III. EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS EN MATERIA DE SEMILLAS OLEAGINOSAS, ACEITES Y HARINAS

Durante el período objeto de examen, la evolución de los mercados de las semillas oleaginosas, los aceites y las harinas tuvo repercusiones importantes para la aplicación de las políticas. Hasta el final de 2001, el mercado internacional de las semillas oleaginosas y productos derivados estaba caracterizado por un exceso de oferta con respecto a la demanda, lo que dio lugar a que las existencias fueran superiores al promedio y los precios experimentaran una presión a la baja. En algunos países, se proporcionó mayor apoyo para ayudar a los productores. En contraposición a ello, en 2002, el crecimiento de la producción disminuyó y se agotaron las reservas mundiales, lo que llevó a una recuperación parcial de los precios internacionales y a una reducción de las medidas específicas de apoyo. En cuanto al consumo y el comercio mundial de productos derivados de las semillas oleaginosas, las tasas de crecimiento durante todo el período 2001-2002 cayeron por debajo de los niveles registrados en los años anteriores y las políticas nacionales siguieron orientándose en función de uno o más de los objetivos siguientes: promoción de las exportaciones, sustitución de las importaciones, apoyo a los ingresos agrícolas, fomento de la producción y crecimiento de la producción de valor añadido. La selección de medidas de intervención concretas y su formulación efectiva se ven determinadas en gran medida por los compromisos contraídos por los países en el marco de la Ronda Uruguay y por los debates en curso sobre las reformas de las políticas comerciales y agrícolas en el ámbito de la OMC. Se ha vuelto más evidente la actividad normativa en las esferas de los organismos modificados genéticamente y de los biocombustibles.

Políticas en materias de producción

A pesar de la tendencia hacia la liberalización registrada en varios países, las políticas de apoyo a la producción siguieron influyendo en la producción de semillas oleaginosas. Si bien algunos países aún dependían de los programas de apoyo a los precios para proteger los ingresos de los agricultores, ha aumentado aún más el número de los países que pasaron a adoptar formas directas de sostenimiento de los ingresos de los productores de cultivos oleaginosos. Para estimular la producción de estos cultivos e incrementar la productividad del sector se recurrió asimismo a varias formas indirectas de apoyo, como por ejemplo la subvención de los insumos.

Sistemas de Sostenimiento de los Precios al Productor y de Adquisciones Públicas

En algunos países siguió prestándose apoyo a los precios al productor de los cultivos oleaginosos (véase el cuadro III-1), con miras a proteger los ingresos de los agricultores y proporcionar suministros suficientes para los mercados internos. Entre los países en desarrollo, los sistemas de garantía de los precios y de adquisiciones públicas se mantuvieron sólo en algunos, en especial en los países que eran importadores netos de semillas oleaginosas. Por lo general, en los países donde se aplicaban medidas de apoyo a los precios, estos últimos eran más altos en valor nominal pero no conseguían crecer al mismo ritmo que la inflación. Sin embargo, en muchos casos (por ej., India, Brasil, Pakistán y la República de Corea), los agricultores preferían vender sus semillas oleaginosas en el mercado libre, ya que los precios administrados por el Estado solían ser inferiores a los precios del mercado interno. En cuanto a la adquisición pública de las semillas oleaginosas, tales planes prácticamente se han abandonado debido sobre todo a restricciones presupuestarias. En los casos en que se efectuaron intervenciones de este tipo, los volúmenes implicados fueron insignificantes en comparación con el suministro total.

En algunos importantes países productores, la tendencia de las políticas de apoyo arriba indicada contribuyó a reducir las inversiones en cultivos oleaginosos y llevó al estancamiento de los rendimientos y de la producción interna, lo que hizo aumentar el déficit del suministro interno de productos derivados de las semillas oleaginosas. Al mismo tiempo, ha aumentado la dependencia respecto de la importación de semillas oleaginosas y productos derivados, lo que representa una opción relativamente poco atractiva habida cuenta de la debilidad que han experimentado los precios internacionales de estos productos en las últimas campañas.

En la India, los sistemas de sostenimiento de los precios y de adquisiciones representaron un incentivo escaso o nulo para el crecimiento de la producción de estas semillas. La tendencia a anunciar los precios de apoyo a la época de la cosecha, en lugar de antes de la siembra, disminuyó la influencia de tales sistemas en las decisiones de siembra. Además, el nivel de apoyo a las semillas oleaginosas ha sido habitualmente inferior al de los otros cultivos, en especial cereales, leguminosas, frutas y hortalizas, mientras que las operaciones de adquisición estatales han sido muy limitadas en el caso de los cultivos oleaginosos. Como consecuencia de ello, el grueso de los cultivos de semillas oleaginosas se produce principalmente en tierras de secano y los rendimientos medios se mantienen por debajo del nivel de una tonelada por hectárea. Al mismo tiempo, el sistema de cultivo mixto de arroz y trigo siguió ampliándose bajo la influencia de unos precios de apoyo más atractivos e independientemente del incremento concomitante de las reservas públicas.

La pérdida de ventaja comparativa de la producción nacional de semillas oleaginosas de la India y el aumento abrupto de las importaciones de aceite comestible que se produjo como consecuencia de ello en los últimos años son motivo de preocupación creciente para el Gobierno. Según se ha informado, está cobrando impulso la nueva política encaminada a reorientar parcialmente los recursos públicos de cultivos que producen excedentes, como por ejemplo el trigo y el arroz, hacia los cultivos oleaginosos. La única medida concreta adoptada hasta la fecha ha sido la congelación temporal de los precios de sostenimiento del arroz, los cereales secundarios y el algodón, que se produjo al final de 2002 y que, sin embargo, sólo fue acompañada de un aumento muy marginal de los cultivos oleaginosos de secano y de un aumento nulo (en términos nominales) de los precios de apoyo de la soja.

En China, la intervención del Gobierno en la producción y comercialización de los cultivos oleaginosos se mantuvo limitada en comparación con los principales cultivos básicos, en los cuales continúa centrándose la política de fortalecimiento de la seguridad alimentaria del Gobierno. Si bien se ha notificado que en la provincia de Jilin, en 2002, se subvencionaron a precios garantizados las compras de soja efectuadas por una importante planta de trituración, desde ese año no se aplican medidas de sostenimiento de los precios ni planes de compra respaldados por el Gobierno central. Esta situación ha contribuido a que se produjera una reasignación de los recursos agrícolas, que se destinaron al maíz y el trigo más que a la soja, a raíz de lo cual fue necesario importar ingentes cantidades de soja para satisfacer la demanda creciente de aceites y harinas comestibles. Al estar preocupado por la creciente dependencia del país de las importaciones, el Gobierno estudia ahora la posibilidad de realizar un programa de objetivos múltiples para estimular la producción nacional de soja. Entre las medidas previstas figuran: i) la reducción de los precios de apoyo y los volúmenes de compra de cereales; ii) la introducción de precios a término para garantizar a los agricultores, a la hora de la cosecha, un precio mínimo fijo; iii) la mejora de la infraestructura de transporte y comercialización del país, ya que las deficiencias que se registran en esta última esfera obstaculizan el desarrollo de los mercados nacionales de semillas oleaginosas y productos derivados; iv) el apoyo a la investigación sobre variedades de alto rendimiento y la adopción de otras medidas encaminadas a incrementar la rentabilidad de la producción de cultivos oleaginosos.

