4 Fuerzas Impulsoras de Tendencias

4.1 Cambios en el Contexto Internacional

En base a las tendencias observadas en el capítulo 4, el consumo global de las personas en los países industrializados continuará creciendo y la pobreza en las regiones en desarrollo, posiblemente tenderá al aumento.

Considerándose el mediano y largo plazo, los grandes mercados consumidores deberán continuar siendo Estados Unidos y los países de la Comunidad Europea. En los próximos 10-15 años, China también debe consolidarse como uno de los principales importadores y exportadores mundiales, y es actualmente la principal economía emergente a nivel mundial (ver el box 1).

4.2 Cambios en los Aspectos Macroeconómicos

4.2.1 Internacionales (Acuerdos Multilaterales de Libre Comercio)

Dentro del contexto de los acuerdos internacionales, que han traído oportunidades comerciales al sector forestal del Brasil, se presenta a continuación una síntesis de la situación hasta el presente y sobre los cambios esperados. Cabe aclarar, que en este punto son tratados apenas los principales acuerdos donde Brasil ha tenido presencia activa en el comercio.

4.2.1.1 OMC – Organización Mundial del Comercio

La OMC fue institucionalizada en el inicio de 1995, tras la conclusión de la Rondada en Uruguay (1986 a 1994) del Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT).

La OMC está compuesta por 146 miembros oficiales, entre los cuales está Brasil. Vale resaltar que la República Popular de China se adhirió a la OMC solamente al final de 2001 y algunos importantes países como Rusia y Arabia Saudita, aún participan, solo en calidad de observadores.

En ese organismo, los acuerdos multilaterales forman parte del acuerdo constitutivo de la organización y vinculan a todos los miembros oficiales. Las principales funciones de la OMC han sido:

i. Administrar los acuerdos de comercio;

ii. Servir de foro para negociaciones comerciales;

iii. Tratar disputas comerciales;

iv. Hacer el monitoreo de las políticas comerciales nacionales;

v. Ofrecer asistencia técnica y entrenamiento para países en desarrollo; y,

vi. Cooperar con otras organizaciones internacionales.

En la realidad, Brasil como miembro de la OMC a mediano y largo plazo puede aprovechar de temas diversos como por ejemplo de las posibilidades de disminuciones de barreras aduaneras y barreras no aduaneras (técnicas) principalmente en los aspectos relacionados a salud, seguridad y medio ambiente. En este último caso, vale mencionar que desde 1995, asuntos relacionados al desarrollo sostenible, comercio y medio ambiente, han sido discutidos en el Comité de Comercio y Medio Ambiente (CTE) de la organización en cuestión. En lo que concierne al sector forestal, la OMC prevé el Acuerdo sobre Barreras Técnicas al Comercio (Acuerdo TBT) y podrá servir como último recurso para romper algunas de las barreras técnicas identificadas.

4.2.1.2 MERCOSUR – Mercado Común del Sur

El Mercosur fue instituido por el Tratado de Asunción, firmado por Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay, en marzo de 1991. Además de esos países, Bolivia y Chile participan del Mercosur como asociados. En realidad, se trata de un bloque intergubernamental, cuya secretaría administrativa (SAM) está localizada en Montevideo, Uruguay. Recientemente, Perú se adhirió al MERCOSUR, pero a penas como miembro asociado. La evolución de la balanza comercial brasileña de productos de la industria de base forestal (madera sólida, papel y celulosa) en el período que va desde 1989 a 2002, considerando los países del Mercosur, se ve en la Figura 63.

Conforme se observa, a partir de 1991, año de la firma del acuerdo, hubo un significativo aumento del comercio brasileño en la región. Hasta el año 2000 las exportaciones crecieron más de 25% al año, mientras que las importaciones tuvieron un incremento menor, es decir, cerca de 10,5% al año, lo que puso en evidencia los saldos positivos de la balanza comercial del país. A partir del año 2000 el comercio brasileño con la región disminuyó y en 2002 los niveles comercializados fueron equivalentes a los del inicio de la década.

En 2002 las exportaciones brasileñas para el Mercosur alcanzaron el monto de 190 millones de dólares EE.UU., lo que representó apenas 0,3% de las exportaciones totales del país en ese año. Las importaciones brasileñas del Mercosur alcanzaron cerca de 113 millones de dólares EE.UU., es decir, 0,24% del total de las importaciones del país en el mismo año.

El mal desempeño comercial reciente refleja particularmente la grave crisis económica por la cual pasa Argentina, tradicional compañero comercial del Brasil. Esa crisis tuvo repercusiones en el comercio y en la estabilidad financiera de los países vecinos y contribuyó para la reducción de los flujos de capitales en la región. Es importante remarcar que el fortalecimiento del Mercosur ha sido buscado por los gobernantes de los países miembros, especialmente los de Brasil. Esos esfuerzos han sido orientados hacia la suma de fuerzas, con miras a aumentar el poder de negociación con otros bloques económicos por ejemplo el ALCA y la UE.

Figura 63– Evolución de la Balanza Comercial Brasileña de Productos Forestales con los Demás Países del MERCOSUR (1989 – 2002)

Fuente: SECEX

Por lo tanto, a corto y mediano plazo, se esperan cambios en la actual tendencia, considerando la recuperación económica de los principales países integrantes del Mercosur, principalmente de Argentina. Otro aspecto importante, que se corrobora con la expectativa de cambio del actual escenario de desactivación del Mercosur, es el compromiso asumido por el actual gobierno de Brasil y de Argentina para fortalecer políticamente el acuerdo.

El fortalecimiento del Mercosur deberá traer beneficios al comercio regional de madera, puesto que las tasas de exportación e importación son las mismas, al considerar los países miembros (ver el Cuadro 26).

Cuadro 26 – Tasas de Importación de Algunos Productos de Madera desde Brasil Practicadas por los Países del MERCOSUR

Fuente: MERCOSUR

En este caso, Brasil podrá sacar provecho en calidad de importador, puesto que déficits de madera de Pinus están previstos para el país a muy corto plazo (a partir de 2003). Puede ser que se importen productos semiacabados o acabados, particularmente de Argentina, ya que existen limitaciones en las importaciones de madera en trozas para productos de madera sólida. De cualquier forma, esa situación posiblemente no favorezca a Brasil ya que el país estará compitiendo con mercados más fuertes, como el norteamericano, en las adquisiciones de productos de madera y eso ciertamente traerá implicaciones en los precios de compra. Aún así, Argentina y Uruguay deberán ser los principales exportadores, e informaciones actuales demuestran que ya fueron realizadas importantes consultas comerciales en ese sentido.

4.2.1.3 ALADI - Asociación Latinoamericana de Integración

La ALADI fue instituida en agosto de 1980, por el Tratado de Montevideo, firmado por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, Méjico, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Además, trece países participan como observadores, entre los cuales están: China, España, Italia, Portugal, Rumania, República Dominicana, Rusia, Panamá y los países de América Central (Jamaica, Costa Rica, Honduras, Panamá y otros).

Uno de los principales motivos para la búsqueda del fortalecimiento de la ALADI es, sin lugar a dudas, el crecimiento de la economía mejicana, cuyo PBI recientemente superó al de Brasil.

La figura 64 presenta la evolución de la balanza comercial brasileña de productos de base forestal, incluyendo los productos de madera sólida (aserrados, madera terciada y PMVA), papel y celulosa, con los países integrantes de la ALADI (solo los países miembros), excepto aquellos del Mercosur.

El valor de las exportaciones brasileñas de productos de base forestal para los países de la ALADI en 1989 era de aproximadamente 86 millones de dólares EE.UU. y las importaciones correspondieron a cerca de 65 millones de dólares EE.UU., lo que representó un saldo positivo en la balanza comercial del país, superior a 20 millones de dólares EE.UU.. Recientemente (2002) las exportaciones fueron de aproximadamente 250 millones de dólares EE.UU. (0,4% de las exportaciones totales del Brasil) y las importaciones fueron poco importantes (5 millones de dólares EE.UU.), lo que ha hecho que el saldo actual de la balanza comercial brasileña de productos de base forestal (superior a 200 millones de dólares EE.UU.), confirme la tendencia de crecimiento iniciada en 1997.

Figura 64 – Evolución de la Balanza Comercial Brasileña de Productos de la Industria de Base Forestal con los Demás Países de la ALADI (1989 – 2002)

Fuente: SECEX

En el Cuadro 27 se presentan las tasas de importación practicadas para los productos de madera que van desde Brasil hacia los países integrantes de la ALADI. Dicho cuadro pone en evidencia que los países integrantes de la ALADI, en general, practican tasas mayores que las observadas entre los países del MERCOSUR. Tal aspecto puede ser un factor que limite el desempeño de las exportaciones brasileñas de productos de madera hacia algunos países miembro de este bloque económico.

Considerándose el mediano y largo plazo no son esperados cambios significativos en el panorama del comercio de productos forestales desde Brasil hasta los países de la ALADI. Mientras, las políticas en curso de apoyo a las exportaciones brasileñas por parte del gobierno federal deben continuar teniendo influencia positiva en el saldo de balanza comercial con este bloque económico.

Cuadro 27 – Tasas de Importación de Algunos Productos de Madera desde Brasil, Practicadas
por los Países de la ALADI, excepto Miembros Comunes del MERCOSUR

Fuente: ALADI (www.aladi.org)

4.2.1.4 ALCA – Área de Libre Comercio de las Américas

Las negociaciones para la creación del ALCA fueron iniciadas en diciembre de 1994, en Miami, durante la Cúpula de las Américas. Participan del proyecto de integración, los 34 países de las Américas, excepto Cuba. La sede de las negociaciones, actualmente se ubica en la Ciudad de México (México). El objetivo es formar un área de libre comercio considerando el bloque de las Américas, hasta el año 2005.

La posición del gobierno brasileño, aparentemente, intenta postergar su adhesión al ALCA para 2007. De hecho, Brasil ha sido un tradicional exportador de productos de madera para países que integran el NAFTA (Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte), de la cual hacen parte Estados Unidos, México y Canadá, es decir, los principales países postulantes del ALCA (ver la Figura 65).

Figura 65 – Evolución de la Balanza Comercial Brasileña de Productos de la Industria de Base Forestal con Países del NAFTA (1989 – 2002)

Fuente: SECEX

Se observa que la tendencia de las exportaciones va en aumento y las importaciones aún si se trata de pequeñas cantidades, han caído en los dos últimos años. Las exportaciones brasileñas de productos forestales hacia los dólares EE.UU. y Canadá, en el período comprendido entre 1989 y 2002 crecieron considerablemente, y alcanzaron tasas anuales superiores al 10%, las importaciones han verificado una disminución desde 1995. Las tasas de crecimiento de las exportaciones se han reflejado en el saldo de la balanza comercial del país, que en 2002 fue de aproximadamente 1 mil millones de dólares EE.UU.. Las exportaciones en este año alcanzaron la importante suma de 1,3 mil millones de dólares EE.UU., es decir, cerca de 2% de las exportaciones totales del país.

