Politiques en matière de commercialisation, consommation et autres mesures afférentes

Politiques relatives à la commercialisation

Pendant la période considérée, les politiques de soutien à la production se sont accompagnées, dans plusieurs pays, de mesures tendant à faciliter la commercialisation de graines oléagineuses et de produits dérivés. Il s'est notamment agi de l'octroi de prêts pour les opérations commerciales en aval, de subventions pour le transport et l'entreposage, d'appui à l'introduction de techniques de contrôle de la qualité et de la méthode de traitement moderne et d'autres mesures tendant à ajouter de la valeur à la chaîne nationale de production et à améliorer la compétitivité du secteur des cultures oléagineuses.

Plusieurs pays, dont la Hongrie, l'Inde, le Nigéria, la République fédérale de Yougoslavie et la Turquie, se sont lancés dans des programmes de libéralisation et de déréglementation des marchés, qui ont notamment comporté la privatisation des entreprises étatiques de production et de traitement des graines oléagineuses, l'encouragement des investissements privés grâce à des exonérations fiscales et l'élimination des monopoles d'État ou d'autres formes d'intervention et de contrôle de l'État sur les marchés des graines oléagineuses. En Inde, la cessation progressive de l'intervention de l'État sur les marchés est allée de pair avec des efforts tendant à garantir le bon fonctionnement des marchés au moyen de différents services de réglementation comme dans les domaines du contrôle et de la certification de la qualité. En revanche, les circuits étatiques de commercialisation du beurre sont restés en place au Japon, lequel a également maintenu la règle selon laquelle les triturateurs privés doivent conserver des stocks d'urgence de graines de soja. En Thaïlande, le gouvernement, afin de soutenir ou de stabiliser les prix nationaux de l'huile de palme, reste prêt à acheter l'huile de palme à des prix d'intervention déterminés par l'État, faculté qui a été utilisée pour la dernière fois en 2001 après une baisse marquée des prix au producteur des noix d'huile de palme.

Les pays importateurs nets confrontés à une réduction de leur autonomie et à la hausse de la facture de leurs importations ont mis en oeuvre les mesures ci-après. En Chine, le gouvernement a collaboré étroitement avec les triturateurs afin de mettre en place pour les cultivateurs de soja un système de prix contractuels à terme afin de stimuler la production de graines de soja. Le Mexique et la République slovaque ont eux aussi encouragé les achats à terme et les programmes de couverture pour les cultures et produits oléagineux. La République slovaque, en outre, a versé des subventions aux entreprises de trituration ayant investi dans des nouvelles technologies. En Roumanie, les paiements de soutien ont été limités aux grandes exploitations livrant leurs graines oléagineuses aux triturateurs, par opposition à une consommation au niveau de l'exploitation. En outre, l'État a subventionné l'achat de graines oléagineuses par les triturateurs afin d'accroître le taux d'utilisation de la capacité des installations de traitement. Dans la Fédération de Russie, où la commercialisation et la consommation au niveau de l'exploitation continuent de jouer un rôle important, les politiques de crédit ont tendu à encourager l'intégration verticale de la production, de la trituration et de la transformation en produits à plus forte valeur ajoutée. La Malaisie a appliqué différentes mesures pour encourager la production de produits à base d'huile de palme hautement traités de manière à accroître les exportations de biens de consommation finis de haute valeur. Au Proche-Orient, les importateurs nets d'huile végétale ont poursuivi leurs efforts d'accroissement de la capacité nationale de trituration et de raffinage pour importer non plus des produits finis mais des matières premières, situation qui ne manquera pas d'affecter le schéma des échanges internationaux.

Plusieurs pays ont amélioré la commercialisation et accru les exportations de produits issus des récoltes oléagineuses en encourageant l'utilisation des bourses des produits. Les pays qui ont assoupli les restrictions précédemment applicables à ces bourses et/ou ont appuyé l'introduction de nouveaux marchés à terme pour les cultures et les produits oléagineux sont notamment l'Argentine, la Chine, l'Inde et l'Indonésie.

Politiques relatives à la consommation

Plusieurs pays ont continué de soutenir l'utilisation des huiles et graisses destinées à la consommation humaine. D'une manière générale, ces politiques ont eu pour but d'améliorer la situation nutritionnelle, mais différentes mesures ont également eu des objectifs liés aux marchés nationaux et à la politique commerciale en général, notamment celles qui ont tendu à accroître la consommation de produits nationaux et à réduire la dépendance à l'égard des importations ou bien à assurer des disponibilités adéquates, en particulier dans les pays dont la production nationale est essentiellement destinée à l'exportation.

En Inde, le programme de subventionnement des produits alimentaires prévoit notamment la distribution d'huile végétale à des prix inférieurs à ceux pratiqués sur les marchés. Apparemment, de nouveaux programmes et certains changements ont été introduits pour veiller à ce que les subventions profitent aux bénéficiaires cibles. Face à une stagnation de la production nationale de graines oléagineuses, la Roumanie a écoulé sur les marchés de l'huile végétale prélevée sur les réserves d'État afin d'empêcher une hausse des prix au détail.

