Los factores que se analizan a continuación son fuerzas impulsoras sectoriales o extra sectoriales, que tienen influencias de corto, mediano o largo plazo sobre el sector, alterando positiva o negativamente su trayectoria y desempeño.
Se tratan aquí tres grupos de cambios que tienen impactos sobre el sector forestal: económicos, demográficos y otros relevantes.
El análisis de esta variable económica se hace desde dos puntos de vista: (i) el PIB per. cápita, con el fin de obtener un acercamiento de la capacidad de demanda; y (ii) el PIB de la actividad económica forestal, para observar el comportamiento de su oferta sectorial.
El PIB nacional desde el año 1994 ha sufrido fuertes variaciones debido a factores internos y externos. Los incrementos no reflejan mejora de la economía y el país sigue con un bajo ritmo de crecimiento que ha impedido que se dinamicen diferentes sectores de la economía, entre ellos el forestal.
En el Anexo 6 se muestra la tendencia de las variaciones del PIB nacional. La línea de tendencia muestra una variable en descenso. Se observa que las estrategias del actual Plan de Gobierno63 en los sectores de empleo, vivienda-construcción, exportaciones, tecnología y manejo de hidrocarburos, generarán una leve recuperación de la economía en los años siguientes. Esto por supuesto acompañado del manejo adecuado de variables monetarias.
Tabla 4 Valores del PIB Nacional -
período 1995-2001
(en $EE.UU. corrientes)
Año |
PIB
$EE.UU. |
1995 |
92.507 |
1996 |
97.160 |
1997 |
106.660 |
1998 |
98.733 |
1999 |
84.752 |
2000 |
81.298 |
2001 |
81.340 |
Fuente en Col $pesos. Subgerencia de Estudios Económicos. Banco de la República
Las cifras evidencian las dificultades que tiene Colombia para impulsar su desarrollo, con un PIB decreciente, situación que se complica mucho más con el caso de la deuda externa (ver 3.1.1.5).
Como el comportamiento del PIB depende de la interacción de un conjunto de variables macroeconómicas, sujetas a fuerzas de mercado y al desarrollo de los programas económicos de los diferentes gobiernos, es osado hacer proyecciones y seguramente por ello las únicas que se han encontrado tienen horizontes de corto plazo y están definidas en el plan del actual gobierno que va hasta el 2006.
Excepto las mencionadas anteriormente hasta el 2006, no se encontraron cifras de proyecciones nacionales del PIB a un plazo mayor. Unos valores de referencia son las proyecciones preparadas por el Banco Mundial y la FAO64 en dólares de 1987; analizada la relación de crecimiento entre períodos, se han estimado los promedios de crecimiento/año tal como se muestra en la Tabla siguiente:
Tabla 5Crecimiento del PIB y Proyecciones
|
Año |
Crecimiento |
Proyecciones en |
2001 |
1.4 |
|
2002 |
1.2 |
|
2003 |
2.5* |
|
2004 |
3.3* |
|
2005 |
3.9* |
|
2006 |
4.4* |
|
2010 |
525.385** | |
2015 |
(prom. 5.1% año del 2010 a 2015) |
661.262** |
2020 |
(prom. 4.1% año del 2015 a 2020) |
832.281** |
*2003 a 2006 proyecciones del Plan de Desarrollo del
actual Gobierno colombiano
(Documento CONPES 3199 de 2003).
** Años
2010, 2015 y 2020 son valores de proyecciones
Banco Mundial – FAO, a precios constantes de 1987.
Los siguientes son los registros del último quinquenio de ingreso nacional promedio per capita65, a precios constantes de 1994. El PIB per. cápita en dólares está calculado sobre el PIB per. cápita a precios corrientes.
Tabla 6PIB per. cápita 1998 – 2002
Año |
PIB per. cápita Col$ |
PIB per. cápita $EE.UU. |
1998 |
1´847.347 |
2.411 |
1999 |
1´737.251 |
2.072 |
2000 |
1´753.922 |
1.966 |
2001 |
1´747.534 |
1.913 |
2002 |
1´751.206 |
650 |
De acuerdo a lo anterior es evidente que no hay crecimiento en el ingreso promedio de la población colombiana. Además, debido a los procesos de devaluación del peso con respecto al dólar, también hay pérdida de poder adquisitivo respecto a esta moneda.
El ingreso per. cápita determina en gran medida la demanda de los hogares de un país y por ello las tendencias de éste inciden en la demanda final de los recursos. Siendo el actual ingreso per capita promedio anual nacional de Col $1.751.20666, o sea Col $145.933 /mes, el promedio nacional de población recibe en el 2003 un 44% del salario mínimo mensual legal vigente67, que para este año es de Col $332.000.
La demanda de madera además de estar jalonada por el crecimiento poblacional, tiene una relación directa con el crecimiento de la economía y es una función determinada por la capacidad de compra de la sociedad. Los valores del PIB y el PIB per. cápita lamentablemente no muestran un escenario optimista para un gran crecimiento del consumo nacional.
La tendencia de crecimiento del PIB nacional observada en la gráfica del Anexo 6, indica que la situación futura, bajo las condiciones sociopolíticas actuales, se mantendrá y por ello se considera que la demanda interna no será un factor que jalone el desarrollo del sector maderero nacional.
De otra parte, estimaciones del Banco Mundial y la FAO68 muestran para Colombia, en dólares de 1987, un PIB per. cápita de $US 2.788 en el año 2000; $US 3.692 en el 2010; $US 4.302 en el 2015; y $US 5.082 en el 2020.
Como se detalló en 2.4.1, hay diferentes estimaciones de este PIB pero en general, incluido el sector primario y la producción industrial, su contribución al PIB nacional en el año 2000 fue inferior al 2%. Esta situación indica el bajo potencial de la oferta del sector y su efecto marginal dentro de los sectores económicos nacionales. Por esta razón, es normal encontrar en las publicaciones oficiales del comportamiento económico del sector agrario, que no se incluyan estadísticas para el subsector forestal.
(A) Inversión externa
Un elemento de fundamental impacto en el desarrollo del país es la inversión extranjera y ésta mientras que en la región latinoamericana pasó de US $6.500 millones en 1994 a US $ 72.000 en 1999, en Colombia durante el mismo período cayó del 9.5% al 1.9%.
En los últimos años el flujo neto de inversión extrajera hacia Colombia ha disminuido tanto por una caída en los ingresos, como por un aumento en los reembolsos de capital y remisión de utilidades.
A partir de 1994 el país inició una política de negociaciones bilaterales, de las cuales se han suscrito apenas 5 acuerdos, mientras que países vecinos y competidores en materia de atracción de inversión extranjera, como Perú, Chile y Bolivia, cuentan con 23, 29 y 18 acuerdos suscritos respectivamente69.
El conflicto armado y el problema de la inseguridad social que afronta el país, son los factores básicos que deben solucionarse para modificar la tendencia de la inversión extranjera, cuya disminución afecta a los sectores de la producción y en particular el desarrollo del sector forestal.
(B) Inversión interna
Esta variable económica define el rumbo de las políticas de los gobiernos en materia de crecimiento sectorial y nacional. Al analizarla se debe comparar con el gasto del gobierno, variable que incide directamente; el aumento en una impacta a la otra.
Los registros a precios constantes de 1994 indican que la inversión nacional (FBK, Formación Bruta de Capital) en 1990 equivalía a un 18% del PIB70 ; en los años 94-96 era de un 26% del PIB; luego se presentó una fuerte caída de la inversión, tanto privada como del gobierno, y para el año 2000 el FBK fue de un 14% del PIB o sea un monto inferior al de 1990.
Debido a la apertura económica, durante los años 1990-1995 las tasas de crecimiento de la inversión fueron altas, con tasas del 22%, pero a partir de ese año se presentó una caída vertiginosa, llegando a presentarse en 1998 un descenso del 62%71.
Por otra parte, el aumento en la tasa de crecimiento del gasto del gobierno a comienzos de los 90´s creció a una tasa del 14%, después del 95 fue del 19%, para luego mantenerse entre un 2% y un 4%72, como muestra la gráfica del Anexo 7 para el período 1990-2000.
Durante dicho período de análisis, la participación del gasto del gobierno pasó de ser el 10% en 1990, al 23% en el 2000. A pesar de los esfuerzos del gobierno por mantenerlo estable y disminuir el gasto, la brecha entre la inversión y el gasto es cada vez mayor. Se necesita un gran esfuerzo para llegar al punto en donde se equiparen.
Es muy difícil que se reanude el crecimiento de la economía si la inversión total, pública y privada, se encuentra en los niveles de lo que era la privada en 1995 y esta situación impide reanudar el crecimiento en forma rápida73.
Aunque hay grandes expectativas con el gobierno actual y búsqueda de estímulos para la inversión, lo que viene como tendencia es un desestímulo a la inversión reflejado en todos los sectores y el forestal no es ajeno a ello, como se refleja en la ausencia de nuevas inversiones para plantas industriales.
La evolución de la deuda pública del país, externa e interna, muestra un crecimiento acelerado. La tasa de crecimiento nominal anual de la deuda bruta total, en el período 1996-2001, fue de 29.4%74. En diciembre de 1995 la deuda bruta del sector público no financiero representaba el 26% del PIB, en Septiembre del 2001, era del 50.6%.
El nivel de la deuda pública externa expresado en dólares de los EEUU fue en promedio de US $22.412 millones durante 2001, habiendo registrado un ritmo de crecimiento del 6.6% durante los últimos 6 años. Al mismo tiempo el PIB, en dólares, era 12.1% menor que el de 1995, debido a la contracción de la economía y a la devaluación del peso frente al dólar. De esta forma, la deuda bruta externa en dólares, como proporción del PIB, pasó de 16.5% en 1995 a 27.6% en 200175.
Tabla 7 Deuda Externa
Pública/1
(en $US Millones)
|
Año |
Deuda externa bruta. Saldos promedio/2 |
PIB |
Deuda/PIB% |
1995 |
15.278 |
92.507 |
16.5 |
1996 |
16.176 |
97.160 |
16.6 |
1997 |
17.260 |
106.660 |
16.2 |
1998 |
18.135 |
98.733 |
18.4 |
1999 |
19.503 |
84.752 |
23.0 |
2000 |
20.377 |
81.298 |
25.1 |
2001 |
22.412 |
81.340 |
27.6 |
1/ Incluye deuda del sector financiero público
2/
Promedio anual a partir de saldo trimestrales
Fuente: Banco de la República. Subgerencia de Estudios Económicos
La sostenibilidad de la deuda es un delicado problema que debe resolver el país. Las autoridades competentes76 sostienen que se deben mantener superávit primarios entre el 1% y el 3.5% del PIB y un crecimiento anual del 4.5% entre los años 2003 y 2030; se lograría un superávit primario permanente del 1% con lo que la deuda pública neta se estabilizaría en el 44% del PIB. El Banco de la República cree necesario un crecimiento a largo plazo de alrededor del 3% y un superávit primario del 2% del PIB, para que el nivel actual de deuda sea sostenible77.
La deuda privada ascendió en Abril del 2003 a $US 14.630 millones, los cuales junto con una deuda pública de $US 24.182 en la misma fecha, configuran una complicada deuda externa total de $US 38.812 millones. Excepto principios de política para buscar el manejo y reducción de la deuda externa, no se encontraron proyecciones a largo plazo sobre estos compromisos internacionales.
Toda la economía se ve afectada por la deuda y debido a su crecimiento en proporción (%) del PIB, el gobierno cada vez debe destinar más recursos para pagar el servicio y el principal, siendo afectados por esto otros renglones del presupuesto nacional, entre ellos el de la inversión.
De los 4.1 millones de ha que están cultivadas en el país, solo 288.000 están en suelos de vocación agrícola, o sea el 7%78. Esta situación permite inferir la gran presión que ha existido sobre las áreas de bosque para cambiar el uso del suelo.
En la región Amazónica y de acuerdo al crecimiento poblacional proyectado, habrá cambios en la estructura agropecuaria de la región y los procesos de colonización transformarán el paisaje de selva al de potreros, con la consecuente tala de bosques. El mercado de la madera será jalonado por el sector de vivienda, vista la demanda originada en el incremento de la población urbana, además de una demanda al interior de la región para infraestructura, vivienda y combustible.