Actualmente, la mayoría de los países del NAFTA practica barreras aduaneras de aproximadamente 5% para celulosa y cobra un adicional de 10% en las entradas de papel extranjero. En cambio, con relación a las exportaciones provenientes de la cadena productiva de productos de madera sólida y muebles, los países del NAFTA aplican, actualmente, elevadas tasas de importación que pueden llegar a 24%.

Según estudios realizados por el Ministerio del Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (MDIC), la creación del ALCA deberá generar impactos significativos sobre el comercio de productos de madera en la región. Tales impactos pueden ser resumidos según lo presentado a continuación:

1. Aumento de las importaciones de muebles de los Estados Unidos y Canadá desde Brasil, mientras las altas tasas practicadas (24%);

2. Crecimiento de las importaciones de los Estados Unidos de celulosa de fibra larga blanqueada desde Brasil;

3. Incremento de las importaciones de papel de los Estados Unidos y Canadá, principalmente por parte del Brasil,

En síntesis, la entrada en vigor del ALCA deberá ser en general benéfica para el sector de celulosa brasileño, debido a la existencia de ventajas comparativas en la producción de celulosa de fibra corta de Eucalyptus, lo que estimularía las exportaciones y nuevas inversiones. Sin embargo, el Brasil protege su mercado con la práctica de tasas en las exportaciones y en ese caso el impacto puede ser negativo limitando el comercio con los países de este bloque económico.

Por lo indicado anteriormente, si se crea el ALCA, no se esperan cambios significativos en el comercio brasileño de productos forestales, puesto que los principales compañeros comerciales (EE.UU. y Canadá) ya son tradicionales compradores de Brasil y deben continuar tan activos como lo son hoy.

4.2.1.5 UE – Unión Europea

Se encuentra en curso una negociación entre los países del Mercosur y la Unión Europea, en el sentido de crear área de libre comercio bi-regional. Esa negociación está siendo regulada por el Acuerdo Interregional de Cooperación de Madrid (1995), firmado entre los dos bloques.

Las negociaciones del Mercosur con la Unión Europea, considerando principalmente el Brasil como uno de los más importantes miembros de aquel bloque, tienen un componente estratégico bastante importante, ya que sirve de alternativa para posibles restricciones norteamericanas a productos brasileños, suponiendo la formación del ALCA.

En el ámbito de las discusiones de ese acuerdo, una cuestión fundamental a ser tratada, que afecta directamente la industria de base forestal en esas negociaciones, es el tema de las llamadas barreras técnicas. Un ejemplo es la inclusión del CE marking para productos de madera, un sistema complejo y que eleva los costos de los productos (ver box 2).

La UE cobra 5% para la entrada de las exportaciones de papel. En relación a las exportaciones provenientes de la cadena de productos de madera sólida y muebles, la UE aplica barreras con tarifas que pueden llegar hasta 8%. Se puede comprobar que los valores practicados por la UE son significativamente más bajos que los de los países postulantes al ALCA, especialmente al considerar los productos de madera sólida y muebles.

De esta forma, Brasil ha sido un importante compañero comercial de los países integrantes de la UE, aunque las exportaciones hayan declinado en el 2001 y el 2002 con relación al año 2000 (ver la Figura 66). Desde mediados de la década de 90 las exportaciones brasileñas de productos de base forestal hacia los países de la UE superan la marca de 1 mil millones de dólares EE.UU. por año. En contrapartida, las importaciones brasileñas históricamente son pequeñas y nunca fueron superiores a 350 millones de dólares EE.UU. al año, lo que ha representado saldos comerciales entre 600 millones de dólares EE.UU. y 1,1 mil millones de dólares EE.UU. al año. En 2002 las exportaciones de productos de la industria de base forestal fueron de 1,2 mil millones de dólares EE.UU., lo que representó cerca de 2% de las exportaciones totales brasileñas. De hecho, la tendencia de crecimiento verificada en las exportaciones brasileñas (aproximadamente 3,5% al año) hacia países de la UE debe ser mantenida, ya que es política del actual gobierno brasileño el incremento de las negociaciones con otros importantes foros comerciales, actualmente con mayor énfasis en la UE. Tal aspecto debe traer beneficios al sector, pues el mercado europeo es tradicionalmente conocido por adquirir productos de alta calidad y de mayor valor agregado.

Figura 66 – Evolución de la Balanza Comercial Brasileña de Productos de la Industria de Base
Forestal con Países de la UE (1989 – 2002)

Fuente: SECEX

En la verdad, el mercado europeo es caracterizado por ser más exigente en los aspectos ambientales y este factor de alguna forma limita la penetración de productos forestales brasileños. Por otro lado considérese que acuerdos de Brasil con países de la Comunidad Europea no deban cambiar las exigencias ambientales y los requerimientos de calidad del mercado europeo.

4.2.2 Nacionales

4.2.2.1 Población Total

A mediano plazo se espera que las tasas de crecimiento de la población presenten nuevos descensos, con valores de aproximadamente 1,2% al año. En dicho caso, hasta el 2010, la población brasileña deberá representar poco más de 192 millones de habitantes.

Hasta el 2020, es probable que Brasil siga aún más la tendencia de reducción de las tasas de crecimiento demográfico verificadas en los países desarrollados, y que se observen porcentajes de un 0,9% al año. Al considerar dichas tasas de crecimiento, se proyecta para el 2020 una población de 210 millones de habitantes.

Población Económicamente Activa - PEA

Para las próximas décadas, se espera un crecimiento de la PEA entre 2,5 y 3% al año. El aumento de la PEA, superior al crecimiento de la población total, resulta principalmente del aumento de la expectativa de vida en Brasil. En ese caso, considerándose las tasas previstas, en 2020 el Brasil debe tener alrededor de 120 millones de personas representando la población económicamente activa del país.

Distribución de la Población

Deben ocurrir algunos cambios en el panorama de la distribución de la población verificado hasta ahora. Se espera que la representatividad de las regiones nordeste y centro-oeste en la distribución de la población nacional aumente a mediano y largo plazo, en función principalmente de la expectativa de desarrollo de nuevos centros económicos (región centro-oeste) y particularmente por el crecimiento de las tasas de natalidad en el caso de la región nordeste.

Relación entre Población Urbana y Rural

Considerándose las tendencias verificadas hasta los días actuales, presentadas en el capítulo 3 de este informe, se cree que el contingente de población urbano totalice alrededor de 85% de la población estimada para 2020. De esta forma, el contingente urbano deberá representar aproximadamente 178,5 millones de habitantes y el área rural aproximadamente 31,5 millones de habitantes hasta 2020.

4.2.2.2 Producto Interno Bruto (PIB) Total

Hasta los días actuales los ajustes en la economía brasileña hechos por el gobierno anterior no fueron suficientes para invertir el cuadro recesivo, y la expectativa es que, en los próximos años, el país crezca, en promedio, no más que 4 ó 5% al año.

De esta forma, se cree que en largo plazo (entre 2015 y 2020) el PIB brasileño alcance niveles superiores al 1 billón de dólares EE.UU., considerándose los valores en dólares norte americanos corrientes.

PBI per Capita

A mediano y largo plazo son previstas alteraciones en este cuadro, con tasas de crecimiento de población bajas (entre 0,9% y 1,2% aa) y tasas de crecimiento del PBI entre 4 y 5% aa. Tales expectativas traerán cambios en el comportamiento del PBI per cápita, y se espera para 2020 una suma entre $EE.UU. 5 y 6 mil /habitante. Resaltase que en estas estimaciones se considerarán también los valores en dólar norte americanos corrientes.

4.2.2.3 Inflación

Considerando las políticas gubernamentales actuales y los esfuerzos de contención de la inflación la expectativa es que este indicador continúe en descenso y para las próximas décadas no sobrepase el 5% anual. Aparentemente, el gobierno brasileño cuenta con instrumentos necesarios para el combate y contención de la inflación.

4.2.2.4 Distribución de la Renta

Con relación a la distribución de renta en el país, a pesar de la mejoría presentada en los últimos años, los indicadores son muy inferiores a los niveles de las economías más desarrolladas. El actual gobierno se propone invertir este perfil, pero sólo se esperan cambios sustanciales si el país retorna a tasas más altas que las actuales.

De cualquier forma, aún con voluntad política y crecimientos superiores a 4-5% aa proyectados para los próximos años se presume que los cambios no serán radicales en ese aspecto.

4.2.2.5 Comercio Internacional

La expectativa de estabilización del cambio en el país, en los grados actuales, es decir entre R$ 3 y 3,2 dólares de EE.UU. sumada a los ajustes en la política económica en vigencia en nuestro país, deben traer nuevos superávits en la balanza comercial brasileña, el que debe estimular aún más el comercio internacional del Brasil. Adicionalmente, el apoyo a las exportaciones, fortalecimiento del MERCOSUR y de los otros acuerdos comerciales, podrán registrar nuevos crecimientos para las exportaciones y para el comercio internacional del país.

4.2.2.6 Tasa de Interés

Para los próximos años, con la inflación bajo control y de acuerdo con la confirmación de la propuesta del actual gobierno, se espera que las tasas de interés vuelvan a caer, y si se mantiene la tendencia verificada actualmente, se espera, además, un mayor crecimiento económico del país.

4.2.2.7 Energía

La Figura 67 presenta la evolución de la oferta de energía en Brasil durante el período de 1984 hasta 1999 total y por tipo de fuente. La oferta total, con base en datos de 1999 fue alrededor de 253 millones de tep (tonelada equivalente de petróleo).

De la oferta total aproximadamente 150 millones de tep (59%) son representadas por las fuentes de energía renovables (energía hidráulica, leña, carbón vegetal, entre otras). La energía restante, 103 millones de tep (41% del total), incluyen la oferta a través de fuentes no renovables (petróleo, gas natural, carbón mineral, entre otras).

Figura 67 – Evolución de la Oferta de Energía en Brasil por Tipo de Fuente (1984 - 1999)

Fuente: Ministerio de las Minas y Energía

Nótese que el crecimiento fue más acentuado, considerando la oferta de energía basada en fuentes renovables. En este caso fueron verificadas tasas de alrededor de 4,3% al año. Las tasas de crecimiento de la oferta de energía a partir de las fuentes no renovables fueron de aproximadamente 2,7% al año. La oferta total de energía en Brasil, en este período tuvo un crecimiento del orden de 3,3% al año.

En la Figura 68 se presenta la evolución de la demanda (consumo) de la energía en el país, según el tipo de fuente no renovable y renovales.

Figura 68 – Evolución de la Demanda de Energía en Brasil por Tipo de Fuente (1984 - 1999)

Fuente: Ministerio de las Minas y Energía

De la demanda total de energía en 1999 (231 millones de tep), el consumo representado por las fuentes renovables fue del orden de 142 millones de tep (61%). Las fuentes de energía no renovables tuvieron un consumo en el mismo año de aproximadamente 89 millones de tep (39%). Las tasas de crecimiento presentadas en la demanda de energía en el país fueron similares a aquellas verificadas por la oferta.

Históricamente, hasta 1975, las inversiones en el sector energético brasileño representaban alrededor de 8 a 10% de las inversiones totales en el Brasil. La política de reducción de la dependencia externa y el aumento de la demanda energética pasaran a exigir mayores inversiones en el sector. El ápice ocurrió en 1984, cuando las inversiones en energía en el país representaron 24% del total. En los últimos años las inversiones en el sector nuevamente representaron altos porcentajes de cerca 8 a 9% de las inversiones totales.