Cuadro III-1 Precios de apoyo de las semillas oleaginosas, aceites y grasas en países selccionados

n.a. = no disponible
disc. = discontinuado
^a/ precios a la producción dentro del contignete de comercialización
^b/ precios a la producción fuera del contingente de comercialización
^c/ en 2002, los precios de apoyo relacionados con los contingentes han sido sustiuidos, en el caso del maní, por una tasa de préstamo unificada
^d/ se trata de datos preliminares; cuando se elaboró este cuadro, los índices disponibles no hacían referencia a todo el año
^e/ se trata de datos preliminares; cuando se elaboró este cuadro, los tipos de cambio disponibles no hacían referencia a todo el año

En Tailandia, para respaldar los ingresos de los agricultores y estabilizar los precios de mercado, el Gobierno puede imponer, de vez en cuando, unos precios de compra mínimos a los cuales las plantas de trituración deben comprar a los productores las nueces de aceite de palma. Esta forma de apoyo se aplicó en 2001, pero cuando los precios nacionales aumentaron en 2002, no hubo ninguna intervención de este tipo. En Turquía se prevé suprimir el sistema de subvención directa de la producción de cultivos oleaginosos y pasar del sistema tradicional de precios de sostenimiento y primas a la producción a otro sistema de pagos directos en apoyo de los ingresos, para poner fin de este modo a la participación del Gobierno en las cooperativas de productores. El objetivo es acabar con las intervenciones gubernamentales en la comercialización de las semillas oleaginosas. Se prestará asistencia para ayudar a los agricultores a adaptarse a las condiciones del mercado y facilitar la reestructuración de este sector.

En el Japón, la política de concesión de pagos compensatorios a los productores de soja fue sustituida en 2000 por un programa de apoyo a los ingresos de los productores de soja con arreglo al cual se otorgan subvenciones cuando los precios del mercado disminuyen por debajo de un precio indicativo que refleja los elevados costos de producción en el país. No se establecen límites cuantitativos en lo que concierne al volumen de la producción que puede subvencionarse. Desde 1994 aumenta regularmente el gasto público total que las subvenciones a la producción de soja comportan para el Gobierno (incluidos los pagos relativos a los programas que se indican en el apartado c) a continuación), y el incentivo que ofrecen estas políticas parece ser la principal causa del marcado crecimiento de la superficie plantada con soja, que se registra desde mediados de los años noventa.

Entre los países desarrollados, la UE siguió respaldando la producción de mantequilla y aceite de oliva mediante la fijación de precios de apoyo de referencia específicos. La mayor parte del apoyo destinado al sector del aceite de oliva se proporcionó en el marco de un sistema de ayudas a los productores, en cuyo ámbito el almacenamiento público y las subvenciones a la exportación jugaron un papel limitado. Aunque se mantuvo el sistema de nivelación de las cantidades garantizadas, la mayoría de los países productores siguió excediendo de sus límites fijados, sin tener en cuenta que de esta manera tuvieron que reducirse las ayudas a la producción otorgadas a sus productores. Si bien el nivel del apoyo concedido por cada tonelada de aceite de oliva se mantendrá constante hasta 2003-2004, las recientes modificaciones introducidas en el régimen de sostenimiento apuntan a un control más riguroso de la distribución de los pagos, así como a asegurar que las plantaciones posteriores a 1998 no tengan acceso a esa forma de ayuda.

En los Estados Unidos, el Gobierno aumentó el precio de intervención de la mantequilla tanto en 2001 como en 2002 con miras a que los precios de apoyo estuvieran más en consonancia con los precios prevalecientes en los mercados. Para reducir al mínimo los préstamos por pagar y la consiguiente acumulación de reservas estatales, siguieron proporcionándose préstamos a la comercialización de las semillas oleaginosas y otros cultivos herbáceos cuya situación justificaba la concesión de subvenciones, lo que tuvo repercusiones análogas a las de los pagos compensatorios conexos. A la soja, el maní y los cultivos que se denominan “otras semillas oleaginosas” se aplican tasas de préstamo diferentes. De 1996 a 2001, las tasas de préstamo se determinaron de conformidad con la Ley federal de 1996 sobre mejora y reforma agrícola. De 1997 a 2002, la tasa de préstamo para la soja se mantuvo en el nivel reglamentario máximo y no se revisó a la baja en respuesta a la caída de los precios del mercado, como lo permitía la legislación. Cuando los precios al productor de la soja disminuyeron por debajo de la tasa de préstamo correspondiente, en 1999, los préstamos a la comercialización se volvieron muy atractivos y los desembolsos del Gobierno en el marco del programa registraron un aumento considerable (véase el Cuadro III-2). Fundamentalmente, el programa de préstamos protegió los ingresos de los productores contra el impacto de unos precios de mercado bajos y, como la tasa de préstamo de la soja era más atractiva que las tasas que se aplicaban a los dos principales cultivos competidores, el maíz y el trigo, se produjo una expansión constante de las plantaciones de soja. El crecimiento de la oferta derivado de ello contribuyó a la reducción de los precios, dado que el programa de préstamos a la comercialización impedía la acumulación de reservas públicas. El 13 de mayo de 2002, entró en vigor una nueva ley en materia de agricultura, la Ley sobre seguridad de las explotaciones agrícolas e inversión rural (véase el recuadro que figura a continuación), que sin embargo tuvo repercusiones limitadas en las plantaciones de ese año ya que los productores no sabían cuáles serían las tasas de préstamo antes de plantar los cultivos.

Cuadro III-2: Soja de EE.UU - Parámetros en materia de commercialización y política

* El signo menos indica una recaudaciaón neta (exceso de pagos u otras recaudaciones respecto del importe bruto de los gastos.

** Estimaciones oficiales (julio de 2002), habida cuenta del impacto de la nueva Ley de reforma agraria, promulgada en mayo de 2002.

Fuente: Diferentes publicaciones delMinisterio de Agricultura de los Estados Unidos de América (USDA).

