4. LES ÉTUDES DE CAS SUR LES MÉCANISMES DE GESTION DES PÊCHES ARTISANALES

4.1. Présentation des études de cas

4.1.1 Les points principaux de cette section

• Les communautés de pêcheurs sont très différentes de par leurs moyens d'existence et leurs contraintes, comme par exemple la disponibilité des infrastructures, l'accessibilité, les principales activités économiques, la structure de la population, etc.

• Les études de cas sur les mécanismes de gestion des pêches artisanales se concentrent sur deux types d'activités: le contrôle sur les lieux de débarquement et la surveillance en mer.

4.1.2 Les communautés et les études de cas par communauté

Dix études de cas ont été choisies dans les rapports par pays sur la participation au SCS en Mauritanie, au Sénégal et en Guinée pour être analysées dans la présente étude. Ces études de cas sur la gestion de la pêche artisanale se sont déroulées dans huit communautés. Les communautés sont, par pays:

LES HUIT ÉTUDES DE CAS SUR LES COMMUNAUTÉS, PAR PAYS

Le nombre d'études de cas par communauté varie. Il y en a une pour le PNBA en Mauritanie, une pour les deux communautés en Guinée, une dans chacune des trois communautés au Ghana, et cinq dans les deux communautés sénégalaises. Pour clarifier la situation, le tableau ci-dessous présente une vue d'ensemble des études de cas dans les communautés respectives.

LES ÉTUDES DE CAS PAR COMMUNAUTÉ

Dans les pages qui suivent, des cartes illustrent approximativement la localisation des communautés. Dans l'encadré figurant à côté des cartes, quelques caractéristiques des moyens d'existence sont décrites, et le nom de l'étude qui va de pair avec chaque communauté est indiqué.

(La source des cartes se trouve sur le site internet suivant: http://www.lib.utexas.edu/Libs/PCL/Map_collection/Map_collection.html.)

INDICATION DE LA LOCALISATION DE LA ZONE D'ÉTUDE DE CAS EN MAURITANIE

INDICATION DE LA LOCALISATION DES ZONES D'ÉTUDES DE CAS AU SÉNÉGAL

INDICATION DE LA LOCALISATION DES ZONES D'ÉTUDES DE CAS EN GUINÉE

INDICATION DE LA LOCALISATION DES ZONES D'ÉTUDES DE CAS AU GHANA

4.1.3 Division des études de cas en deux groupes pour l'analyse

Afin de procéder à l'analyse, les études de cas ont été divisées en deux groupes principaux suivant s'il y avait une activité de gestion des pêches en cours, en mer visant à empêcher les bateaux étrangers de pénétrer dans une zone particulière, ou sur les lieux de débarquement pour contrôler les prises:

1. la surveillance en mer: concerne les activités de patrouille en mer pour s'assurer que certains bateaux n'entrent pas dans une zone en particulier;

2. le contrôle sur les lieux de débarquement: couvre un ensemble d'activités, comme la quantité de poisson pouvant être pêchée et le type d'engins autorisés. Le contrôle de l'activité se déroule sur la plage, au port ou sur le lieu de débarquement.

Le tableau sur la page suivante montre le groupe dans lequel chacune des études de cas s'inscrit.

GROUPEMENT DES ÉTUDES DE CAS DANS «LA SURVEILLANCE EN MER» ET «LE CONTRÔLE SUR LES LIEUX DE DÉBARQUEMENT»

4.1.4 Les implications pour une gestion des pêches centrée sur les moyens d'existence

Bien que cette section présente seulement les études de cas, la description ci-dessus souligne que la pêche artisanale se déroule dans des communautés et des contextes qui varient énormément en termes de moyens d'existence, d'atouts disponibles, de pêche, de stratégies de moyens d'existence etc. Cela renforce l'idée que la gestion des pêches a besoin d'être adaptée au contexte et doit être flexible. Ce n'est pas seulement pour s'adapter aux moyens d'existence mais aussi des raisons purement pratiques car le contexte crée des possibilités et des contraintes qui conditionnent la mise en place de la participation, la mise en œuvre, le SCS et l'application de la gestion des pêches. Il s'agit donc, par conséquent, de créer une structure de base qui fixe les objectifs généraux pour la gestion des pêches tout en laissant suffisamment d'espace pour l'adaptation au niveau local. Pour créer un tel cadre de gestion il faudra tirer des leçons des erreurs commises et des expériences réalisées ailleurs. Les pays pourraient identifier des experts capables d'aider dans cette tâche.