La importancia de la energía fue mejor comprendida por los brasileños en 2001/2002, cuando los diversos sectores económicos e incluso la misma población tuvieron que limitar el consumo de energía eléctrica, lo que afectó el crecimiento económico del país. La falta de inversiones en la generación de energía eléctrica y la fuerte concentración en la generación hidráulica (ver la Figura 69) fueron apuntados como las principales causas de los problemas.

Figura 69 – Evolución de la Potenza Instalada de Energía en Brasil por Tipo (1990 - 2000

Fuente: FIESP / CIESP

Más recientemente, el país, a través de políticas gubernamentales, ha intentado reducir su dependencia a la energía hidráulica. Entre estas políticas del gobierno están consideradas la diversificación de la matriz energética del país e inversiones en otras fuentes de energía están previstas como por ejemplo en gas natural y uso de biomasa, principalmente para la generación de energía termoeléctrica.

Dentro de ese enfoque fue lanzado al final del año 2001 el “Programa de Inversión a las Fuentes Alternativas de Energía” – PROINFA. Tal programa establece una serie de mecanismos que buscan incentivar el uso de fuentes renovables, con la meta de agregar 3.300 MW de potencia. Entre los aspectos contemplados por el PROINFA están: la garantía de compra de energía eléctrica, por un plazo de hasta 15 años y el establecimiento de un valor de referencia compatible con las características técnicas, económicas de emprendimiento. Particularmente, en lo concerniente a la biomasa, el Ministerio de Minas y Energía (MME) y la Cámara de Gestión de la Crisis de Energía Eléctrica – CGE están elaborando un programa específico para añadir, hasta diciembre del 2003, alrededor de 2.000 MW de energía eléctrica a partir de biomasa.

De esta forma cambios principalmente en la oferta de energía en el país podrán ser verificados a mediano y largo plazos y la dependencia de las fuentes renovables, principalmente la energía hidráulica podría disminuir. En ese caso la energía hidráulica perderá participación en la oferta total de energía, principalmente siendo reemplazada por usinas termoeléctricas a base de gas natural y de biomasa.

4.3 Cambios en los Aspectos Políticos

4.3.1 Intra Sectoriales

4.3.1.1 Constitución Federal

La Constitución Federal de 1988 posee un capítulo especialmente dedicado al Medio Ambiente, insertado en el Título VIII - DE EL ORDEN SOCIAL. El tema Medio Ambiente fue tratado en un único artículo, el 225, que posteriormente, de forma sucinta, configuró todo el armazón de derechos y deberes de los ciudadanos y del poder público, con relación al medio ambiente.

El encabezamiento del Art. 225 dice:

“Art. 225 - Todos tienen derecho a un medio ambiente ecológicamente equilibrado, como así también al uso común por parte del pueblo, lo cual es esencial para la sana calidad de vida, imponiéndose al Poder Público y a la colectividad el deber de defender y preservar este medio ambiente para las presentes y futuras generaciones”.

El 1^er punto establece las obligaciones del Poder Público, para hacer efectivo el derecho previsto en el encabezamiento.

La distribución de competencias en materia ambiental, fue tratada de forma distinta, para legislar, o para proteger el medio ambiente. Según el Art. 24, de la Constitución, cabe consecuentemente a la Unión, a los Estados y al Distrito Federal legislar, entre otras cosas, sobre:

• bosques, fauna, conservación de la naturaleza, defensa del suelo y de los recursos naturales, protección del medio ambiente y control de la polución (inc. VI)

• protección al patrimonio histórico, cultural, de arte y de carácter paisajístico (inc. VII)

• responsabilidad por daño al medio ambiente, al consumidor, a bienes y derechos de valor artístico, estético, histórico, turístico y paisajístico (inc. VIII).

Es competencia común de la Unión, de los Estados y de los Municipios, proteger el medio ambiente y combatir la polución en cualquiera de sus formas, preservar los bosques, la fauna y la flora, conforme determina el Art. 23, incisos VI y VII.

La Constitución Federal de Brasil probablemente no representará cambios en lo ambiental y los artículos continuarán siendo tratados en base a la protección del medio ambiente.

4.3.1.2 Política Forestal

a) Código Forestal Brasileño

Se puede decir que las transformaciones en la política forestal de Brasil empezaron con la institución del nuevo Código Forestal, revocado a través de la Ley Federal nº 4771 (15 de septiembre de 1965) trayendo el perfeccionamiento de la legislación forestal contenida en el antiguo Código Forestal aprobado en base al decreto federal nº 23.793, de 23 de enero de 1934.

El conjunto de normas del Código Forestal instituido en 1965 persiste hasta los días actuales y representa, aún hoy, importante instrumento de modernización de las actividades forestales, declarando los bosques como bienes de interés común a todos los habitantes del país. Comparativamente con la legislación instituida en 1934, la Ley nº 4771/65 presentó una serie de evoluciones y entre ellas:

• Definición de las áreas forestales y demás formas de vegetación objeto de preservación permanente;

• Establecimiento de las unidades de conservación y patrimonio indígena;

• Establecimiento del área mínima de reserva legal en propiedades rurales;

• Otras.

Las alteraciones permitieron la institución del principio de la función social de la propiedad, confiriendo mayores responsabilidades a los propietarios privados en relación a la conservación y al uso del suelo.

El código Forestal Brasileño es el sistema normativo de control y uso de los recursos forestales, que fue desarrollado sobre los propósitos de promocionar la conservación y el desarrollo de los recursos forestales productivos, además de fijar el principio de la reposición forestal obligatoria.

La Medida Provisoria nº 2.166-67 alteró significativamente diversos artículos del Código Forestal de 1965, y agregó nuevos artículos. El Código Forestal de 1965, con la redacción dada por las modificaciones introducidas en la Medida Provisoria 2166-67 es el que está actualmente en vigencia. Aunque la parte que trata bosques plantados no haya sido alterada, la concepción del Código fue modificada considerablemente.

La revisión del Código Forestal es inevitable, pero necesita enfocar aspectos conceptuales de importancia primordial para la viabilidad y mantenimiento de las actividades forestales de producción, y considerar: (i) definiciones claras para distinguir los aspectos forestales de producción y de conservación; (ii) directivas de acuerdo con las demás políticas de desarrollo del país; (iii) simplificación de las exigencias legales relativas a los bosques plantados; (iv) dar tratamiento diferenciado a las propiedades con plantaciones forestales en lo concerniente a las Áreas de Preservación Permanente y Reserva Legal; (v) garantizar la estabilidad de la legislación a mediano y largo plazo.

Alteraciones sustanciales en el sector forestal, producto de la revisión del Código Forestal Brasileño deberán ser verificadas. Esas alteraciones deberán estar enfocadas en las actividades de financiación para (i) asegurar el mantenimiento sostenible futuro de la producción de madera (ii) mantenimiento de la diversidad biológica, y (iii) manejo forestal. Tales aspectos traerán efectos al sector en los próximos años. El sector forestal basado en los recursos naturales continuará siendo fuertemente reglamentado, mientras el sector que considera los recursos plantados deberá sufrir menos reglamentaciones.

b) Incentivos a los Plantíos

En el contexto de los cambios iniciados en 1965, por la creación del Código Forestal, fue implantada en el país la política de incentivos fiscales concedidos a emprendimientos forestales, a través de Ley Federal 5.106, de 2 de septiembre de 1966. Esta iniciativa del gobierno federal promovió financiaciones para la implementación de la reforestación a larga escala.

La política de incentivos fiscales para la reforestación fue la más importante iniciativa articulada externamente al sector forestal, como instrumento de política económica, que trajo respuestas a la cadena productiva del sector.

Durante su vigencia, el programa de incentivos sufrió dos alteraciones importantes:

i. A través del Decreto Ley nº 1.134, del 16 de noviembre de 1970 que aumentó considerablemente los recursos aplicados en el sector forestal; y,

ii. La creación del FISET – Fondo de Inversiones Sectoriales, a través del Decreto Ley nº 1376, del 12 de diciembre de 1974, que introdujo modificaciones en la sistemática de estímulos fiscales para la reforestación.

La creación del FISET forestación /reforestación trató de ajustar la política de incentivos fiscales a la necesidad de ejecución de las metas definidas en el Programa Nacional de Papel y Celulosa y en el Plan de Carbón Vegetal para Siderurgia, de acuerdo con prioridades y directivas fijadas por el CDE – Consejo de Desarrollo Económico, basado en los Planos Nacionales de Desarrollo.

El 21 de diciembre de 1987, a través del decreto ley nº 2.397, el porcentaje de devolución del capital invertido en reforestaciones fue reducido y su aplicación quedó restringida a las áreas de actuación de la SUDENE, al Vale do Jequitinhonha (Minas Gerais) y al estado del Espírito Santo.

En seguida, como consecuencia de las políticas gubernamentales de contención del déficit del sector público, que venían siendo adoptadas desde 1986, los incentivos fiscales fueron eliminados a través de la Ley nº 7.714, del 29 de diciembre de 1988.

Las experiencias acumuladas por el sector forestal durante la vigencia de la política de incentivos permitieron el desarrollo de segmentos específicos de la actividad forestal (papel, celulosa y siderurgia) segmentos que supieron aprovechar con eficiencia la disponibilidad de recursos. El programa de incentivos fiscales a la reforestación dejó como saldo una superficie plantada de 6 millones de ha.

En este contexto destácase a continuación algunas de las transformaciones positivas verificadas en el sector forestal, resultantes del estímulo a la reforestación:

• Fortalecimiento de la iniciativa privada, tanto al inicio y la estabilización de las empresas forestales;

• Perfeccionamiento de administración del sector privado forestal, resultante de la incipiente formación de recursos humanos;

• Crecimiento de la industria de base forestal, especialmente en los segmentos de celulosa y papel, siderurgia integrada al carbón vegetal y madera sólida;

• Desarrollo científico y tecnológico de la silvicultura de especies de rápido crecimiento, especialmente de los géneros de Pinus y Eucalyptus.

Actualmente, la mayoría de las áreas de plantaciones en Brasil pertenecen a los sectores productivos privados y basadas en la iniciativa pública, considerando algunos pocos Estados del país. Tales iniciativas continuarán ocurriendo a mediano y largo plazo, pero se esperan nuevos incentivos, con distintos modelos a los establecidos en 1988 y en ese caso, no se verificarán cambios en las áreas de plantaciones motivadas por el poder público federal.

c) Programa Nacional de Bosques (PNF)

Al final de los años 80, los programas gubernamentales volcados hacia el desarrollo forestal fueron desactivados y posteriormente, con la promulgación de la Constitución de 1988, la vertiente ambiental pasó a absorber la mayor parte del esfuerzo de las acciones gubernamentales, lo que ha sido verificado hasta los días actuales. En este período también fue creado el IBAMA, como institución reguladora del sector forestal.

En un denodado esfuerzo para invertir la situación, fue lanzado el 2000 por el gobierno federal el Programa Nacional de Bosques - PNF, editado a través del Decreto 3.420 de abril del 2000.

