha, el resto de las operaciones del sector primario (desde viveros hasta administración), implicarán el 25% de la demanda de mano de obra promedio del período, mientras que el transporte (incluyendo preparación de rollos) ocupará el 7% y la industria de aserrado el 30% restante. Para el año 2020, las estimaciones sugieren que el 46% de la ocupación del complejo forestal corresponderá a la fase primaria, 7% a los transportes y 47% a la industria de aserrío.

La Tabla 7 muestra la disminución de la cantidad de trabajadores entre 1988 y 1997, hecho que pone de manifiesto la intensidad relativa de la mano de obra y el proceso de reemplazo tecnológico por mano de obra al que se está asistiendo. Además, si se incorpora la evolución del Valor Bruto de Producción de las industrias de la madera y el papel (Tabla 8) es posible calcular los coeficientes de personal ocupado en relación a la producción, relaciones que se presentan en la Tabla 9, lo cual confirma el anterior resultado. Sin embargo, al momento de realizarse el Censo de Aserraderos en 1988 por parte de la División Forestal, el conjunto de las ramas que conforman la industria de la madera (incluyendo muebles), en el tramo de unidades económicas de menos de 5 personas ocupaba a 5.300 trabajadores, lo que representaba el 45% de la mano de obra ocupada por la industria de la madera.

En definitiva, el Censo de 1988 puso de manifiesto una ocupación importante de mano de obra en el sector “informal” de la industria de la madera, es decir unidades unipersonales, familiares, talleres, etc. Estas unidades no fueron consideradas por el INE en la confección demuestras por rama, que utiliza para sus encuestas anuales y trimestrales.

3.6 Desarrollo de los servicios ambientales de los bosques

3.6.1 Turismo

El estudio del uso recreativo del bosque ha sido muchas veces dejado de lado, pues hasta hace poco tiempo era muy difícil su evaluación económica. Hoy en día tiene mayor interés debido a factores tales como: el aumento del número de usuarios en las áreas, la potencial disminución de áreas silvestres debido a su manejo irracional, mayor difusión del turismo por los medios masivos de comunicación y medios de locomoción más rápidos y abundantes. La recreación puede desarrollarse en dos tipos de áreas diferentes, según se trate de bosques plantados o bien áreas silvestres, ambas planificadas y manejadas para uso público. En Uruguay las plantaciones realizadas con el objetivo de fijación de dunas y conservación de costas, así como áreas creadas por el hombre con el único fin de recreación, son ejemplos de bosques plantados.

La actividad recreativa principal de Uruguay tiene como recurso básico las playas. El bosque asociado a ella conforma un paisaje de características particulares en esta región de América. Ese paisaje creado por el hombre en el que predomina el Pinus pinaster (pino marítimo) se ha constituido en un factor decisivo de desarrollo turístico uruguayo. Se trata entonces de un paisaje diferente al que existía originalmente en la zona costera, que estaba constituida por dunas arenosas móviles.

El turismo, tanto interno como externo, hace uso fundamentalmente de la cadena de playas que se extiende sobre el Río de la Plata y el Océano Atlántico (350 Km. de longitud a partir de Montevideo hasta la frontera con Brasil). Entre 1991 y 2001, han ingresado un promedio de 2,3 millones de turistas de los cuales casi el 40% tuvo como destino la costa (Punta del Este, Piriápolis, Rocha o Costa de Oro); el 30% ingresó con destino a Montevideo y un 12% al Litoral Termal. En el 2001 (último dato disponible) los Ingresos Brutos por turismo receptivo alcanzaron los US$ 560 millones de los cuales US$ 318 millones (57%) lo aportaron los turistas con destinos costeros. Es entonces el bosque plantado con la finalidad de fijar la duna junto a la playa (recurso playa – bosque), la base de la recreación en nuestro país. Tres son los Departamentos costeros que han visto incrementada su actividad turística: Canelones, Maldonado y Rocha, expandiendo las urbes, generando necesidad de mano de obra y atrayendo inversores locales y extranjeros.

Por otro lado, en los últimos años el turismo ecológico es una actividad que ha cobrado importancia en nuestro país. Este tipo de turismo tiene distintas vertientes. Una es la de “turismo rural”, destacándose el de estancia donde los cascos y las instalaciones tradicionales agropecuarias son acondicionadas y equipadas como lugar de descanso y distracción contando el país con una amplia red de establecimientos de este tipo. Constituyen además una fuente de ingresos adicionales.

Según datos del Ministerio de Turismo, se observa un inicio de actividades turístico – rurales alrededor del año 1987 – 1988 surgiendo espontáneamente y dirigidas a segmentos muy diferentes. Pero es en los años 1993 – 1996 en que se encuentra el incremento en el número de establecimientos que se incorporan a esta actividad. Hasta el año 1992 existían en el país 17 establecimientos dedicados al “turismo rural” mientras que en 1996 esa cifra alcanzaba a 57 y en el año 1999 eran 76.

El Departamento de Rocha es el lugar donde la naturaleza se presenta de manera más natural: lagunas y bañados, ricos en flora y fauna, playas vírgenes y lugares como Punta del Diablo, Cabo Polonio, Valizas, Parque Santa Teresa, Laguna Negra y Laguna Castillo con su Bosque de Ombúes son algunos ejemplos. En esta última, es importante la producción de camarones de agua dulce durante el invierno y durante el verano el paseo de los turistas por la laguna y por el bosque de Ombúes, que es una formación monofítica de dicha especie de aproximadamente 30 hectáreas.

También han cobrado vigencia otros lugares que se encuentran vinculados con formaciones boscosas naturales como:

• Cerro Pan de Azúcar

• Cerro Arequita

• Salto del Penitente

• Gruta de los Cuervos

• Quebrada de los Cuervos

• Pozos Azules

• Villa Serrana

• Valle del Lunarejo

• Valle Edén

• Balneario Iporá

• San Gregorio de Polanco

• Costa del Río Yí

• Reserva de Fauna de Piriápolis.

Si bien el Ministerio de Turismo no estudia como una categoría separada el Agroturismo o el Turismo Rural, a partir de la desagregación de las estadísticas publicadas por el organismo, es posible extraer algunas conclusiones. Primero, de acuerdo a un material publicado por el Ministerio de Turismo¹⁰, en 1998 la afluencia de turistas totales al medio rural fue de 29.300 con alojamiento y 214.300 visitantes sin alojamiento, lo cual totaliza 243.600 personas. Y segundo, entre el 60 y el 70% del turismo con destino a zonas rurales es interno (y en algunos casos particulares incluso puede llegar a ser del 90 o 100% como es el caso del turismo rural en Montevideo o en las zonas serranas), el 20% es de origen regional y aproximadamente el 5% del turismo rural es de procedencia internacional.

3.6.2 Parques nacionales

En Uruguay existen actualmente ocho áreas protegidas categorizadas como Parque Nacional ubicadas en Departamentos de Canelones, Río Negro, Soriano, Colonia, Paysandú, Maldonado y Rocha. En total abarcan una superficie de casi 20.690 hectáreas administrados en la órbita pública a excepción del Parque Nacional Lacustre y Área de Uso Múltiple de la Laguna de José Ignacio, Garzón y Rocha que pertenece a privados desde su creación en 1977 a través de un Decreto. En la Tabla 10 a continuación se presenta cada una de las Áreas Protegidas, su ubicación, extensión, quién administra el área así como también el ecosistema predominante.