En Argentine, où les exportations ont été fortement stimulées par une dévaluation marquée de la monnaie au début de 2002, les droits à l'exportation d'huile végétale ont été relevés pour éviter des pénuries et ainsi des hausses des prix sur les marchés nationaux. Des mesures semblables ont été adoptées par la Fédération de Russie, où la part de la production nationale d'huile de tournesol écoulée sur les marchés internationaux a augmenté régulièrement depuis plusieurs années.

La consommation de produits oléagineux a été encouragée en Chine (lait de soja et autres aliments à base de soja) et dans l'UE (huile d'olive). Pour protéger les intérêts du consommateur, l'UE a également promulgué des mesures tendant à améliorer le contrôle de la qualité de l'huile d'olive. En Lituanie, les considérations de santé ont également influé sur la politique de soutien des graines oléagineuses, laquelle, entre autres, a tendu à promouvoir la consommation d'huile végétale plutôt que de graisses animales.

Autres mesures afférentes

Plusieurs pays ont continué d'appuyer les programmes de R&D sur les nouvelles utilisations finales de graines oléagineuses et de produits dérivés, en particulier à des fins autres qu'alimentaires. Deux éléments important tant sur plan des politiques que du marché sont la production de biodiésel à partir de plantes oléagineuses et la création de nouvelles variétés de plantes et produits oléagineux génétiquement modifiés.

Politiques commerciales internationale

Politiques relatives aux importations

Pendant la période considérée, de nombreux pays ont recouru activement aux mesures de contrôle des importations. L'un des principaux facteurs à l'origine de cette situation a été le déclin général des prix des produits à base de graines d'oléagineuses sur les marchés mondiaux constaté pendant la période 1999-2001, qui a beaucoup stimulé les importations et a affecté la production et la trituration nationales. Bien que les cours internationaux aient commencé à se raffermir en fin de période, beaucoup de pays ont continué d'appliquer des mesures commerciales pour protéger leurs industries nationales contre la concurrence internationale. Toutefois, la reprise des prix a été assez lente et les programmes de soutien appliqués par quelques importants pays exportateurs ont continué de causer un effet de distorsion des marchés. Si les pays ont eu recours à des mesures de contrôle des importations pour protéger leurs industries nationales, c'est aussi parce que les régimes de garantie des prix et d'achat public et les autres formes d'intervention directe sur le marché ont joué un rôle progressivement moins important.

Les droits de douane constituent aujourd'hui le principal instrument d'intervention sur les importations, la conversion des barrières non tarifaires en droits de douane imposée par l'Accord sur l'agriculture étant aujourd'hui achevée dans la plupart des pays membres de l'OMC. D'une manière générale, les politiques tarifaires des différents pays ont été appliquées conformément aux engagements qu'ils avaient pris dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture, bien que, pendant la période considérée, plusieurs pays en développement aient décidé de porter les droits appliqués à des niveaux proches des limites fixées pour les droits consolidés dans l'Accord sur l'agriculture. Enfin, pendant la période considérée, plusieurs mesures techniques, axées en particulier sur la sécurité des produits alimentaires, ont joué un rôle important sur les marchés d'importation des graines oléagineuses et des produits dérivés.

L' Inde, qui est l'un des principaux consommateurs et importateurs d'huile végétale, a été au nombre des pays qui ont continué d'appliquer des droits de douane élevés pour protéger l'industrie nationale. D'une manière générale, le rôle accrû que les droits de douane jouent dans ce pays tient à l'élimination progressive de toutes les restrictions quantitatives aux importations, processus qui a été mené à bien en 2001. Ces dernières années, le pays a enregistré une augmentation considérable des importations d'huiles comestibles par suite de la faiblesse relative des prix sur les marchés mondiaux, du fléchissement de la production nationale de cultures oléagineuses et du peu d'efficacité des usines nationales de traitement. Afin d'indiquer les importations et la pression à la baisse des prix nationaux à la production, le gouvernement a continué d'appliquer des droits de douane élevés sur les huiles végétales et quelques autres produits (noix de coco et coprah) et, dans certains cas, a porté le taux des droits au niveau maximum autorisé conformément aux engagements pris par le pays dans le contexte de l'OMC.