Según la Contraloría General de la República79, la tenencia de la tierra en el país la caracteriza una elevada concentración de la propiedad; datos del Banco Mundial señalan que entre 1960 y 1988 que el coeficiente de Gini80 solamente se desplazó de 0.86 a 0.84, tendencia confirmada por la Encuesta Agropecuaria de 1995 (DANE, 1996) según la cual se incrementó de 0.85 en 1984 a 0.88 en 1996.
Las consecuencias de dicha concentración son: (i) que existe un capital disponible para la inversión en proyectos forestales y que la apropiación de los recursos es para la actividad ganadera; y (ii) que se acentúa la concentración de la propiedad y las consiguientes rentas monopólicas de la tierra, para generar una agricultura no competitiva.
Las concentraciones de la propiedad rural en las tierras de mejor vocación agrícola y pecuaria, resultan en población expulsada del interior de la frontera agrícola a otros territorios, tales como los relictos de páramos y el grueso de los bosques tropicales81.
De otra parte en necesario observar, que la legislación colombiana reciente para la adjudicación de propiedad en tierras baldías82, establece una serie de principios que deben observarse, relacionados con la conservación de biodiversidad, la racional utilización de los bosques y la coordinación con las autoridades ambientales pertinentes, antes de proceder con las titulaciones.
Finalmente, dentro de la nueva tendencia de políticas sociales, aparecieron las Zonas de Reserva Campesina, creadas por la Ley 160 d 1994, decreto Reglamentario 1777/96 y Resolución 024/96 del INCORA. Estas son regiones con problemas de distribución de tierras, que requieren esquemas de participación para solucionarlos. Dentro de los objetivos de estas zonas se encuentran: controlar la expansión inadecuada de la frontera agrícola; crear condiciones para consolidar el desarrollo sostenible de la economía campesina; y generar acciones prototipo para proteger las reservas de bosques tropicales húmedos. Actualmente, hay tres zonas desarrollándose bajo un Proyecto Piloto: (i) Pato Balsillas con 88.401 ha en la región amazónica; (ii) Calamar Guaviare con 44.000 ha en la región amazónica; y Cabrera con 44.000 ha en la zona Andina.83
A nivel nacional, en términos de ingresos, entre 1991 y 2000 se incrementó la proporción de la población rural por debajo de la línea de pobreza, pasando del 68.4% a 82.6%. La indigencia creció en este mismo periodo de 35.2% al 43.4%. La situación contrasta en las zonas urbanas, en donde a pesar de los flujos de pobres rurales recibidos, disminuyeron tanto la incidencia de la pobreza del 47.3% al 39.1%, como los niveles de indigencia del 13.8% al 8.3%84.
La población que habita en las regiones de bosques naturales y cuya subsistencia está ligada en un alto porcentaje a su explotación, no es ajena a la mencionada situación de pobreza. Allí, se mantienen bajos niveles de vida y se carece de los servicios básicos. A pesar de que el recurso forestal en muchas de estas zonas es enorme, su aprovechamiento no ha constituido un factor fundamental para el desarrollo socioeconómico de sus habitantes. Reflejo de esto es el hecho de que la participación de la silvicultura y la extracción de madera en el PIB nacional es únicamente del 0.2%. En la medida en que la política forestal no estimule los planes de manejo sostenible y en consecuencia el aprovechamiento racional de los bosques naturales productores, esa población dependiente se verá cada vez más afectada por la pobreza.
Perspectivas: La situación social descrita es perfectamente conocida por los gobernantes y es la razón por la cual se están planteando políticas orientadas al manejo sostenible del bosque, ya que en éste y en la aptitud forestal de unos 16 millones de hectáreas85 para plantaciones comerciales, se ha identificado una gran oportunidad para luchar contra el desempleo y los niveles de pobreza existentes en el país rural. La búsqueda de soluciones al problema social, llevará a un desarrollo importante del sector forestal productivo.
La población de Colombia está irregularmente distribuida en sus 114.1 millones de hectáreas de extensión continental y es en la región montañosa y los valles andinos en donde se concentra la mayoría de ella. En el 2002 la población total del país fue de 43.800.00086 de habitantes; se estima que para el 2015 sea de 53.182.000 y para el 2020 de 56.225.00087.
Aunque las proyecciones de población muestran un aumento del número de habitantes, las tasas de crecimiento quinquenal están decreciendo. En el quinquenio 1985-1990 la Tasa de Crecimiento Natural (TCN)88 fue del 21.36%; para el quinquenio 2000-2005 será de 16.83%89, y se proyecta una TCN de 11.88% para el período 2015-2020.
La Tasa de Crecimiento Media Anual del país, estimada para el período 2002-2020, es de 1.76%.
Con el fin de observar la variabilidad poblacional, originada en la especial ocupación del territorio, se presentan a continuación los datos de las dos regiones más importantes del país, en cuanto a bosques naturales se refiere.
La región que presenta mayor dinámica de crecimiento poblacional es la Amazónica, conformada por los departamentos de: Amazonas, Guanía, Vaupés, Vichada, Caquetá y Putumayo (ver mapas Anexo 1), con una tasa media anual 2.5%. Para el 2005 el número estimado de habitantes en la región es de 1.230.000 y para el 2020 es de 1.962.428.
La segunda región es la del Chocó (zona del Pacífico norte), actualmente la de mayor vocación y producción de madera, que se caracteriza por que históricamente no ha presentado altos índices de crecimiento poblacional. Su Tasa de Crecimiento Media Anual hasta el 2020 se estima en 0.42%. En el 2000 su población total era de 407.225 habitantes y para el 2020 se proyecta alrededor de 446.66290.
Perspectivas: Los datos de la variable poblacional sobre los recursos forestales, no indican que habrá presiones masivas que induzcan a cambios drásticos de uso del suelo. Sin embargo, el aprovechamiento de los recursos del bosque continuará incrementándose debido a que es una fuente de ingresos. Adicionalmente, la demanda de madera para combustible deberá incrementarse en muchas partes de las dos zonas mencionadas, debido a su lejanía para tener acceso a otras fuentes energéticas disponibles.
La ocupación poblacional del país es muy irregular y por ello dar un promedio nacional de número de personas por unidad de área, no refleja las realidades de las regiones. La aclaración es importante para el caso de aquellas con grandes reservas de bosques naturales.
La densidad poblacional de Colombia calculada para el 2002 es de 0.38 personas/ha. De acuerdo con las proyecciones de población, en el 2020 la densidad será de 0.49 personas/ha.
Al igual que la tendencia mundial, también en el país la población se está concentrando en las ciudades, presionando sobre los servicios públicos, los servicios ambientales y el equipamiento de la ciudad; se estima que para el 2020 el 80% de la población se concentrará en éstas. Un beneficio derivado de ello es que habrá un menor número de personas por ha. en el sector rural y con ello una menor presión general sobre los bosques y el posible cambio su uso del suelo.
La situación de densidad poblacional en las dos regiones más importantes por su riqueza en bosques naturales, es la siguiente:
La región Amazónica es la de mayor extensión, con más de 50 millones de ha, la mayoría en selva virgen y de difícil acceso. Tiene una de las más bajas densidades de población del país, con 0.024 personas/ha. La proyección al 2020 es de 0.04 personas/ha.
La región del Chocó, con extensión de unos 4.6 millones de ha, tiene una densidad poblacional de 0.088 personas/ha. La proyección al 2020 es una densidad de 0.097 personas/ha.
Estas bajas densidades de población significan que la presión para convertir áreas de bosques naturales a otros usos, no se originará necesariamente del incremento de población, sino que dependerá de la influencia de factores como la rentabilidad de otros usos del suelo o la aparición de riquezas mineras.
En regiones las andinas del centro del país la situación es muy diferente. El eje cafetero (región conformada por los Departamentos de Caldas, Quindío y Risaralda) tiene una extensión del 1’387.300 ha y una población de 2´600.000, con densidad poblacional de 1.9 per/ha. La población estimada para el 2020 es de 3.574.753, con una densidad de 2.6 per/ha. Allí no se prevé que cambie la vocación agrícola de la región, pero sí debería afectarse el área destinada a la agricultura, debido a las expansiones urbanas.
Perspectivas: Los efectos sobre el recurso forestal hacia el 2020, originados en el PIB per cápita (ingreso) y la densidad de población, es que siendo ésta última del orden del 0.1 personas/ha. O sea un bajo crecimiento poblacional y el ingreso per. cápita nacional muy bajo (inferior a $EE.UU. 1.000 estimado para el año 2006), éstos no serán los factores que presionen significativamente para eliminar el bosque natural.
De otra parte, regiones como el eje cafetero y otras muy similares en el centro del país, serán demandantes de madera y productos de madera, debido al incremento de nuevos hogares y al hecho de ser receptoras de población en desplazamiento del campo hacia los centros urbanos. Por ello, además de demandantes de madera y sus productos, serán focos de una fuerte presión por los servicios ambientales de los ecosistemas boscosos y por la conservación de éstos.
Como la mayoría de los países de América Latina, en los últimos cincuenta años Colombia ha registrado una fuerte tendencia a la urbanización. Mientras en 1951 la población urbana constituía el 38.6% del total, para el 2002 se estima en 71.6%91 y para el 2020 se promediará en 80%.
La urbanización tiene implicaciones importantes para el desarrollo del sector forestal, así:
A. En las regiones rurales del país, la población requerirá madera para combustible, materiales de construcción y productos no madereros. Además, como ellos derivan sus ingresos básicamente de la agricultura, habrá áreas de bosque que cambiarán su uso a tierra agrícola; de acuerdo a las tasas de crecimiento poblacional, la demanda de tierra para agricultura deberá ser mayor que para los desarrollos habitacionales y de infraestructura.
B. En los centros urbanos en expansión, la población incrementará la demanda por los servicios ambientales de los bosques y esto podrá afectar las posibilidades de aprovechamiento de los bosques naturales.
C: La demanda derivada por productos de madera será una realidad, debido a que la tasa de crecimiento de hogares es 1.6 veces mayor que la de la población y los grupos de jóvenes demandantes de vivienda son significativos. Se estima que el 50% de la población urbana es menor de 24 años y que cada año, en las 8 principales ciudades del país, demandan cerca de 120.000 nuevos hogares. Esto genera una fuerte presión sobre la demanda actual y futura de vivienda y una gran posibilidad para abrir mercados a las “viviendas verdes”, conformadas por significativas cantidades de madera y productos de madera.
El déficit actual de vivienda se estima en 1.130.00092 unidades. Aunque hay políticas de los gobiernos recientes para disminuirlo, los proyectos tienen un alcance limitado a unas 150.000 unidades/ año. Esto implica que cada año el déficit tiende a aumentar debido a la demanda nueva. Debe observarse que en los dos últimos años, la oferta de vivienda de interés social creció un 58 % con respecto a periodos anteriores.
Finalmente, se estima que las dos variables: (i) hogares que demandan vivienda de interés social y (ii) la oferta anual de unidades de vivienda, mantendrán a mediano plazo sus tendencias, generando un déficit que incentivará la oferta y con ello la demanda de madera y sus productos.
Perspectivas: La perspectiva que genera la condición estructural del sector económico de la vivienda, es propicia para incentivar la actividad forestal, con miras a abastecer las posibles y futuras demandas de la industria de la construcción en general y de vivienda en particular. Aunque el modelo colombiano de construcción hace poco uso de la madera, si la cadena productora hace más eficientes sus procesos y es competitiva en precio, calidad y oportunidad, será mayor la cantidad de madera y productos de madera incluidos en la construcción. Adicionalmente, se considera que hacia el 2020 la vivienda de madera tendrá grandes oportunidades de mercado.
El hecho de que para el 2020 el 80% de la población se asentará en las ciudades, marcará un cambio radical en la estructura de la tenencia de la tierra y en las formas de producción en el campo.
Actualmente Colombia ha dejado de ser un país agrícola y según la Contraloría General de la República93, en la práctica han desaparecido los recursos públicos asignados al sector agropecuario, los cuales pasaron del 4.8% del presupuesto nacional en 1990 al 0.8% en el 2000. El retroceso productivo de la década de los 90s sacó de la producción más de un millón de hectáreas y generó más de 400 mil desempleados en el campo, procesos que han inducido la migración a las ciudades y un creciente empobrecimiento de los habitantes rurales sin tierra.