El PNF abarca la producción sostenible de bienes y servicios forestales, la conservación de los ecosistemas y la mejoría de la calidad de vida y tiene como objetivos generales:

• estimular el uso sostenible de bosques nativos y plantados;

• fomentar las actividades de reforestación, principalmente en pequeñas propiedades rurales;

• recuperar las áreas de preservación permanente, de reserva legal y alteradas;

• apoyar las iniciativas económicas y sociales de las poblaciones tradicionales e indígenas que viven en los bosques ;

• reprender las deforestaciones ilegales y la extracción predatoria de productos y subproductos forestales;

• prevenir y contener los incendios intencionales para uso de la tierra e incendios forestales.

El PNF está compuesto de tres programas:

• Programa de Bosques Sostenidos - Sustentar;

• Programa de Expansión de la Base Forestal – Forestar; y,

• Programa de Prevención y Combate a deforestaciones, contención de incendios intencionales para uso de la tierra e Incendios Forestales – Florecer.

Además del PNF, se nombran ejemplos de otros esfuerzos que se han realizado:

• Instalación del Foro de Competitividad de la Cadena Madera - Muebles, coordinado por el Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio;

• Creación del CERFLOR, bajo la coordinación del Ministerio de Ciencia y Tecnología, pero abarcando, también, a otros ministerios y a la iniciativa privada;

• Creación del PRONAF Forestal, trabajo en conjunto con el Ministerio del Medio Ambiente, Ministerio de la Reforma Agraria, los ministerios del área económica y el BNDES; e,

• Inclusión de la silvicultura en el crédito rural, por el Ministerio de la Agricultura.

Uno de los principales objetivos del PNF es estimular las actividades de reforestación en el país. La estrategia es el apoyo técnico y financiero a los pequeños y medianos productores rurales en la implantación de bosques. Otra estrategia pasa por la simplificación de los procedimientos legales y administrativos para el plantío, cosecha, transporte, procesamiento y comercialización de productos y subproductos forestales. En ese aspecto, algunos cambios en el sector forestal son esperados, como por ejemplo menor reglamentación para actividades forestales en general.

4.3.1.3 Política Ambiental

La Ley 6.938/81 es seguramente el mecanismo ambiental más importante del Brasil, pues disciplina la Política Nacional de Medio Ambiente, establece sus principios y objetivos, describe los Instrumentos que pueden y deben ser utilizados por la Política Nacional del Medio Ambiente, estructura el Sistema Nacional de Medio Ambiente - SISNAMA, crea el CONAMA – Consejo Nacional de Medio Ambiente, y las figuras del contaminador - pagador y de la responsabilidad objetiva por daños causados al medio ambiente.

La Ley dispone que la Política Nacional del Medio Ambiente tiene por objetivo la preservación, mejoría y recuperación de la calidad ambiental propicia a la vida, y tiende a asegurar en el país, condiciones para el desarrollo socioeconómico, para los intereses de la seguridad nacional y para la protección de la dignidad de la vida humana.

Según tal Ley, el Gobierno debe actuar para la racionalización del uso del suelo, del subsuelo, del agua y del aire, de la planificación y fiscalización del uso de los recursos ambientales, de la protección de los ecosistemas, con la preservación de áreas representativas y del control y zonificación de las actividades potencial o efectivamente productoras de polución.

El gobierno debe también conceder incentivos al estudio y a la investigación de tecnologías orientadas para el uso racional y la protección de los recursos ambientales, hacer el acompañamiento del estado de la calidad ambiental, recuperar áreas degradadas, proteger áreas amenazadas de degradación, promover la educación ambiental a todos los niveles de enseñanza, inclusive la educación de la comunidad, con el objetivo de capacitarla para la participación activa en la defensa del medio ambiente.

La Ley define los recursos ambientales como la atmósfera, las aguas interiores, superficiales y subterráneas, los estuarios, el mar territorial, el suelo, el subsuelo, los elementos de la biosfera, la fauna y la flora.

El órgano ejecutor de la política de Medio - Ambiente es el IBAMA, con la finalidad de ejecutar y hacer ejecutar, como órgano federal, la política y directivas gubernamentales fijadas para el medio ambiente.

No son previstas alteraciones substanciales en el campo de la Ley Ambiental del país en los próximos años. La Ley Ambiental debe limitar la actividad forestal, en contrapunto con el Código Forestal Brasileño. De esa forma, adecuaciones a la política ambiental serán necesarias para hacer compatibles los intereses del sector (producción versus conservación).

4.3.1.4 Otras Políticas

Presionado por las corrientes internacionales de conservación (intensificadas a partir del encuentro promovido por la ECO 92) el país pasó a legislar y fiscalizar intensamente la actividad forestal, definiendo procedimientos de explotación, con énfasis en el desarrollo sostenible y en la protección de ecosistemas.

Las restricciones ambientales acabaron por crear limitaciones para la actividad forestal. Estas limitaciones hicieron surgir la necesidad de mayor énfasis en inversiones en bosques plantados, además de investigación en el área de manejo forestal sostenible y conservación de suelos.

La participación de ONGs y de la sociedad civil y de la comunidad científica es intensamente incentivada por el gobierno en los últimos años como forma de establecer políticas estrechamente volcadas a la administración de los recursos forestales, según las expectativas de las poblaciones directamente afectadas.

A partir de la Ley 7.511/86, donde por primera vez se trató del Manejo Sostenido de Los Bosques, un gran volumen de legislación específica buscó reglamentar la actividad, pero los principios generales y fundamentos técnicos del Manejo Forestal Sostenido sólo fueron establecidos con la aprobación del Dec. N° 1.282, de octubre de 1994.

La necesidad de adopción de medidas de carácter de conservación llevó al IBAMA a editar, en julio de 1994, el Decreto n° 71/N, que estableció el Sistema de Control de Madera Aserrada Reservada (SISMAD).

Además del tratamiento interno de la administración de recursos naturales, Brasil ha adherido a los movimientos internacionales de carácter de conservación. El país es signatario de la Convención sobre Comercio Internacional de Especies de la Flora y Fauna en Peligro de Extinción – CITES y algunas importantes especies forestales brasileñas fueron incluidas en diferentes anexos de esta Convención.

Lo que se ha verificado es que los instrumentos de regulación, muchas veces, son idealizados de forma descontrolada y sin la participación efectiva del sector privado, lo que genera una implementación deficiente. Esa actitud ha aumentado los gastos de los gobiernos que, en última instancia, son pasados a los costos de los productos, lo que resulta en una reducción de la competitividad en el mercado internacional y menor capacidad para invertir en bosques.

A medida que el sector forestal esté insertado en su función de producción, a través de alteraciones por parte del gobierno de las medidas de regulación, la actividad forestal que considera el Manejo Forestal Sostenido podrá ser viable, trayendo menores restricciones al sector. Esos cambios solamente se harán posibles a partir de una reestructuración de las instituciones gubernamentales, lo que probablemente deberá ocurrir a mediano plazo, puesto que a corto plazo se espera que los instrumentos de regulación sobre los bosques principalmente los naturales, continúen limitando sobre el uso del recurso.

4.3.2 Inter Sectoriales

4.3.2.1 Agraria

Según datos del INCRA, las pequeñas propiedades (de menos de 10 ha) representan 69% del total de propiedades rurales en el país, conforme puede ser observado en la figura 70. A pesar de representar la mayoría absoluta, estas pequeñas propiedades poseen apenas 2,2% del área total, y la mayor parte (cerca de 45%) localizada en los grandes latifundios (más de 1.000 ha), lo que refleja la gran concentración agraria en el país.

Las pequeñas y medianas propiedades rurales en Brasil han sido el foco de atención del sector privado, en el sentido de incentivar la actividad silvicultural (plantío de árboles), como forma de diversificar la producción y adicionar renta para mejorar las condiciones del agro negocio. Esos incentivos se han dado a través de la implementación de programas de fomento forestal, en los que, normalmente, las empresas suministran los insumos y asistencia técnica, y se comprometen con la adquisición de la producción de madera.

La gran mayoría de las tierras en el país está en manos de grandes agricultores y grandes empresas, aunque en los últimos años los establecimientos rurales hayan crecido significativamente y la actividad rural en las pequeñas propiedades haya aumentado (ver la Figura 70).

Figura 70 – Concentración Agraria en Brasil (2000)

Fuente: INCRA

La política agraria y territorial establecida por la Constitución prevé poderes a la Unión para expropiar inmuebles rurales que no estén cumpliendo su función social, por interés social y para fines de reforma agraria.

El término función social abarca simultáneamente los siguientes requisitos:

• aprovechamiento racional y adecuado;

• utilización adecuada de los recursos naturales disponibles y preservación del medio ambiente;

• obediencia a las disposiciones que regulan las relaciones de trabajo;

• explotación que favorezca el bienestar de los propietarios y de los trabajadores.

La expropiación para fines de reforma agraria no puede ocurrir en las siguientes clasificaciones:

• en las pequeñas y medianas propiedades rurales, cuando su propietario no posea otra propiedad;

• en las propiedades productivas.

Todavía de acuerdo con la CF, está prevista la compatibilidad entre las acciones de política agrícola y de reforma agraria. La destinación de tierras públicas y desocupadas, por ejemplo, debe seguir este precepto y contemplar incluso el plan nacional de reforma agraria.

En la estela de la reforma agraria, el nuevo gobierno brasileño trae algunas modificaciones en ese sentido. En su documento de gobierno intitulado “Políticas para el Desarrollo Rural Sostenible y Solidario”, están alineados dos programas sobre el tema, conforme puede ser observado en el box 3. Obviamente, son objetivos a implementar a largo plazo y que dependen fundamentalmente de la participación de la sociedad civil en general. Tan sólo la cesión del uso de la tierra es insuficiente para que la reforma agraria alcance sus objetivos. Los apoyos (crédito, infraestructura productiva y social, y asistencia técnica) son fundamentales y han sido, de cierta forma, tratados con negligencia hasta ahora.

De esa forma, la implementación de tales políticas podrá traer impactos positivos al sector forestal, a medida que la expansión de áreas de bosques, a largo plazo, deberá contar básicamente con las pequeñas y medianas propiedades rurales. El incentivo de la actividad de silvicultura, en esas propiedades, deberá cumplir un papel fundamental en la expansión de las áreas de bosques plantados en el país.

4.3.2.2 Agrícola

La planificación y la ejecución de la política agrícola, definida por la Constitución, prevé la participación efectiva del sector de producción, involucrando productores y trabajadores rurales, así como los sectores de comercialización, de almacenamiento y de transportes, considerando principalmente:

• los instrumentos crediticios y fiscales;

• los precios compatibles con los costos de producción y la garantía de la comercialización;

• el incentivo a la investigación y a la tecnología;

• la asistencia técnica y extensión rural;

• el seguro agrícola;

• el cooperativismo;

• la electrificación rural e irrigación;

• la vivienda para el trabajador rural.

Es importante resaltar que en la planificación agrícola están incluidas las actividades agroindustriales, agropecuarias, pesqueras y forestales.