Programas de sostenimiento directo de los ingresos y programas conexost

Bajo la influencia del Acuerdo sobre la Agricultura suscrito en 1995 en el marco de la Ronda Uruguay (AARU) y de las negociaciones en curso bajo la égida de la OMC acerca de la liberalización posterior de los mercados agrícolas, varios países, en especial los desarrollados, optaron por recurrir a medidas que no previeran compromisos de reducción, en particular medidas de sostenimiento de los ingresos no directamente vinculadas con los niveles de producción o los precios de mercado.

En la UE, los agricultores siguieron beneficiándose de pagos directos en apoyo de los ingresos, introducidos en 1992, si bien en 2000 se introdujeron las modificaciones siguientes: i) se abandonó el mecanismo de estabilización de los ingresos que reajustaba los pagos al alza en caso de caída de los precios del mercado de las semillas oleaginosas; ii) el régimen se extendió para incluir también a los pequeños productores; y iii) durante el período 2000-2002, los pagos a los productores de semillas oleaginosas tuvieron que reducirse gradualmente para alinearse con el tiempo a los pagos abonados para los cereales y otros cultivos. A partir de 2002, los pagos por superficie se armonizan así entre las distintas utilizaciones de la tierra, lo que constituye un cambio dirigido a reducir el impacto diferenciado de los incentivos monetarios sobre las decisiones de los agricultores en materia de producción, y a aumentar a la vez el papel de las fuerzas del mercado. Este reajuste de los pagos de apoyo ha dado lugar a cambios a corto plazo en la asignación de recursos entre los cultivos. Si bien los niveles de apoyo establecidos en 1992 habían favorecido los cultivos oleaginosos, contribuyendo así a la ampliación de la producción de semillas oleaginosas durante los años noventa, su reducción ha hecho que la producción de semillas oleaginosas sea menos rentable que la de otros cultivos herbáceos, en especial los cereales, y es el principal factor al que se debe el reciente descenso de la producción de semillas oleaginosas en la UE. En cuanto a las medidas de limitación de la producción, a todos los productores de cultivos herbáceos que soliciten un apoyo directo a sus ingresos sigue aplicándose la puesta en barbecho obligatoria del 10 por ciento de la tierra cultivada. Además, se ha mantenido vigente el límite máximo impuesto desde 1994 sobre toda la superficie de cultivos oleaginosos de la UE. Si bien este límite ya se ha superado y en años anteriores ha llevado a la aplicación de sanciones, desde 1999 la superficie total dedicada a los cultivos oleaginosos se mantiene por debajo del límite fijado, debido en gran parte a la reducción gradual de los pagos compensatorios aplicados a las semillas oleaginosas a partir de ese año.

En 2002, los miembros de la UE han entablado un debate sobre las nuevas reformas del régimen de los cultivos herbáceos en la UE, impulsados por los planes de ampliación de la Comunidad y las consideraciones presupuestarias relacionadas, así como por la nueva ronda de negociaciones de la OMC. La Comisión de la UE ha presentado una propuesta para garantizar a los agricultores un ingreso estable mediante un pago anual único por explotación agrícola, en concepto de apoyo a los ingresos, que prescinda del tipo de producción, de modo que la asignación de los recursos se vea determinada principalmente por las fuerzas del mercado. Además de estar totalmente desconectados, estos pagos estarían supeditados a las normas ambientales, de inocuidad de los alimentos y de otro tipo, así como a un régimen de diferenciación que conllevara límites máximos y reducciones graduales del total de los pagos por explotación. Sin embargo, habida cuenta de las primeras reacciones de los países miembros de la UE, la forma final y el calendario de las nuevas reformas siguen siendo inciertos.

En los Estados Unidos, en tres años consecutivos (1999, 2000 y 2001), se han otorgado pagos directos de sostenimiento de los ingresos a los productores de semillas oleaginosas, tras la adopción por el Congreso de medidas de ayuda de emergencias. La finalidad de tales pagos, en gran parte desconectados de los actuales niveles de producción, era ayudar a los productores afectados por la coyuntura desfavorable del mercado. En 2002, esta asistencia se ha incorporado en la nueva Ley de ayuda a la agricultura que abarca hasta el año 2007. Si bien ello confirma el énfasis puesto en las medidas desconectadas de sostenimiento de los ingresos, cabe observar que, con arreglos a sus disposiciones, los pagos de sostenimiento de los ingresos quedan vinculados directamente, en parte, con la evolución de los precios de los mercados internos, cuando éstos disminuyen por debajo de los precios de intervención. (Para mayores detalles véase el recuadro anterior). Análogamente a lo que se verificó en los Estados Unidos, en el Canadá, en 2002, se aprobó un conjunto de medidas de ayuda de urgencia destinadas a compensar a los agricultores (prescindiendo del cultivo producido) por los bajos precios y los elevados costos de los insumos que ese mismo año habían provocado una reducción de los ingresos de los productores. Se mantuvieron los tradicionales sistemas de estabilización de los ingresos, caracterizados por medidas desconectadas y no específicas para los cultivos. A plazo medio, el Gobierno canadiense prevé realizar nuevas inversiones en el sector agrícola y las industrias agroalimentarias, haciendo especial hincapié en las esferas siguientes: adopción de medidas para mitigar los efectos de la sequía; gestión eficaz de riesgos; competencias técnicas; inocuidad de los alimentos; aspectos ambientales; e innovación científica.

En México, los productores tradicionales de soja siguen recibiendo pagos directos, ajustados al alza en 2001 y 2002. Tales pagos no están vinculados a los niveles actuales de producción. El plan, que se aplicará hasta 2007, ahora ofrece a los agricultores también la opción de recibir todos los pagos futuros en una cantidad única, con lo cual se quiere estimular las inversiones en diversificación de la producción y empresas orientadas hacia el mercado. Al final de 2002, el Gobierno aprobó un nuevo conjunto de medidas de ayuda que durante todo el año 2003 ofrecerán un apoyo adicional a los ingresos, préstamos subvencionados y descuentos sobre los insumos agrícolas para los productores de determinados cultivos, incluidas las semillas de colza y la soja. Según se ha comunicado, esta decisión está relacionada con la inminente supresión de los aranceles sobre la mayor parte de los productos agrícolas impuestos en virtud del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), cuyo efecto, según México, será el de poner la producción nacional en una situación de desventaja al tener que competir con la producción subvencionada de los interlocutores comerciales de la región.

Otros varios países han pasado, o prevén pasar, de formas de apoyo en función de la producción a sistemas de pagos directo de sostenimiento de los ingresos en función de la superficie (hectáreas). Entre estos países figuran: Croacia, Hungría, Lituania, Polonia y otros países de Europa central, donde tales cambios de política guardan relación con la futura adhesión a la UE o a otros bloques comerciales regionales. En Hungría, los pequeños productores de semillas oleaginosas han quedado excluidos del régimen de pagos por hectáreas y se ha elevado paulatinamente el límite máximo de superficie. También en la República de Corea y en Suiza se ha pasado a adoptar programas de sostenimiento por hectáreas, pero su principal finalidad es impulsar la producción nacional de semillas oleaginosas.