En adición a la situación anterior, el conflicto armado también ha sido un factor condicionador de la nueva estructura urbano -rural del país, ya que “ha producido en 15 años el desplazamiento de más de dos millones de personas, equivalentes al 4% del total de la población colombiana, en un proceso que amplía el empobrecimiento de los sectores sociales más débiles del conflicto 94.
Perspectivas: Ante el único escenario futuro que se maneja en el país, que es la terminación del conflicto armado, la perspectiva sobre la relación urbano-rural es que la actual tendencia de abandono del campo se detenga e inclusive se revierta. En este escenario, los núcleos forestales que están en formación serán una excelente fuente de empleo y de oferta de madera y sus productos, acompañando la actividad agropecuaria en las extensas tierras agrícolas que deben volver a esquemas normales de producción.
Las corrientes migratorias cambiaron el mapa demográfico de los territorios con mayor presencia de cultivos ilícitos. La población de la Amazonia colombiana aumentó de 50.700 en 1983 a 502.876, según el censo de 1993. Los departamentos de Caquetá, Guaviare y Putumayo están creciendo a tasas superiores de la media nacional. Debe observarse que estas también son regiones con abundante presencia de bosques naturales.
En paralelo con los desplazamientos, la concentración de la propiedad de las mejores tierras agrícolas en grupos poderosos, genera movilizaciones sociales a zonas de menos vocación y sin grandes posibilidades para la producción agropecuaria. Entre esas regiones están las áreas de bosques naturales, propicias para el asentamiento de esas poblaciones expulsadas del interior de la frontera agrícola y que conforman grupos a los cuales conquistan los cultivos ilícitos.
Perspectivas: Mientras se soluciona el conflicto armado, a corto y mediano plazo deben presentarse incrementos en la presión sobre los bosques naturales, con resultados que irán desde alteració de los ecosistemas, hasta cambios en el uso del suelo.
En este agrupamiento especial se trata sobre tendencias en: cambios de fuentes de energía, desarrollo de infraestructura vial, conflicto armado y cultivos ilícitos, y compromisos internacionales.
Tradicionalmente las zonas rurales del país han usado la madera como fuente de energía, debido a su bajo costo y más aún como sucede en muchas regiones, al hecho de que hay acceso gratis al recurso.
No existen esquemas organizados que permitan conocer con algún grado de certeza los reales volúmenes de madera que se usan para combustible y solo hay estimaciones indirectas que varían significativamente, pero que coinciden en que los volúmenes de madera consumidos por año son de varios millones de m3.
La FAO95 estimó para Colombia un consumo de leña, incluida madera para carbón vegetal, de 8,3 millones de m3 en el año 2.000; esto significa un incremento del 16.4% en 5 años, ya que el consumo en 1996 fue de 7.1 millones de m3. La revisión de consumos de la década anterior muestra, según la FAO96, que en la década de los 80´s el consumo de madera para leña fue del orden de 13 millones de m3 por año.
Dentro de las limitaciones que tienen dichas estimaciones, puede concluirse que en los últimos 20 años se ha presentado una importante reducción en el consumo de madera para combustible, del orden del 36%.
Lo anterior tiene relación con las políticas energéticas del país para mejorar las condiciones de vida de la población urbana y rural, las cuales se comentan a continuación.
Importante decisión de política aprobada por el Consejo Nacional de Política Económica y Social97, como estrategia de apoyo al proceso de paz, fue la relacionada con llevar energía eléctrica a zonas rurales con altos índices de subdesarrollo y violencia, en donde habitan unos 2 millones de personas y solo la mitad tiene energía eléctrica 8 horas al día. Estas zonas no interconectadas a las redes nacionales alcanzan una extensión equivalente al 52% del territorio nacional. Los programas se concentrarán inicialmente en los departamentos de Vaupés, Vichada, Amazonas, Guainía y Guaviare (ver Anexo 1), algunos de los cuales coincidencialmente tienen abundante riqueza de bosques naturales.
Alternativas energéticas adicionales han sido aprobadas98 para las zonas rurales del Pacífico, la Orinoquia y la Amazonia, a través de dos proyectos. El primero, de Soluciones Fotovoltaicas Integrales (suministro e instalación) en Orinoquia y Amazonia. El segundo, la construcción de la Pequeña Central Hidroeléctrica de Guapi, departamento de Nariño y la Interconección Costa Pacífica.
La instalación y mejoramiento de los servicios eléctricos en dichas zonas, sin duda impulsará el desarrollo económico regional, incrementará la productividad y mejorará la calidad de vida de sus habitantes. Es de esperarse que otra consecuencia de la energización, sea la disminución de la demanda de madera para combustible.
En adición a lo anterior, el país ha venido progresando significativamente en la masificación del consumo del gas natural de sus grandes reservas, resultado de las decisiones de los CONPES 2571 de1991 Programa para la Masificación del Consumo de Gas y CONPES 2646 de 1993 Estrategia para el Desarrollo del Programa de Gas. Ante los positivos resultados, nuevas decisiones se han tomado para seguir impulsando dicha política99. Actualmente se presta el servicio a más de dos millones de usuarios en todo el país, en más de 200 municipios y para ello durante el periodo 1991–2001 se construyeron cerca de 3.600 mm de red de gasoductos.
Perspectivas: Las tendencias incrementales energéticas de cubrimiento nacional, de una parte concentrarán poblaciones que demandarán productos del bosque y requerirán tierras para agricultura y expansión urbana, y de otra, favorecerán la permanencia de los bosques naturales al disminuir los requerimientos de madera para combustible.
Esta infraestructura es una de las fuerzas que han trabajado en contra del desarrollo del potencial forestal del país, de una parte que la navegabilidad de los ríos cercanos al recurso no es adecuada o su dirección no es hacia los centros de consumo y de otra por la carencia de carreteras o de vías férreas.
Dentro de la muy escasa a inexistente investigación sobre estructuras de costos regionales en la industria forestal, CONIF100 estimó que el costo de transporte es del 10% al 30% del valor de la madera. En el mercado colombiano un gran porcentaje de la madera se transporta por carretera, factor negativo por los altos costos. Según cálculos de Cormagdalena, el costo de transporte por agua respecto a carretera, presenta una relación de 1 a 9.
El estado viene desarrollando diferentes acciones orientadas a mejorar en el corto y mediano plazo, las condiciones de competitividad de los productos colombianos, en lo relacionado el costo del transporte, debido a que la actual distribución geográfica de los principales centros de producción en el interior del país, es lejana de puertos y fronteras. El sector forestal puede ser un gran beneficiará de las acciones previstas.
El Decreto Reglamentario 1735 de 2001, de la Ley 105 de 1993, contiene el Plan de Expansión de la Red Nacional de Carreteras y adopta el Plan de Expansión de la Red de Carreteras, con una estrategia que lleva a la rehabilitación y mantenimiento de la malla vial existente de 16.575 Km. Dentro del marco del Plan está aprobada la inversión en el territorio colombiano101, para el Corredor de Integración de Transporte Bogotá - Quito - Caracas, trazado que en algunas partes tocará con áreas de influencia de bosques naturales.
El programa aprobado de Vías para la Paz II102, es una estrategia piloto para el desarrollo vial en zonas deprimidas y afectadas por la violencia y tocará con zonas de integración con países vecinos y zonas con necesidades básicas insatisfechas103.
El CONPES autorizó recursos de US $120 millones104, para financiar el aporte de la nación a la red férrea del Pacífico. Esto es parte del Plan de Acceso Integral al Pacífico, a través del cual se busca garantizar la integración económica del país con esa región.
El transporte fluvial también tiene un gran impulso, a través de las medidas tomadas por el gobierno para que Cormagdalena tenga como objetivo central de su gestión el mejoramiento de la navegabilidad del Río Magdalena105, arteria estratégica que une el sur con el norte del país y desemboca en el mar Caribe.. Las actividades de plantaciones forestales comerciales promovidas en su área de jurisdicción, tienen funciones proteccionistas a la cuenca hidrográfica y serán manejadas para futuros aprovechamientos sostenibles.
Este conflicto origina una situación general de inseguridad, negativa para la población civil, situación que ha venido destruyendo la confianza en el país, el alejamiento de la inversión externa y las dudas de la inversión doméstica, la cual ha mostrado preferencias de expatriación de capitales.
Los recursos forestales del país se ven afectados dentro de dicho contexto, debido a la vinculación de los grupos insurgentes con los cultivos ilícitos, actividad de donde derivan inmensos recursos para financiar sus actividades.
Respecto a los cultivos ilícitos y su impacto sobre los bosques naturales de países como Colombia, Perú, Bolivia y Ecuador, se estima que unos 2.3 millones de hectáreas de selvas han sido destruidas en los últimos 20 años en la cuenca amazónica, lo cual equivale a un cuarto de toda la deforestación que ocurrió en la región durante el siglo XX106.
En Colombia el desarrollo de los cultivos ilícitos ha estado favorecido por la alta rentabilidad del negocio, la poca exigencia agronómica del cultivo, la existencia de un mercado asegurado y además, por la crisis del sector agropecuario durante los últimos años, que se originó en la competencia creada por una apertura económica que no estuvo acompañada de estrategias competitivas de producción agrícola107. Esa crisis agudizó los niveles de pobreza en un 7% año, entre 1991 a 1995.
En el Anexo 9 se muestra la gráfica de tendencia creciente de producción de coca y su disminución a partir de 1999 originada en los resultados del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos, el cual entre 1994 y 2001 eliminó 368.239 ha.108 Los incrementos presentados entre 1995 y 2001 están explicados por la reducción de cultivos en Perú (70.5%) y Bolivia (60%). De la situación se concluye que se produjo una recomposición intrarregional del cultivo de coca, sin variaciones apreciables en el área total que es de unas 200.000 ha (ver Anexo 9, gráfica 3).
Las reducciones significativas de áreas cultivadas de coca que se presentaron en el año 2001, ocurrieron en los departamentos del Guaviare y Caquetá, zonas de bosques húmedos tropicales (ver mapas Anexo 1). Entre 2001 y 2002 el área total cultivada en coca disminuyó un 30%, de 147.807 a 102.000 ha.109
El gran impacto negativo de estos cultivos ilícitos sobre el recurso forestal, es la degradación de los diferentes ecosistemas. El daño se origina en la adecuación de los terrenos para sembrar. Se estima que en los últimos diez años la actividad ha destruido 1.7 millones de ha de bosque natural110; la gráfica 2 del Anexo 9 muestra la tendencia 1987-2001. El impacto es devastador, ya que se localiza en áreas de ecosistemas estratégicos ambientalmente sensibles y de importancia nacional, como son los bosques andinos y alto andinos (cultivo de amapola) y las llanuras y selvas tropicales de la Orinoquia y Amazonia (cultivos de coca).
Se estima que se necesitan 2.5 hectáreas de bosque tropical destruido para establecer 1 hectárea de amapola y 4 hectáreas 1 hectárea de de coca.
Lamentablemente la tendencia pronosticada es que los cultivos ilícitos se mantengan en el país debido a tres elementos:111 (i) la existencia de un mercado muy fuerte, cuyas demandas de drogas ilícitas aumentan en forma sostenida; (ii) el desempleo y la falta de alternativas de ingreso en las zonas rurales lejanas a donde no llega la inversión pública; y (iii) el hecho de que para el campesino, o el indígena, este cultivo se convirtió en un factor de subsistencia.
Perspectivas: Los resultados de reciente investigación112 estiman que aunque hay disminución de áreas de cultivos ilícitos, las tres razones antes mencionadas no permiten descartar que aparezcan nuevas áreas de cultivos, ya que el actual esquema de erradicación vía fumigaciones, causa desplazamientos y los campesinos se van con el conocimiento a nuevas zonas. Según el investigador, bajo el actual esquema erradicación, la actual situación se mantendrá en la próxima década.