La Política Agrícola (Ley Nº 8.171/91) establece por actividad agrícola el procesamiento y la comercialización de los productos, subproductos y derivados de insumos agrícolas, pecuarios, pesqueros y forestales. Presenta como objetivos:

• Sistematizar la actuación del Estado para que los diversos segmentos que intervienen en la agricultura puedan planear sus acciones e inversiones en una perspectiva de mediano y largo plazos, lo que aumenta el grado de seguridad del sector;

• Eliminar las distorsiones que afectan el desempeño de las funciones económicas y sociales de la agricultura;

• Proteger el medio ambiente, garantizar el uso racional y estimular la recuperación de los recursos naturales;

• Promover la descentralización de la ejecución de los servicios públicos de apoyo al sector rural, lo que visa la complementariedad de acciones con Estados, Distrito Federal, Territorios y Municipios, para que asuman sus responsabilidades en la ejecución de la política agrícola, adecuando los diversos instrumentos a sus necesidades y realidades;

• Compatibilizar las acciones de la política agrícola con las correspondientes a la reforma agraria, asegurando a los beneficiarios el apoyo para su integración en el sistema productivo;

• Promover y estimular el desarrollo de la ciencia y tecnología agrícola pública y privada, especialmente volcado hacia la utilización de los factores de producción internos;

• Posibilitar la participación efectiva de todos los segmentos actuantes en el sector rural, en la definición de los rumbos de la agricultura brasileña;

• Prestarle apoyo institucional al productor rural y atención al pequeño productor y su familia; y

• Estimular el proceso agroindustrial en las respectivas áreas de producción.

Figura 71 – Evolución del Área de Agricultura Permanente en Brasil (1961 – 2001)

Fuente: FAOSTAT e IBGE

El área agrícola en Brasil viene presentando tasas crecientes a lo largo de las últimas décadas (ver la Figura 71). Considerando solamente las culturas permanentes, en el inicio de la década de 60 el área agrícola brasileña era de aproximadamente 28 millones de ha. Actualmente (2001) el país cuenta con aproximadamente 66 millones de ha cultivadas anualmente. En el período, se verificó un crecimiento promedio anual de 2,3%.

Aunque el área agrícola en el país sea creciente, durante el período comprendido entre la década del 60 y el 2001 fueron verificadas caídas en las tasas de crecimiento, como se puede observar en la Figura 72. De hecho, las disminuciones no fueron importantes y las tasas de crecimiento actuales son semejantes a las antiguas, pero están encubiertas por los aumentos de productividad en la actividad agrícola, resultado del fortalecimiento de investigaciones e inversiones en la agricultura del país.

Figura 72 - Evolución de las Tasas de Crecimiento del Área Agrícola en Brasil (1960 – 2001)

Fuente: FAOSTAT e IBGE

El crecimiento de la actividad agrícola en el país, que se refleja por la expansión de las áreas cultivadas, ha limitado la ampliación de las áreas de los bosques plantados en ciertas regiones, donde el precio de la tierra ha experimentado un aumento y como consecuencia, inviabilizando la reforestación.

Tal situación a corto plazo debe tomar proporciones aún mayores, ya que algunos programas del gobierno actual, como la ampliación de la producción de alimentos y la realización de la reforma agraria serán implementados. A mediano y largo plazo la tendencia de crecimiento del área agrícola no debe ser invertida y considerando los actuales niveles de crecimiento, en 2020, Brasil podrá alcanzar un total de 80 millones de ha de área de agricultura.

4.4 Cambios en los Aspectos Institucionales

4.4.1 Sector Público

La primera iniciativa de establecimiento de una institución volcada al sector forestal fue durante el final de la República Vieja. En 1921 fue creado el Servicio Forestal Brasileño en el intento de organizar la administración pública de los bosques.

Los esfuerzos para la organización de las instituciones relacionadas al sector forestal persistieron. En 1938 fue creado el Instituto Nacional del Mate y en 1941 se creó el Instituto Nacional del Pino. Tales instituciones eran vinculadas directamente al Ministerio de la Industria y Comercio y su creación tuvo por finalidad la coordinación de la producción y de la comercialización de los productos forestales que les dieron origen (Mate y Pino de Paraná), justificando así su vínculo al Ministerio de la Industria y Comercio.

En 1962, el Servicio Forestal cedió lugar a la creación del Departamento de Recursos Naturales Renovables que incorporó nuevas atribuciones, con excepción de las competencias del Instituto Nacional del Pino, que actuaba de forma localizada, teniendo su área de jurisdicción en los Estados de São Paulo, Paraná, Santa Catarina y Rio Grande do Sul, región de principal incidencia de la referida especie.

En 1965, con la institución del Código Forestal Brasileño, el país necesitaba una reorganización de las instituciones para buscar la aplicación de las nuevas directrices del nuevo código. En este sentido fue creado el Instituto Brasileño de Desarrollo Forestal (IBDF), el 28 de enero de 1967, a través del Decreto de Ley 289.

Esa institución, relacionada en esa época al Ministerio de la Agricultura fue creada principalmente con la finalidad de formular la política forestal nacional y orientar, coordinar, ejecutar o hacer ejecutar las medidas necesarias para la utilización racional, la protección y la conservación de los recursos naturales renovables y el desarrollo forestal del país. La creación del IBDF, en la época, representó un gran avance institucional para la administración pública del sector forestal, al eliminar el paralelismo de instituciones que existía en la esfera federal.

El advenimiento del IBDF fue marcado por el enfoque de desarrollo característico de aquel período en Brasil, teniendo como principal objetivo el desarrollo forestal. El objetivo del IBDF fue ampliamente influenciado por la creación de los incentivos fiscales a la reforestación que, de cierta forma, condicionaron la actuación de la institución al período de duración de los incentivos.

En los primeros años de su funcionamiento, el IBDF tuvo sus principales articulaciones en la promoción de las bases del desarrollo técnico y de administración del sector forestal. Sin embargo, a lo largo de su existencia, el instituto no mantuvo la actualización técnica y científica y fue progresivamente alejándose del principal objetivo de su creación.

A consecuencia de los resultados de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, realizada en Estocolmo, en 1972, el gobierno brasileño creó en 1973, en el ámbito del antiguo Ministerio del Interior, a través del Decreto nº 73.030, la Secretaría Especial de Medio Ambiente – SEMA. La creación de esa Secretaría que tuvo por objetivo dotar la administración pública federal de un espacio institucional destinado a la gestión del medio ambiente, desvinculado del sector forestal.

En secuencia al proceso de organización de la administración ambiental, iniciado con la creación de la SEMA, en 1973, fue establecida la Política Nacional del Medio Ambiente, a través de la ley 6.938, de 31 de agosto de 1981. Esa ley se transformó en el principal instrumento de la gestión ambiental del país, definiendo el papel del Poder Público y confiriendo nuevas responsabilidades al sector privado con relación a la protección del medio ambiente.

Con la creación de la Política Nacional del Medio Ambiente, fue instituido el Sistema Nacional del Medio Ambiente (SISNAMA), compuesto por órganos y entidades de la unión, de los Estados, del Distrito Federal y de los municipios responsables por la protección y mejoría de la calidad ambiental. Inicialmente el SISNAMA fue estructurado, teniendo la SEMA como órgano central, con competencia para promover, disciplinar y evaluar la implementación de la Política Nacional del Medio Ambiente.

La misma ley que creó la Política Nacional del Medio Ambiente, instituyó el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), constituido por órganos federales, por representantes de los Estados y del Distrito Federal, por entidad de clase del sector productivo y de los trabajadores y por organizaciones no gubernamentales y del medio ambiente, con poder deliberativo y con competencia para establecer normas, criterios y patrones relativos al control y al mantenimiento de la calidad del medio ambiente, con vistas al uso racional de los recursos ambientales, principalmente con aquellos relacionados al agua (recursos hídricos).

La implantación de la Política Nacional de Medio Ambiente, aunque extendiendo su acción sobre los recursos naturales, que incluye la flora y la fauna, trató de solucionar la cuestión institucional, manteniendo las atribuciones y competencias de las entidades sectoriales de administración al IBDF (recurso forestal), SUDEPE (para la pesca), SEMA (para las unidades de conservación) y SUDHEVEA (para el caucho).

En las circunstancias en las cuales las actividades forestales y la protección de la biodiversidad fueron sometidas, pasando por más de una administración pública, hubo muchos conflictos institucionales, que permanecieron hasta 1989, cuando el IBDF, la SUDEPE, la SEMA y la SUDHEVEA fueron extintos. Antes de ese período, a través del Decreto nº 91.145, del 15 de marzo de 1985, el gobierno federal crea el Ministerio del Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, transfiriéndole la responsabilidad sobre los órganos como el CONAMA y la SEMA.

En el mismo año de extinción de aquellas instituciones, fue creado el Instituto Brasileño de Medio Ambiente y de los Recursos Naturales (IBAMA), incorporando, entre otras las atribuciones de los órganos extintos. El IBAMA fue creado a través de la Ley nº 7.735, de 22 de febrero de 1989 y diferentemente del IBDF, estaba vinculado al Ministerio del Interior.

En 1990, a través de la Medida Provisoria nº 150, de 15 de marzo es creada la SEMAM/PR (Secretaría del Medio Ambiente de la Presidencia de la República) como órgano de asistencia directa e indirecta al Presidente de la República. En ese mismo año, a través de la Ley nº 8.028, de 12 de abril, el IBAMA pasa a vincularse a la SEMAM/PR.

En 1992, la SEMAM/PR gana status de ministerio, y se transforma en Ministerio del Medio Ambiente (Ley no 8.490, de 19 de noviembre de 1992), que en 1993 se transforma en Ministerio del Medio Ambiente y de Amazonia Legal. En 1995, a través del Decreto nº 1.361, de 1º de enero pasa a ser denominado Ministerio del Medio Ambiente, de los Recursos Hídricos y de Amazonia Legal y en 1999 vuelve a llamarse Ministerio del Medio Ambiente.

Se estima que alteraciones significativas deberán ocurrir en los próximos años, con el objetivo de la estructuración y fortalecimiento institucional del sector forestal brasileño. En la estela de esas alteraciones, el sector forestal deberá ser reconocido por sus funciones básicas de producción y de conservación. A cada una de esas funciones deberá corresponder una entidad institucional.

Hay una fuerte expectativa, a corto plazo, de la implantación de una estructura organizacional funcional, constituida de una institución gubernamental volcada exclusivamente a la producción forestal, que integre un sinnúmero de acciones y políticas gubernamentales en las áreas de producción y comercialización y que pueda insertar la actividad forestal en la agenda de las políticas prioritarias del país, para que éstas sean contempladas. Esta configuración institucional ciertamente permitirá que los programas de apoyo al desarrollo forestal, inclusive el PNF puedan efectivamente traer beneficios al sector y recibir las mismas atenciones que otras áreas como la de producción agrícola, minería y otras de relevancia para el país.

4.4.2 Sector Privado

En Brasil, las instituciones privadas y las organizaciones relacionadas a las actividades de la industria forestal en general forman el Sistema Nacional de la Industria, el cual es liderado por la CNI (Confederación Nacional de la Industria). La CNI es integrada por las confederaciones estatales, las cuales son formadas por el SESI (Servicio Social de la Industria), SENAI (Servicio Nacional de la Aprendizaje Industrial) y el IEL (Instituto Euvaldo Lodi). Involucrado en el Sistema Nacional de la Industria existen algunas organizaciones que representan los anhelos específicos de cada segmento industrial.