En relación a las perspectivas para el futuro, es de esperar que las zonas de Parques Nacionales se mantengan con las mismas superficies que en la actualidad, no previéndose incrementos en las hectáreas destinadas a tal fin en la medida en que no se considera probable la realización de inversiones públicas en este ámbito.

3.6.3 Secuestro de carbono11

Uruguay es uno de los pocos países que podrían obtener réditos potencialmente importantes con el desarrollo de un mercado del carbono. El análisis del inventario nacional de gases de efecto invernadero (GEI) (MVOTMA 1995, 1998) muestra que la emisión total anual de GEI medida en unidades de potencial de calentamiento de la atmósfera (PCA) es del orden de 32 Tg¹² CO₂ equivalentes. Ello implica una emisión de 2,6 t C/año per cápita, equivalente a la de algunos países altamente industrializados. Más aún, si se expresa la emisión de GEI por unidad de productos, Uruguay se ubicaría entre los países de mayor nivel de contaminación atmosférica.

A diferencia de algunos países industrializados en los cuales el origen de la contaminación con GEI es el consumo de combustibles fósiles, en Uruguay el sector agropecuario es el principal emisor de estos gases. La ganadería extensiva que produce gases del alto PCA (metano y óxido nitroso), es responsable por cerca del 80% del PCA total del país. Los cambios en el uso de la tierra, y en particular la forestación, han contribuido significativamente a reducir las emisiones netas de GEI desde 1990, a través del secuestro de carbono de CO² de la atmósfera. Mientras que la emisión total anual de GEI no ha variado durante los últimos diez años, la emisión neta se ha reducido en aproximadamente un tercio. Y ello ha ocurrido en un período en el cual la economía se expandió en 40%. La emisión neta de GEI per cápita es hoy de 1,7 t C/año.

El país está en condiciones de generar certificados de reducción de emisiones comercializables en el ámbito internacional. Entre los mecanismos más relevantes para lograr este objetivo se pueden citar:

3.6.4 Plantación de bosques

La plantación de bosques con especies de rápido crecimiento aparece como la oportunidad más inmediata y cuantitativamente más importante. La capacidad de secuestro de carbono en Uruguay es del orden de 5 a 7 t C/ha/año en la madera y de 1 – 2 t C/ha/año en el suelo.

Por otra parte, es necesario considerar que la plantación de bosques sustituye a la ganadería resultando en una reducción de emisiones de GEI.

En el área actualmente plantada, la remoción de carbono del aire es de cerca de 3 millones de toneladas anuales. Asumiendo un precio de mercado de US$ 25/t C, el país podría estar generando divisas por más de US$ 200 millones al año por la venta de certificados.

3.6.5 Cambios en el uso de la tierra

Desde la introducción de la ganadería hace 300 años, los suelos del país han perdido importantes cantidades de carbono que se encontraba naturalmente almacenado en forma de materia orgánica, contribuyendo al incremento en la concentración de este gas en la atmósfera. Además del efecto de contaminación atmosférica, este proceso ha significado también un importante deterioro de la potencialidad productiva del país, ya que la materia orgánica es un componente fundamental de la calidad de los suelos.

Aunque ecológicamente posible, es impensable devolver a los suelos el carbono que fue liberado; sin embargo, hay alternativas que permiten al menos una recuperación parcial del carbono. La más notoria de ellas es la adopción de la siembra directa, una técnica de producción agrícola que cuando se establece sobre suelos que han perdido importantes cantidades de materia orgánica, permite acumular carbono a alta tasas. Por otra parte, la siembra directa reduce la erosión de los suelos (un importante proceso de liberación de CO² a la atmósfera) y el uso de combustibles fósiles.

A efectos de una cuantificación primaria del potencial de la siembra directa es posible asumir que, en las áreas en que la misma se practique, se podría acumular el equivalente a 2 t C/ha/año considerando la reducción de emisiones y la formación de materia orgánica. Sobre un total de 1 millón de hectáreas, el país podría recaudar unos US$ 50 millones por año, además de mejorar notoriamente la calidad de los suelos.

3.6.6 Bosque natural

Varios países han emitido y comercializado certificados de carbono basados en la protección de bosques contra la deforestación. Uruguay ya cuenta con legislación que protege 670 mil hectáreas de bosque natural, lo cual además de preservar un recurso natural de alto valor, ha evitado la emisión de millones de toneladas de carbono que hubiera resultado de su explotación.

Cabe mencionar que la protección actual del bosque nativo se inspiró en un objetivo puramente conservacionista y fue lograda en ausencia de estímulos económicos para el país. Esta medida afecta tanto al Estado, que dejó de recaudar impuestos a la tierra en las áreas protegidas, como a numerosos productores agropecuarios que, por poseer bosque natural, no pueden utilizar para sus explotaciones la totalidad de sus campos.

3.6.7 Ganadería extensiva

La fermentación ruminal del ganado bovino y ovino produce metano, un gas con PCA 20 veces superior al anhídrido carbónico. Por otra parte, las deyecciones de estos animales producen importantes cantidades de óxido nitroso. La producción de metano es particularmente importante en animales alimentados con dietas de alto contenido de fibras y bajo nivel energético; caso de la ganadería extensiva en Uruguay. Los productores ganaderos uruguayos emiten más de 70 gramos de metano por cada kilogramo de carne producido. Esto es equivalente a 4 toneladas de carbono por tonelada de carne. Si estos productores tuvieran que pagar por la contaminación ocasionada, su ganancia se vería disminuida en US$ 100 por tonelada de carne producida. Esto constituye una fuerte amenaza para este sector tan importante de la actividad económica del país.

Pero es posible transformar esta amenaza en una oportunidad. La contaminación atmosférica de la ganadería extensiva puede ser reducida a través de varios mecanismos. El más inmediato es la modificación de la dieta de los animales. El metano producido es en realidad un desperdicio de energía y el mejor aprovechamiento de esa energía implicaría, a la vez, menor contaminación y mayor productividad. El uso de dietas de adecuado balance entre fibra y energía permitiría lograr ambos objetivos.

Un segundo mecanismo sería el desplazamiento de la ganadería desde aquellas zonas en las que la misma tiene una productividad extremadamente baja y es un negocio deficitario. La fijación de carbono aparece como un rubro alternativo muy atractivo para estos suelos de baja productividad y sobre los cuales la inversión en infraestructura es sumamente escasa.

En realidad, este proceso de desplazamiento de la ganadería ya ha comenzado a ocurrir con el desarrollo de la forestación.

En resumen, la reducción de las emisiones de GEI de la ganadería extensiva constituye una posible fuente de ingresos para este sector, con los beneficios adicionales de aumentar la productividad y mejorar la calidad de los suelos. Por ejemplo, una reducción del 20% en las emisiones de GEI podría generar un ingreso de US$ 150 millones anuales.

3.6.8 Fuentes de energía renovable

Aproximadamente la mitad de la energía consumida en el país proviene de fuentes renovables, principalmente leña e hidroelectricidad. El resto proviene de la quema de combustibles fósiles, que liberan a la atmósfera anualmente cerca de 1,5 millones de toneladas de carbono. Si los consumidores de petróleo pagaran por el calentamiento de la atmósfera ocasionado, la cuenta anual sería de US$ 37 millones.