Otras medidas de sostenimiento de la producción

Siguen utilizándose varias formas indirecta de sostenimiento de la producción, principalmente con el fin de estimular la productividad y la producción total de determinados cultivos oleaginosos, de elevar el nivel de autosuficiencia del país en este sector -reduciendo la dependencia de las importaciones-, y/o de aumentar los excedentes exportables. A menudo estas medidas se han aplicado en combinación con medidas de limitación de las importaciones.

Durante el período objeto de examen, siguió otorgándose apoyo a la utilización de semillas mejoradas y de otros insumos agrícolas, así como a los programas de investigación y desarrollo (IyD) sobre semillas oleaginosas, en numerosos países (entre los cuales: Bulgaria, Brasil, Colombia, Malasia, Nigeria, las Filipinas, Polonia, la Federación Rusa y Turquía). Además, en varios países (incluidos Bulgaria, Brasil, Colombia, la Federación de Rusia, Filipinas, Malasia, Nigeria, Polonia y Turquía), los productores de semillas oleaginosas siguieron beneficiándose de exenciones fiscales y créditos subvencionados (créditos estacionales así como préstamos para instalaciones de almacenamiento y diversos tipos de inversiones agrícolas). En Polonia, la República Eslovaca y Rumania, donde la ampliación de la producción de estos cultivos tiende a verse frenada por la falta de instalaciones de almacenamiento, se ha proporcionado apoyo financiero para establecer depósitos dentro de las granjas o para otras formas de almacenamiento. También en la India se asignó ayuda pública a los sectores del almacenamiento y el transporte.

En Canadá, India y México, los gobiernos siguieron apoyando los programas de seguro de cosechas. También en los Estados Unidos los productores de semillas oleaginosas continuaron beneficiándose de medidas de sostenimiento de los ingresos y de los programas de seguro del rendimiento de las cosechas apoyados por el Estado. En 2001, por ejemplo, programas de seguro de este tipo cubrían tres cuartas partes de la superficie total cultivada con soja en este país. En el Japón, para estimular la producción nacional de semillas oleaginosas, se mantuvo en vigor el programa subvencionado de estabilización de ingresos, introducido en 2000 para compensar a los productores de soja y colza por la baja de los precios del mercado. Además, la producción de soja mantiene cierto impulso en virtud de un programa de detracción de arrozales cuyo objetivo es convertir algunos arrozales en tierras donde se produzcan cultivos que el país deba importar en grandes cantidades. En el marco de este programa, los agricultores que conviertan sus tierras al cultivo de soja, trigo y cereales para pienso podrán recibir las primas más altas. Por último, los productores de soja podrán beneficiarse asimismo de un sistema de seguro del rendimiento apoyado por el Estado. Según se ha notificado, en 2001 también en la República de Corea se introdujeron medidas para fomentar la transición del cultivo del arroz a la producción de cultivos comerciales como la soja, cuya importación en los últimos años ha aumentado en gran medida. En Rumania, con la introducción en 2002 del sistema de pagos directos a los productores de girasol y soja se quiso promover la diversificación de la producción, es decir, la reducción del cultivo de los principales cereales y el aumento de los cultivos de valor más elevado.

Frente al deterioro general de las perspectivas del mercado, la industria de la nuez de coco siguió siendo objeto de especial atención en la mayor parte de los países productores. En Indonesia, las medidas de apoyo se orientaron en parte hacia el cultivo intercalado, las obras de rehabilitación y la diversificación de los productos. En Filipinas, en 2001, los productores de nueces de coco se han incluido en el sistema de distribución pública de alimentos con miras a proteger a los agricultores contra el impacto de la baja de los precios de los productos a base de coco. Mediante varios programas de desarrollo rural paralelos se ofrecen otras oportunidades de subsistencia a los pequeños productores de nueces de coco.

Atraídos por los elevados niveles de productividad de la producción de palma oleaginosa, numerosos países de Asia (Filipinas y Tailandia), de América Latina (Colombia y Suriname) y de África siguieron apoyando los programas de fomento del cultivo de la palma oleaginosa y la comercialización del aceite de palma, ya sea para aumentar la disponibilidad de aceite vegetal a escala nacional o bien para abastecer los mercados mundiales de aceite de palma en constante expansión. En Malasia, sin embargo, se ofrecieron a los productores de palma oleaginosa, para hacer frente a un período de exceso de existencias y precios bajos, unos incentivos financieros por cada hectárea de tierra que destinaran a otro cultivo, lo que reduciría temporalmente la superficie de las plantaciones y, en consecuencia, la propia producción. Se subvencionó la replantación de casi 200 000 hectáreas. La reducción correspondiente del volumen de aceite producido se estimó en 540 000 toneladas, un volumen cercano al 5 por ciento de la producción nacional total.

Políticas en materia de comercialización, consumo y otras políticas relacionadas

Políticas en materia de comercialización

Durante el período examinado, las políticas de apoyo a la producción han ido acompañadas en varios países de medidas encaminadas a mejorar la comercialización de las semillas oleaginosas y los productos derivados. Tales medidas incluían la concesión de préstamos para operaciones comerciales en régimen de aval; subvenciones para transporte y almacenamiento; apoyo a la introducción de medidas de control de calidad de los productos; técnicas modernas de elaboración; y otras medidas destinadas a añadir valor a la cadena de producción nacional y a aumentar la competitividad del sector de los cultivos oleaginosos.

Una serie de países, entre los cuales Hungría, la India, Nigeria, la República Federativa de Yugoslavia y Turquía, han participado en la liberalización y desregulación del mercado, que incluyó la privatización de las instalaciones estatales de producción y elaboración de las semillas oleaginosas, el fomento de la inversión privada mediante exenciones fiscales y la eliminación de los monopolios del Estado o de otras formas de intervención y control público de los mercados de semillas oleaginosas. En la India, el retiro gradual de la intervención directa en el mercado ha ido acompañado de iniciativas encaminadas a garantizar el buen funcionamiento de los mercados mediante varios servicios de reglamentación, como los de control y certificación de calidad. En contraposición a ello, en el Japón se mantuvieron los acuerdos de comercio estatales para la mantequilla, así como el requisito de que los trituradores privados mantuvieran reservas de soja para casos de urgencia. Por fin en Tailandia, para respaldar o estabilizar los precios nacionales de la palma oleaginosa, el Gobierno está aún dispuesto a intervenir en el sector del aceite de palma mediante compras a precios de intervención determinados por el Estado, una opción que se utilizó por última vez en 2001, a raíz de una caída importante de los precios de las nueces de aceite de palma.