La representación de la industria forestal es bastante fragmentada. Hay muchas organizaciones representando los intereses de diferentes segmentos. Las más importantes son: la ABIMCI (Asociación Brasileña de la Industria de Madera Procesada Mecánicamente), la ABIPA (Asociación Brasileña de la Industria y Paneles de Madera), la ABRACAVE (Asociación Brasileña de los Productores de Carbón Vegetal), la BRACELPA (Asociación Brasileña de Celulosa y Papel), la SBS (Sociedad Brasileña de Silvicultura) entre otras. De cierta forma esto refleja diferentes intereses y perspectivas dentro del sector.

Directamente relacionado al sector forestal, fue creado a finales de 1999 el Foro Nacional de las Actividades de Base Forestal, entidad privada que tenía la difícil misión de representar y defender los intereses del sector forestal productivo, principalmente en lo concerniente a las políticas públicas vinculadas. A pesar de los esfuerzos y del relativo suceso del Foro, los segmentos participantes no son la totalidad del sector.

De esa forma, están siendo tomadas una serie de iniciativas, como el ejemplo de la creación de foros de debates y programas de desarrollo en el sentido de convergir los intereses del sector forestal productivo. Las tendencias apuntan para los próximos años para un sector privado más organizado, con mayor capacidad de negociación y presión y mayor poder de influencia en la Política Forestal del país.

4.5 Cambios Relacionados a los Servicios Ambientales y en la Certificación Forestal

4.5.1 Servicios Ambientales

4.5.1.1 Secuestro de Carbono

En 1992, durante el evento Río 92, fue establecida la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambios Climáticas, con el objetivo de tratar del efecto invernadero y sus posibles consecuencias negativas al medio ambiente y al hombre.

Desde entonces, la convención ha tenido como meta, la reducción de las emisiones de gases que causan el efecto invernadero (GEE) en la atmósfera, con el objetivo principal de que la cantidad de gases lanzada por el hombre a la atmósfera no cause alteraciones dañinas al clima del planeta.

Desde la conferencia de Rio de Janeiro, Brasil asumió posición de liderazgo internacional en los asuntos relacionados a la mitigación de los cambios climáticos.

Ejemplo de tal liderazgo fue la creación en 1999, por decreto presidencial, de la Comisión Interministerial de Cambio Global del Clima (CIMGC), liderada por el Ministerio de Ciencia y Tecnología. La comisión tiene el objetivo de crear y analizar políticas sectoriales e instrumentos legales relevantes al tema, subsidiar el gobierno en cuestiones climáticas, definir criterios de elegibilidad y decidir sobre proyectos individuales. Otro ejemplo es el propio Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), que surgió en Kyoto, durante la COP 7, a partir de una propuesta brasileña.

Con relación a la implantación del MDL, Brasil se presenta en una etapa organizacional avanzada ante los demás países en desarrollo. Sin embargo, algunos aspectos deben ser observados para la construcción de la base institucional necesaria para anclar los proyectos:

• Mayor interacción y actuación del sector privado, organizaciones no gubernamentales e instituciones de investigación junto al gobierno, en la definición de políticas que favorezcan al desarrollo del MDL en Brasil;

• Definición clara del régimen de reglamentación fiscal para el establecimiento de proyectos de MDL; y,

• Aumento de la agilidad, eliminando la burocracia del Gobierno, para la aprobación de proyectos que dependen del gobierno para obtener financiación de inversores.

Para entrar efectivamente en funcionamiento, el Protocolo de Kyoto necesita ser ratificado por 55 países que representen, por lo menos, 55% de las emisiones de gases efecto estufa en nivel global. Actualmente, 105 países ya ratificaron el Protocolo, pero sus emisiones representan apenas 43,9% del total global. Se espera, hasta el final del año, la ratificación de Rusia (responsable por 17,4%), lo que elevaría el porcentaje para 61,3% de las emisiones de gases efecto estufa y daría efectividad al protocolo.

La regularización del mercado de créditos de CO2 (dióxido de carbono) es aspecto decisivo, pues abarca cuestiones relativas al derecho privado internacional y definición de políticas internas en los países involucrados, principalmente en el aspecto tributario. Tales aspectos son bastante delicados, sin embargo son cuestiones que han avanzado significativamente en los últimos años, a punto de que el mercado de créditos de carbono consiga su regularización independientemente de la ratificación del Protocolo de Kyoto.

Apostando en el establecimiento, a corto plazo, de un mercado concreto de créditos de carbono, empresas del sector privado ya están invirtiendo en el desarrollo de proyectos para fijación de carbono. Los créditos provenientes de estos proyectos oficialmente aún no existen dentro del ámbito del Protocolo de Kyoto, por lo tanto no pueden ser definidos aún como Certified Emisión Reductions (CER), comercializados hoy como early credits, dentro de un mercado todavía no reglamentado, denominado “mercado de mostrador”.

En Brasil, ya hay diversos proyectos desarrollados de acuerdo con los preceptos del Protocolo de Kyoto, cuyos early credits ya fueron comprados por países industrializados que esperan oficializar estos créditos con la ratificación del protocolo y contabilizarlos dentro de sus obligaciones de reducción de emisiones de gases.

Los proyectos desarrollados hasta la presente fecha en Brasil abarcan, en su mayoría, la categoría de Land Use, Land Use Change and Forestry, como sustitución del uso de carbón mineral por carbón oriundo de plantaciones forestales sostenibles, recuperación de áreas degradadas y proyectos del sector de azúcar y alcohol (ver el cuadro 28).

Excepto los proyectos localizados en Minas Gerais, VM Forestal y Plantar, los demás no poseen como objetivo principal la comercialización de créditos. Sin embargo, el valor total de créditos negociados en proyectos para la compensación de dióxido de carbono emitido, recientemente implantados en Brasil, es de aproximadamente 30 millones de dólares EE.UU.

Se esperaba que en el año de 2003 el Protocolo de Kyoto entre finalmente en vigor, con la prometida ratificación de Rusia. Este hecho deberá generar alteraciones en el mercado futuro de carbono. Tal aspecto deberá hacer que las transacciones efectuadas hasta la presente fecha sean definitivamente consolidadas, otorgando la seguridad necesaria para que el mercado se desarrolle plenamente.

Hasta el momento, el interés de los países industrializados, que firmaron el compromiso de reducción de emisiones en el Protocolo, fue enfocado principalmente hacia la iniciativa del sector privado, inclusive contando con larga participación de empresas norteamericanas. Sin embargo, con la eminente ratificación del Protocolo, la demanda del sector público de estos países por créditos de carbono será mayor aún y las posibilidades de negocios para los países en desarrollo, como Brasil, aumentarán.

Cuadro 28 – Relación de los Principales Proyectos de Secuestro de Carbono Existentes en Brasil (julio, 2003)

⁽¹⁾ No posee objetivos de comercialización de créditos

nd – no disponible

Fuente: Sitios en la Internet de los proyectos, adaptado por el autor

Otra expectativa es la creación de un mercado de "mostrador" que incluya actividades no elegibles por el Protocolo de Kyoto (non-Kyoto compliance).

Tras la plena reglamentación de los mecanismos del mercado de créditos de carbono, se calcula que la demanda será significativamente creciente.

El potencial de tal actividad para Brasil es bastante grande teniendo en cuenta el nivel actual de emisiones de dióxido de carbono en la atmósfera y la necesidad de expansión de la cobertura forestal de las plantaciones y manejo forestal sostenido en el país. El número de proyectos para la compensación de las emisiones de dióxido de carbono todavía es reducido y será necesaria una acumulación de experiencias para mejorar su actuación dentro del contexto y promoción en Brasil, lo que debe ocurrir en los próximos años.

4.5.1.2 Ecoturismo

La actividad de ecoturismo es uno de los servicios ambientales que presentan menor degradación ambiental (cuando está bien administrada) y presenta alta absorción de mano de obra.

A pesar de ser una actividad relativamente reciente, el ecoturismo ha crecido en ritmo acelerado. La Organización Mundial del Turismo (OMT) estima que 10% de las personas que viajan por el mundo son turistas ecológicos. En Brasil, se calcula que el ecoturismo alcance medio millón de turistas por año.

Se está discutiendo acerca del ecoturismo en el país desde 1985. En el ámbito gubernamental, la primera iniciativa de ordenar la actividad ocurrió en 1987 con la creación de la Comisión Técnica Nacional, constituida por técnicos del IBAMA y de la EMBRATUR. En aquel entonces esa iniciativa fue implementada en el sentido de hacer el monitoreo del recién creado Proyecto de Turismo Ecológico, en respuesta a las prácticas existentes a la época.

El Estado de Amazonas se ha destacado como un polo de ecoturismo, donde los turistas extranjeros aún son la gran mayoría. Sin embargo, la participación del turista nacional, en la región, viene presentando un creciente aumento en los últimos años. En Mato Grosso, la región del Pantanal, otro polo de ecoturismo brasileño, presenta mayor intensidad de turistas brasileños, donde representan la mitad del total de las visitas anuales.

A pesar del evidente crecimiento de la actividad en el país, el ecoturismo viene siendo conducido de forma bastante desordenada. Aunque algunos esfuerzos han sido emprendidos en la implementación de una política para el desarrollo del ecoturismo en Brasil, existe la necesidad del cumplimiento de algunos objetivos, que hasta entonces están relegados a un plan secundario, son estos:

i. Compatibilizar las actividades de ecoturismo a través de la conservación de áreas naturales;

ii. Posibilitar la participación efectiva de todos los segmentos actuantes en el sector;

iii. Promover y estimular la capacitación de recursos humanos para el ecoturismo;

iv. Promover, incentivar y estimular la creación y mejoría de la infraestructura para la actividad de ecoturismo; y,

v. Promover el aprovechamiento del ecoturismo como vehículo de educación ambiental.

La expectativa es que a corto plazo la actividad sea estimulada a partir de inversiones federales en entrenamientos e incentivos de financiación. El nuevo gobierno de Brasil posee, como una de sus principales metas, la generación de empleo por medio de las actividades relacionadas al turismo, por contemplar gran cantidad de personas en sus servicios. El crecimiento de la actividad será fuerte, más la participación en la economía solamente será significante cuando ésta sea analizada localmente.

4.5.1.3 Mantenimiento de la Biodiversidad

Brasil tiene de 15 a 20% de la biodiversidad mundial. Son 55 mil especies de vegetales, el 22% del total del planeta, según el Ministerio de Ciencia y Tecnología. Es importante realzar que esa diversidad biológica está casi siempre asociada a la diversidad cultural de las poblaciones que viven en contacto con ella, según sean indios, agricultores, recolectores, pescadores y habitantes de la orillas de los ríos, que de alguna forma conservaron los ecosistemas y desarrollaron conocimientos en el uso sostenible de los recursos naturales. Tales conocimientos han sido el blanco de la llamada piratería biológica. Cálculos preliminares indican que una información local asociada a un recurso genético puede economizar diez veces el tiempo y los gastos con la investigación de medicinas, cosméticos y otros productos de la biotecnología.