À partir de la mi-2001, les droits de douane sur la plupart des huiles importées ont été calculés sur la base des prix de référence déterminés par l'État plutôt que des prix effectifs, système introduit pour combattre la sous-facturation et d'autres irrégularités, y compris le dumping. Dans le cas de certaines huiles comestibles, l'Inde a continué d'appliquer des contingents tarifaires assortis de droits réduits, encore que ces contingents soient restés sous-utilisés. Le régime de progressivité des droits, qui privilégie l'importation d'huiles brutes plutôt que raffinées et qui protège ainsi l'industrie nationale de raffinage des huiles, demeure en place. D'une manière générale, la structure tarifaire a privilégie l'importation d'huiles plutôt que de graines oléagineuses, ce qui a généralement profités aux raffineries nationales plutôt qu'aux triturateurs. Les importations ont également continué d'être affectées par plusieurs barrières non tarifaires, dont de rigoureuses règles de quarantaine pour les graines oléagineuses, des règles d'étiquetage et les privilèges accordés aux entreprises commerciales d'État. En outre, pendant quelques mois de 2001, il n'a été possible d'importer des huiles végétales qu'à travers des ports spécifiquement désignés par le gouvernement et, plus récemment, il a été envisagé d'introduire des mesures spéciales de sauvegarde ainsi que des mesures interdisant l'importation d'huiles provenant de semences génétiquement modifiées.

En Chine, les politiques commerciales ont continué d'être axées sur le renforcement de l'autonomie. Comme pour le passé, les mesures appliquées par le gouvernement pour contrôler l'importation de produits à base de graines oléagineuses ont tendu principalement à stimuler la production et la trituration nationales de graines de soja. Il s'est néanmoins produit quelques changements importants ces quelques dernières années. Bien que plusieurs mesures de contrôle des importations soient restées en place, les importations de graines oléagineuses ont considérablement augmenté depuis 1999/2000 et, aujourd'hui, la Chine est parmi les principaux importateurs mondiaux. Si l'écart entre l'offre et la demande nationales a continué de se creuser, c'est surtout parce que l'État a cessé de soutenir la production de graines oléagineuses et parce que les circuits de distribution et l'infrastructure des transports sont défaillants, alors que les principales zones de production se trouvent très loin des principaux centres de consommation. Comme il est apparu dans les provinces côtières une puissante industrie de traitement de graines de soja, de fabrication d'aliments pour les animaux et d'élevage qui est lourdement tributaire des importations, les mesures adoptées par l'État pour limiter les importations de graines de soja sont devenues plus difficiles à appliquer.

Les mesures appliquées par la Chine en matière d'importation pendant la période considérée peuvent être résumées comme suit. En 2001, l'État a continué d'avoir recours surtout, pour contrôler les importations, à des restrictions quantitatives, à des régimes de licences et à différentes mesures non tarifaires. Les importations de graines oléagineuses (graines de soja) ont continué d'être particulièrement affectées par ces mesures. Pour appuyer le développement d'une industrie nationale de trituration, les droits de douane ont été fixés de manière à privilégier l'importation de graines oléagineuses plutôt que celle d'huiles et de tourteaux. L'adhésion de la Chine à l'OMC, en décembre 2001, a mis en route un processus de libéralisation progressive des échanges marqué par des politiques plus transparentes et une moindre intervention directe de l'État sur les marchés. Pour ce qui est des graines oléagineuses et des produits dérivés, la Chine s'est engagée à geler le taux des droits, relativement réduit, imposé sur les graines et tourteaux oléagineux. De plus, le marché d'importation des huiles comestibles doit s'ouvrir progressivement. Toutes les restrictions quantitatives applicables aux principales huiles importées doivent être éliminées progressivement d'ici à 2010 (voir le tableau III-3). Des contingents assortis de droits consolidés ont été mis en place pour les principales huiles importées. Les contingents convenus seront plus élevés (et les taux des droits correspondants moins élevés) que ceux appliqués avant l'adhésion à l'OMC. Pendant la période 2002-2005, les droits applicables aux produits importés au-delà des contingents seront progressivement réduits, tandis que le volume des contingents sera accru graduellement et les contingents seront totalement éliminés en 2006, année pendant laquelle les taux applicables aux contingents tarifaires s'appliqueront à toutes les importations. En outre, une faible proportion de chaque contingent (qui augmentera avec le temps) sera allouée aux négociants privés, ce qui, à terme, mettra fin à tous les monopoles dont jouissaient antérieurement les entreprises commerciales d'État. Ensemble, ces mesures devraient améliorer l'accès aux marchés des huiles végétales. Il est encore trop tôt pour déterminer quel sera en définitive l'impact de ces changements sur le schéma des importations du pays, la production nationale et les triturateurs.

Cependant, plusieurs barrières non tarifaires subsistent, qui limitent l'accès aux marchés, en particulier des graines oléagineuses. L'allocation de contingents tarifaires continue d'être subordonnée à la délivrance de licences, processus qui permet à l'État de contrôler les importations et qui tend à créer des incertitudes pour les importateurs. En outre, les importations de graines oléagineuses demeurent soumises à des rigoureuses normes phytosanitaires et en particulier à des procédures d'inspection stricte de la part des services de quarantaine. Depuis le début de 2002, les importations sont soumises à des mesures de contrôle de la sécurité des produits qui réglementent la production, l'importation et la vente d'OGM, question délicate étant donné que les produits contentant des OGM jouent un rôle prédominant dans plusieurs des principaux fournisseurs étrangers de graines oléagineuses. Lorsque les nouvelles lois à ce sujet sont entrées en vigueur en mars 2002, les négociants ne se sont vu accorder qu'un délai limité pour s'adapter à certaines nouvelles procédures. Néanmoins, il a été négocié avec les partenaires commerciaux, pour tenir compte des besoins de l'industrie et permettre aux administrations locales d'affiner la réglementation, un accord intérimaire remettant à septembre 2003 l'application intégrale des nouvelles mesures. L'incertitude que cela a suscité parmi les exportateurs et les importateurs s'est traduite par un ralentissement marqué des importations pendant le premier semestre de 2002. Les importations de graines de soja en provenance des États-Unis et de l'Argentine ont été particulièrement affectées, tandis que les achats d'huiles végétales déclarées exemptes d'OGM (en particulier l'huile de palme) ont augmenté.