Los acuerdos internacionales vigentes que generan relaciones vinculantes del sector forestal colombiano, son los siguientes113 :
a) Convención relativa a los humedales – RAMSAR. 1971
b) Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de
fauna y flora silvestre – CITES. 1973
c) Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación. 1974
d) Convenio sobre biodiversidad biológica – CBD. 1992
e) Convenio Internacional de las maderas tropicales. 1994
Adicionalmente se tienen los siguientes Acuerdos regionales:
a) Tratado de Cooperación Amazónica. 1978
b) Régimen común sobre acceso a los recursos genéticos. 1996
c) Protocolo de enmienda del Tratado de Cooperación Amazónica
d) Comité Andino de autoridades ambientales
Dos grupos básicos de compromisos se derivan de los acuerdos: el primero hacia la conservación de la biodiversidad y la protección de ecosistemas estratégicos; el segundo hacia el aprovechamiento sostenible de los bosques, la certificación que implica el manejo sostenible, con el uso de los mecanismos de criterios e indicadores.
No hay disponible un estudio que integralmente analice las implicaciones de estos compromisos internacionales, sobre las políticas forestales del país y sobre el aprovechamiento sostenible de bosques naturales productores.
Los análisis que aquí se presentan buscan precisar tendencias de los temas tratados en el numeral 2. Situación Actual del Sector Forestal, e identificar perspectivas.
La autoridad forestal de nivel nacional está dividida en dos entes de la estructura del Estado: (i) el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y (ii) el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. A escala regional la autoridad está en 33 entes: las Corporaciones Autónomas Regionales (27) y las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible (6).
El Ministerio de Ambiente actúa sobre los bosques naturales, tanto en la parte conservacionista como en la productora; su rol ha sido preponderante y ha tomado un liderazgo en todo el sector forestal. Aunque allí desapareció la Dirección General Forestal y de Vida Silvestre que estableció la Ley 99/93 que creó al Ministerio, en la actual Dirección de Ecosistemas existe un Grupo de Trabajo Forestal, responsable de las actividades de un Plan Cuatrienal que contiene temas de bosques naturales, plantaciones forestales, incendios forestales y reservas forestales, entre otros. Una reciente reforma en sus funciones y estructura, conllevó al cambio de nombre del Ministerio del Medio Ambiente, por el actual de Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Existe un mandato de Ley para que este Ministerio estructure el Servicio Forestal Nacional, sobre el cual nada se ha concretado.
El Ministerio de Agricultura, según interpretación de la Ley 101/93 debería ser la única autoridad en la parte productiva del bosque, en coordinación con el anterior, pero en la práctica no ha sido así. Como se ha manifestado114, “la institucionalidad es uno de los problemas más serios que tiene el sector forestal, especialmente desde el punto de vista productivo; el sector no dispone de una organización institucional que le permita responder de manera adecuada a los requerimientos de la actividad reforestadora y de la producción silvícola sostenible; el Ministerio de Agricultura no tiene despliegue a nivel regional y la instancia que representa el sector forestal en el Ministerio nunca ha sido de primer nivel en su estructura administrativa”.
Originado en recientes modificaciones de algunas instituciones del Estado, se creó dentro del Ministerio de Agricultura el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Decreto 300, Mayo 21/03) y aunque hubo gestiones intensas para que el sector forestal tuviera presencia en la estructura de las Subgerencias del nuevo ente, al final las escasas funciones forestales del Instituto se asignaron a otra Subgerencia, observándose que no aparecen funciones específicas relacionadas con administración del recurso productivo, la investigación o la transferencia de tecnología forestal.
Las mencionadas autoridades regionales, ejecutoras de políticas planes y programas, especialmente aquellas en donde hay la mayor presencia de grandes masas de bosques naturales, se caracterizan por sus limitaciones tanto presupuestales, como de equipos técnicos forestales especializados para atender sus responsabilidades de administración de los recursos naturales. Entre sus mayores fallas está la falta de presencia para controlar el aprovechamiento ilegal de bosques naturales y para dar seguimiento al cumplimiento de los compromisos establecidos en los planes de manejo de los aprovechamientos forestales otorgados, y la incapacidad para dar asistencia técnica forestal y desarrollar acciones de investigación.
Perspectivas: La realidad institucional y la legislación que cubre a los dos Ministerios indica que en el corto plazo la situación se mantendrá. Sin embargo, ante manifestaciones del sector privado y de la academia que se reflejan en eventos técnicos y en propuestas de legislación que plantean esquemas diferentes, es de esperar que hacia el 2010 todo lo relacionado con la parte productiva del sector forestal se concentre bajo el Ministerio de Agricultura y lo proteccionista y conservacionista bajo el Ministerio de Ambiente.
En paralelo, una variante que puede generar paradigmas nuevos de institucionalidad se basa en la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena115, la cual dentro de su mandato de trabajar específicamente en la navegabilidad del río y desarrollar grandes proyectos de plantaciones en la cuenca, está planteando la posibilidad de tener para el 2004 su propio servicio forestal, su centro de investigaciones forestales y además generar un modelo de administración forestal que sea replicable116.
Con frecuencia se hace referencia a la Política de Bosques del país, misma que en 1996 fue diseñada por el Ministerio del Medio Ambiente, con apoyo del DNP y fue discutida y concertada con diferentes actores públicos y privados, de carácter nacional y regional. Esa política fue aprobada por el Consejo Nacional de Política Económica y Social a través del documento CONPES No. 2834/96. En ella, tal como se cita en estudio de la FAO117, “las ideas de desarrollo forestal productivo y transformación están presentes, pero siempre desde una perspectiva que tiende a la protección ambiental, cosa que motiva críticas de algunas entidades nacionales, las que no cuestionan la existencia de graves problemas de medio ambiente, sino la existencia de una política “conservadora” que prohíbe el uso del bosque nativo, con lo que no ayuda a preservarlo”.
El aspecto crítico de esa política es su vigencia, ya que los documentos CONPES son políticas de Gobierno. No hay ninguna Ley que la oficialice como política de Estado. Adicionalmente, dicho documento el CONPES incluyó el “presupuesto CONPES de bosques 1995-1998”, lo cual conlleva a que algunos interpreten que ese período fue el horizonte de esa política.
Este Plan cuyo horizonte es de 25 años, fue aprobado por el Consejo Nacional Ambiental en Diciembre de 2000. En Julio de 2001 el CONPES No. 3125 aprobó la Estrategia para la Consolidación del PNDF. En la actualidad, sus Objetivos, Programas y Subprogramas, son aceptados como la política forestal del país.
El Plan fue elaborado bajo la coordinación del anterior Ministerio del Medio Ambiente, con la participación del Ministerio de Agricultura, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Desarrollo Económico, el Ministerio de Comercio Exterior y CONIF, siendo además debidamente concertado con los actores del sector forestal. Actualmente el Gerente del Plan, nombrado por el Ministerio del Medio Ambiente, tiene su oficina en este Ministerio.
En reciente trabajo118 para el Ministerio de Ambiente, el articulado de la Ley propuesta para un nuevo Estatuto Forestal, incluye no solo principios de política forestal, sino se refiere específicamente al Plan Nacional de Desarrollo Forestal, buscando que de esta manera el Plan se convierta en una política de Estado con el mencionado horizonte de 25 años.
El Sector público en cabeza del Ministerio de Ambiente, el de Agricultura y el DNP ha venido estructurando una propuesta de Estatuto Único Forestal, para generar, entre otras, las normas sobre bosque natural y plantaciones forestales.
En paralelo a lo anterior, se encuentra en proceso de trámite legislativo una propuesta denominada “Ley General Forestal” (proyecto de ley 099/02 Cámara), texto originado en un Congresista con el apoyo de la Asociación Nacional de Ingenieros Forestales. La ley propuesta trata igualmente en forma integrada sobre bosque natural y plantaciones forestales.
De otra parte, el sector privado ha venido impulsando un proyecto de Ley específicamente para plantaciones forestales, bajo la premisa de que más adelante se tramitaría la ley para bosques naturales, cuya complejidad requiere más trabajo en la elaboración de la norma. .
Hay reacciones negativas a este último esquema, ya que se considera improbable conseguir en tiempo corto el trámite de una segunda ley y además por que no se identifica la entidad que tome el liderazgo para impulsarla. El hecho de que el sector privado formal con su gran industria se alejó del aprovechamiento del bosque natural, implica que en ellos no habría ninguna iniciativa.
La política de los fondos parafiscales se estableció en la Ley 101/93. Estos fondos son un elemento fundamental de apoyo al desarrollo de los subsectores agrícolas; sus recursos se originan en aportes de los productores privados a través de una cuota de fomento, que se paga por unidad de medida del producto que sale al mercado. Actualmente existen 13 fondos, cada uno específico para el producto o productos agropecuarios que por Ley de la nación han creado su propio fondo. Los recursos no forman parte del presupuesto nacional y son manejados por una junta o consejo directivo, que tiene representación mayoritaria del respectivo sector privado productor.
Es muy significativo el impulso que los fondos han dado a la investigación y la transferencia de tecnología, generando elementos de trabajo que al final están repercutiendo en fortalecimiento de su sector y en mejores rentabilidades de los productores del respectivo bien.
El sector forestal aún no tiene su fondo parafiscal y por ello el Ministerio de Agricultura financió un estudio de factibilidad que fue recientemente concluido. Con él se pretende estimular al gremio forestal productor para que considere la posibilidad de constituir su propio fondo119.
La falta de un gremio forestal con representatividad nacional, afecta las acciones de corto plazo necesarias para considerar la iniciativa de creación del fondo. Las acciones gremiales están avanzando y se espera que una agremiación de productores esté vigente en el 2004. Mientras tanto, las reacciones de algunos industriales expresan que por la situación económica del país no es el momento para impulsar la creación del fondo, con el consiguiente cobro de la cuota parafiscal.
Perspectivas: Es factible que en el 2004 el país cuente con una nueva ley forestal y todo indica que será una sola norma, que entre otras cosas legisle en forma integrada sobre el bosque natural y las plantaciones forestales. La norma sin duda establecerá por primera vez claros principios de política forestal del Estado, incluido el Plan Nacional de Desarrollo Forestal como política a 25 años. De otra parte, se espera que durante la década hacia el 2010, estén reglamentados los Artículos sobre aprovechamiento y manejo de la Ley 70 de 1993, que fue la que otorgó a las comunidades negras grandes extensiones de bosques naturales en el Pacífico norte del país.
En el país existen tres esquemas dentro de los cuales hay incentivos directos o indirectos que tocan con la actividad forestal comercial: (i) el mercado de crédito; (ii) los incentivos no crediticios; y (iii) incentivos tributarios.
La Ley 101 de 1993 estableció que explotación forestal y la reforestación comerciales se consideran actividades esencialmente agrícolas. La norma confirmó lo que ha siempre ha pasado y es que el negocio forestal opera dentro del sector agropecuario. Por esta razón, normalmente lo forestal ha estado enmarcado en estructuras de crédito y mecanismos financieros no crediticios diseñados para el sector agropecuario y que pueden servir para financiar algunas actividades forestales.
Tal como concluyó reciente estudio120, en el país no existe lo que se pueda llamar crédito forestal, con excepción de dos líneas del Banco Agrario que por su estructura tocan con “plantación y mantenimiento” y “aprovechamiento de bosques”. El sistema agrario tiene líneas de crédito para adecuación de tierras e infraestructura, investigación, compra de maquinaria y equipos, procesos de transformación y comercialización, de las cuales se puede servir el sector forestal.
Según el mismo estudio citado, para atraer la inversión al sector forestal se requiere un sistema de crédito que apalanque el negocio desde el inicio, con períodos de préstamo y costos financieros que se acerquen al negocio forestal y sus largos plazos de maduración del cultivo, las exigencias de mantenimiento según ciclos biológicos y sus flujos de caja característicos, y que a la vez maximice la rentabilidad financiera de la banca. El estudio plantea que las condiciones y exigencias actuales del crédito disponible ameritan una revisión para ser adecuados al sector forestal.
A. Tendencias del crédito para las plantaciones forestales
La reforestación en Colombia respondió en un principio a iniciativas privadas esporádicas, sin intervención estatal. En 1962, la Caja Agraria estructuró una línea de crédito para reforestación, que operó hasta 1979, con recursos que permitieron reforestar cerca de 30.000 has. En 1969 la Federación Nacional de Cafeteros en su programa de Diversificación de Zonas Cafeteras, estableció una línea de crédito de reforestación que operó hasta 1980.