4.2. Description des études de cas

4.2.1 Les points principaux de cette section

• Les contrôles sur les lieux de débarquement ont tendance à se faire à l'initiative des comités de pêcheurs artisans tandis que la surveillance en mer est principalement initiée par le gouvernement.

• Les différences entre les mécanismes de la communauté et ceux du gouvernement concernent principalement l'échelle et les équipements utilisés.

• Les contrôles effectués par les pêcheurs sur les lieux de débarquement sont plus efficaces que la surveillance en mer effectuée par le gouvernement et les groupes de pêcheurs.

• Un niveau satisfaisant d'efficacité est plus important qu'une efficacité à 100 pour cent.

4.2.2 Origine et objectifs des contrôles sur les lieux de débarquement

Quatre des études de cas concernent les contrôles sur les lieux de débarquement, tous par des comités de pêcheurs. Ils sont presque tous entièrement initiés ou exécutés par les pêcheurs. Les comités se sont mis d'accord sur des règles pour:

• limiter le nombre de campagnes de pêche (Commission des sennes tournantes à Kayar);

• limiter la quantité de poisson débarquée certains jours (Comité de pêche à Kayar); ou

• inspecter la taille des mailles des filets et vérifier d'autres réglementations informelles (Chef des pêcheurs et le Conseil des anciens, à Mumford; Comité de gestion communautaire des pêches à Egyan).

Les origines et les objectifs des études de cas sur les contrôles sur les lieux de débarquement varient.

Au Sénégal, les deux études de cas sur les contrôles sur les lieux de débarquement, la Commission des sennes tournantes et le Comité de pêche - étaient situées à Kayar (voir la carte ci-contre pour la localisation). La Commission des sennes tournantes a été mise en place par les pêcheurs au début des années 1990 afin d'améliorer le prix que les pêcheurs à la senne tournante obtenaient pour les petits pélagiques. A Kayar aussi, le Comité de pêche, créé en 1994, a pour but de contrôler l'offre des espèces démersales destinées à l'exportation, afin d'obtenir un meilleur prix. Cela concerne les pêcheurs à la ligne. Ainsi, tous deux ont des objectifs visant à améliorer la commercialisation.

Le nouvel objectif est né à la fin des années 1990 sous l'influence du projet de renforcement des capacités des sous-secteurs qui a introduit les comités de gestion communautaire des pêches au Ghana (voir également section 3.2.3). Depuis, à Mumford, les filets et les documents des pêcheurs locaux et des migrants saisonniers sont inspectés pour contrôler qu'ils ne pêchent pas avec des filets ayant un maillage de petite taille et qu'ils ne débarquent pas des juvéniles. A Egyan, cette réglementation est combinée avec une zone à proximité de la côte, réservée aux anciens pêcheurs, afin qu'ils puissent s'assurer un niveau de revenu minimum.

4.2.3 Origine et objectifs de la surveillance en mer

Il y a six études de cas sur la surveillance en mer.

Trois de ces études concernent des comités de pêcheurs ou des sous-comités qui dirigent les activités de surveillance. Les trois autres cas de surveillance en mer sont des postes de surveillance décentralisés du gouvernement avec leur personnel respectif.

Parmi les comités et sous-comités de pêcheurs impliqués dans ces études de cas, le Sous-Comité de surveillance fut choisi pour se tenir à Tema, au Ghana.

Le Comité de vigilance et de sécurité se réunit à Fass Boyle (Sénégal) et la Commission de surveillance à Kayar, Sénégal (ce fut également là que se déroulèrent les études de cas sur les contrôles aux points de débarquement et les postes de surveillance décentralisés du gouvernement).

Les trois autres cas se composent de postes de surveillance décentralisés du gouvernement avec leurs employés respectifs. Les cas concernent le Système de surveillance du PNBA, dans le Parc PNBA en Mauritanie; le Projet de protection et surveillance des pêches (PSPS) à Fass Boye au Sénégal; et le Projet de surveillance dans les communautés de Bonfi et Koukoudé (Guinée). Les cartes figurant ci-après rappellent la localisation de ces communautés.