Tableau III-3: Régime appliqué par la Chine aux importations d'huiles végétales depuis son adhésion à l'OMC

ECE = Entreprises commerciales d'État.

Source: Conseil international des céréales.

Les autres pays importateurs d'Asie n'ont guère modifié leurs politiques d'importation. La Thaïlande a continué d'appliquer des contingents tarifaires aux principales graines oléagineuses et huiles végétales importées. Bien que les taux appliqués aux importations contingentées aient été attrayants et que les contingents aient été généreux, les importations ont continué d'être soumises à un mécanisme d'allocation des contingents. En outre, les négociants importateurs d'huiles ont continué d'être obligés d'acheter localement certaines quantités. L'importation de farine de soja a été totalement déréglementée, bien que ce soit l'État qui continue de désigner les importateurs. En ce qui concerne les mesures techniques, les exportateurs de graines et de farine de soja en Thaïlande devront, à partir de janvier 2003, apporter la preuve que leurs produits sont exempts de toute forme de contamination, tandis que les importateurs devront préalablement demander des permis d'importation. Au Pakistan, bien que les droits qui frappent les importations d'huiles végétales soient demeurés élevés, le régime tarifaire applicable aux graines oléagineuses a été simplifié et les droits réduits. Cette politique a pour but d'appuyer les triturateurs nationaux et exploiter ainsi la valeur ajoutée de la production locale d'huile et de farine et de développer une industrie viable capable de stimuler la production locale de cultures oléagineuses. En Turquie, un rigoureux régime de licences a permis à l'État de continuer à contrôler étroitement les importations d'huiles végétales. Les droits à l'importation ont continué d'assurer une solide protection de la production nationale, en particulier d'huile de tournesol et d'huile d'olive. Pendant la période considérée, les taux des droits ont été plusieurs fois ajustés à la hausse ou à la baisse, le gouvernement s'efforçant de protéger les intérêts des agriculteurs ainsi que des industries de traitement et des consommateurs. Préoccupé par l'accroissement récent des importations de graines de soja, qui risque d'affecter la production nationale, le Gouvernement de l'Indonésie envisage d'appliquer des mesures pour contrôler les importations, notamment au moyen de droits correspondant au niveau maximum autorisé par les engagements pris dans le contexte de l'OMC. Pour pouvoir mieux contrôler les importations, les négociants qui veulent importer des graines de soja (et quelques autres produits) doivent, depuis mai 2002, se faire enregistrer officiellement.

Dans les pays de la Communauté andine (Bolivie, Colombie, Équateur, Pérou et Venezuela), qui sont tributaires des importations, les importations de graines et d'huile de soja ainsi que d'huile de palme ont continué d'être soumises à des droits variables fixés sur la base d'une fourchette tendant à mettre aussi bien les producteurs que les consommateurs à l'abri des fluctuations excessives des cours sur les marchés mondiaux. Jusqu'à la mi-2002, ce système, qui accroît les droits de douane lorsque les cours mondiaux sont peu élevés et les réduit lorsqu'ils augmentent, a conduit à un relèvement des taux de base. L'augmentation des cours sur les marchés mondiaux enregistrée pendant le second semestre de 2002 s'est traduite par un retour aux niveaux de base. L'Argentine, le Brésil et le Paraguay ont continué de bénéficier de tarifes préférentielles conformément aux accords commerciaux spéciaux conclus avec ces pays et sont par conséquent restés les principaux fournisseurs de graines oléagineuses et de produits dérivés pour les pays du Pacte andin. En outre, certains pays andins s'efforcent également de protéger la production nationale en imposant des règles d'absorption, selon lesquelles des licences d'importation ne sont délivrées qu'après que l'intégralité de la production nationale a été achetée. Normalement, les importations entre pays andins sont exemptes de droits, mais les exportations d'huile végétale de Colombie et du Pérou vers le Venezuela ont été soumises à des droits de douane en application des mesures de sauvegarde invoquées par le Venezuela fin 2001. Le système des fourchettes de prix et des mesures de sauvegarde ont également été introduits par le Chili et d'autres pays de la région pour essayer de limiter les importations d'huiles végétales en provenance d'Argentine. L'OMC, saisie d'une plainte de ce pays, s'est prononcée en sa faveur. À la suite de cette situation, les pays membres du Pacte andin envisagent actuellement de réduire le champ d'application du système des fourchettes de prix afin de veiller à ce qu'il soit compatible avec leurs autres engagements commerciaux.