Los países importadores netos que se tuvieron que hacer frente a un descenso de sus niveles de autosuficiencia y al aumento de sus facturas de importación aplicaron las medidas siguientes. En China, el Gobierno colaboró estrechamente con los trituradores en el establecimiento del precio de los contratos a término para los productores de soja a fin de impulsar la producción de este cultivo. También México y la República Eslovaca promovieron las compras en el marco de contratos a término y los programas de protección cambiaria para los cultivos y productos oleaginosos. En la República Eslovaca, además, se proporcionaron subvenciones a las plantas de trituración que invirtieron en nuevas tecnologías. En Rumania, los pagos en apoyo de las semillas oleaginosas se limitaron a las explotaciones más grandes que entregaban los productos a los trituradores, en contraposición al consumo a nivel de la granja. Además, el estado subvenciona la compra de semillas oleaginosas por parte de los trituradores con miras a aumentar la utilización de la capacidad de la industria de elaboración. En la Federación de Rusia, donde el consumo y la comercialización a nivel de las explotaciones siguen desempeñando una función importante, las políticas en materia de préstamo procuraron alentar la integración vertical de las operaciones de producción, trituración y elaboración posterior en productos de mayor valor añadido. En Malasia, se adoptaron varias medidas destinadas a ampliar el comercio de bienes de consumo acabados y de valor elevado. Los importadores netos de aceite vegetal, en el Oriente Próximo, han proseguido sus esfuerzos por aumentar la capacidad nacional de trituración y refinación a fin de importar materia prima en lugar de productos finales, lo cual probablemente afectaría a los sistemas de intercambio internacionales.

Varios países mejoraron la comercialización y aumentaron la exportación de productos derivados de los cultivos oleaginosos mediante la promoción de los intercambios de productos. Argentina, China y la India e Indonesia figuran entre los países que relajaron las restricciones anteriores impuestas a tales intercambios y respaldaron la introducción de nuevos mercados a término para los cultivos oleaginosos y productos derivados.

Consumo

Varios países siguieron apoyando el uso de los aceites y grasas destinados al consumo humano. Si bien, en general, el objetivo de tales políticas consistía en mejorar la situación nutricional, algunas medidas concretas estaban relacionadas también con el mercado nacional y la política comercial, como por ejemplo el aumento del consumo de productos nacionales y la reducción de la dependencia respecto de las importaciones o el hecho de asegurar unos suministros suficientes en países en los que la producción nacional se orienta principalmente a la exportación.

El proyecto de ley en materia de subvención de alimentos de la India incluye disposiciones para la distribución de aceite vegetal a precios inferiores a los del mercado. Según se ha notificado, se han introducido nuevos programas y algunos cambios a fin de asegurar que las subvenciones lleguen a los beneficiarios previstos. Rumania, que debe enfrentarse con el estancamiento de la producción nacional de cultivos oleaginosos, ha liberado en el mercado aceite vegetal procedente de las reservas estatales con objeto de impedir el aumento de los precios al por menor.

En Argentina, donde al principio de 2002 las exportaciones se vieron fuertemente impulsadas por la marcada devaluación de la moneda en el mercado, se aumentaron los gravámenes a la exportación aplicados al aceite vegetal con miras a evitar fenómenos de escasez a nivel nacional y el aumento consecuente de los precios en los mercados nacionales. Se han adoptado medidas similares en la Federación de Rusia, donde en los últimos años se ha registrado un aumento constante del porcentaje de la producción nacional de girasol que entra en los mercados internacionales.

El consumo de productos derivados de los cultivos oleaginosos se ha promovido en China (leche de soja y otros alimentos a base de soja) y en la UE (aceite de oliva). Para proteger los intereses de los consumidores, la UE también promulgó algunas medidas encaminadas a mejorar el control de calidad del aceite de oliva. Jugaron un papel importante en la política de apoyo al sector de las semillas oleaginosas en Lituania también las consideraciones relacionadas con la salud, cuya finalidad, entre las demás, era lograr un aumento del consumo de aceites vegetales y una reducción del consumo de las grasa animales.

Otras políticas nacionales

Varios países continuaron respaldando los programas de IyD sobre los nuevos usos finales de las semillas oleaginosas y productos derivados, en especial para fines no alimentarios. De particular interés, a nivel tanto de políticas como de mercados, son la producción de diesel biológico a partir de los cultivos oleaginosos y el desarrollo de nuevas variedades y productos derivados de estos cultivos mediante modificación genética.

Políticas comerciales internacionales

Medidas en materia dei importaciones

En el período objeto de examen, numerosos países han recurrido frecuentemente a medidas de control de las importaciones. Uno de los principales factores que han llevado a ello fue el descenso general de los precios del mercado mundial de los productos derivados de las semillas oleaginosas, registrado durante 1999-2001, que impulsó en gran medida las importaciones y afectó negativamente a la producción y trituración de las semillas oleaginosas a escala nacional. Aunque los precios internacionales empezaron a recuperarse hacia el final de este período, muchos países han seguido aplicando medidas encaminadas a proteger sus industrias nacionales de la competencia internacional. Sin embargo, la recuperación de los precios internacionales ha sido bastante lenta y los programas de sostenimiento aplicados por algunos importantes países exportadores han seguido perturbando los mercados mundiales. El recurso a medidas de control de las importaciones para proteger los intereses nacionales se debe asimismo a que los regímenes de garantía de los precios y de compras públicas y otras formas de intervención directa en el mercado han desempeñado un papel cada vez menos importante.

El principal instrumento de las políticas sobre importación son los derechos de aduana puesto que el proceso de conversión de los obstáculos no arancelarios en aranceles impuesto por el AARU ya se ha completado en la mayor parte de los países miembros de la OMC. Por lo general, cada país ha aplicado medidas de política arancelaria conformes a los compromisos específicos asumidos por ese mismo país en virtud del AARU, aunque, durante el período objeto de examen, varios países en desarrollo decidieron elevar el tipo arancelario a niveles cercanos a los límites fijados en virtud de los derechos arancelarios consolidados del AARU. Por último, en el período examinado, varias medidas de carácter técnico, centradas en especial en cuestiones relacionadas con la inocuidad de los alimentos, han desempeñado una función importante en el mercado de las importaciones de semillas oleaginosas y productos derivados.

Entre los países que siguieron aplicando derechos de aduana elevados para proteger a la industria nacional figura la India, uno de los principales consumidores e importadores de aceite vegetal. Por lo general, el mayor recurso a los derechos de aduana en el país deriva de la supresión gradual de todas las restricciones cuantitativas a la importación, un proceso que se completó en 2001. Recientemente, el país ha experimentado un aumento en las importaciones de aceite comestible debido a los precios relativamente bajos de los mercados mundiales, al bajo rendimiento de la producción nacional de cultivos oleaginosos y a la escasa eficiencia de las plantas nacionales de elaboración. Al tratar de contener las importaciones y la presión a la baja ejercida sobre los precios al productor nacionales, el Gobierno ha mantenido derechos de aduana elevados sobre los aceites vegetales y algunos otros productos (nuez de coco y copra) y, en algunos casos, ha llevado los tipos arancelarios hasta el nivel máximo autorizado en virtud de los compromisos del país respecto de la OMC.