Les objectifs de la plupart des études de cas sur la surveillance est d'assurer qu'il n'y ait pas de chalutage dans la zone située à proximité de la côte où cela est interdit, souvent interprétée comme étant la «zone de pêche artisanale». Cette zone varie selon les pays mais représente généralement plusieurs miles nautiques à partir de la côte vers le large. Ceci est basé sur des réglementations pour la protection des stocks de poissons (voir également section 3.3.3). Comme cela a déjà été mentionné, la pêche artisanale est concentrée dans cette zone, et la surveillance est généralement perçue comme ayant pour objectif de maintenir les bateaux pratiquant la pêche industrielle hors de la «zone de pêche artisanale».

Cependant, le Système de surveillance du PNBA (Mauritanie) diffère légèrement par ses objectifs des autres cas du fait que l'intérêt de maintenir les bateaux pratiquant la pêche industrielle hors du parc est une mesure de conservation des ressources et du parc lui-même. A l'intérieur du parc, l'utilisation des moteurs hors-bord est interdite et l'accès au parc est limité aux impératifs de voyage et aux visites touristiques régulières.

L'objectif de l'étude de cas appelé la Commission de surveillance de Kayar (Sénégal) est également différent des autres études de cas. Il était d'assurer que les filets maillants (utilisés par les migrants) ne soient pas utilisés dans la zone récemment définie et destinée à la pêche à la ligne (pratiquée par les pêcheurs de Kayar). Ces deux zones ont été définies à l'intérieur de la «zone de pêche artisanale».

Le Comité de vigilance et de sécurité (à Fass Boye, Sénégal) et la Commission de surveillance (à Kayar, Sénégal) ont été initiés dans les années 1980. Les autres cas sur la surveillance datent des années 1990.

4.2.4 Organisation et fonctionnement

Pour les contrôles sur les lieux de débarquement dans les diverses études de cas, le mécanisme de gestion des pêches était destiné à différents groupes. A Kayar (Sénégal), les règles de contrôle sur les lieux de débarquement du Comité de pêche et de la Commission des sennes tournantes s'appliquent spécifiquement à ses membres, c'est-à-dire respectivement, aux personnes pêchant à la ligne et à la senne tournante. Dans les deux communautés ghanéennes d'Egyan et de Mumford, les règles fixées par le Chef des pêcheurs et le Conseil des anciens (Mumford) ainsi que le Comité de gestion communautaire des pêches (Egyan) s'appliquent à tous les pêcheurs actifs dans les eaux de ces communautés. Egyan a fait connaître ses règles à toutes les autres communautés et autorités locales du district, qui ont accepté de s'y soumettre lorsqu'ils pêchent à Egyan. A Mumford, les règles sont clairement présentées aux pêcheurs migrants lorsqu'ils annoncent leur arrivée au lieu de débarquement au Chef des pêcheurs et au Conseil des anciens.

Pour la plupart des cas sur la surveillance en mer, les règles sur le respect de la soi-disant «zone de pêche artisanale» ou du parc marin (dans le cas du PNBA en Mauritanie) ont été définies par le gouvernement national dans la législation et s'appliquent surtout aux navires pratiquant la pêche industrielle. Les bateaux de pêche artisanale peuvent pêcher là où ils l'entendent. La seule exception concerne celle de la Commission de surveillance de Kayar (Sénégal), où les zones pour les filets maillants (utilisés par les migrants) et les zones pour la pêche à la ligne (pratiquée par les pêcheurs de Kayar) ont été définies par les autorités locales et les chefs des pêcheurs afin de mettre fin aux conflits entre les deux groupes.

Les cas montrent que le contrôle du respect des règles sur le lieu de débarquement est très simple et ne nécessite pas d'équipement spécifique. Chaque comité a généralement des sous-groupes qui gèrent cette tâche précise. Par exemple, sur le lieu de débarquement de Mumford (Ghana), du soi-disant «personnel de sécurité» est employé par le Chef des pêcheurs et le Conseil des anciens pour s'assurer de la bonne conduite et du respect des règles. Le personnel est rémunéré grâce à l'argent provenant des amendes et des taxes payées au conseil par les utilisateurs du lieu de débarquement. En plus, une forme générale de contrôle est effectuée par l'ensemble de la communauté, simplement par la présence de toute la communauté sur la plage au moment du débarquement des captures, et où tout le monde peut voir qui fait quoi. Parfois, des aspects géomorphologiques régionaux facilitent le contrôle comme cela est le cas à Kayar (Sénégal). La zone située autour de la communauté ne permet pas aux bateaux de venir s'échouer sur la plage et de débarquer le poisson, obligeant tous les pêcheurs à débarquer leurs captures à Kayar où ils peuvent être vus et contrôlés.