Afin de stimuler la production d'huiles végétales d'origine nationale, le Mexique a relevé le taux des droits perçus sur l'importation d'huile de noix de coco et de palme pour le porter au niveau des taux consolidés de l'OMC. Ces mesures, jointes aux nouveaux paiements de soutien de la production, ont pour but d'améliorer la compétitivité de la production nationale à un moment où les droits sur les importations de graines de soja sont progressivement éliminés conformément à l'Accord nord-américain de libre échange, tandis que les droits sur les importations de graines de soja en provenance du Brésil ont été considérablement réduits conformément à un nouvel accord bilatéral.

Parmi les pays développés, le Japon a continué de protéger le secteur national de la trituration en appliquant aux importations de graines de soja et d'huile de colza les droits maximum autorisés conformément aux engagements pris sous l'égide de l'OMC, alors que les graines oléagineuses sont admises en franchise. Des droits nettement inférieurs sont appliqués aux huiles tropicales, qui ne sont pas produites dans le pays et qui ne constituent pas non plus des produits de substitution des huiles d'origine nationale. Dans l'UE, la structure des droits sur les graines oléagineuses et produits dérivés est restée inchangée et les droits n'ont encore eu qu'un impact modéré sur les marchés d'importation. En ce qui concerne l'huile d'olive, les régimes préférentiels dont bénéficient plusieurs pays du bassin méditerranéen sont demeurés en place et ont été élargis dans certains cas. Les mesures non tarifaires - en particulier les règles sanitaires et les mesures de contrôle de l'innocuité des produits alimentaires - jouent un rôle de plus en plus grand. La réglementation rigoureuse sur l'utilisation de farines de viande et d'os et sur le traitement de la farine de poisson a affecté le commerce de ces produits. En outre, l'application de règles très strictes concernant la contamination des arachides par l'aflatoxine a conduit à suspendre temporairement les importations d'arachides de certaines origines. Enfin, les perspectives du commerce de variétés génétiquement modifiées de graines oléagineuses continuent d'être très affectées par la réglementation communautaire touchant la commercialisation des produits contenant des OGM. Aux États-Unis, les règles sur l'indication du pays d'origine ont été resserrées pour certains produits, y compris les arachides, mesure qui pourrait se traduire par une consommation accrue d'arachides d'origine nationale au dépens des arachides importées.

Outre les pays susmentionnés, les pays qui ont relevé les droits de douane sur les graines oléagineuses et les produits dérivés (ou les ont maintenus aux niveaux consolidés de l'OMC) et/ou qui ont introduit des mesures non tarifaires pour protéger la production et le traitement nationaux sont notamment le Chili, la Fédération de Russie, le Nigéria, la Pologne, Sri Lanka et l'Ukraine.

Quelques pays (en particulier la Bulgarie, l'Équateur, la République slovaque et la Roumanie) ont apparemment abaissé les droits à l'importation et/ou réduit les restrictions à l'importation de façon permanente ou temporaire, dans le but d'assurer des approvisionnements adéquats en périodes de fléchissement de la production nationale, de mettre les consommateurs à l'abri de hausses des prix ou d'aider les triturateurs et les autres secteurs de l'industrie en leur facilitant l'accès aux ingrédients importés.

Pour surmonter l'impact néfaste des mesures techniques sur des courants commerciaux spécifiques, plusieurs pays ont conclu des accords bilatéraux de reconnaissance mutuelle des règlements sanitaires ou connexes. C'est ainsi par exemple que le Brésil et la Chine ont conclu un accord phytosanitaire qui facilitera les exportations en Chine de graines de soja d'origine brésilienne. De même, la Chine et le Pérou négocient un accord zoo et phytosanitaire qui permettra au Pérou de continuer d'exporter en Chine de grandes quantités de farine de poisson.

Politiques relatives aux exportations

Pendant une bonne part de la période considérée, les marchés mondiaux des graines oléagineuses ont été caractérisés par une offre considérable à l'exportation et une croissance inférieure à la moyenne de la demande d'importation. De ce fait, la concurrence est restée vive sur les marchés d'exportation, notamment dans le cas des pays qui sont orientés vers l'exportation, qui ont dû soutenir et parfois intensifier leurs efforts de promotion de leurs exportations de graines oléagineuses et de produits dérivés. Il n'ont eu recours que dans une mesure limitée au subventionnement des exportations mais celles-ci ont été encouragées par plusieurs autres types d'incitations.

Parmi les pays développés, le système de subventionnement des exportations de l'UE appliqué à l'huile de colza, à l'huile d'olive et au beurre et à l'huile de beurre est resté en place. Ces dernières années, cependant, la conjoncture sur les marchés n'a pas donné lieu à des remboursements sur les exportations d'huile de colza et d'huile d'olive. En revanche, les exportations de beurre et d'huile de beurre ont continué de dépendre des subventions, bien que le total des dépenses représenté par celles-ci soit demeuré bien inférieur aux niveaux fixés dans le cadre de l'OMC.