Dos grandes consumidores estatales (UTE - empresa energética - y ANCAP – empresa petrolera -) son responsables de cerca de un cuarto de la emisión total por quema de petróleo. El reemplazo de gas natural por generación de electricidad permitirá a UTE producir certificados de reducción de emisiones de GEI por 60.000 t C/año, con un ingreso posible para el ente de US$ 1,5 millones anuales. Si en vez de gas natural se utilizara biomasa, la facturación anual por venta de certificados podría ser de hasta US$ 5 millones.

Ello tendría como beneficios adicionales un mayor valor agregado a la inversión forestal nacional (al crear una nueva alternativa para la comercialización de residuos del bosque y la industria) y una menor dependencia del país del insumo importado.

También ANCAP, al igual que muchas otras empresas petroleras de todo el mundo, es potencialmente un importante protagonista del mercado de carbono. La venta de certificados por reducción de emisiones propias y, principalmente, el desarrollo de combustibles renovables y otros productos “verdes” serían oportunidades para este ente público.

3.6.9 Materiales de construcción

La elaboración de cemento y otros materiales de construcción en Uruguay produce una emisión de GEI equivalente a 0,15 millones de toneladas de carbono por año. Siguiendo el mismo criterio de los casos anteriores, el costo de esta contaminación podría estimarse en US$ 3,5 millones anuales. Esta cifra es de relativamente escasa significación y posiblemente no pueda reducirse demasiado. Las oportunidades para Uruguay con relación a los materiales de construcción frente al mercado del carbono radican en el crecimiento futuro. El país ha creado un importante recurso maderero que sin dudas será crecientemente utilizado en la construcción lo cual podría implicar crecimiento económico sin aumento de emisiones de GEI.

En conclusión, el desarrollo del mercado del carbono es inexorable y Uruguay está en una posición ideal para beneficiarse del mismo. Es factible que en pocos años la venta de certificados de carbono se convierta en un rubro importante en la balanza comercial del país. Uruguay ya ha dado un paso muy importante al ser uno de los pocos países en desarrollo que ha cumplido con las comunicaciones nacionales establecidas en la Convención de Cambio Climático de las Naciones Unidas. Esto, junto a la declaración de un tope voluntario a sus emisiones, ubica al país en una posición privilegiada para comenzar a operar rápidamente en el mercado de carbono o para atraer inversores en el marco del Mecanismo para el Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto.

Las ventajas comparativas de Uruguay radican en la elevada proporción de fuentes renovables en el total de energía consumida y en el hecho de que el país, con una economía en desarrollo, tiene niveles de emisión de GEI de país desarrollado. Ello se debe a la alta proporción de gases de alto PCA (óxido nitroso y metano) en la emisión global. Uruguay ofrece además importantes ventajas para atraer inversión extranjera para el desarrollo de sumideros de carbono: alta disponibilidad de tierras de valor relativamente bajo, existencia de una política de estímulo a la inversión forestal, y elevado potencial de mitigación de emisiones de carbono. De hecho es de esperar que el desarrollo del mercado de carbono provoque una nueva aceleración de la inversión en el sector forestal.

3.7 Cambios energéticos

3.7.1 Uso de fuentes madereras y no madereras de energía

Analizando la matriz energética de Uruguay y de los países de la región, se observa que, en términos generales, la tendencia ha sido a la interconexión energética de la región. En el MERCOSUR, dos países operan como predominantemente exportadores de energía Argentina y Paraguay y seguramente lo seguirán siendo a mediano plazo en tanto los otros dos países, Brasil y Uruguay, son fundamentalmente importadores. Paraguay exporta energía eléctrica generada en centrales hidroeléctricas y Argentina petróleo, gas y energía eléctrica. Chile y Bolivia, son importador y exportador en gran escala de gas, respectivamente.

Uruguay es el país con menores recursos energéticos de la región: con la casi totalidad de su potencial hidráulico aprovechado y sin yacimientos identificados de combustibles fósiles resulta el más dependiente del abastecimiento exterior en términos porcentuales. Por tanto, la evolución de la matriz energética del Uruguay, estará ligada a la oferta externa regional y al desarrollo de fuentes propias alternativas.

En relación a las fuentes energéticas de la matriz uruguaya, el recurso energético propio más significativo es la energía hidráulica. En lo que se refiere a otras energías, el aprovechamiento de las mareas no parece relevante, en cuanto al aprovechamiento del oleaje, la altura media de las olas es baja (sumado al uso turístico principal de las playas).

La madera fue, históricamente, el recurso energético más importante que disponía el país. Aunque ahora relegada a prácticamente uso doméstico, es posible que en un plazo mediano se reimpulse su uso por la oferta creciente. Intentos pasados de usinas dendrotérmicas o de elaboración de carbón vegetal no prosperaron. Se estima que ha contribuido a ello la conjunción de factores de tipo técnico, institucional y de políticas sectoriales. La co-generación de energía eléctrica y vapor en unidades descentralizadas pequeñas y medianas es una alternativa para el uso de biomasa de origen forestal que además agrega ventajas ambientales (uso de residuos evitando su combustión contaminante y contribución a la reducción de GEI).

La energía eólica se aprovecha en forma extensiva pero limitada principalmente con molinos lentos orientados al bombeo de agua y aerogeneradores de energía eléctrica, desde hace más de un siglo. Su aplicación a gran escala es reciente, existiría un potencial interesante pero no ha sido adecuadamente estudiado. La energía solar – fotovoltaica es una solución energética que se ha aplicado en zonas alejadas de la red eléctrica, en forma de unidades autónomos y de muy bajo consumo de energía. Un programa llevado adelante por la empresa UTE permitió la electrificación de Escuelas Rurales, Puestos Policiales y dependencias del Ministerio de Salud Pública. Su potencial no ha sido tampoco adecuadamente analizado.

Entre los recursos energéticos provenientes del exterior se destaca principalmente el petróleo. Es el energético de mayor relevancia en el país y es, a su vez, el que ha experimentado el mayor crecimiento. Su uso fundamental es en el transporte. El consumo de gas natural está en etapa de implantación mediante gasoductos que lo bombean desde Argentina Es un combustible fósil que no contiene azufre por lo que no genera prácticamente “lluvia ácida” (quemado puede producir óxidos nitronos pero no aporta anhídridos sulfurosos). Es posible que el gas natural complete la matriz energética de los próximos 15 años.

De la evolución del consumo total de energía se distinguen dos períodos de crecimiento diferente, (Gráfico 20). Desde 1965 hasta 1990, el consumo total se mantuvo prácticamente constante, mientras que en entre 1990 y 2000, ocurre un crecimiento de aproximadamente 2.6% acumulativo anual. Esta tendencia de aumento de la demanda energética, que se detuvo en 2000, tiene su origen en el crecimiento de los sectores residencial, comercial y el transporte y en menor medida los sectores agro y servicios.

Fuente: Balance Anual de Energía, año 2000 publicado por el Ministerio de Industria, Energía y Minería.

A partir del análisis de los registros estadísticos que se disponen desde 1965 se puede indicar lo siguiente:

• el consumo energético total del país es fluctuante en el mediano plazo, pero a largo plazo es creciente.

• el aumento de consumo energético en el Uruguay se ha dado por encima del aumento de la población. Mientras que en el período 1985 – 1996 la población se incrementó, a razón de un 0.64% anual, el consumo de energía se incrementó a razón del 2.5% anual.