Les membres des (sous-) comités appliquent les sanctions à ceux qui ne respectent pas les règles du lieu de débarquement. Il s'agit, entre autres, d'amendes, de confiscation des poissons juvéniles et, dans le cas de désobéissance continue, d'interdiction aux pirogues d'aller pêcher, de confiscation des filets ou d'interdiction de pêcher dans la zone communautaire. Mais les sanctions sociales sont également importantes, comme le fait d'acquérir la réputation de quelqu'un qui ne respecte pas les règles ou de perdre la crédibilité en tant que chef de la communauté. Les revenus provenant des amendes servent à payer les personnes qui font les contrôles, d'autres activités communautaires, ou des initiatives de développement communautaire.

La surveillance en mer nécessite plus d'investissement que les contrôles sur les lieux de débarquement. Au sein des comités de surveillance, les membres du comité mettent à disposition les pirogues et les embarcations équipées de moteurs hors-bord pour les patrouilles. Les comités effectuent les patrouilles régulièrement et sur information spécifique concernant des intrusions. Les informations sont transmises au comité qui organise souvent une réunion, écoute l'affaire et essaie de la résoudre en imposant des amendes au niveau communautaire. Les coûts de fonctionnement du comité proviennent souvent de l'argent ainsi récupéré. L'exception à cette procédure est le Sous-Comité pour la surveillance à Tema (Ghana), qui rend compte des intrusions des navires pratiquant la pêche industrielle aux autorités de pêche. La division SCS de la Direction des pêches prend ensuite des mesures.

Les postes de surveillance décentralisés du gouvernement ont plus d'équipements et disposent de matériels plus sophistiqués que ceux des comités: radios portables VHF, systèmes de positionnement géographique par satellite (GPS), compas, caméras, cartes marines, etc. Généralement, ils possèdent un ou plusieurs petits bateaux équipés de moteurs hors-bord. Dans le cas guinéen, (Projet de surveillance, Bonfi et Koukoudé) et le cas PSPS (Fass Boye, Sénégal), des navires de la marine sont utilisés tandis que le Système de surveillance du PNBA (PNBA, Mauritanie) dispose d'un petit avion pour la surveillance. Les postes programment des patrouilles, généralement sur la base d'un mois. Ceux-ci sont basés sur des plans de surveillance nationale, des informations concernant les pratiques de pêche locales et sur la bonne connaissance des endroits où ont généralement lieu les intrusions. Les plans sont élaborés par le personnel du poste de sécurité, souvent en collaboration avec des autorités compétentes comme la Marine (qui peut envoyer un officier de sécurité). Les patrouilles vérifient les informations spécifiques données par des pêcheurs, des observateurs à bord de navires pratiquant la pêche industrielle ou des radars. Lors des patrouilles, des informations plus spécifiques ou des preuves sont réunies. Cela peut impliquer des visites et des inspections à bord des navires. L'information est ensuite transmise verbalement ou sous la forme d'un rapport écrit aux autorités appropriées pour les arrestations, les poursuites et les amendes. Chaque poste établit également des rapports mensuels. Les financements proviennent d'une partie des amendes et du gouvernement.

4.2.5 Résultats et efficacité

Quels sont les résultats des cas étudiés? Quel est l'état actuel des comités et dans quelle mesure ont-ils atteint leurs objectifs? Pour commencer une fois de plus avec les contrôles sur les lieux de débarquement, d'après ces études de cas, la situation est relativement positive. La Commission des sennes tournantes (Kayar, Sénégal) qui a pour but d'augmenter les prix des petits pélagiques, semble bien fonctionner, bien que les prix varient encore quelque peu. Dans la même communauté, les objectifs du Comité de pêche (but: augmenter le prix pour l'exportation des espèces démersales) sont généralement (mais pas toujours) atteints. Au Ghana, le Chef des pêcheurs et le Conseil des anciens de Mumford semblent bien travailler en empêchant l'utilisation des filets de trop petit maillage dans les eaux de la communauté. Par contre, il existe un gros problème à Egyan (Ghana), où le Comité de gestion communautaire des pêches n'arrive pas à empêcher les pêcheurs migrants originaires de la communauté Princetown située plus loin sur la côte, de pêcher avec des filets de trop petit maillage dans leur zone. Il y a un conflit permanent concernant ce problème, que la médiation extérieure n'a pas réussi à résoudre.