Aux États-Unis également, les exportations de beurre et d'huile de beurre ont été subventionnées pendant l'exercice 2000/01 mais pas en 2001/02. S'agissant des graines oléagineuses et des produits dérivés, le Programme de promotion des exportations (EEP) est demeuré inutilisé. Toutefois, les exportations de graines et de produits oléagineux ont continué d'être encouragées au moyen de plusieurs autres programmes, en particulier des systèmes de garantie des crédits à l'exportation. Les dépenses représentées par la promotion des exportations des graines et produits oléagineux dans le cadre du principal programme, le programme GSM-102, qui accorde des crédits à l'exportation à moyen terme, ont été comparables à celles des années précédentes, tandis que les dépenses relevant du programme à court terme (SCGP) ont doublé pendant l'exercice 2000/01 et à nouveau en 2001/02. La nouvelle Loi de 2002 sur l'aide à l'agriculture a élargi ce dernier programme: la couverture des garanties a été étendue et le nombre de produits et de pays éligibles a été accru. Pendant la période considérée, l'ensemble des graines oléagineuses est devenu le principal groupe de produits appuyé par ce régime, lequel a bénéficié surtout aux exportations de graines de soja. Le secteur des graines oléagineuses a également bénéficié d'une mesure de soutien par le biais de plusieurs autres programmes qui tendent à promouvoir les exportations de produits agricoles américains, en particulier le programme concernant les marchés émergeants, le programme d'accès aux marchés, le programme du développement des débouchés étrangers et le programme d'échantillonnage de qualité. Ces programmes ont été prorogés jusqu'en 2007 par la nouvelle Loi sur l'aide à l'agriculture, laquelle a également accru quelque peu le financement qui leur est alloué. Quant au programme de promotion des exportations (EEP), les niveaux actuels de financement sont restés inchangés, bien que la définition des "pratiques commerciales déloyales" - qui déclencheraient le paiement de subventions - ait été élargie. Enfin, il a été introduit un certain nombre de nouveaux programmes, y compris un qui tend à réduire l'impact des mesures sanitaires et phytosanitaires et des autres mesures réglementaires sur les exportations américaines de certains produits agricoles, par exemple les graines oléagineuses génétiquement modifiées.

Les deux principaux exportateurs d'huile de palme, l'Indonésie et la Malaisie, ont également poursuivi leurs politiques de promotion des exportations. En Malaisie, où l'exportation d'huile de palme fait normalement l'objet de différents droits et charges, la taxe de 5% qui frappait les exportations d'huile de palme raffinée a été supprimée en septembre 2001, et certaines quantités d'huile de palme brute peuvent désormais être exportées en franchise de droit pendant la période 2001-2003. En outre, afin de faciliter les opérations d'exportation, des importateurs sélectionnés ont continué de bénéficier de garanties de crédits à l'exportation tandis que des contrats bilatéraux de troc ont été signés avec la Chine et avec l'Inde. En outre, plusieurs pays d'Asie, du Proche-Orient et d'Afrique du Nord ont entrepris des programmes visant à stimuler la consommation dans les pays importateurs, tandis que les pays souhaitant améliorer la compétitivité de leurs industries nationales de l'huile de palme ont reçu une assistance technique et des investissements pour la création de co-entreprises. En Indonésie, les politiques de promotion des exportations ont principalement revêtu la forme d'accords de troc et de création de co-entreprises. En outre, les taxes sur l'exportation des différents produits à base d'huile de palme ont à nouveau été réduites par rapport aux niveaux fixés en mars 2001 afin de protéger les intérêts des raffineurs nationaux ainsi que des consommateurs.

En Argentine, le régime de dégrèvement des droits à l'exportation établi de longue date, qui privilégiait les exportations de graines oléagineuses, a été remplacé en 2001 par un système semblable mais plus compatible avec les règles de l'OMC. Apparemment, le soutien net fourni aux exportateurs est resté essentiellement inchangé malgré la mise en place de ce nouveau système. En outre, les exportateurs ont continué de pouvoir bénéficier d'un remboursement de la taxe à la valeur ajoutée. Pour stimuler l'exportation de produits à plus forte valeur ajoutée, les exportations de graines oléagineuses continuent d'être taxées à un taux plus élevé que les huiles et tourteaux. L'amélioration marquée de la compétitivité des exportations entraînée par la forte dépréciation de la monnaie, au début de 2002, a conduit le gouvernement a suspendre toutes les formes de soutien des exportations et a introduit des taxes supplémentaires sur toutes les exportations agricoles. De ce fait, la charge totale représentée par la taxation des exportations de graines oléagineuses a augmenté de 20% à 23%. Il ressort clairement des résultats records enregistrés pendant la campagne 2001/02 et les nouvelles perspectives d'expansion pour 2002/03 que la rentabilité globale de la production et de l'exportation d'huiles et de tourteaux est restée inchangée ou s'est même légèrement améliorée. En fait, les exportations considérables de l'Argentine ont été l'une des principales raisons de l'intensification de la concurrence constatée sur les marchés mondiaux d'exportation en 2002. Les politiques d'exportation n'ont pas changé au Brésil, où, à différence de l'Argentine, la structure des taxes à l'exportation a continué de privilégier les exportations de graines oléagineuses plutôt que de produits traités.