• el crecimiento del consumo energético a mediano y largo plazo se observa también en los países de la región y es acompañado por el crecimiento del PBI. El Gráfico 21 presenta la evolución reciente del PBI y del consumo energético en Uruguay.

Fuente: Balance Anual de Energía, año 2000 publicado por el Ministerio de Industria, Energía y Minería.

La sociedad se ha vuelto progresivamente más dependiente del confort higrotérmico, mayor iluminación, ampliación y diversificación de electrodomésticos, y en las áreas de comunicación y seguridad. Este comportamiento lleva a un aumento del consumo energético en el sector residencial y de servicios

Si se atiende a cada uno de los sectores económicos del país, en el sector residencial, la electricidad es el principal energético utilizado. Se emplea tanto para iluminación, calentamiento de agua, refrigeración y calefacción, como para otros usos domésticos. En general, los sistemas de calefacción eléctrica utilizados son del tipo resistivo y se utilizan como proceso de intercambio de calor la radiación y la convección.

En el sector industrial la situación es extremadamente heterogénea. La compra de tecnología, a veces conduce a equipamientos con pobres aislaciones o poco adecuados a las condiciones de uso y que funcionan con bajos rendimientos. Se señala que en general, los incrementos de costos asociados a tales prácticas con relación a la energía, si bien afectan los resultados económicos de la empresa, no resultan los de mayor significación. Se han llevado adelante proyectos tanto en el ámbito público como privado sobre uso racional de la energía. Entre los del ámbito público se destaca el de la Dirección Nacional de Energía entre 1989-90 con financiación del gobierno de Suecia, que realizó un conjunto de auditorias energéticas en empresas seleccionadas por su dimensión y consumo energético. En el ámbito privado han existido iniciativas como el reciclado de residuos de la industria papelera, el uso de residuos de la industria forestal y el ajuste de las horas del día en el cual operan las plantas industriales.

En el sector transporte se destaca que se incluyen cada vez en mayor proporción, los motores que utilizan nafta sin plomo. La reciente aprobación de una ley asegurará en un futuro cercano que el 100% del parque automotor a nafta en el Uruguay, manejará esa tecnología. El transporte de mercadería y personas se hace principalmente por rutas; en 1999, se exportaron e importaron algo más de 2,2 millones de toneladas al año por esta vía y se transportaron 74,1 millones de pasajeros. El transporte ferroviario movilizó, en 1999, 1,4 millones de toneladas de mercadería al año y transportó casi 400 mil pasajeros. Las vías aérea y marítima se ocupan, principalmente del transporte internacional, siendo a nivel de cabotaje muy limitado (asociado a las actividades pesqueras en general).

Caracterizado el escenario de partida y para definir los escenarios para el año 2020 se tomó como base el informe final del “Programa de Prospectiva Tecnológica. Uruguay 2015”¹³. En dicho trabajo, se definen dos escenarios los cuales implican algún tipo de mejora en las condiciones de vida para la sociedad, razón por la cual se pensó en escenarios de desarrollo sustentable.

Los escenarios posibles son: (1) con énfasis ambiental aunque esto pueda implicar una merma en la reactivación económica a corto plazo, o incluso un incremento de costos. Y (2) de corte económico, que prioriza los aspectos de inversión productiva y reactivación económica, atendiendo al ambiente en lo directamente vinculado a las inversiones y a la exportación.

En el escenario que prioriza al ambiente y en lo que se refiere a energía, se prevé:

• desarrollo de la generación distribuida utilizando fuentes renovables;

• uso de energías alternativas para suministro en zonas rurales;

• posible aumento de costos ya que algunas de las renovables tienen costos de generación altos;

• fortalecimiento de las capacidades científicas y tecnológicas;

• promoción y capacitación para la innovación.

En el escenario que prioriza el crecimiento económico, en el ámbito energético se prevé:

• competitividad del mercado en las fuentes;

• introducción de la generación distribuida;

• baja preocupación por el uso racional de la energía;

• preocupación por el crecimiento económico y disponibilidad de energía para consumo;

• baja preocupación por la normalización y reglamentación;

• extensión de los servicios con previo estudio de la factibilidad.

Las conclusiones del mencionado trabajo para cada uno de los sectores son las siguientes: En el mediano plazo y en el sector residencial, se espera una tendencia de tipo “consumista” que lleva a disponer en el hogar de aparatos que ayudan en las tareas domésticas, que permiten disponer de frío para conservación de alimentos, que acondicionan el ambiente interior con requisitos de confort higrotérmico y lumínico cada vez más exigentes, que logran una comunicación cada vez más profunda con el exterior y que propician un uso intensivo de la informática.

Es de esperar que, en la medida que se alcance a cubrir un cierto nivel de necesidades energéticas, en este sector comiencen a darse situaciones más compatibles con el escenario ambiental. Debe tenerse en cuenta, además, que debido a la baja tasa de natalidad, se espera que la población tenga mayor edad promedio lo que también influye sobre la cantidad de energía necesaria. Como resultado de estas tendencias, se espera un consumo creciente de energía en sus diversas formas. Sus redes de distribución deberán seguir el movimiento demográfico, si continúa la tendencia actual y deberán abastecer zonas extensas de baja densidad de población.

Respecto al petróleo, es de esperar que la locomoción, principal usuario de petróleo en el Uruguay, se mantenga como tal, al menos durante la mitad del período analizado. Algunas alternativas no están aun consolidadas por la existencia de normativas que podrían cambiar, otras, como el uso de pilas de combustibles si bien comienzan a aparecer no parecen tener perspectivas comerciales en el país por algún tiempo. Por lo tanto, es sensato pensar que el petróleo seguirá siendo un energético altamente utilizado de aquí al 2015. A esto, se debe sumar la posibilidad de identificar yacimientos de combustibles fósiles económicamente aprovechables ámbito en el que periódicamente se realizan tentativas con tecnologías mejoradas.

Por otro lado, se entiende que el sector industrial continuará el proceso de descentralización, emigrando hacia donde las condiciones laborales, fiscales, de mercado y de medios de comunicación sean más favorables. La evolución de esta migración será condicionada en parte por la aplicación de los Programas de Ordenamiento Territorial. La necesidad de acceder a ciertos mercados exigentes hará que se incorporen nuevas tecnologías en los procesos, de sistemas de control y de mejora de las condiciones ambientales a nivel de las plantas. Estos cambios pueden actuar en sentido opuesto en cuanto al consumo de energía, pero en general exigen mejores calidades de servicio.

Se profundizará el concepto de uso racional de energía, que alcanza a lo referido a pérdidas (incorporación de aislaciones térmicas en máquinas y conducciones, estanqueidad a las pérdidas de fluidos de alta temperatura, uso de máquinas en condiciones de mayor rendimiento, sistemas inteligentes de uso de energía eléctrica y calefacción, adecuación de los materiales, etc). Por otro lado a la búsqueda del uso adecuado de los recursos disponibles (los residuos, viento, sol y agua).

Por último, en relación al sector transporte, no se cree que para el año 2015 se produzca un cambio de tecnología en el parque automotor abandonando el motor de explosión interna. El estado de avance de las celdas de combustible, de los motores híbridos o de otros desarrollos como el motor a aire comprimido, no permiten ser optimistas en cuanto a una sustitución completa pero sí es probable que aparezcan opciones en el mercado comercial nacional.