La Convención de la Diversidad Biológica, firmada por Brasil en la Eco-92 y ratificada por el Congreso Nacional en 1994, asegura la soberanía de los países poseedores de biodiversidad y recomienda la protección del conocimiento de las comunidades tradicionales.

Por eso en Brasil el Programa Nacional de Biodiversidad, deberá dar nueva orientación para reforzar los tres aspectos a continuación:

i. La identificación y localización de las comunidades humanas en los ecosistemas, para facilitar la definición de la mejor categoría de unidades que deban ser creadas;

ii. La recomendación sobre medidas que deban ser tomadas en áreas intensamente transformadas por el hombre para el mantenimiento sostenible de las actividades productivas identificadas; y,

iii. Mayor atención con relación a la biodiversidad agrícola.

A pesar de que no existan estadísticas exactas sobre el tráfico de animales silvestres en el país, el combate a este crimen debe alcanzar resultados eficientes principalmente a través de acciones gubernamentales que posibiliten una mejoría de las condiciones operacionales (fiscalización, infraestructura y presupuestos) del IBAMA, de la Policía Federal, Forestal, Militar, de Carretera y Civil que deben unificarse y actuar en conjunto entre sí y con la sociedad civil (como por ejemplo la RENCTAS - Red Nacional Contra el Tráfico de Animales Silvestres) y demás órganos de fiscalización e inteligencia internacionales.

Obviamente, las cuestiones relacionadas a la biodiversidad son complejas y amplias. En la estela del desarrollo sostenible, el actual gobierno federal ha propuesto acciones y debates sobre algunos temas relevantes relativos a la biodiversidad:

• Hay que volver a discutir la Política Nacional de Biodiversidad (PNBio), con amplia participación de gobiernos y entidades, con capacitación de recursos humanos y promoción y levantamiento sobre biodiversidad agrícola, conservación in situ e investigación científica;

• Establecer un conjunto de acciones de control sobre la piratería biológica a partir de legislación apropiada, de fiscalización en conjunto de las áreas de medio ambiente, salud y agricultura y de información y educación ambiental en conjunto con las comunidades más afectadas;

• Reestructurar los consejos del área de biodiversidad, con base en nueva legislación y fortalecimiento de la participación de las entidades, de las comunidades tradicionales y locales y de los centros de investigación;

• Nueva evaluación del Programa Brasileño de Ecología Molecular para el Uso Sostenible de la Biodiversidad de Amazonia - PROBEM, para asegurar el control social por medio de la plena participación de los sectores interesados en sus foros de decisión y el cumplimiento de la legislación apropiada de acceso a los recursos genéticos, con la protección de los conocimientos y repartición justa y equitativa de los beneficios;

• Incentivar actividades de investigación de la biodiversidad de los biomas brasileños, promoviendo trabajos en conjunto entre comunidades académicas, poder público y Fondo de la Biodiversidad para estimular la formación profesional académica, actualmente deficitaria;

• Realizar inventarios biológicos, apoyando y recuperando el trabajo de museos y colecciones de Historia Natural, existentes en el país.

En lo concerniente al bosque como un todo, la biodiversidad es uno de los factores más importante desde el punto de vista ambiental. En ese aspecto, la certificación forestal deberá traer cambios en la conservación de la biodiversidad y sus valores asociados (recursos hídricos, suelos, paisajes y ecosistemas), en el mantenimiento de las funciones ecológicas y la integridad de los bosques, eliminará la práctica predatoria y trabajara para la protección de las especies amenazadas o en peligro de extinción y de sus hábitats.

Los bosques naturales abrigan una gran cantidad y variedad de animales, plantas, pájaros, insectos y otros seres vivos. Las plantaciones forestales difícilmente abrigarán una diversidad tan grande de seres vivos como los bosques naturales. Sin embargo, la expectativa del aumento de las áreas de conservación y protección de los bosques naturales deberá fortalecer el mantenimiento de la biodiversidad en el país.

4.5.2 Certificación Forestal

La historia de la certificación en Brasil es bastante reciente. Actualmente son dos los sistemas en utilización en el país, el CERFLOR y el FSC. Actualmente, la certification viene siendo exigida como requisito para financiamientos de proyectos forestales.

El CERFLOR, es un sistema nacional que inició en los años 90 y certificó su primera área forestal en el inicio de 2003. Hasta el momento CERFLOR posee criterios e indicadores tanto para los bosques plantados como para bosques nativos (ver el box 5.04).

El FSC tuvo su iniciativa brasileña en 1994 y un Grupo de Trabajo de las tres cámaras fue formalizado en 1996 bajo la coordinación del WWF- Brasil. En septiembre de 2001 fue fundado en Brasilia el Consejo Brasileño de Manejo Forestal – FSC Brasil, que tiene el aval del FSC Internacional.

Los bosques plantados certificados por el FSC en Brasil totalizan 892 mil ha (ver el cuadro 4). De ese total, aproximadamente 68% (606 mil ha) son áreas de efectivo plantío. Las áreas de Eucalyptus responden por 36% del total (325 mil ha) y las áreas de Pinus representan 28% (250 mil ha). Cerca de 30 mil ha restantes son cubiertos principalmente por Teca y Araucaria (Pino de Paraná).

Si consideramos que las áreas de plantío de Pinus y Eucalyptus del Brasil suman aproximadamente 5 millones de ha, el país cuenta con cerca de 12% de su efectivo plantío ya certificado. Considerando además que la actividad de certificación es relativamente reciente en el país ya que recién en 1997 la primera área fue certificada, se podría decir que, hasta el final de 2002, fueron objeto de certificación (en promedio) 101 mil ha anuales, lo que puede ser considerado como poco significativo.

Una parte importante está representada por las áreas de preservación permanente y reservas legales, que juntas abarcan aproximadamente 32% (286 mil ha) del total de las áreas plantadas y certificadas (ver Cuadro 29).

Cuadro 29 – Bosques Plantados Certificados por el FSC por especie en Brasil (2002)

⁽¹⁾ APP – Área de Preservación Permanente y RL – Reserva Legal

Fuente: STCP

Las áreas de manejo de bosques naturales certificados por el FSC totalizan 350 mil hectáreas. Las empresas privadas, localizadas en la región Amazónica representan la gran totalidad de las áreas de bosques naturales manejadas, es decir, 98,5% del total (344,8 mil ha). Las áreas de manejo comunitarias, aún son poco significativas y representan apenas 5 mil hectáreas, equivalentes a 1,5% del total (ver Cuadro 30).

Lo que queda es aún menos importante y está formado por áreas de yerba mate localizadas en la región sur del país (Bosque Atlántico).

Cuadro 30 – Bosques Naturales Certificados por Tipo de Manejo (2002)

Fuente: STCP

Por tratarse de una actividad relativamente reciente en el sector forestal, la certificación forestal ha encontrado algunas dificultades para expandirse, principalmente en las áreas de bosques naturales, localizadas en la región Amazónica. Ciertos aspectos, presentados a continuación y que hoy son tratados como dificultades, deberán ser agilizados a corto y mediano plazo para que las áreas certificadas puedan aumentar más rápidamente:

• Adecuación legal de la organización / empresa, tanto para los aspectos agrarios cuanto ambientales;

• Obtención de mano de obra adecuada para las nuevas técnicas exigidas;

• Entrenamiento de la mano de obra;

• Barreras culturales en la aceptación de nuevos métodos y nuevas tecnologías;

• Organización para operación temporaria, derivada de las condiciones climáticas de algunas regiones, que ocasionan intermitencia de la mano de obra asociada; y,

• Como muchas veces las empresas no consiguen implantar los cambios exigidos por los organismos certificadores deben conseguir fondos para los costos de adecuación de operación.

Lo que se espera a mediano plazo es que el sector forestal pueda ser menos reglamentado y las cuestiones fundiárias (de la posesión de la tierra) puedan estar resueltas. Tales aspectos deberán contribuir para que el proceso de certificación forestal pueda avanzar más rápidamente en Brasil.

Las normas del CERFLOR exigirán ajustes y revisiones. Actualmente el CERFLOR, con la gestión del INMETRO, forma parte del PEFC y eso dará mayor credibilidad al sistema y la consecuente posibilidad de aumentar el área certificada en el país.

Por ello, se espera que el área forestal certificada en el país crezca sensiblemente, pero alteraciones significativas en la estructura de producción, en el comercio y en los precios no deberán ser observadas.

4.6 Otros Cambios

4.6.1 Inversiones en el Sector

4.6.1.1 Bosques

Estadísticas relativas a inversiones en el área de bosques naturales (manejo forestal sostenible), no están disponibles. El PRODEX (Programa de apoyo al Desarrollo de la actividad de Extracción), que ya está implantado hace cuatro años, vino para atender específicamente la actividad, no obstante hasta finales de 2003, conforme informaciones del BASA, ningún proyecto de Manejo Forestal Sostenible había sido aprobado mediante dicho programa.

Las informaciones referentes a las inversiones realizadas en el área plantadas de bosques tampoco son consolidadas nacionalmente. Sin embargo, basado en informaciones del BNDES fue puesto a disposición mediante ese banco una suma próxima a 440 millones de dólares EE.UU. entre 1991 y 2001 para actividades de reforestación, más propiamente para el segmento de celulosa y papel. Además, desde la extinción de los incentivos fiscales para reforestación (1986) el segmento de celulosa y papel, principalmente, se ha utilizado de recursos propios para la reposición del área forestal. Tal aspecto, sumado a la necesidad de expansión de las áreas en virtud de ampliaciones industriales, ha hecho que ese segmento adoptase políticas de apoyo al cultivo de bosques a través de pequeños y medianos productores (fomento forestal).

A pesar de que la política de ampliación de bosques con base en pequeñas y medianas propiedades rurales trae muchos beneficios al sector forestal nacional, estas iniciativas no deberán ser suficientes para atender la demanda de madera industrial del país a mediano y largo plazo. Los mecanismos de financiación e incentivos puestos a disposición por el gobierno federal con miras a la ampliación de las áreas de bosques (ya sean estas naturales o plantadas) son insuficientes y los déficits de madera ya son una realidad en el país. Tal situación a corto y mediano plazo no será invertida e inversiones adicionales a aquellas que están siendo realizados no están previstas. Por eso es que Brasil podrá pasar de una situación de exportador a importador de productos de madera, lo que tendrá un impacto drástico en algunos segmentos del sector forestal, como la industria de madera sólida y productos de mayor valor agregado.

4.6.1.2 Industrias

a) Papel y Celulosa

El segmento de papel y celulosa en la última década (1991 – 2002) invirtió aproximadamente 14,5 mil millones de dólares EE.UU. en la industria. De ese total la mayor parte fue dirigida a la industria de celulosa (7,3 mil millones de dólares EE.UU.), le siguieron las inversiones en la industria de papel (5,2 mil millones de dólares EE.UU.). El resto de las inversiones (1,9 mil millones de dólares EE.UU.) fue dirigido hacia la industria de madera sólida relacionada al segmento de papel y celulosa (producción integrada).

Las inversiones resultaran en la expansión de la capacidad instalada de producción de celulosa, que pasó de aproximadamente 6 millones de toneladas en 1991 para 8 millones de toneladas anuales en 2002. Nuevos proyectos están en etapa de implantación en el país, y existe la intención de nuevas expansiones.