A partir de mediados de 2001, los derechos de aduana sobre la mayor parte de los aceites importados se han calculado utilizando precios básicos determinados por el Estado más bien que precios comerciales efectivos, lo que constituye un sistema introducido para combatir la subfacturación y otras irregularidades, entre las cuales el dumping. Para la importación de ciertos aceites comestibles, siguieron aplicándose contingentes arancelarios con derechos reducidos. Sin embargo, tales contingentes han quedado subutilizados. Se mantuvo en vigor el régimen de aumento progresivo de los derechos de aduana para favorecer la importación de aceites sin refinar con respecto a los aceites refinados y proteger de este modo la industria nacional de refinación de aceites. Por lo general, la estructura arancelaria ha favorecido la importación de los aceites con respecto a la de las semillas oleaginosas, en la que también se registraba cierta tendencia a beneficiar a los refinadores nacionales más bien que a los trituradores. Las importaciones siguieron viéndose afectadas por varios obstáculos no arancelarios, entre los cuales unos reglamentos estrictos en materia de cuarentena para las semillas oleaginosas, requisitos de etiquetado y concesión de privilegios a las empresas comerciales del Estado. Además, por un breve período en 2001, fue posible importar aceite vegetal sólo a través de determinados puertos designados por el Gobierno y, más recientemente, se ha estudiado la posibilidad de introducir medidas especiales de salvaguardia, así como leyes que prohíban la importación de aceites producidos a partir de semillas modificadas genéticamente.

En China, las políticas comerciales siguieron basándose en el fortalecimiento de la autosuficiencia. Al igual que en el pasado, los esfuerzos del Gobierno por controlar la importación de productos a base de semillas oleaginosas siguieron dirigiéndose sobre todo al fomento de la producción de soja y la trituración de soja a escala nacional. Sin embargo, el país ha experimentado algunos cambios importantes en los últimos años. Si bien se mantuvieron en vigor diversas medidas de control de las importaciones, las importaciones de semillas oleaginosas han aumentado notablemente desde 1999-2000 en adelante, y hoy, China es uno de los principales importadores mundiales de este producto. Entre los principales factores responsables de la diferencia de crecimiento entre la oferta y la demanda nacionales figuran la supresión del apoyo estatal a la producción de semillas oleaginosas y la precariedad de la infraestructura de comercialización y los medios de transporte en un país donde las principales zonas de producción se hallan lejos de los principales centros de consumo. Como en las provincias costeras se ha desarrollado una poderosa industria ganadera, de fabricación de pienso y de elaboración de soja que depende en gran medida de las importaciones, se ha vuelto más difícil aplicar las medidas del Gobierno destinadas a limitar la importación de soja.

Las medidas adoptadas por China en materia de importación durante el período examinado pueden resumirse de la manera siguiente. En 2001 el control de las importaciones siguió realizándose principalmente mediante la aplicación de restricciones cuantitativas, requisitos para la concesión de licencias y diferentes medidas no arancelarias. Las importaciones de semillas oleaginosas (soja) continuaron viéndose particularmente afectadas por tales medidas. Para sostener el desarrollo de una industria nacional de trituración, se establecieron derechos de aduana que favorecieran la importación de semillas oleaginosas en lugar de la de aceites y harinas. La adhesión de China a la OMC, en diciembre de 2001, ha puesto en marcha un proceso de liberalización gradual del comercio, con políticas más transparentes y una intervención menos directa del Estado en los mercados. En cuanto a las semillas oleaginosas y productos derivados, China convino en congelar los tipos arancelarios relativamente bajos que aplicaba a las semillas oleaginosas y sus harinas. Además, para el año 2006 tendrán que haberse suprimido gradualmente todas las restricciones cuantitativas que se aplican a los principales aceites importados (véase el cuadro III-3). Para estos últimos se han establecido contingentes arancelarios consolidados. Los contingentes acordados serán superiores a los que se aplicaban antes de la adhesión a la OMC, mientras que los tipos arancelarios correspondientes serán inferiores. Durante el período 2002-2005, se bajarán progresivamente los derechos aplicados a las cantidades que excedan del contingente, mientras que se elevará de manera gradual el volumen de los contingentes, que se suprimirán por completo en el año 2006, cuando los tipos aplicables a los contingentes arancelarios se aplicarán a todas las importaciones. Además, una escasa proporción de cada contingente (que aumentará con el tiempo) se asignará a los comerciantes privados, lo que al final acabará con todos los monopolios anteriores de las empresas comerciales del Estado. En general, estas medidas deberían mejorar el acceso a los mercados de los aceites vegetales. Es demasiado temprano para determinar cuál será el impacto final de estos cambios en la estructura global de las importaciones del país, la producción nacional y la industria de trituración.

Cuadro III-3: Régimen aplicado por China a las importaciones de aceites vegetales a raíz de su adhesión a la OMC

Fuente: Consejo Internacional de Cereales

Sin embargo, se han mantenido en vigor varios obstáculos no arancelarios, lo que ha restringido el acceso al mercado, en especial para las semillas oleaginosas. La asignación de contingentes arancelarios está aún sujeta a la expedición de licencias, lo que constituye un proceso que permite el control estatal sobre las importaciones y tiende a crear incertidumbre entre los importadores. También las importaciones de semillas oleaginosas siguen estando sujetas a reglamentos fitosanitarios estrictos, y en especial a procedimientos de inspección y cuarentena. Desde el principio de 2002, las importaciones están sujetas a medidas de control de la inocuidad de los productos que regulan la producción, la importación y venta de OMG -lo que representa una esfera delicada ya que los productos que contienen OMG desempeñan una función dominante en varios de los principales abastecedores extranjeros de semillas oleaginosas. En marzo de 2002, cuando entraron en vigor las nuevas leyes, el sector comercial tuvo poco tiempo pata readaptarse a algunos nuevos procedimientos. No obstante, para satisfacer las necesidades de la industria y permitir a la administración local perfeccionar sus reglamentos, se negoció con los interlocutores comerciales un acuerdo provisional con arreglo al cual la plena aplicación de la nueva legislación se pospuso al mes de septiembre de 2003. La incertidumbre que ello ha creado entre los exportadores y los importadores dio lugar a una desaceleración marcada de las importaciones durante el primer semestre de 2002. Se han visto afectadas en particular las importaciones de soja procedentes de los Estados Unidos y Argentina, mientras que han aumentado las compras de aceite vegetal declaradas exentas de OMG (en especial, de aceite de palma).