El mayor impulso a la reforestación se dio con la Ley 5° de 1973, que creó el Fondo Financiero Agropecuario del Banco de la Republica, en donde hubo una línea de crédito para plantaciones forestales y una adicional para su sostenimiento. Entre 1974 y 1981121 el Fondo financió 93.469 has.
El encarecimiento relativo del crédito forestal, al combinarse con la tendencia creciente de las tasas generales de interés de la economía, afectó negativamente la demanda de crédito hasta el punto que no se hicieron nuevas plantaciones entre 1989 y 1991122.
Aunque desde principios de los 60´s el país estableció esquemas orientados a incentivar la reforestación comercial y grandes experiencias fueron derivadas en cada caso, la permanencia de ellos en el tiempo, en relación con el negocio de la reforestación, fue relativamente muy corta.
B. Situación actual del crédito para el inversionista forestal
Actualmente el mercado nacional de crédito ofrece tres posibilidades al inversionista forestal para acceder a crédito subsidiado por el Estado, en líneas que en alguna forma tocan con las actividades forestales que van desde las etapas de planeación del proyecto, hasta la exportación de bienes terminados:
• Entidades que hacen las veces de bancos de segundo piso (Banco de Comercio Exterior de Colombia-Bancoldex y Fondo Nacional Agropecuario - Finagro), las cuales mediante el mecanismo de redescuento abaratan el crédito para el intermediario financiero y éste traslada el subsidio al inversionista.
• Banca de primer piso, la cual sin distingo de sector busca maximizar sus ganancias, pero que para atraer al negocio forestal acceden a la banca de segundo piso.
• Una entidad (Fondo Nacional de Desarrollo-FONADE) que hace las veces de banca de primer piso y entrega créditos en condiciones muy favorables para financiar preinversión.
Hay tres mecanismos estatales de incentivo a los cuales tiene acceso la inversión forestal:
(i) El Certificado de Incentivo Forestal a la reforestación - CIF;
(ii) El Incentivo a la Capitalización Rural – ICR;
(iii) El Certificado de Garantías - CG que expide el Fondo Agropecuario de Garantías -FAG.
El CIF123 es un incentivo directo a la reforestación que se otorga en reconocimiento de los servicios ambientales del bosque y por ello reintegra, ex-post, entre el 50% y el 75% de los costos de establecimiento y de mantenimiento de la plantación durante los primeros 5 años. Los porcentajes dependen de la especie y la densidad de plantación. Por su esquema no es un verdadero mecanismo de financiamiento, ni un incentivo que asegure la sostenibilidad del uso forestal, ya que el recibo del incentivo no obliga al propietario de la tierra a continuar teniéndola bajo este uso.
El subsidio directo del ICR124 es un abono para adquisiciones o actividades que forman capital y modernizan el agro, orientado a capitalizar y modernizar la producción y comercialización agropecuaria y pesquera; el beneficio es reembolsable y se entrega previo a los desembolsos requeridos por el inversionista.
El FAG es un mecanismo financiero creado para apoyar a los productores que no pueden ofrecer las garantías requeridas por los intermediarios financieros y mediante el CG se garantizan con el patrimonio del fondo las obligaciones del productor elegible.
Se considera que por desconocimiento, los beneficios del ICR y del FAG no han sido debidamente aprovechados por los inversionistas forestales.
En el país no se tienen incentivos específicamente diseñados para estimular el aprovechamiento sostenible del bosque natural. El Estado como propietario del recurso ha generado políticas que regulan su uso y ha definido un mecanismo para apropiarse parte de la renta que se deriva del aprovechamiento de estos bosques, que es el cobro de la denominada “tasa de aprovechamiento forestal”.
La tasa en sí, debido a la baja tarifa que el explotador del bosque paga por m3125, ha sido un incentivo a la sobreexplotación de maderas finas y al desperdicio en el aprovechamiento. Al final, la tasa ha sido un subsidio a la extracción de madera del bosque natural. Diferentes propuestas existen para corregir no solo la situación del equivocado sistema del cálculo de la tasa, sino también la utilización de los recursos recaudados por las respectivas autoridades ambientales 126 .
(B) Plantaciones forestales comerciales
La legislación colombiana tradicionalmente ha buscado estimular esta actividad económica a través de incentivos tributarios, así:
(C) Tendencias de los incentivos tributarios127
En 1974 el Decreto Legislativo No. 2053 estableció el descuento de la inversión en plantaciones nuevas, hasta el 20% del monto del impuesto de renta. El descuento no podía exceder del 20% del total del impuesto, ni de Col.$7 pesos por árbol, en el respectivo año gravable. Decretos posteriores incrementaron el valor por árbol.
El mismo año el Decreto No. 2348 estableció que los ingresos del aprovechamiento de plantaciones serían gravados solamente sobre el 20% y que el 80% restante correspondería a costos de la explotación.
En 1979 la Ley 20 estableció que las sociedades podían deducir anualmente de su renta, el valor de las inversiones en (i) acciones de nuevas sociedades anónimas creadas para realizar nuevos desarrollos empresariales, o (ii) la suscripción de nuevas emisiones de acciones de sociedades anónimas ya existentes, incrementando capital para ensanches. La reforestación fue beneficiada ya que estaba considerada como área de especial interés para el desarrollo económico y social del país.
Medidas tributarias de 1983 y la reforma tributaria de 1986, mantuvieron los incentivos establecidos desde 1974.
(D) Incentivos tributarios vigentes
Actualmente los inversionistas forestales pueden beneficiarse de los siguientes incentivos, siempre y cuando no hayan recibido el incentivo del CIF de reforestación, anteriormente comentado. El inversionista debe escoger el tipo de incentivo según su conveniencia.
• Según la Ley 788 de 2002, Estatuto Tributario, en la actividad de plantaciones forestales se presume de derecho que el 80% de los ingresos brutos por ventas, en cada ejercicio gravable, corresponde a los costos y deducciones inherentes a su explotación. (Artículo 83).
• Las personas naturales o jurídicas que realicen directamente inversiones en nuevas plantaciones forestales, tienen derecho a deducir anualmente de su renta líquida gravable, el valor de dichas inversiones realizadas en el respectivo año gravable, sin exceder del 10% de esa renta. La deducción también aplica a las inversiones en empresas especializadas en las mismas actividades y reconocidas por el Ministerio de Agricultura. ( Artículo 157 del Estatuto Tributario).
• Una variación del anterior incentivo y de mucho más impacto, fue establecida en la reciente Ley 169 de 2003, del Plan de Desarrollo, que estableció: ARTICULO 31º. Incentivo Forestal. Los contribuyentes del impuesto sobre la renta obligados a presentar declaración de renta dentro del país, que establezcan nuevos cultivos forestales tienen derecho a descontar del monto del impuesto sobre la renta hasta el treinta por ciento (30%) de la inversión certificada por las Corporaciones Autónomas Regionales o la Autoridad Ambiental competente, siempre que no exceda del veinte por ciento (20%) del impuesto básico de renta determinada por el respectivo año o período gravable.
La nueva reforma tributaria (Ley 788 de diciembre 27 del 2002) amplió y/o adicionó los incentivos tributarios, así:
• Son rentas exentas las generadas por el aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales, de plantaciones de árboles ya existentes debidamente registradas ante la autoridad competente y por inversiones en nuevos aserríos vinculados a dicho aprovechamiento (Art.19).
• Hasta el 1o. de Enero de 2005 quedan exentos del impuesto a las ventas los siguientes productos: madera en bruto (redonda, rolliza o rolo) con o sin corteza; madera en bloque o simplemente desorillada; árboles de vivero para establecimiento de bosques maderables; papel prensa; y una serie de herramientas, maquinaria y equipos que normalmente son utilizados en las actividades silviculturales (Art.30). Posterior a dicha fecha estarán gravados con una tarifa del 2%.
• Otra exención que puede ser aplicada en el sector forestal, son las deducciones por inversiones en control y mejoramiento del medio ambiente. Las personas jurídicas que realicen directamente inversiones en esta materia, tendrán derecho a deducir anualmente de su renta el valor de las inversiones realizadas en el respectivo año gravable, previa acreditación que efectúe la autoridad ambiental respectiva (Art. 78).
Perspectivas: La tendencia observada es de un decidido apoyo del Estado a la actividad económica de las plantaciones forestales, tanto en las fases iniciales como en las de industrialización. Mientras tanto, hasta ahora el bosque natural es dejado a la iniciativa privada para su aprovechamiento y transformación, bajo las regulaciones del Estado.
La necesidad de contar con un fondo se debate de tiempo atrás y con frecuencia, y en reciente estudio para el Ministerio del Ambiente128 sobre una ley Forestal, se incluye la creación del Fondo Nacional de Desarrollo Forestal. De otra parte, en la fecha estaba cursando en el Congreso de la República el proyecto de Ley No. 139 de 2002, para la creación de un Fondo de Fomento Forestal. Los dos tienen diferentes fuentes de fondeo, pero ambos con claros objetivos de apoyo al desarrollo del sector.
La propuesta de ley tiene muchas posibilidades129, pero estaba pendiente de conocerse la posición del sector privado. La tendencia de tener un Fondo especial para el sector es clara y en la próxima década debería tenerse algo en funcionamiento.
Perspectivas: Hacia el 2010 es de esperar que bajo los presiones de un gremio industrial forestal organizado, se revisen y se mejoren los pocos incentivos disponibles, mismos que especialmente los tributarios, están enfocados específicamente a las plantaciones forestales. Adicionalmente, con la definición de un crédito específico para el sector forestal, nuevos mecanismos financieros para las plantaciones, originados en el sector privado y sobre los cuales ya se está hablando, deberán estar en funcionamiento; la titularización y los bonos de prenda son ejemplos de ello. Respecto al bosque natural, no es claro en materia de incentivos o subsidios lo que pueda ocurrir, para estimular su aprovechamiento sostenible.
Basados en la situación actual, hay unas acciones identificadas sobre el manejo sostenible de los bosques naturales y de las plantaciones forestales comerciales, que permiten visualizar perspectivas hacia el 2020.
Aunque este recurso ha sido la fuente permanente de la madera que demanda el país, aún no se tiene un marco estratégico de política del Estado para su manejo sostenible, que guíe ordenadamente en el tiempo las acciones necesarias con este fin.
El Plan Nacional de Desarrollo Forestal tratado en el numeral 3.2.2.1, tiene incluido dentro de sus estrategias el tema del manejo sostenible, en el Programa de Desarrollo de Cadenas Forestales Productivas; Subprograma: Manejo y Uso del Bosque Natural.
De todas maneras, atendiendo tendencias y compromisos internacionales, poco a poco se van concretando acciones orientadas al futuro manejo del bosque natural130, así:
• Con el apoyo de la OIMT131 se realizaron los estudios para la Guía Técnica y los Criterios e Indicadores para el Manejo Sostenible del Bosque Natural.
• El Ministerio del Ambiente incluyó en su Plan de Acción Cuatrienal al 2006, la zonificación de 500.000 ha de bosques naturales productores, con criterios de cercanía a núcleos y vías de acceso a mercados. La encuesta inicial del Ministerio, en consulta con las autoridades ambientales regionales, resultó en un potencial de 17 millones de has. en 25 unidades de área.
• Con apoyo del Gobierno de Holanda se trabajarán dos unidades cubriendo unas 80.000 ha, para iniciar estudios relacionados con el manejo sostenible.
• Dos unidades para un proyecto sostenible de bosques, cubriendo unas 20.000 ha, serán trabajados con el apoyo de la GTZ.
• Con el apoyo de la OIMT se trabajará un área de Reserva Campesina y se definirán unidades y su futuro plan de manejo.
• El grupo de certificación de Colombia logró del FSC, la aprobación de las Normas de Certificación para Bosques Naturales.
Un modelo de manejo con participación comunitaria, beneficiando cerca de mil familias, es el que se está implementado en la región del Putumayo, dentro de los programas de sustitución de cultivos ilícitos, basado en un esquema de cluster forestal, en sociedad de propietarios para el aprovechamiento y siguiente transformación industrial, para adicionar valor agregado antes de salir al mercado nacional. El plan se desarrolla sobre 3.700 ha de bosque natural y 423 en plantaciones y agroforestería132. Los primeros resultados de sostenibilidad del sistema deberán verse a principios de la próxima década, cuando ya esté concluido el apoyo de la USAID.