En Chine, à la différence des remboursements partiels d'impôts dont ils bénéficiaient précédemment, les exportateurs de tourteaux de soja peuvent prétendre depuis mars 2002 au remboursement intégral de la taxe à la valeur ajoutée, mesure adoptée pour promouvoir les exportations de tourteaux de soja et compléter les politiques d'importation qui favorisent le secteur national de trituration des graines oléagineuses.

Le subventionnement direct des exportations de graines et tourteaux oléagineux et d'huiles a été supprimé en Hongrie, conformément aux engagements pris par ce pays dans le cadre de l'OMC. En Pologne, en revanche, le régime de subventionnement des exportations de colza introduit en 2000 est demeuré en place, bien que le volume des exportations subventionnées et le montant des dépenses correspondantes soient restés dans les limites rigoureuses imposées par l'OMC. Au cours des deux premières années d'application du programme, le niveau des subventions a été réduit en raison des problèmes qu'a suscités l'administration du système ainsi que de la règle selon laquelle les exportateurs, pour pouvoir bénéficier d'un remboursement, doivent acheter la production nationale à un prix minimum fixé par le gouvernement en consultation avec les producteurs et les négociants. Apparemment, ce programme a poussé les prix intérieurs du colza au-dessus des cours mondiaux, ce qui n'a pas manqué d'avoir un impact sur l'industrie nationale de la trituration. Plusieurs pays d'Europe orientale dont les exportations de graines oléagineuses avaient augmenté ces dernières années ont eu recours à la taxation des importations ou à d'autres formes de contrôle des exportations pour accroître le taux d'utilisation de la capacité des installations nationales de trituration. En Roumanie, le gouvernement a temporairement interdit l'exportation de graines de tournesol et envisage de recommencer à subventionner les exportations d'huile de tournesol. En Fédération de Russie, les droits perçus sur l'exportation de graines oléagineuses ont été relevés en 2001 afin de garantir un approvisionnement suffisant en matières premières à l'industrie nationale de trituration et ainsi une production suffisante d'huile pour les marchés intérieurs. Le relèvement des droits a réduit la marge bénéficiaire sur l'exportation de graines de tournesol, ce qui aura pour effet, d'une manière générale, de décourager la production nationale de graines oléagineuses. Pour régler ce problème, le gouvernement a décidé au début de 2002 d'éliminer le système de licences imposé aux exportations de graines oléagineuses, ce qui a contribué à une reprise partielle de la production nationale et des exportations. La taxation des exportations de graines oléagineuses a été maintenue en Ukraine, également pour stimuler l'exportation d'huile de tournesol, produit à plus forte valeur ajoutée. Bien que la taxe à l'exportation de graines de tournesol ait été ramenée de 23% à 17% en 2001, l'impact net de cette mesure sur les exportations a été nul dans la mesure où certaines exonérations fiscales ont été supprimées. L'exportation de produits traités est encouragée aussi par le remboursement de la taxe à la valeur ajoutée aux triturateurs qui exportent des huiles et tourteaux.

Conclusions

Pendant la période considérée (2001-02), les pays développés ont mené à bien la réforme de leurs politiques imposée par l'Accord sur l'agriculture du cycle d'Uruguay, tandis que, pour les pays en développement, ce processus devrait être achevé d'ici à 2004-05. Bien que ces réformes ont limité la possibilité pour les gouvernements d'intervenir directement sur les marchés des produits de base, il apparaît que le niveau total du soutien et de la protection de la production nationale sont restés élevés.

En ce qui concerne les politiques relatives à la production, les pays ont continué d'avoir de moins en moins recours au système de soutien des prix, soit en raison des engagements de réduction des prix dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture, soit parce que ces programmes se sont avérés coûteux et pas particulièrement efficaces. Ils ont eu davantage recours, au contraire, aux paiements directs de soutien des revenus et à différentes formes indirectes de soutien à la production (qui sont généralement exemptes des engagements de réduction). Les trains de mesures de soutien à la production utilisées par certains pays développés ont généralement isolé les producteurs de graines oléagineuses de l'impact de la baisse des prix sur les marchés, de sorte que des graines oléagineuses ont continué d'être produites à grands frais dans les mêmes quantités, voire en quantités supérieures, même lorsque les prix étaient relativement déprimés. Comme l'a signalé l'OCDE pour ses pays membres, le niveau effectif de soutien fourni aux producteurs de graines oléagineuses n'est que marginalement inférieur à celui enregistré pendant la période prise comme référence par l'Accord sur l'agriculture, c'est-à-dire 1986-88. Les mesures de soutien autres que celles fondées sur les prix, quant à elles, ont été utilisées à différentes fins, principalement pour compléter les systèmes de soutien des revenus (en particulier dans les pays développés) ou (dans les pays en développement) comme principal moyen d'améliorer la productivité et d'encourager la production.