En cambio, los avances tecnológicos ligados a mejoras de los automóviles convencionales estarán presentes si se hace viable, con un marco regulador adecuado, la competencia entre los distintos del país merecen una consideración especial que debe dar lugar a políticas y reglas que tengan en cuenta por ejemplo la internalización de costos ambientales, la presencia de recursos energéticos renovables no convencionales y las condiciones necesarias para su explotación. La suscripción de acuerdos internacionales sobre preservación del ambiente tales como el Protocolo de Kyoto y sus ratificaciones, condicionan sin lugar a dudas la evolución del parque generador. Una vez que se asegure un cierto nivel de firmeza en el sistema eléctrico, la satisfacción del citado incremento de la demanda podrá asegurarse siguiendo diferentes alternativas.

3.8 Desarrollo de infraestructura y comunicaciones

Según el “Programa de Infraestructura de Transporte de Productos Forestales”¹⁴, actualmente las exportaciones uruguayas de productos forestales son complementarias con las exportaciones de Argentina. De esta manera las naves que vienen a buscar madera pulpable a puertos argentinos completan carga en el puerto de Montevideo. Para transportar la madera hasta Montevideo se utiliza camión o ferrocarril dependiendo de las distancias y de la accesibilidad de la explotación forestal.

El transporte desde el bosque hasta el costado de la nave tiene una alta incidencia en los costos globales, por lo que cualquier racionalización del mismo hace un aporte importante a los márgenes de comercialización del producto. Del mismo modo un sistema ineficiente podría arriesgar las posibilidades de exportación de zonas completas e incluso minimizar el éxito del Programa de Desarrollo Forestal.

A mediados de los ‘90, y en el marco del Programa de Infraestructura de Transporte de Productos Forestales, un Grupo de Trabajo diseñó una estrategia basada en cinco subprogramas que abarcaron:

• transporte ferroviario;

• caminería municipal;

• navegabilidad del Río Uruguay;

• infraestructura portuaria;

• rutas nacionales.

En el caso del transporte ferroviario, se lo identificó como de fundamental importancia en el rubro forestal, particularmente para distancias mayores a los 240 Km. Si bien actualmente la participación del ferrocarril no es significativa en ese rubro, se entiende indispensable potencializar este medio, en función de los volúmenes que se espera transportar. La red ferroviaria cuenta con un tendido de aproximadamente 3.000 Km. de vías antiguas con estado regular a mediocre. Los tramos más importantes para la madera son:

• El de acceso al puerto de Fray Bentos, en el SW que presenta serias deficiencias con altas probabilidades de descarrilamiento. Por tanto se plantearon trabajos de renovación total de las vías.

• El tramo entre la capital y Rivera, al N, en donde se plantearon trabajos de mantenimiento severo; fundamentalmente entre Rivera y Paso de los Toros (con aproximadamente 230 Km.).

• Los ramales Florida – Blanquillo, Paysandú – Algorta, Minas – Montevideo y Nico Pérez – Montevideo.

En el subprograma de caminería municipal, se consideró fundamental para el desarrollo del subsector la disponibilidad de caminos municipales adecuados que permitan acceder ya sea a la estación de tren o a una ruta nacional para su traslado en camión. Existen particularidades en los caminos forestales como la de ser: sometidos por períodos cortos a altas cargas de gran intensidad lo que produce fuertes deterioros. Esto genera conflictos con otros subsectores productivos, que utilizan los mismos caminos en general con flujos y cargas menores pero más permanentes. Por esto, usualmente se plantea la obligatoriedad en la participación del sector privado en el mantenimiento de los caminos, apoyando a los municipios que son los responsables primarios del mantenimiento.

A través del subprograma de navegabilidad del Río Uruguay se pretendió asegurar un calado efectivo en el puerto de Fray Bentos de 28 pies, que permite una única operación de carga de los barcos, sin necesidad de realizar top – off (completar el barco) en otro puerto(Montevideo o Nueva Palmira). En este programa se propuso efectuar un dragado de apertura y mantenimiento en el Río Uruguay entre Nueva Palmira y Fray Bentos lo cual implicó la remoción de dos millones de metros cúbicos en la apertura y de aproximadamente un millón de metros cúbicos por año de mantenimiento.

En el caso de la infraestructura portuaria, en una primera etapa (hasta 2001) se realizaron trabajos de iluminación, amarres, áreas de acopio y circulación interna en los puertos de Montevideo y Fray Bentos por parte de la Administración Nacional de Puertos (ANP). Sin embargo, para una segunda etapa sería necesario aumentar los puestos de amarre en ambos puertos, particularmente en el caso de Fray Bentos donde existe la posibilidad de ampliar el muelle del Anglo. Para el caso de Montevideo se recomienda establecer áreas nuevas de acopio y puestos de atraque (muelles) más especializados en la operación maderera (según estudios de la ANP esto último sería técnicamente posible y además solucionaría el acceso al área portuaria ya con problemas de congestionamiento). Para el caso de las rutas nacionales se han identificado como prioritarios diversos tramos por las que se transportaría los mayores volúmenes de madera. Dichos tramos pertenecen a las rutas:

Tabla 11 - Rutas

También se considera necesario realizar obras de mantenimiento en las rutas 3, 5, 8 y 26. Por último, en el área de las comunicaciones, Uruguay es un país con una densidad de teléfonos por habitante de las más altas de Latinoamérica (43 líneas telefónicas cada 100 habitantes, de acuerdo a cifras del 2001) y con una digitalización de los mismos del 100%. Igualmente, cuenta con 15 teléfonos celulares cada 100 habitantes y la penetración a Internet se estima en un 14%, ambas cifras al 2001. Este avance en las comunicaciones no estuvo directamente relacionado a ningún sector productivo en particular y dado el gran progreso que ya se experimentó, no se considera probable que se den cambios sustanciales.

3.9 Tratados de libre comercio

Actualmente, y en la medida en que el negocio mundial de madera provenga de bosques implantados (como es el caso uruguayo) y no de bosques naturales no hay trabas al comercio de madera o de productos forestales. La única barrera viene dada por la certificación a la que puedan acceder o no las empresas forestales y que sean productos sustentables.

Los tratados de libre comercio en los que interviene el país son o bien acuerdos bilaterales entre Uruguay y otros países o regiones, o bien acuerdos en los que Uruguay participa como miembro del MERCOSUR.

En relación a los acuerdos de libre comercio en los que específicamente participa Uruguay, en general no existen condiciones especiales para la madera. Los productos forestales están negociados como cualquier otro producto sin tasas arancelarias específicas al rubro.

3.10 Cambios en el propio sector forestal

3.10.1 Legislación

La actividad forestal¹⁵ en Uruguay ha tenido un significativo crecimiento, en gran medida por el impacto positivo de las normas puestas en vigencia a partir de 1987 Los beneficios allí determinados se prevé que varíen con el paso del tiempo; por ejemplo, en la legislación uruguaya los subsidios a las plantaciones son mecanismos promocionales a término.

Los beneficios de la Ley Forestal son de dos tipos: tributarios y de financiamiento. Asimismo, se estableció en el marco de Fomento a las Empresas Forestales otros beneficios en materia de importación de determinados bienes. En relación a los beneficios tributarios que se enumeran en el artículo 39 de la Ley 15.939, el artículo 43 especifica que las exoneraciones y demás beneficios tributarios de la ley, alcanzan a todos los que en el futuro graven genéricamente a las explotaciones agropecuarias, a sus titulares o a sus rentas y tienen un límite temporal de doce años a partir de la implantación de cada bosque.