Concernant les études de cas sur la surveillance, les résultats sont beaucoup moins positifs. Pour commencer, la Commission de surveillance de Kayar (Sénégal) a arrêté ses activités de surveillance à cause d'un manque de moyens alors que le problème persiste: les conflits continuent entre les migrants utilisant les filets maillants et les résidents pêchant à la ligne. L'étude de cas à Tema, le Sous-Comité de surveillance (Ghana) a été mis en place il y a seulement trois ans, mais il connaît une baisse des présences à ses réunions. Cela a commencé lorsque des parents des membres du sous-comité ont été pris en train de violer les règles que celui-ci est supposé faire respecter. Les membres du sous-comité hésitent à appliquer les règles à leurs amis et familles. Le Comité de vigilance et de sécurité de Fass Boye (Sénégal) a été efficace au début en atteignant ses objectifs qui étaient de maintenir les navires pratiquant la pêche industrielle hors de la «zone de pêche artisanale». Cependant, les méthodes utilisées étaient si radicales que les armateurs se sont tournés vers la justice officielle pour se plaindre du harcèlement du comité. C'est ainsi que ses activités ont été jugées illégales et arrêtées par le gouvernement. Le procès a toutefois conduit à l'installation du poste décentralisé PSPS à Fass Boye en 1992.

L'efficacité de ces activités de surveillance contrôlées par le gouvernement a, selon les études de cas, été faible. Le poste de surveillance décentralisé PSPS à Fass Boye (Sénégal) qui vient juste d'être mentionné ne fonctionne plus, à cause des problèmes opérationnels. Toujours confrontés à des problèmes d'incursion des navires pratiquant la pêche industrielle dans la zone côtière, quelques pêcheurs de Fass Boye voudraient remettre sur pied le Comité de vigilance et de sécurité. Le Projet de surveillance à Bonfi et Koukoudé (Guinée) a été transformé en programme de gouvernement après 1996. Bien qu'il soit toujours en place, il est généralement considéré par les responsables du gouvernement et par les pêcheurs comme étant inefficace. Le dernier poste de surveillance à avoir été mis en place est le PNBA en Mauritanie (1998). Le rapport ne mentionne pas clairement s'il parvient ou non à dissuader les bateaux d'entrer dans le parc ou d'arrêter de pêcher de manière illégale.

Son efficacité est un repère permettant de mesurer jusqu'où les objectifs ont été atteints (maintenir les navires pratiquant la pêche industrielle hors de la zone côtière, pêcher avec certains engins seulement dans certains endroits, limiter l'accès au parc, etc.), aucune des mesures de gestion ne peut être considérée efficace à 100 pour cent. Cependant, il semblerait que trois des études de cas sur les contrôles sur les lieux de débarquement soient assez satisfaisantes pour rester en place. A l'inverse, le groupe d'études de cas sur la surveillance en mer a tellement de problèmes qu'il ne semble pas être assez satisfaisant et les problèmes de surveillance continuent d'être un sujet sensible dans les communautés concernées.

4.2.6 Les implications pour une gestion des pêches centrée sur les moyens d'existence

Comme avec la section précédente, cette section est principalement une introduction aux études de cas. Cependant, elle montre comment les pêcheurs et le gouvernement sont tous deux activement impliqués dans la gestion des pêches. La plupart du temps, les pêcheurs sont très motivés à appliquer des mécanismes de gestion des pêches susceptibles d'améliorer directement leurs moyens d'existence. Une fois encore, les gouvernements pourraient améliorer la mise en place de mécanismes de gestion des pêches en collaboration avec les pêcheurs, et vice versa. Les projets et programmes des pêches pourraient encourager cette collaboration en organisant des visites d'échange entre les communautés de pêcheurs ainsi qu'entre les communautés de pêcheurs et les responsables du gouvernement afin de les sensibiliser à ces possibilités.

L'information provenant des études de cas montre aussi que certains mécanismes de gestion sont plus compliqués à mettre à exécution que d'autres. La surveillance est de toute évidence beaucoup plus compliquée que les contrôles sur les lieux de débarquement. Elle représente pourtant une part essentielle de la gestion des pêches, dans la mesure où les lois portant sur différentes zones ou sur les zones protégées pouvaient être respectées. La section suivante analyse les forces et les faiblesses des études de cas sur la surveillance et les contrôles sur les lieux de débarquement.