Mientras esto sucede, en los bosques naturales del Pacífico norte y en cumplimiento de lo ordenado por la Ley 70 de 1993, hasta el 2002 habían sido otorgados a las Comunidades Negras 113 títulos colectivos, por 4´336.751 ha, quedando aún por titular entre 2003 y 2006 un total de 1´338.620 ha, para completar los 5´600.000 ha establecidas en la ley. El Ministerio del Interior ha procedido a implementar el mandato de ley y el Ministerio de Agricultura ha procedido con las titulaciones, sin que ninguna autoridad del Estado haya actuado hasta la fecha para condicionar el aprovechamiento del bosque solo a las áreas productoras, previo a planes de manejo aprobados por la autoridad ambiental pertinente. De otra parte, los Artículos de la Ley 70/93 que tratan sobre el aprovechamiento y manejo del bosque, aún no han sido reglamentados.
Situación similar de carencia de zonificación de áreas productoras y de ordenamiento del bosque y falta de planes de manejo, ocurre en las áreas de los Resguardos Indígenas y en las zonas de las reservas forestales nacionales.
En el país ya no se encuentra la clase de permisos persistentes para aprovechar grandes extensiones (concesiones) que hubo en el pasado y la mayoría de lo que se otorga ocurre en pequeñas áreas que difícilmente pasan de 200 ha. Esta situación, acompañada del aprovechamiento ilegal de los bosques, está llevando a esquemas irracionales de aprovechamiento y de empobrecimiento del recurso.
La tendencia que se observa es de una continuidad de los esquemas tradicionales de obtención de madera por métodos selectivos, sin que se tenga la menor idea de volúmenes a extraer, sin exceder el crecimiento del bosque, de tal manera que su capacidad productiva se mantenga. Planes de manejo sostenible con múltiples objetivos, no son frecuentes en el país.
La falta de una zonificación que defina las áreas de bosques naturales productores establecidas en la Ley, genera un desorden y dispersión que no solo dificulta la acción de seguimiento de las autoridades ambientales regionales, sino que afecta negativamente el recurso tal como se mencionó antes.
La participación de grupos comunitarios en la propiedad de los bosques naturales ha incrementado significativamente y es un factor que ha modificado totalmente el esquema de administración y de aprovechamiento de los mismos. La situación de inseguridad es esas regiones, las dudas sobre la propiedad de la tierra y la falta de experiencia y claridad de los grupos comunitarios para negociar a largo plazo, afecta negativamente las posibilidades de alianzas estratégicas con el sector privado para el aprovechamiento sostenible del bosque y la conformación de núcleos forestales en estas zonas.
Las plantaciones comerciales son propiedad privada y sus objetivos de manejo son más focalizados que los el bosque natural, usando solo unas pocas especies y siendo la mayoría para abastecer la industria papelera y la de tableros aglomerados.
Unas pocas empresas trabajan con tecnología de punta, material reproductivo certificado e investigando en mejoramiento genético; dos de ellas han entrado en procesos de certificación del manejo, una de las cuales ya está certificada, incluyendo una parte industrial. A la fecha se tienen reportadas productividades de 15 a 25 mt3/ha/año para Pinus y de 30 a 40 m3/ha/año para Eucaliptus, indicando esta situación un potencial para obtener altos incrementos en el país.
Excepto dos o tres grandes empresas en sus plantaciones, en el país no hay registros que permitan estimar el volumen en crecimiento de las plantaciones, tal que se pueda conocer su comportamiento y así decidir niveles de inversión para su silvicultura.
El esquema de núcleos forestales que se está implementando en el país, es la mejor oportunidad para que se generalice el manejo de las plantaciones, con claros objetivos de largo plazo.
Perspectivas: Las acciones en proceso permiten esperar que hacia el 2010 el Estado ya tenga debidamente definidas e implementadas las áreas productoras del bosque natural, en las cuales se concentren las actividades privadas de aprovechamiento y su manejo sostenible. La nueva “Ley Forestal” en proceso de trámite en el Congreso de la República seguramente facilitará el esquema de alianzas estratégicas entre las comunidades dueñas de bosques naturales y el sector privado, para su aprovechamiento y manejo sostenible. Esta situación, acompañada de posibles incentivos económicos, podrá representar la gran oportunidad de minimizar el aprovechamiento ilegal del bosque natural.
En cuanto a las plantaciones y vistas las políticas positivas para el avance de los núcleos forestales y para el otorgamiento de incentivos, se espera que hacia el 2020 la mayoría de ellas esté bajo esquemas de manejo certificado y con planes de manejo de largo plazo.
Colombia tiene positivos antecedentes sobre acuerdos entre los sectores público y privado, buscando hacer más competitivos distintos sectores de la producción. Respecto al sector forestal, en 1996 se firmó el Acuerdo Sectorial de Competitividad de la “Cadena Productiva Forestal Pulpa, Papel e Industria Gráfica”. En 1998 se firmó el Acuerdo de la cadena Forestal: “Aglomerados y Contrachapados, Muebles y Productos de la Madera”.
A comienzos del año 2000 el Consejo Nacional de Política Económica y Social expidió una política cuyo propósito fue dar mayor impulso a los procesos de fortalecimiento de las cadenas productivas. Para ella el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento Nacional de Planeación diseñaron el Programa de Oferta Agropecuaria – PROAGRO, estrategia mediante la cual se adelantan las acciones del Estado en coordinación con el sector privado, para mejorar la competitividad de una serie de bienes y cadenas productivas agropecuarias, y en consecuencia la oferta productiva del sector para conquistar nuevos mercados133.
Derivado de la política el sector se ha venido estructurando para trabajar en cadenas de producción. Una de las 9 cadenas formalmente conformadas es la Cadena Forestal, Pulpa, Papel y Tableros, Chapados, Contrachapados, Muebles134.
Esta situación coyuntural ha generado un nuevo esquema empresarial de desarrollo en el sector forestal colombiano, que son los “núcleos forestales”. En varias regiones del país las iniciativas de integración en núcleo se han consolidado y actualmente la concertación entre los diferentes actores se ha materializado en 5 núcleos debidamente organizados135, cada uno con su Acuerdo de Competitividad debidamente firmado; su Unidad Gestora integrada por un Secretario Técnico Regional y un Profesional de apoyo.
Los Acuerdos de Competitividad y sus Matrices de Compromiso que tiene cada núcleo, son los elementos que están guiando las acciones para avanzar en la debida integración. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ha venido apoyando directamente el proceso y actualmente financia tanto el costo de los Profesionales de apoyo mencionados, como la Coordinación Nacional de los Núcleos, actividad actualmente encargada a CONIF. El último informe de CONIF al Ministerio136 es muy positivo en los avances de los núcleos.
Las áreas básicas de trabajo de los núcleos, que se reflejan en los acuerdos de competitividad, se relacionan con: planificación, ampliación de la oferta forestal, investigación, comercio nacional e internacional y capacitación.
Respecto a la planificación, los núcleos están consolidando la caracterización de su cadena. En cuanto a acciones para ampliación de la oferta forestal, en los 5 núcleos mencionados existen 2.9 millones de has. de aptitud forestal comercial (sin restricciones) y 3.8 millones ha de aptitud forestal comercial (con restricciones menores). En 3 núcleos está terminada y socializada la zonificación forestal.
Sobre investigación, en la mayoría de los núcleos se han establecido parcelas para distintos tipos de proyectos que se vienen ejecutando a través de CONIF, relacionados con mejoramiento genético, protección forestal, medición de captura de CO2, y crecimiento de especies y procedencias.
Algunos núcleos han concretado apoyos de cooperación internacional, así: Convenio de Asistencia Técnica con Suecia (Núcleo de Antioquia), Acuerdo de transferencia de tecnología en técnicas de vivero y plantación con la República Checa (Núcleo de Córdoba). Apoyo técnico de la ONF-Francia en planificación de proyectos (Núcleo Magdalena Seco). Cooperación de FAO en proyectos de plantaciones forestales y participación comunitaria (Núcleo de Caldas).
La promulgación en Julio de 2003 de la Ley 811 concretó la política de Estado sobre las organizaciones de cadena y las reconoció como cuerpos consultivos y órganos de concertación. Basados en los términos de la Ley se oficializó la Cadena Productiva Forestal y posteriormente, en Noviembre de 2003, se firmó el Acuerdo de Competitividad Forestal, mismo que estableció compromisos a los actores públicos y privados que lo adhirieron.
Perspectivas: La dinámica regional es un factor propio de los diferentes núcleos y está influenciada por las experiencias previas que las regiones hayan tenido con la industria forestal, incluida la reforestación. Esa dinámica será la que marque la diferencia en el éxito relativo de cada uno de los núcleos conformados. Hacia el 2010 aparecerán nuevos y hacia el 2020 el esquema de la cadena deberá estar totalmente consolidado.
Sin embargo, la falta de disponibilidad de recursos del Estado para otorgar el Certificado de Incentivo Forestal de Reforestación en forma consistente a través del tiempo, afecta negativamente las metas de plantación de los núcleos y con ello sus proyecciones industriales. En la gráfica del Anexo 11 se puede observar la tendencia de las áreas plantadas con el apoyo del incentivo.
Este desarrollo puede analizarse desde dos puntos de referencia: (a) la tendencia del volumen de madera industrial que se produce en el país; y (b) la tendencia en el crecimiento del número de industrias o su ampliación de capacidad productora.
Las estadísticas forestales son una debilidad reconocida en el país, hecho que se agravó con la desaparición del INDERENA, cuando en 1993 fue creado el Ministerio del Medio Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) y el SINA con 33 Autoridades Ambientales Regionales, entes que deben reportar las estadísticas del sector en sus áreas de jurisdicción, pero que no lo hacen en forma consistente y permanente.
Sobre el aprovechamiento maderero del bosque, el INDERENA en 1983137 reportaba que se hallaban bajo concesión, permisos y autorizaciones unas 260.000 ha de bosque natural y que anualmente se extraían unos 3 millones de m3.
Teniendo en cuenta que a finales de los 90´s los estimados de producción de madera industrial (ver Tabla 2) fueron del orden de 2.4 millones m3/año y que las proyecciones de la FAO son de 1.8 millones al 2010 y de 2.0 millones en el 2020, puede deducirse una tendencia visto lo sucedido en el intervalo de unos 20 años, así: (i) los niveles totales de aprovechamiento de madera se han disminuido; (ii) la participación de la madera del bosque natural (no coníferas) ha disminuido; y (iii) la madera de plantaciones ha incrementado su participación dentro del volumen total cosechado.
En cuanto a las áreas bajo aprovechamiento y en relación con las 260.000 ha otorgadas en los 80´s por el INDERENA, veinte años después y según reportó el Ministerio del Medio Ambiente en el Informe Nacional de Colombia a la reunión de la COFLAC 2002138 , entre 1998 y 2001 “se otorgaron 489 permisos que comprenden un volumen de 132.400 m3”, sin especificar el número de hectáreas otorgadas. Comparado este volumen con los citados anteriormente, la inconsistencia es muy significativa.
Por razones que no están estudiadas (conflicto armado, política de no uso, demanda de la industria, inaccesibilidad de áreas de aprovechamiento, etc.) hay una tendencia decreciente de la producción del
No hay estudios comparativos sobre el desarrollo de la industria forestal, ni suficientes estadísticas oficiales con registros históricos. Sin embargo, analizado lo pertinente en un estudio para el Ministerio del Medio Ambiente139, se observa un decrecimiento de la industria, así:
Tabla 8 Variaciones en la Estructura de la Industria forestal
|
Industria |
Año 80´s(#) |
Año 90´s (#) |
|
Aserrío: Mecanizados Manuales |
329 4000 |
285 1500 |
|
Tableros |
15* |
13 |
|
Pulpa de madera |
7* |
2 |
|
Muebles |
850 |
329 |
* Datos del Plan de Acción Forestal de Colombia.
La tendencia lógicamente permite inferir un decrecimiento del sector industrial forestal. Es posible que algunos hayan incrementado su capacidad instalada para atender la demanda, pero igualmente, las importaciones han aumentado.