Siguiendo una tendencia mundial, las empresas del segmento de papel y celulosa han tratado de volverse cada vez más competitivas internacionalmente. Tal hecho ha resultado en importantes fusiones y adquisiciones entre empresas del segmento. Eso ha involucrado empresas extranjeras y nacionales. Los números disponibles indican que nuevas inversiones, de alrededor de 14,5 mil millones de dólares EE.UU. serán volcadas hacia este segmento hasta llegar a 2012. Eso representará más de 1,45 mil millones de dólares EE.UU. por año, valor que puede ser considerado expresivo comparado al de otros segmentos del sector forestal.

b) Productos de Madera Sólida

b.1 Paneles de Madera

La industria de madera terciada brasileña a partir de maderas tropicales sufrió, a mediados de la década de 90, algunas inversiones importantes. Tales inversiones fueron realizadas principalmente por grupos asiáticos que, la mayoría de las veces, adquirieron empresas nacionales aprovechando las facilidades en la obtención de materia prima (madera) en la región Amazónica a precios competitivos. Recientemente la industria de madera terciada basada en madera de Pinus ha recibido mayor impulso para aumentar su competitividad internacional. La tendencia de crecimiento de las exportaciones de ese producto a mediano y largo no estará limitada a las inversiones realizadas sino a las limitaciones en la oferta de madera en trozas, ya que por lo general los productores nacionales de madera terciada de Pinus no son poseedores de grandes áreas de bosques.

Cuanto a los paneles de madera reconstituida, durante la última década, importantes inversiones fueron realizados en este tipo de industria en Brasil. Nuevos proyectos para la fabricación de productos (MDF y OSB), hasta entonces inéditos en el país, fueron implantados y tuvieron impulso expansiones de la capacidad instalada, particularmente de tablero de partículas.

En la década de 90 ningún otro segmento del sector forestal nacional experimentó las expansiones verificadas por la industria de paneles reconstituidos. En los últimos años, siguiendo una tendencia mundial, la industria brasileña de paneles reconstituidos se ha modernizado rápidamente para garantizar competitividad. Se calcula que entre 1995 y 2002 fueron invertidos en modernización, ampliación e implantación de unidades industriales poco más de 1,3 millón de dólares EE.UU., lo que representó cerca de 163 millones de dólares EE.UU. anuales.

Las inversiones realizadas, particularmente en la industria de tableros de partículas del país, redundaron en una excesiva oferta del producto en el mercado, ya que la demanda interna está retraída. Tal factor debe hacer que nuevas posibles inversiones queden en compás de espera y los productores nacionales sean forzados a exportar los excedentes. Está previsto un nuevo ciclo de inversiones, posiblemente para 2007, época en que la demanda deberá superar la oferta y nuevas expansiones serán necesarias.

b.2 Madera Aserrada y PMVA

Para el segmento de madera aserrada, principalmente en el caso de Pinus son esperados sensibles cambios en el porte de las empresas productoras en el país. Deberán ser realizadas inversiones en fábricas de porte mayor, relacionadas a grupos capitalizados nacionales e internacionales con operaciones integradas (aserrados, celulosa y papel y otras) y que tengan facilidad de acceso al recurso forestal.

En el mediano y largo plazo, la posibilidad de que nuevos market players entren en la industria alteraría la estructura de producción en el país. La tendencia internacional será seguida, y se basa en la reducción del número de competidores, quedarán las grandes empresas, más eficientes y competitivas, con facilidad de acceso a la materia prima. Se espera que empresas internacionales, posiblemente del segmento de celulosa y papel, aumenten su participación en la industria de aserrados y también de productos de mayor valor agregado del país.

4.6.2 Cambios Relacionados a Demanda de Materia Prima

4.6.2.1 Bosques Naturales

La demanda de madera industrial de bosques naturales, viene cayendo en la última década. Tal disminución fue influenciada por presiones crecientes de los que protegen el medio ambiente. El aumento de los aspectos de regulación de uso del recurso tuvo fuerte impacto en la oferta.

Las presiones ambientales sobre los bosques tropicales deberán continuar limitando la utilización de los bosques naturales. La regulación del uso del recurso tropical tendrá a crecer.

Si por un lado, esos aspectos podrán mejorar las perspectivas de sustentación de los bosques de la región Amazónica, por otro lado la excesiva reglamentación deberá llevar al aumento de costos y a una reducción aún mayor de la competitividad del sector forestal tropical lo que deberá limitar la demanda de madera a partir de los bosques naturales.

Esta situación afectará la sostenibilidad económica de la actividad forestal basada en bosques naturales y reducir la posibilidad de contribución para el desarrollo social y económico de la región. No obstante, hay una preocupación por parte del actual gobierno brasileño de minimizar los impactos de la reglamentación del Estado sobre los recursos forestales naturales, pero los cambios serán lentos.

En ese sentido está la intención de dar continuidad al PNF lanzado en 2000 (ver los detalles en 4.3.1). Otro aspecto positivo para el desarrollo de la actividad industrial y forestal en la región Amazónica, y que debe traer efectos en la demanda de materia prima regional, es la posibilidad de implementación de la política de concesiones forestales en el país, que está tramitando en el Congreso Nacional con carácter de urgencia, según lo divulgado por el Gobierno Federal (ver el box 5).

Por lo antedicho, se calcula que la situación de disminución de la demanda de madera proveniente de los bosques naturales verificada hasta la presente fecha pueda ser parcialmente invertida, con mejorías para la competitividad de la industria forestal de la región Amazónica. De cualquier forma, las reglamentaciones en el recurso forestal natural deberá acentuarse en los próximos años, el que deberá traer nuevos impactos en la demanda de madera de este tipo de bosque.

4.6.2.2 Bosques Plantados

Al contrario de lo que se ha verificado con la madera proveniente de los bosques naturales brasileños, el consumo de madera de bosques plantados con Pinus y Eucalyptus ha aumentado considerablemente, al punto de que esas especies participen actualmente con aproximadamente 70% del consumo total de madera industrial del país.

El aumento significativo en la oferta de trozas para uso industrial, principalmente durante los últimos años, fue posible a la maduración de las reforestaciones implantadas durante las décadas del 70 y 80, bajo el programa de incentivos fiscales.

Entretanto, lo que se ha observado en los últimos años, en el caso de los bosques de Pinus es la reducción de los stocks, derivado del bajo ritmo del nuevo plantío de esas áreas, a punto de que estén siendo verificados déficits de madera de Pinus actualmente (ver el box 6). En el caso del Eucalyptus, la oferta sustentada es superior a la demanda industrial, pero, la fuerte expansión de la industria forestal prevista para los próximos años, particularmente de la industria de celulosa, aliada a la poca importancia de la ampliación de las áreas plantadas podrá causar la reversión de este panorama a corto y mediano plazos.

El sector forestal privado nacional ha buscado alternativas para el mantenimiento del suministro de madera de plantaciones, especialmente para las industrias de celulosa y papel. Tales iniciativas han pasado por estudios de alternativas como el programa de fomento forestal para el pequeño y mediano propietario rural. El incentivo para la promoción del establecimiento de plantaciones forestales en el país no ha atraído grandes inversiones. La razón para tal hecho es la política de altas tasas de intereses practicados por los mecanismos de financiación. Los actuales mecanismos están básicamente relacionados a las líneas de crédito específicas suministradas por el BNDES (Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social).

Considerando especialmente el pequeño propietario forestal se ha creado el PRONAF Forestal, que trata de la primera línea de crédito para apoyar la rehabilitación del recubrimiento forestal y la promoción de sistemas de silvicultura agrícola del país (ver el box 7).

Sin embargo, aún como consecuencia del período por el cual el país atravesó sin financiaciones e incentivos al plantío de nuevas áreas forestales en Brasil, habrá la necesidad de importación de materia prima (madera) a mediano plazo. Esa falta de madera de bosques plantados puede generar un aumento de la extracción ilegal de árboles de bosques naturales, lo que sería altamente nocivo para el país.

4.6.3 Cambios Relacionados al los PFNM’s

A lo largo de los años, la actividad de extracción vegetal no maderera fue de relativa importancia en todas las regiones del país. Empero, dependiendo del producto, la actividad es actualmente poco importante en el escenario económico nacional. Uno de los ejemplos ocurrió con la yerba mate (Ilex paraguarensis), que tuvo su actividad considerablemente disminuida en el área de cultivo (región sur del país), en función de la reducción de los stocks económicos y de la fuerte competición con países vecinos (Argentina y Paraguay).

Por lo general, la actividad de extracción vegetal no maderera en el país tiene gran importancia en las regiones norte (ver el box 8) y centro-este. En esas regiones más de un millón de establecimientos declararon cerca de R$ 500 millones de renta provenientes de la actividad de extracción vegetal en 2000. La región sudeste también ha tenido incidencia en la producción de caucho natural (Hevea brasiliensis). La importancia de la actividad de extracción en la renta total es significativamente mayor en aquellas propiedades que tienen la silvicultura y la explotación forestal como actividades económicas principales. Estas propiedades son responsables por aproximadamente 73% de la renta proveniente de extracción total en la región norte y 70% en la región centro - oeste.

En la región norte, la participación de la actividad de extracción en la renta agrícola total es mayor en las propiedades de menos de 200 ha. Estas propiedades son responsables por 75% de la renta de la actividad de extracción vegetal total. En el caso de las regiones centro - oeste y sudeste, las propiedades mayores concentran la mayor parte de la renta de la actividad de extracción vegetal.

Aunque los indicadores de la actividad de extracción sean importantes, hay un grado de informalidad muy grande. Posiblemente los valores y cantidades registrados por los órganos oficiales estén por debajo de los reales. Aún así, las informaciones presentadas a continuación pueden ser útiles cuando se analiza en términos de cantidad total extraída, y permiten registrar la importancia de cada producto, además de remarcar las diferencias y tendencias regionales.

Más recientemente, en el ámbito del poder público, especialmente a través esfuerzos de la Secretaría de Coordinación de la Amazonia (SCA), han sido realizados trabajos basados en la oferta de alternativas de utilización y de inversiones en productos forestales no madereros en la región amazónica. En ese contexto, los trabajos han demostrado oportunidades de inversiones en el sector de fitoterápicos y fitocosméticos mediante la extracción de plantas medicinales como productos forestales no madereros.

Las aplicaciones empresariales en los resultados de las investigaciones en nuevos productos para dicha utilización, aunque pequeñas, han generado un crecimiento en las industrias farmacéuticas nacionales e internacionales, especialmente esta última, en la búsqueda de plantas de la Amazonia.

Sin embargo, la actividad de extracción vegetal no maderera, considerando especialmente la flora medicinal y cosmética, a mediano y largo plazos, deberá crecer en importancia en el país y cambios en los aspectos de producción y comercialización deberán ser observados.

El gobierno debe continuar a incentivar la producción como alternativa a los productos madereros, a través de programas específicos. Los productos más competitivos deberán ser aquellos provenientes de plantaciones, a ejemplo de la yerba mate y del caucho. Sin embargo, el impacto en la economía sectorial deberá ser pequeño, más puede ser considerable cuando es analizado localmente (en algunas regiones del país).