Las exoneraciones y demás beneficios tributarios que ya existían antes de la vigencia de esa Ley Forestal, permanecerán vigentes en tanto ninguna ley expresamente los derogue.

En segundo lugar, y en referencia al financiamiento, la Ley 16.002, de noviembre de 1988, establece un subsidio de hasta el 30% del costo ficto de plantación para los contribuyentes del Impuesto a las Rentas Agropecuarias (IRA) o del Impuesto a las Rentas de Industria y Comercio (IRIC), y de hasta un 50% sobre el costo ficto de plantación, en caso de que el contribuyente no tribute dichos Impuestos.

Actualmente, y de acuerdo a lo dispuesto por la Ley de Ajuste Fiscal de febrero de 2002, se revisó el sistema de subsidios de las plantaciones forestales, disponiéndosela reducción del monto de la partida y el subsidio de la Ley 16.002, en forma progresiva (el subsidio descendió del 30% al 20% para quienes tributan IRA o IRIC); la eliminación, a partir del 1 de enero de 2007, de la referida partida y del subsidio establecido precedentemente; y la reglamentación por parte del Poder Ejecutivo del régimen de acceso al subsidio durante los años 2004 a 2006, limitando el monto máximo anual a la partida asignada presupuestamente, de acuerdo a la reducción indicada en el inciso primero.

3.10.2 Tecnología

Las oportunidades de aplicación de nuevas tecnologías (biotecnología, informática y química fina) son innumerables en las actividades forestales. No obstante, en el ámbito nacional y regional las inversiones en este tipo de tecnologías han sido muy escasas hasta el momento.

En el caso uruguayo, a excepción de lo ocurrido en la cadena papelera, sólo se ha incursionado en procesos o usos primarios de la madera de plantaciones de Eucalyptus: el aserrío a pequeña y mediana escala, la producción de postes para líneas de transmisión y la exportación de rollizos para pulpa. Estos usos no son muy exigentes con respecto a la calidad de la materia prima ni requieren de sofisticadas tecnologías para el acondicionamiento de la misma. Sin embargo, a medida que el subsector se diversifique y busque nuevos nichos comerciales se percibirá una preocupación creciente en el mejoramiento tecnológico.

Por ejemplo, en Uruguay, como en otras partes del mundo, la heterogeneidad silvícola, dasométrica y físico-mecánica de las madera de plantaciones de eucaliptos grandis realizadas con material genético poco conocido o desconocido y sin prácticas de manejo apropiadas conllevan dificultades en la transformación primaria especialmente si se apunta a productos de alto valor. Para los productores forestales e industriales de la madera que buscan flexibilizar su política de productos y ampliar sus perspectivas de mercados, se impone el manejo silvicultural de las plantaciones de acuerdo a pautas que cada vez estén más estrechamente vinculadas a los objetivos de cada plantación; esto deberá incluso partir desde la elección del material genético. Esas pautas idealmente deberán ser –en el largo plazo- “a medida” para cada bosque, e implica además, no sólo un esfuerzo tecnológico sino también un esfuerzo muy grande de gestión técnica y comercial.

El desarrollo de las tecnologías de propagación vegetativa y biología molecular ofrecen hoy en día amplias posibilidades para mejorar sustancialmente las características y lograr mayor uniformidad en el material de plantación, pero, y si bien se han difundido poco, hay casos en que se aplican comercialmente, así como esfuerzos importantes en investigación aplicada.

El incentivo futuro que tendrá el empresario forestal para aplicar manejo, mejoramiento genético, “tecnologías” de gestión por objetivos y otras, dependerá en gran parte de las capacidades que se desarrollen para la búsqueda y captación de nichos de mercado. No hay indicadores actuales que permitan prever que el mediano plazo ello pueda ocurrir masivamente.

3.10.3 Política

Desde el punto de vista de las políticas públicas, es evidente que ha habido cambios conceptuales muy importantes para la cultura y tradición del país (como el caso de posibilitar que empresas del exterior y Sociedades Anónimas puedan invertir en el recurso tierra).

Pero también vienen ocurriendo otros cambios relacionados a la cantidad creciente de explotaciones dedicadas principalmente a la forestación, los cambios en el uso y en la tenencia de la tierra, la integración producción - industria – servicios - comercio y la profesionalización del subsector.

Históricamente el país fue esencialmente pecuario, por lo cual más del 80% de las explotaciones totales se dedican a la ganadería en gran medida y parcialmente a la agricultura. Sin embargo, la actividad ganadera que tradicionalmente fue de tipo extractivista también ha incorporado procesos de intensificación productiva particularmente en la última década (implantación y mejora de praderas, el cultivo forrajero complementario, entre otros). Ambas situaciones en el mediano y largo plazo conducirá a un acomodamiento más eficiente de cada rubro según las capacidades de los suelos y no a una competencia por los mismos.

El rubro del sector primario que registra el crecimiento porcentual más importante con respecto a 1990 es la forestación (Cuadro 18, Anexo 2). El número de explotaciones cuya principal fuente de ingresos era la forestación pasó de 178 ese año a 1.015 en 2000 (+570% en el período). Sin embargo, esos 1.015 establecimientos son apenas el 1,8% del total de las explotaciones (Censo Agropecuario). Adicionalmente, mientras en 1990 las hectáreas forestadas apenas superaban las 70.000, en el año 2000 la superficie forestada alcanzó las 659.000 hectáreas (Cuadro 19, Anexo 2).

Asimismo, en los últimos años se está verificando un proceso de integración entre producción- industria- comercio que modifica el destino de la oferta forestal. Hasta que comenzó a desarrollarse, la producción maderera se destinaba a aserraderos menores no vinculados directamente a las etapas productivas, o a las tres fábricas de papel existentes (IPUSA, FANAPEL y PAMER) con un claro objetivo comercial y exportador. Actualmente, existen aserraderos de mayor escala, dos de las industrias papeleras preexistentes se adecuaron a la nueva situación y empresas exportadoras con base forestal (que en algunos casos están comenzando emprendimientos industriales).

También se verifica una moderada pero creciente profesionalización de la gestión forestal y foresto-industrial. Del estudio ya citado de Interconsult (1994) se comprueba que el personal ocupado en el subsector se multiplicó por 2,3 entre 1989 y 1994 y que cambió radicalmente la estructura de acuerdo a la calificación y zafralidad de las tareas. El personal calificado se multiplicó casi por 10, mientras el personal zafral no calificado se triplicó. Actualmente, casi un 40% es personal calificado y la zafralidad es cercana al 50%.

Fuente: Interconsult, Consultoría Social y Económica (1994)

Estudio de Impacto Social y Económico del Plan Forestal.

Dirección Forestal, MGAP, proyecto PRENADER.