En estudio reciente del BID140 se destaca el potencial de Colombia para desarrollar una industria forestal integrada basada en el modelo de clusters (núcleos), anotando que una gran limitante es que actualmente no tiene una industria fuerte y exportadora, ni un mercado doméstico creciente. Adicionalmente destaca que los conflictos políticos hacen difícil desarrollar una industria globalmente competitiva, aunque en el mercado doméstico hay espacio para la expansión. El informe igualmente comenta que la necesidad de inversiones en nueva maquinaria industrial es indispensable, al igual que la capacitación de operadores para manejar los equipos nuevos.
La situación anterior se complica si se observa que los incentivos para la parte industrial forestal, especialmente aquella que trabaja el bosque natural son muy limitados o no existen; para ciertos elementos de la industria cercana a las plantaciones hay mejores posibilidades de incentivos recientemente aprobados (ver 3.2.3).
El país cuenta con información globalizada de estos productos, la cual está registrada dentro de las estadísticas del DANE bajo el grupo Silvicultura, Grupo CIIU 1210, el cual según esta clasificación internacional, incluye productos como: “musgos y líquenes, follajes, gomas, resinas, jugos y extractos vegetales, bambú, carbón vegetal, materias vegetales de las especies utilizadas principalmente en cestería, productos vegetales no expresados ni comprendidos en otra parte, raíces de regaliz, raíces de ginseg, goma arábiga, achiote, bellotas y castadas de indias, roten”.
En el Anexo 5 se comenta sobre la balanza comercial del Grupo, negativa permanentemente y en el Anexo 10 están los volúmenes de exportaciones del período 1.980 – 2001 y su tendencia ascendente en forma significativa durante los últimos años.
El problema básico con esta industria radica en que excepto unos pocos productos, no se conoce de su potencial, no están identificados la mayoría de los productores ni las plantas de producción, no hay estudios de mercado que identifican ofertas y demandas. En consecuencia, tampoco hay incentivos específicamente diseñados para estructurar e impulsar este grupo de productos. La situación fue detalladamente analizada en estudio para el Ministerio del Medio Ambiente141 .
Perspectivas: Aunque el país está avanzando en la definición de criterios e indicadores para el aprovechamiento sostenible del bosque natural y se tiene una Guía para certificación aprobada por la FSC, debido básicamente al problema del conflicto armado mismo que toca directamente con las zonas boscosas y a la presión social hacia la conservación del bosque natural, el florecimiento de la industria forestal basada en el aprovechamiento maderero de este bosque y el mejoramiento en su manejo sostenible para llegar a procesos de certificación, son asuntos que no ocurrirán en el corto ni mediano plazo.
Sin embargo, los planes para definir y consolidar unas “áreas productoras” de bosque natural (500.000 ha en principio) pueden permitir que en el 2020 por lo menos dicha superficie esté siendo aprovechada bajo esquemas de manejo sostenible, algunos de ellos debidamente certificados y su producción integrada formalmente dentro de la cadena forestal. En paralelo, el aprovechamiento de los productos no madereros podrá consolidarse.
De otra parte, hacia el 2020 y originadas en las políticas del Estado para fortalecer el esquema de la cadena forestal y con ella el estímulo a la reforestación comercial y su industria, estarán las posibilidades para impulsar más significativamente y consolidar el desarrollo industrial forestal colombiano.
Dentro del Plan Cuatrienal del Sistema de Parques al 2206 hay acciones que continúan fortaleciendo las tendencias de conservación de la biodiversidad que ha tenido el país. Todas están enmarcadas dentro del Plan de Acción Nacional en Biodiversidad y tres de carácter fundamental son:
• Planes de Manejo de parques: la estrategia es concertar los Planes con las autoridades locales, otras instituciones relevantes y gente de la zona. La meta es tener definidos en el 2006, unos 14 de los 30 planes que están en principio formulados. Las amenazas que se enfrentan son las alteraciones en los parques amazónicos para realizar cultivos de coca y en los parques de páramo para el cultivo de amapola.
• Sistema Nacional de Áreas Protegidas: la estrategia para consolidar este sistema está basada en el trabajo a través de 6 Sistemas Regionales y para ello se están adelantando acciones de coordinación regional. El esquema obedece a limitaciones que tiene el Sistema de Parques, las cuales le hacen imposible implementar directamente este nuevo Sistema.
• Ecoturismo: esta actividad económica se encuentra actualmente ensayando en dos parques, un esquema de manejo de los servicios del ecoturismo a través de la sociedad civil o de entes privados. Se está buscando igualmente, que servicios de menos costo sean manejados por asociaciones comunitarias o por indígenas, dependiendo del parque. Estas acciones se verán favorecidas por el incentivo establecido en la reforma tributaria de 2002 (Ley 788, Artículo 207-2), según la cual los servicios de ecoturismo certificados por la autoridad ambiental, están exentos del impuesto de renta por el término de 20 años a partir de la vigencia de la ley.
Aparte de las anteriores actividades, una función específica del Sistema Nacional de Parques, es implementar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, el cual igualmente está definido en el Plan de Acción Nacional en Biodiversidad.
Un componente estratégico de la citada reforma tributaria (Artículo 117) y que a futuro beneficiará las acciones de conservación de biodiversidad, es la creación de una sobretasa ambiental de 5% para las vías que afecten o se sitúen sobre parques nacionales, sitios Ramsar y/o reservas de biosfera. La sobretasa se recaudará junto con los respectivos peajes que se cobran y se administrará a través del Fondo Nacional Ambiental.
La situación ya comentada de estas Reservas (ver 2.1.2.4), su importancia fundamental para la calidad del medio ambiente del país y el hecho de que son áreas con tipos de manejo diferentes, se está encontrando con situaciones complicadas en el desarrollo de los Planes de Ordenamiento Territorial de municipios y regiones, ya que las autoridades locales y regionales proceden a establecer los usos del suelo en sus áreas de jurisdicción, desconociendo las categorías establecidas para las Reservas.
Por esta razón, en el Plan Cuatrienal del Ministerio de Ambiente que va hasta el año 2006, está definido un Plan Estratégico para el Ordenamiento y Manejo de las Reservas Forestales Nacionales.
Dentro del Plan y con la participación del IDEAM, se está ha iniciado la estructuración de un Sistema de Información Integrado de Reservas Forestales Nacionales, basado en información que el Ministerio ha venido recopilando desde 1998. Está definida una Fase I, cuyas metas son: a) establecer sobre cartografía digital los límites de las Reservas; b) evaluar el estado general de las Reservas; c) priorizar áreas con el fin de preparar planes de manejo para protección y conservación o para producción. En la Fase II prevista en el citado Plan Cuatrienal del Ministerio de Ambiente, la meta establecida es tener los Planes de Ordenación y Manejo para 3 reservas nacionales. Adicionalmente, serán definidas 500.000 has. de bosque natural en la Amazonia y el Chocó, para zonificarlas en la categoría de bosques naturales para producción comercial.
Para la implementación de los Planes, la estrategia del Ministerio es entregarlos a las autoridades ambientales regionales, buscando que ellas se apropien de los procesos establecidos. Ante la limitante de recursos internos para cumplir la meta, el Ministerio está buscando el apoyo de recursos externos.
La tendencia de estas Reservas que en 1998 cubrían 28.000 has. y 32.629 has. en el 2002, es de continuar aumentando, siempre y cuando se concreten incentivos para que los propietarios particulares de las tierras decidan mantenerlas bajo cobertura boscosa, ofreciendo sus servicios ambientales a la sociedad. De lo contrario, es muy factible que esas tierras las dediquen a usos diferentes del suelo.
La implementación del Certificado de Incentivo Forestal de Conservación es una de las pocas opciones que a mediano plazo podría ser el elemento que permita atender las inquietudes de los propietarios.
La conservación continúa avanzando en el país a través de otras dos políticas que están siendo implementadas:
La primera, es para el desarrollo sostenible de los espacios oceánicos y las zonas costeras e insulares. Su objetivo es que al propender por este desarrollo se contribuya a mejorar la calidad de vida de la población, el desarrollo armónico de la producción y la conservación y preservación de los recursos marinos y costeros.
La segunda, es la política para humedales interiores del país, cuyo objetivo es propender por el uso sostenible de estos humedales. El ingreso de Colombia a la convención Ramsar estimula a que los planes de manejo y conservación de los humedales, se estén orientando al cumplimiento de los compromisos adquiridos con la ratificación de la convención.
La implementación de estas políticas se viene desarrollando a través de diferentes proyectos, algunos de ellos con apoyos internacionales.
El país ha entrado en una gran dinámica que tiende a reconocer económicamente el valor de estos servicios ofrecidos por los ecosistemas boscosos y los avances en este campo se reconocen bajo dos estrategias: la primera para conocer, conservar y valorar la biodiversidad del país y la segunda orientada hacia la captura de carbono.
En la primera hay un liderazgo del Instituto Alexander Von Humboldt, ente vinculado al Ministerio de Ambiente, en donde se han venido desarrollando investigaciones143 relacionadas con: incentivos a la conservación; uso sostenible de la biodiversidad; y biocomercio, para lo cual se está buscando la conformación de una red sobre productos no madereros.
La segunda es la creación, dentro de la estructura del Ministerio de Ambiente, de la Oficina Colombiana para la Mitigación del Cambio Climático (Agosto de 2002). Su función principal es desarrollar líneas de acción que promuevan proyectos de reducción y captura de gases de efecto invernadero, que sean de alta calidad y elegibles al Mecanismo de Desarrollo Limpio – MDL. Se busca consolidar a Colombia en el mercado mundial de carbono. Esta acción obedece a los compromisos adquiridos por el país con la aprobación de su vinculación a la convención sobre Cambio Climático (Ley 164/94) y al Protocolo de Kyoto (Ley 629/2000).
La Oficina actualmente tiene dos proyectos del sector de energía aceptados en el MDL. En cuanto a proyectos forestales144, el portafolio de la Oficina tiene 5 perfiles de proyectos: (i) Implementación de Sistemas Forestales dentro del Plan de Manejo Sostenible y Participativo en la Región de San Nicolás (20.210 has.); (ii) Implementación y Manejo Sostenido de Unidades Integradas de Producción Agroforestal para la Cuenca Baja del Río Zulia (4.000 has.); (iii) Proyecto Forestal para la Cuenca del Río Chinchina, una Alternativa Ambiental y Productiva para la Ciudad y la Región (15.000 has.); (iv) Estrategia para el Establecimiento y Financiación de los Proyectos Forestales de Cormagdalena (20.000 has.); (v) Reforestación Protectora-Productora e Implementación de Modelos Agroforestales por Pequeños Agricultores del Área de Influencia del Corredor Ecológico del Parque Nacional Puracé-Cueva de Los Guácharos.
La meta del Ministerio de Ambiente para el 2003145 es promover unos 20 proyectos MDL. Para estimular la acción privada en esta línea de proyectos, el Estado creó un importante incentivo a través de la exención tributaria, decretando que hasta el 50% de las ganancias del proyecto están exentas, si se invierten en proyectos sociales.
Este certificado es un reconocimiento por los costos directos e indirectos en que incurre un propietario, por conservar en su predio ecosistemas boscosos naturales poco o nada intervenidos146.
Aunque la norma legal está vigente, debido a limitaciones para su debida implementación y con el objetivo de revisar la situación y proponer ajustes para buscar su otorgamiento, recientemente se realizó un estudio147 solicitado por el Departamento Nacional de Planeación.
La demanda que hubo por el incentivo cuando se aprobó y socializó la norma, significó el ofrecimiento de 57.132 has. de tierras privadas, supuestamente con bosques, distribuidas en 155 municipios del país.
El certificado es el único incentivo directo vigente para conservar ecosistemas boscosos naturales poco o nada intervenidos. La pronta implementación de la norma tendrá efectos muy positivos para la conservación de la biodiversidad y la consecuente oferta de servicios ambientales.
Tendencia: Hacia el 2020 se espera que el país tenga definido y consolidado un sistema de incentivos que estimulen a la conservación de bosques, con el objetivo básico de dar un reconocimiento económico los propietarios privados, por los servicios ambientales que sus boques ofrecen a la sociedad en general.
63
Plan de Gobierno 2002 – 2006: Hacia un Estado Comunitario.