Ningún otro país importador de Asia comunicó la introducción de cambios importantes en su política de importación. En Tailandia, siguieron aplicándose contingentes arancelarios a las principales semillas oleaginosas y aceites vegetales importados. Si bien los derechos impuestos a los contingentes eran atractivos y los volúmenes autorizados, elevados, las importaciones se mantuvieron sujetas a un mecanismo de asignación de contingentes. Además, quedó en vigor también la obligación impuesta a los comerciantes que importaban aceites de comprar en el país determinadas cantidades. Se ha suprimido toda restricción a la importación de harina de soja, aunque el Gobierno sigue siendo responsable de la designación de los importadores. En cuanto a las medidas técnicas, a partir de enero de 2003, a los exportadores que envían soja o harina de soja a Tailandia se les exigirá que comprueben que sus productos están exentos de toda forma de contaminación, mientras que los importadores tendrán que solicitar previamente los permisos de importación. Si bien las cargas generales sobre las importaciones de aceite siguieron siendo elevadas en el Pakistán, se ha simplificado el régimen arancelario aplicado a las semillas oleaginosas y se han bajado los derechos correspondientes. Esta política está orientada a sostener a los trituradores nacionales, de modo que se atribuya valor añadido a la producción local de aceites y harinas, y a desarrollar una industria viable capaz de estimular la producción local de cultivos oleaginosos. En Turquía, unos requisitos estrictos para la concesión de licencias permitieron al Gobierno mantener un estrecho control sobre la importación de aceite vegetal. Los derechos a la importación continuaron proporcionando una considerable protección a la producción nacional, en especial de aceite de girasol y de oliva. En el período objeto de examen, los tipos arancelarios han estado sujetos a varios ajustes al alza y a la baja, a medida que el Gobierno procuraba atender a las necesidades de los agricultores, así como de las industrias de elaboración y los consumidores. Al estar preocupado por el reciente aumento de las importaciones de soja que podría afectar negativamente a la producción nacional, el Gobierno de Indonesia prevé aplicar medidas para controlar la importación de soja, entre las cuales la introducción de derechos a la importación correspondientes al nivel máximo autorizado en virtud de los compromisos asumidos por el país en el marco de la OMC. Para permitir un mejor seguimiento de las corrientes de importación, a partir de mayo de 2002, los comerciantes que deseen importar soja (y algunos otros productos) tienen que registrarse oficialmente

En los países de la Comunidad Andina que dependen de las importaciones (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), las importaciones de soja, aceite de soja y aceite de palma de países terceros siguieron estando sujetas a unos derechos variables determinados mediante el sistema de bandas de precios concebidas para proteger tanto a los productores como a los consumidores de los excesivos movimientos de los precios en los mercados mundiales. Hasta mediados de 2002, el sistema, que elevaba los aranceles cuando los precios mundiales eran bajos y los reducía cuando los precios internacionales eran elevados, llevó a introducir reajustes en los tipos arancelarios básicos. El alza de los precios de los mercados mundiales, en el segundo semestre de 2002, supuso luego el regreso a los niveles arancelarios básicos. Sobre la base de acuerdos de comercio especiales con esos países, Argentina, Brasil y Paraguay siguieron beneficiándose de aranceles preferenciales, lo que les permitió seguir siendo los principales abastecedores de semillas oleaginosas y productos derivados de los países del Pacto Andino. Algunos países andinos procuran proteger los intereses de la producción nacional también mediante el establecimiento de normas de absorción con arreglo a las cuales las licencias de importación se pueden expedir sólo después de que se haya comprado la totalidad de la producción nacional. Las importaciones entre los países andinos asociados suelen estar exentas de derechos, pero el envío de aceite vegetal de Colombia y del Perú a Venezuela estuvo sujeto a los derechos impuestos en virtud de las medidas de salvaguardia adoptadas por Venezuela al final de 2001. Chile y otros países de la región también introdujeron sistemas de bandas de precios y medidas de salvaguardia para tratar de limitar las importaciones de aceite vegetal procedentes de Argentina. La OMC, a la cual este país ha presentado una reclamación, se ha pronunciado en favor de Argentina. A raíz de esta situación, los países miembros del Pacto Andino están examinando actualmente la posibilidad de reducir el ámbito de aplicación del sistema de bandas de precios a fin de vigilar por que sea compatible con sus otros compromisos comerciales.

Para tratar de impulsar la producción de aceite vegetal procedente de cultivos nacionales, en México, los derechos a la importación del aceite de coco y de palma se han elevado hasta alcanzar el tipo consolidado de la OMC. Junto a los nuevos pagos de apoyo a los productores, está medida está destinada a aumentar la competitividad de la producción nacional en un momento en el que los aranceles impuestos a la soja se están suprimiendo en virtud del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, y las importaciones de soja del Brasil se han reducido notablemente debido a un nuevo acuerdo bilateral.

Entre los países desarrollados, el Japón siguió protegiendo el sector nacional de la trituración mediante la aplicación a la importación del aceite de soja y colza de los derechos más elevados autorizados con arreglo a los compromisos asumidos en virtud de la OMC, contrariamente a lo se verificó con las semillas oleaginosas, cuya admisión está libre de derechos. Se aplican derechos muy inferiores a los aceites tropicales, que no se producen en el país ni constituyen unos sucedáneos de los aceites producidos a escala nacional. En la UE, la estructura de los derechos impuestos a las semillas oleaginosas y sus productos se mantuvo inalterada y el impacto de los aranceles en el mercado de las importaciones siguió siendo limitado. Con respecto al aceite de oliva, para muchos países de la cuenca del Mediterráneo se mantuvieron y en algunos casos se ampliaron los regímenes de importación preferenciales. Han sido cada vez más importantes las medidas no arancelarias, en especial los reglamentos sanitarios y en materia de control de la inocuidad de los alimentos. Leyes estrictas sobre el uso de la carne y la harina de huesos, así como sobre la elaboración de harina de pescado, han afectado negativamente al comercio de estos productos. Además, la aplicación de normas estrictas sobre contaminación del maní por aflatoxinas ha llevado a suspender temporalmente las importaciones de maní de determinadas procedencias. Por último, las perspectivas de comercio de las variedades de semillas oleaginosas modificadas genéticamente siguen viéndose afectadas notablemente por la reglamentación de la UE que rige la comercialización de los productos que contienen OMG. En los Estados Unidos de América, para determinados productos, incluido el maní, se han restringido los requisitos de etiquetado relativos al país de origen, lo que constituye una medida que podría llevar a aumentar el consumo del maní nacional a expensas del maní importado.