En relación al grado de instrucción del personal, el 37% tiene primaria completa, un 12% comenzó estudios secundarios pero no lo finalizó, un 7% completó su formación secundaria y un 16% es egresado con oficios técnicos (Universidad del Trabajo del Uruguay, UTU). Por zonas: en las ciudades de Rivera, Tranqueras y Piedras Coloradas el 50% del personal ocupado tiene primaria completa; sin embargo, es donde existe menor porcentaje de personal ocupado con formación secundaria o terciaria. A diferencia de ello, en el Departamento de Río Negro el 16% de los entrevistados completó la secundaria y un 22% tiene formación en UTU. Si se analiza por tipo de actividad, los viveros son los que tienen mayor porcentaje de personal con estudios de UTU (31%), mientras que en las plantaciones el 17% de los empleados recibieron instrucción en UTU y un 14% ingresaron a la Universidad. Por el contrario, en la actividad de los aserraderos, el 50% de los trabajadores tienen primaria completa pero un 25% no culminó la misma.

3.11 Tendencias de inversiones en el sector forestal

Como fuera mencionado, las nuevas inversiones en el subsector están asociadas a empresas tanto de origen nacional como extranjero. La mayoría han comenzado un proceso de integración vertical (plantaciones, industrialización y comercialización). A medida que las inversiones en plantaciones y manejo comiencen a madurar es factible esperar un mayor desarrollo industrial y comercial. Por ejemplo, diversos actores ya evalúan de manera preliminar la factibilidad de instalación de una planta de pulpa en los próximos años. Los próximos años marcarán para el subsector una estabilización de la inversión en el sector primario (serán principalmente reinversiones) y un importante aumento de la inversión en el sector de transformación de la madera y de servicios asociados (cosecha, transporte y comercialización). La definición de las zonas de prioridad forestal no ha sido sólo realizada con un criterio técnico de aptitud ecológica, sino que también incorporaron en cierta medida criterios económicos (concentración, distancias, etc.).

Visualizando un posible escenario de industrialización avanzada, es posible entonces considerar para el futuro la instalación de hasta dos plantas de celulosa con una capacidad de procesamiento superior a las 300.000 toneladas de pulpa al año cada una; seis aserraderos que podrían procesar en total más de 750.000 m³ al año y dos plantas de tableros (cuya capacidad de procesamiento futura se desconoce). Además del desarrollo de líneas de procesamiento de madera en etapas más avanzadas (algunas ya han comenzado) que tienen relación con la fabricación de molduras, accesorios para muebles y construcción de viviendas. En forma complementaria, existen proyectos para la construcción de al menos dos puertos privados sobre el Río Uruguay, que se agregarán a las inversiones en plantas de industrialización de la madera.

3.12 Fuerzas impulsoras que afectan al sector forestal

3.12.1 Aspectos generales

A la hora de analizar y justificar el desarrollo que ha experimentado el sector forestal uruguayo en las últimas décadas, se identificaron cinco fuerzas impulsoras que posibilitaron dicho desarrollo. Ellas fueron:

• El establecimiento de un marco legal para el sector forestal y las leyes de promoción de inversión extranjera aprobadas en los últimos años en el país. Si bien el país contaba con una ley de promoción al sector, no fue hasta finales de la década del ochenta que se produjo la verdadera explosión del sector con la aprobación de la segunda ley.

• La existencia de un plan de reestructura de los aspectos organizacionales e institucionales al interior del sector; dentro de los cuales se encuentran la creación de la Dirección Forestal en la órbita del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y el establecimiento de una política crediticia específica para el sector a través del Banco de la República Oriental del Uruguay. Adicionalmente, el país presentaba una economía estable, con condiciones favorables para el desarrollo de las industrias asociadas al sector.

3.12.2 A nivel extra - sectorial

• A consecuencia de la suba en el precio del petróleo en la década del ochenta surge la posibilidad de abastecerse con una nueva fuente de energía donde la madera comienza a ocupar un lugar cada vez más importante.

• Asimismo, en los años noventa comienza a generarse una fuerte conciencia ambiental a nivel mundial en base a la idea de la sostenibilidad que impide a los inversores del norte (de países como Canadá, Estados Unidos, Suecia, Finlandia, Rusia, etc.) proveedores de madera al mundo cortar árboles más allá de su crecimiento. De esta manera disminuye la oferta de monte natural en dichos países y obliga a los empresarios a invertir en plantaciones de bosques en otras regiones, lo cual desarrolla el sector forestal en países como Chile, Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay, Sudáfrica, Australia, etc. sustituyéndose de esta forma madera tropical por madera proveniente de bosque templado.

• Finalmente, los grandes inversores mundiales comienzan una búsqueda de tasas de interés mayores donde invertir sus ahorros. Aquí se pueden encontrar los fondos de pensión y los administradores de dichos fondos que poseen el know how de la industria.

Superficies y suelos aptos en Uruguay para el desarrollo de las plantaciones forestales, infraestructura adecuada, buenos puertos, condiciones fluidas de lluvia, etc. lo cual atrajo a los inversores al país. Las buenas condiciones inherentes al país se complementan con el desarrollo de la investigación forestal a través del Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA) e investigaciones industriales en el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU) apoyados por la agencia de cooperación japonesa (JICA).

El establecimiento del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) abrió nuevos mercados para las exportaciones forestales uruguayas y atrajo nuevos inversores al país. Ejemplo de esto son las exportaciones de madera que Uruguay comenzó a realizar a Brasil y los inversores industriales chilenos que atrajo el país. Asimismo posibilita la exportación a otros mercados (Estados Unidos, y costa de Europa) a través del bloque regional.

Sin embargo, si bien existieron factores que impulsaron el desarrollo del sector también hubo factores que retrajeron su crecimiento y que posiblemente alguno de ellos siga actuando negativamente sobre el sector en el futuro cercano. Entre los factores que afectaron negativamente el desarrollo del sector es posible identificar: Falta de tradición y cultura forestal, lo cual obliga a:

• desarrollar un sistema de investigación especialmente en lo relativo a la adecuación o adaptación de tecnologías;

• generar mecanismos de capacitación y educación a todos los niveles: ingenieros agrónomos forestales, técnicos y/o operarios;

• profundizar la investigación de plantaciones, especies, etc.

Falsa oposición entre sectores rurales tradicionales y forestales.

• En general se sostiene que la forestación podría llegar a competir con la ganadería. Sin embargo, hay varios argumentos para rebatir esta hipótesis ya que hay espacio para el desarrollo de las dos actividades, hay un uso del suelo dinámico y una alta incidencia de la ganadería y la agricultura que se expande y contrae.

• Si bien el sector forestal ha sido un sector promovido desde el ámbito político y legislativo, aún no es un sector aceptado a nivel rural.

• Por último, señalar que el sector forestal nacional ha sido objeto de una “mala prensa ambientalista”.

Poca practicidad en el uso para fines energéticos ya que si bien la madera puede utilizarse como fuente de energía a través de la leña o chips, el gas o el petróleo constituyen mejores sustitutos para la generación de energía dada su facilidad en el uso.

Si el objetivo es analizar que factores intra y extra sectoriales pueden influir en el desarrollo del sector forestal a partir de la situación actual hacia el 2020 es posible considerar fuerzas impulsoras en el ámbito macroeconómico, socioeconómico, legislativo y tecnológico. Las principales son:

Aspectos macroeconómicos

• Acuerdos de integración económica. Uruguay es miembro del MERCOSUR y su economía esta influenciada fuertemente por los países miembros de este mercado, en particular por Brasil y Argentina. Las posibilidades de desarrollo a través del MERCOSUR pasan por una complementariedad con la economía Argentina, Brasil como país demandante de madera uruguaya, Chile saturado por lo cual no será un demandante de productos forestales uruguayos pero sí podría seguir aportando inversionistas a nuestro país.