64
FAO. Socio-economic trend and outlook in Latin America: implications for
the forestry sector to 2020. LAFSOS Working Paper No. 01. 2003
65
Departamento Nacional de Planeación
66 DANE. Cuentas
regionales. Proyectado con base en las tasas de crecimiento DNP y proyectados de
población.
67 Decreto del Gobierno Nacional 3232 de
diciembre 27 de 2002
68 Opus Cit. 64
69
CONPES 3135 Octubre 2001. Lineamientos de política para las negociaciones
internacionales de acuerdos de inversión extranjera.
70
Se utilizan dólares del 94, Tasa Representativa del Mercado $826.56 pesos
por dólar
71 DANE
72 Ídem, Cálculos
con base en la fuente DANE
73 Caballero Argaez, Carlos. El Tiempo,
sábado 7 junio “Del circo a la tragedia”.
74 Argaez
Caballero, Carlos. Una nota sobre la evolución, la estructura de la deuda
pública y su impacto en el sistema financiero. Banco de la República. Febrero
2002.
75
Ídem – Cita 69
76 Economía Colombiana. Contraloría
General de la Nación. Discusión acerca de la metodología para calcular la
sostenibilidad de la deuda. Marzo 2002.
77 Ídem cita 71
.
78
Zonificación de los Conflictos de Uso de las Tierras en Colombia.
IGAC-Corpoica. 2002.
79 Contraloría General de la República,
Modelo, política e institucionalidad agropecuaria y rural, Contraloría General
de la República, Bogotá, 2002.
80 Índice GINI es
una medida de distribución del ingreso; varía entre 0, que es el valor mínimo
(ausencia de desigualdad) y, que es el grado máximo de desigualdad. Su fin es
medir la desigualdad de los ingresos y su aporte al componente de bienestar y
equidad. La equidad requiere de una mayor distribución del ingreso y de la
propiedad, empleo, etc.
81 Binswanger H. Et al. Distortions,
Revolt and Reform in Agricultural Land Relations. World Bank. 1993
82
Ley 60 de 1994; Decreto 2664/94; Decreto 2666/94
83
Productos del Bosque. Proyecto Piloto Zonas de reserva Campesina. Taller
Marzo 31-Abril2 de 2003. Bogotá.
84 Situación y
Perspectivas para el Desarrollo Agrícola y Rural en Colombia. Fajardo Darío.
FAO, Santiago de Chile. Julio 2002.
85 Resultado de la
zonificación de áreas por aptitud forestal comercial. CONIF – Sector forestal
colombiano. Fuente de trabajo y bienestar social. Marzo 2003.
86
Fuente DANE, con proyecciones basadas en el censo de 1993.
87
Proyecciones del estudio, con base en la tasa de crecimiento natural
(Dane)
88
TCN Tasa de Crecimiento Natural: es la diferencia entre las tasas brutas
de natalidad y las tasas brutas de mortalidad. También se define como el
cociente entre el incremento natural (nacimientos menos defunciones) de un año
calendario y la población estimada a mitad del mismo año. La tasa indica la
tendencia de una población a crecer o decrecer y permite construir escenarios de
sostenibilidad y estimar demandas potenciales de bienes y servicios.
89
Fuente DANE, con proyecciones basadas en el censo de 1993
90
Cálculos con base en las tasas aportadas por el DANE
91
DNP, Documento Conpes 3200. Bases de la política de vivienda 2002-2006.
ajustes al programa de subsidio de vivienda familiar
92
Ídem, cita 78.
93 Darío Fajardo M. Situación y
perspectivas para el desarrollo agrícola y rural en Colombia. FAO, Santiago de
Chile. 2002
94 Opus Cit 94
95
Productos Forestales 1996-2000. FAO, Roma 2002
96
Anuario de productos Forestales, 1975 – 1986. FAO 1988.
97
CONPES 3055, noviembre 1999 y CONPES 3108 de abril 2001. Energización de
Zonas no Interconectadas.
98 CONPES 3192/ Julio 2002: Plan Colombia -
Alternativas Energéticas en el Pacífico, la Orinoquia y la Amazonia.
99
CONPES 3190/ Julio 2002: Balance y Estrategias a seguir para Impulsar el
Plan de Masificación de Gas.
100 Sector Forestal
Colombiano; fuente de trabajo y bienestar social. CONIF. Marzo 2003.
101
Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES 3153, Enero 2002
. Autorización para contratar créditos externos hasta por US $75 millones,
destinados a financiar el Corredor.
102 CONPES 3075,
Marzo 2000: Plan Colombia. Red de apoyo social;
programas Manos a la Obra; componentes: proyectos comunitarios y vías para la
paz.
103
CONPES 3116 / Mayo 2001: Autorización a la
Nación para contratar un crédito externo con la banca multilateral hasta por US
$ 200 millones, destinados a financiar el programa Vías para la Paz II .
104
CONPES 3137 / Octubre 2001: Autorización a la
Nación para contratar un empréstito externo hasta por $EE.UU.120 millones para
financiar el aporte de la nación en la concesión de la red férrea del
Pacífico.
105 Corporación Autónoma Regional del
Río Grande de La Magdalena. El río Magdalena es la principal arteria fluvial del
país, que nace en el sur del país y desemboca al norte en el mar Caribe.
106
Narco Pullution: Illicit Drug Trade in the Andes. Rand & Moreno.
Centro de Prensa Extranjera. Embajada de Estados Unidos, Washington , Enero de
2002. P Web: http:/usembassy.state.gov.
107 Citado por:
Dirección Nacional de Estupefacientes DNE, en su estudio Impacto Ambiental
Ocasionado por las Sustancias Químicas, los Cultivos Ilícitos y las Actividades
Conexas. Bogotá, 27 de Agosto de 2001. Pag. web: www.
cultivosilicitos.gov.co.
108 Legislación relacionada con el
Consejo Nacional de Estupefacientes: Ley 30 de 1986. Ley 99 de 1993. Decreto
2811 de 1974. Decreto 1188 de 1974, crea el Consejo Nacional de Estupefacientes.
Decreto 1753 de 1994. Decreto 1843 de 1991. Protocolo suscrito entre el Gobierno
de Colombia y Estados Unidos, en noviembre de 1996. Define que el Programa de
Erradicación debe contener un proceso de verificación para comprobar la
erradicación por aspersión aérea.
109 ONU, Boletín
Informativo. New York, 17 de Marzo de 2003. Página web:
http:/usembassy.state.gov.
110 Opus Cit 4. Cálculos DNP.
Zonificación de Conflictos de Uso de las Tierras en Colombia, Bogotá 2002.
111
United States Office of National Drug Control Policy, Cocaine Flow to
Europe, Update 2000, Washington D.C. Junio de 2000. Pagina Web:
http:/usembassy.state.gov.
112 Agricultura, Cultivos Ilícitos y
Medio Ambiente. Ortiz César et al. Fundación Fescol. Bogotá 2003
113
Tratados Internacionales. Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Ministerio del Medio Ambiente. 2002.
114 Proyecto de
Estrategia Forestal Nacional. Documento de un grupo de importantes directivos de
empresas forestales. Agosto 27 de 2002.
115 Cormagdalena
fue creada por el Artículo 331 de la Constitución Política colombiana, como
empresa industrial y comercial del Estado, con área de influencia directa de 7
millones de hectáreas.
116 Entrevista con el Ing. Octavio
López, Codirector Proyecto Forestal ONF-Cormagdalena.
117
FAO Serie GIB/FIB. El Desarrollo Forestal y la Ejecución de las Propuestas
de Acción del Grupo Intergubernamental de Bosques (p63). Sari Sirvio. 1999.
118
Estudio para el Proyecto de Ley por la cual se expide el Estatuto Único
Forestal. CONIF – Orozco J. Miguel et al. 2003
119 Viabilidad para
la Creación de un Fondo Parafiscal en el Sector Forestal. Acosta Israel et al.
CONIF – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Enero 2003.
120
Análisis del Mercado Crediticio para el Sector Forestal Colombiano. Soto
Juan Manuel. CONIF. 2002
121 REPORTECNICO, No11. CAJA AGRARIA,
Departamento de Asistencia Técnica. Colombia, Mayo de 1982.
122
MOTTA, M. Establecimiento de un Incentivo Forestal. Contrato de
consultaría PNUD/DNP. Bogota, Julio de 1991.
123 Creado por la
Ley 139 de 1994
124 Creado por la Ley 101 de 1993
125
Rangos desde unos $EE.UU.0.70/mt3 en maderas ordinarias, hasta unos
$EE.UU.4/mt3 en maderas muy finas. La tasa es diferencial según sea madera
ordinaria, especial o muy especial.Cada autoridad ambiental regional
(Corporación Autónoma Regional) define su propia tasa; algunas no discriminan y
aplican una tasa única.
126 Diseño del Sistema de Tasas
Forestales para Colombia. Universidad del Tolima. 1997
127
MIN. AGRICULTURA, OPSA, INDERENA. Diagnóstico Forestal. Bogotá, 1983.
128
Proyecto de Ley por la cual se expide el Estatuto Único Forestal.
CONIF-Ministerio del Medio Ambiente. Enero 2003.
129 Entrevista con
la Dra. Zulema Jattin Corrales, Representante a la Cámara.
130
Entrevista con el Ing. Forestal Rubén Darío Guerrero. Dirección de
Ecosistemas – Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
131
Organización Internacional de Madera Tropicales-Ministerio del Medio
Ambiente: (i) Guías Técnicas para la Ordenación y Manejo Sostenible de los
Bosques Naturales; (ii) Criterios e Indicadores para la Ordenación Sostenible de
los Bosques Naturales. Junio 2002.
132 Proyecto
Bosques & Maderas. Plan Colombia-USAID-CONIF bajo convenio con la Fundación
Chemonics. 2003
133 Consejo Nacional de Política
Económica y Social-CONPES No. 3076, Mayo de 2.000. Programa de Oferta
Agropecuaria.
134 Las otras cadenas son:
Avícola-Porcícola; Algodón-Textiles-Confecciones; Hortifrutícula; Láctea; Papa;
Cacao; Oleaginosas-aceites-grasas; y Camarón de cultivo.
135
Los 5 núcleos son: Antioquia, Caldas, Córdoba, Magdalena Bajo
Seco-Santander, y Sur del Cesar-Sur de Bolívar. Dos más están en proceso de
integración: Orinoquia y Tolima.
136 Fortalecimiento
de la Gestión de la Política del PROAGRO para el Desarrollo de Núcleos
Forestales. Informe de la Coordinación nacional de los Núcleos Forestales.
CONIF. Mayo 2003. La visión del Ing.Guillermo Ulloa responsable de las acciones
de la coordinación, está recogida en el presente estudio.
137
Diagnóstico Forestal. INDERENA – Ministerio de Agricultura. 1983.
138
Informe Nacional de la Situación Forestal de Colombia. Período 2000-2001.
22ª. Reunión de la Comisión Forestal para América latina y el Caribe – COFLAC.
2002.
139
Evaluación de la Oferta y Demanda Nacional de Productos Maderables y No
maderables. Tecniforest – Lozano Gerardo, Acosta Israel et al, 1999
140
Forest Clusters: A Competitive Model for Latin America. Bonita Manuel et
al. IDB 2002.
141 Evaluación de la Oferta y la Demanda
Nacional de Productos Forestales Maderables y No Maderables. Lozano Gerardo,
Acosta Israel et al. Estudio Tecniforest – Ministerio del Medio Ambiente.
1.999
142
Entrevista con el Ing. Forestal Raymundo Tamayo. Dirección de Ecosistemas.
Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
143
Entrevista con Sara Hernández, Economista del Instituto Alexander Von
Humboldt.
144 Entrevista con Angela Duque,
Economista Ambiental de la Oficina Colombiana para la Mitigación del Cambio
Climático.
145 Dr. Juan Pablo Bonilla, Viceministro
de Ambiente – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. En:
Seminario: Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto, una
oportunidad de inversión en Colombia y América Latina. Bogotá Mayo 15 de
2003.
146
El CIF de Conservación fue creado por el Decreto No. 900 de Abril de
1997.
147
Revisión y Propuesta de Adecuación de los Instrumentos Técnicos,
Económicos y Financieros del CIF de Conservación. Acosta Israel. CONIF-DNP.
Diciembre 2002.