En ce qui concerne les politiques en matière de commercialisation, de consommation et les mesures afférentes, les pays ont eu recours à un grand nombre d'instruments, dans des buts divers. D'une manière générale, les gouvernements ont eu tendance à moins intervenir sur les marchés intérieurs ou à utiliser des formes plus indirectes d'intervention, en mettant souvent l'accent sur un resserrement de la coopération avec le secteur privé. La principale exception à cette tendance a été l'introduction dans de nombreux pays de politiques concernant les OGM. Il ressort également d'une analyse des politiques nationales que, dans les pays en développement, la coordination des différents instruments d'intervention pose des problèmes particuliers en ce sens que les pouvoirs publics doivent concilier les intérêts divergents des producteurs de graines oléagineuses, des triturateurs, des raffineurs et des consommateurs finals d'huiles végétales ou de tourteaux. Il apparaît que, dans plusieurs pays, les gouvernements tendent à privilégier les politiques qui protègent l'industrie nationale de trituration et de traitement, approche qui tend à accentuer les problèmes de surcapacité et qui ralentit apparemment les processus de modernisation et d'ajustement qui s'imposent dans le secteur des huiles et des tourteaux ainsi que dans celui de la production de graines oléagineuses. Pour ce qui est des politiques en matière de consommation, les mesures traditionnelles tendant à accroître la consommation d'huiles végétales parmi les pauvres n'ont été maintenues que dans quelques pays. En revanche, beaucoup d'entre eux se sont efforcés de stimuler la demande pour de nouvelles utilisations, en particulier les utilisations des huiles végétales à des fins non alimentaires.

Les politiques commerciales continuent d'avoir un impact important sur le secteur des graines oléagineuses. D'une manière générale, la tendance qu'ont manifestée les gouvernements de s'abstenir d'intervenir directement sur les marchés intérieurs semble avoir intensifié le recours aux politiques commerciales pour atteindre les objectifs nationaux de production et de consommation. Si, en principe, les changements apportés aux politiques commerciales conformément à l'Accord sur l'agriculture se sont traduits par une transparence accrue des marchés et une amélioration de l'accès aux marchés, l'impact global de ces changements sur le commerce national a été relativement modéré. Dans la plupart des pays développés, les droits sur les graines oléagineuses et les produits dérivés ont toujours été faibles. Dans les pays en développement, les droits consolidés ont été élevés mais les droits appliqués bien plus faibles, ce qui leur laisse une marge de manoeuvre qui leur permet de les relever pour mieux protéger leurs marchés. Plusieurs pays en développement, y compris certains des principaux importateurs de graines et de produits oléagineux, ont rigoureusement contrôlé l'accès des importations en imposant des droits plus élevés ou d'autres mesures à la frontière.

L'un des points commun des politiques d'importation a été le recours à des contingents tarifaires. À l'heure actuelle, quelque 25 pays appliquent ces contingents aux graines oléagineuses et produits dérivés, souvent en percevant des droits prohibitifs sur des importations dépassant les contingents. Ces quelques dernières années, le taux d'utilisation moyen des contingents n'a pas dépassé 70% du fait de la façon dont ils ont été administrés. Une autre caractéristique commune à la plupart des pays importateurs a été le recours à des droits progressifs pour essayer des privilégier l'importation de produits à moindre valeur ajoutée.

Pendant la période considérée, les barrières techniques aux importations ont eu un impact de plus en plus marqué sur le commerce international de graines oléagineuses et de produits dérivés. Les craintes éprouvées par les consommateurs quant à l'innocuité des produits alimentaires et à la protection de l'environnement ont conduit les gouvernements de pays aussi bien développés qu'en développement à introduire différentes mesures sanitaires et phytosanitaires et autres règles techniquesto. Dans plusieurs cas, ces mesures se sont traduites par une réduction de l'accès aux marchés et, finalement, par une réorientation des échanges. De plus en plus, les pays exportateurs craignent que leurs partenaires commerciaux n'appliquent de telles mesures techniques pour protéger leurs marchés intérieurs, les réformes des politiques commerciales en cours ayant limité la possibilité pour certains pays d'utiliser des mesures tarifaires.

En ce qui concerne les politiques relatives aux exportation, la conjoncture qui a prévalu sur les marchés pendant la période 2001-02 s'est traduite par une intensification de la concurrence sur les marchés d'exportation. Le subventionnement des exportations a continué de jouer un rôle mineur, mais les principaux exportateurs de graines oléagineuses et de produits dérivés ont eu plus largement recours à d'autres mécanismes de promotion des exportations.