• Dependencia del comercio exterior. El desarrollo de los acuerdos del MERCOSUR-ALCA MERCOSUR-Unión Europea tendrán una influencia importante en la economía de Uruguay. El comercio exterior es muy importante para Uruguay por ejemplo: dos tercios de las compras uruguayas de papel y cartón tiene origen regional (Argentina y Brasil principalmente). Además las exportaciones uruguayas de productos forestales son complementarias con las exportaciones de Argentina.

• Disponibilidad energética: El petróleo es el energético más utilizado en Uruguay, su uso fundamental es el transporte. La totalidad del petróleo es importado. Es el país con menores recursos energéticos de la región, por lo que cualquier cambio en el contexto internacional referido a los precios o suministro del mismo afectará directamente al sector forestal. Por otro lado, la sociedad se ha vuelto progresivamente más dependiente del confort higrotérmico, mayor iluminación, ampliación y diversificación de electrodomésticos, y en las áreas de comunicación y seguridad. Este comportamiento lleva a un aumento del consumo energético en el sector residencial y de servicios, por lo que se tendrá que evaluar la incidencia que esta demanda solicitará en todo el sector energético.

Aspectos socioeconómicos

• Impacto de las plantaciones en la población: Actualmente más del 90% de la población uruguaya vive en zonas urbanas, además el índice de crecimiento de la población en Uruguay es bajo, por lo que la presión sobre los bosques y la deforestación no es un problema en este país. Además, esta nación presenta una tasa de forestación del 5%, la más alta de la región Latinoamérica. Por esta razón aumentará la disponibilidad de recursos forestales y según estimaciones de un estudio, el sector forestal necesitará en los próximos años más mano de obra tanto en la fase de transformación primaria como en la secundaria, por lo que se puede prever que:

• Aumentando la oferta de empleo en la zona rural (por la reserva de plantaciones), se atenuaría la migración a las ciudades y es probable que un cierto número de habitantes de las zonas urbanas pueda regresar a las zonas rurales. Además el sector forestal contribuiría a la disminución de la tasa de desempleo, que actualmente es del 19%. Solo la industria de aserrío demandaría 8.000 empleos y los aserraderos tendrán necesidad de ubicarse cerca de las plantaciones por razones de competitividad y de calidad de proceso. Incrementándose los centros urbanos menores. Este cambio trae nuevos desafíos que deben ser solucionados: cuellos de botella en la infraestructura vial, zonas de depósito de madera, puertos. El transporte por ejemplo desde el bosque hasta el costado de la nave tiene una alta incidencia en los costos globales, por lo tanto cualquier racionalización del mismo hace un aporte importante a los márgenes de comercialización del producto.

Leyes intra y extra-sectoriales

• Ley de Desarrollo Forestal N. 15.939 de 1987, la cual fijó un conjunto de instrumentos de promoción al desarrollo forestal (por ejemplo beneficios tributarios, subsidios a las plantaciones, financiamiento). Estos instrumentos de promoción específicos de la actividad forestal-industrial se complementan con los mecanismos generales de fomento a la inversión, los que se encuentran en la Ley de Promoción Industrial (1974 y 1998) que establece incentivos para la inversión como exoneración de determinados impuestos y otros beneficios específicos para actividades “promovidas por el poder ejecutivo”. Estos beneficios se espera que varíen (disminuyan) en función del tiempo, pues la legislación uruguaya por ejemplo indica que los subsidios a las plantaciones son mecanismos promocionales a término. La definición de “Zonas de Prioridad Forestal” no ha sido solo realizada con un criterio técnico de aptitud ecológica, sino también se incorporó criterios económicos (concentración, distancias, etc.).

• Respecto al bosque natural: En Uruguay esta prohibido el aprovechamiento de bosque natural, pues estos están protegidos, se compensa a los propietarios de bosque con exoneración de impuestos que gravan la las tierras ocupadas por los mismos.

Desarrollo tecnológico, investigación y desarrollo

• Salvo el caso de la cadena papelera, en Uruguay solo se ha incursionado en procesos primarios de la madera procedente de plantaciones, es decir el aserrío a pequeña escala, la producción de postes para líneas de transmisión y la exportación de rollizos para pulpa, es decir básicamente la producción de “commodities”. Estos productos no son exigentes respecto a la calidad de la materia prima ni requieren tecnología sofisticada. Para el desarrollo del sector forestal en los próximos años, se hace necesario consolidar una industria de transformación secundaria y los servicios para diversificar la producción y elaborar productos con mayor valor agregado. Esto requiere mayor desarrollo tecnológico e investigación tanto a nivel de las plantaciones como de la producción, así como el desarrollo de mercados. A la fecha en Uruguay no se pueden apreciar pasos claros en esta dirección.

² Interconsult, Consultoría Social y Económica (1994) Estudio de Impacto Social y Económico del Plan Forestal. Dirección Forestal, MGAP, proyecto PRENADER.
³ Ramos, A. y Cabrera, R. (2001) El Impacto del Desarrollo Forestal en Uruguay. Consur, Sociedad de Consultores.
⁴ Para la conversión se utilizó el tipo de cambio a fecha de cierre:1US$ = $ 27,22(31/12/02);1US$ = $ 28,40 (31/01/03)
⁵ El Índice de Gini es usualmente la medida más utilizada para medir la distribución del ingreso. Un número cercano a cero indica igualdad completa en tanto un valor cercano al 100 indica una total desigualdad.
⁶ El Índice de Gini para Uruguay continúa siendo favorable comparado con los coeficientes para otros países de la región: 53 en Argentina (1996), 59 en Brasil (1996), 57 en Chile (1996), y 49 en México (1996)."
⁷ Las principales leyes y decretos aquí reseñados pueden conseguirse en la página web del Poder Legislativo uruguayo: www.parlamento.gub.uy o en la web de la Dirección General Forestal del MGAP: www.mgap.gub.uy/Forestal
⁸ En Uruguay existen dos tipos de Impuestos a la Renta para las actividades agropecuarias (IRA): el Impuesta a la Renta Ficta y el Impuesto a la Renta Real.
⁹ Melgar, Alicia y Vigorito, Andrea, (2002). Mapa de pobreza para las áreas rurales y las localidades de menos de 5000 habitantes. MGAP, Programa FIDA – MERCOSUR.
¹⁰ Ministerio de Turismo, División Planeamiento, Estudio de Oferta y Demanda: Turismo Rural, (1999).
¹¹ Para la elaboración de este ítem se utilizó el material presentado por Ricardo Echeverría, Consultor FAO sobre el “Estado Actual de la Información sobre Recursos Forestales y Cambio en el Uso de la Tierra” en Estado de la Información Forestal en Uruguay, Monografía de países, volumen 16, FAO, Enero 2002.
¹² 1Tg = 1 millón de toneladas
¹³ Programa de Prospectiva Tecnológica – Uruguay 2015. Convenio Organización de la Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) – Presidencia de la República. Octubre 2002
¹⁴ Programa de Infraestructura de Transporte de Productos Forestales, Grupo de Trabajo, Dirección de Proyectos de Desarrollo (DIPRODE) de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), 1995.
¹⁵ Para este punto se agradecen los comentarios del Dr. Jorge Fernández Reyes, Prof. de Derecho Agrario, referidos a la interpretación de la Ley Forestal y sus decretos reglamentarios.