Además de los países que se indican arriba, entre los países donde los derechos sobre las semillas oleaginosas y sus productos se han aumentado (o se han mantenido en el nivel consolidado de la OMC) y/o se han introducido medidas no arancelarias con el fin de proteger la producción y elaboración a escala nacional figuran Chile, Nigeria, Polonia, la Federación Rusa, Sri Lanka y Ucrania.

Según se notificó, algunos países (en especial Bulgaria, Ecuador, la República Eslovaca y Rumania) han bajado los derechos de importación y/o reducido las restricciones a la importación de manera ya sea permanente o provisional. Sus objetivos eran asegurar unos suministros suficientes durante los períodos de déficit de la producción nacional para proteger a los consumidores de los aumentos de los precios, o ayudar a los trituradores y otros sectores de la industria mediante un mayor acceso a los ingredientes importados.

Para superar el efecto adverso de las medidas técnicas en algunos flujos comerciales específicos, varios países han estipulado acuerdos bilaterales sobre el reconocimiento mutuo de los reglamentos sanitarios o conexos. Por ejemplo, Brasil y China han estipulado un acuerdo fitosanitario conjunto que facilitará las exportaciones de soja del Brasil a China. De manera análoga, Perú y China están negociando un acuerdo zoosanitario y fitosanitario que permitirá al Perú seguir exportando a China ingentes cantidades de harina de pescado.

Medidas en materia de exportación

Durante gran parte del período objeto de examen, el mercado mundial de los productos de semillas oleaginosas estuvo caracterizado por una gran disponibilidad de exportaciones y un nivel de crecimiento de la demanda de importación inferior a la media. Como consecuencia de ello, siguió registrándose una fuerte competencia por los mercados de exportación, lo que llevó a los países cuya producción estaba orientada a la exportación a mantener y en algunos casos intensificar sus esfuerzos por promover la exportación de semillas oleaginosas y productos derivados. Aunque se ha recurrido sólo en medida limitada a la subvención de las exportaciones, éstas se han visto promovidas por una variedad de incentivos diferentes.

Entre los países desarrollados, en la UE se mantuvo el sistema de subvención de las exportaciones del aceite de colza y de oliva y de mantequilla clarificada. No obstante, en los últimos años la coyuntura del mercado no llevó a aplicar reembolsos a las exportaciones de aceite de colza y de oliva. En contraposición a ello, las exportaciones de mantequilla clarificada siguieron dependiendo de las subvenciones, si bien el total de los desembolsos se mantuvo muy por debajo del nivel de compromiso establecido en el marco de la OMC.

También en los Estados Unidos, las exportaciones de mantequilla clarificada se han subvencionado durante el ejercicio económico 2000/2001, pero no en 2001/2002. Con respecto a las semillas oleaginosas y productos derivados, se mantuvo aún sin aplicar el programa de fomento de las exportaciones. Sin embargo, la exportación de semillas oleaginosas y sus productos siguió viéndose promovida en el marco de varios programas, en especial los sistemas de garantía del crédito a la exportación. Los desembolsos efectuados para las semillas oleaginosas y sus productos en el marco del programa principal, GSM-102, por el cual se conceden créditos a medio plazo a la exportación, fueron similares a los de los años pasados, mientras que los gastos en el marco del plan a corto plazo se han duplicado en el ejercicio financiero 2000-2001 y de nuevo en 2001-2002. En virtud de la nueva Ley sobre ayuda a la agricultura de 2002, el último sistema se ha ampliado mediante un aumento de la cobertura de las garantías y del número de productos y países que reúnen las condiciones necesarias para recibir subvenciones. Durante el período objeto de examen, el conjunto de las semillas oleaginosas se convirtió en el principal grupo de productos respaldado por el sistema, y las exportaciones que más se beneficiaron fueron las de soja. El sector de las semillas oleaginosas también recibió apoyo a través de otros varios programas dirigidos a promover las exportaciones agrícolas estadounidenses, en particular el programa de fomento de los mercados emergentes, el programa de acceso al mercado, el programa de desarrollo de los mercados extranjeros y el programa de muestreo para fines de evaluación de la calidad. Estos programas se han prorrogado hasta el final de 2007 en virtud de la nueva Ley, y han previsto un aumento de la financiación. En cuanto al programa de fomento de las exportaciones, seguirán aplicándose los niveles de financiación actuales, aunque se ha ampliado la definición de las “prácticas comerciales desleales”, que justificarían el pago de subvenciones. Por último, se han introducido algunos nuevos programas, incluido el que está destinado a reducir el impacto de las medidas sanitarias y fitosanitarias y otras medidas reglamentarias sobre las exportaciones estadounidenses de determinados productos agrícolas, como por ejemplo las semillas oleaginosas modificadas genéticamente.

También en los dos principales países exportadores de aceite de palma, Indonesia y Malasia, han seguido aplicándose políticas de fomento de las exportaciones. En Malasia, donde sobre la exportación de aceite de palma suelen imponerse diversos derechos e impuestos, el impuesto a la exportación del 5 por ciento aplicado al aceite de palma refinado se suprimió en septiembre de 2001, mientras que para los años 2001-2003, se permitió la exportación exenta de impuestos de un determinado volumen de aceite de palma sin refinar. Para facilitar las operaciones de exportación, continuaron otorgándose asimismo garantías del crédito a la exportación a determinados importadores y se firmaron contratos de trueque de gobierno a gobierno con la India y China. Además, en varios países de Asia, el Oriente Próximo y África del Norte, se realizaron programas de fomento del consumo en los países importadores, y los países interesados en aumentar la competitividad de su industria de aceite de palma recibieron asistencia técnica y capital para la creación de empresas conjuntas. En Indonesia, las políticas de promoción de las exportaciones se concentraron en la negociación de convenios de trueque y las iniciativas de creación de empresas conjuntas. Al mismo tiempo, los impuestos a la exportación que se aplicaban en el país a los varios productos a base de aceite de palma se han bajado nuevamente con respecto al nivel establecido en marzo de 2001, con miras a proteger los intereses de los refinadores nacionales y de los consumidores.

En Argentina, el arraigado régimen de reducción de los impuestos a la exportación, que favorecía las exportaciones del conjunto de las semillas oleaginosas, se sustituyó en 2001 por un sistema similar pero más compatible con las normas de la OMC. Según se ha notificado, este cambio prácticamente no ha afectado al apoyo neto proporcionado a los exportadores. Al contrario, éstos siguieron beneficiándose de reembolsos de los impuestos al valor añadido. Para impulsar la exportación de productos con mayor valor añadido, sobre las exportaciones de semillas oleaginosas siguieron aplicándose impuestos más elevados que sobre las de aceites y harinas. El marcado aumento de competitividad en las exportaciones que derivó de la pronunciada depreciación de la moneda, al principio de 2002, indujo al Gobierno a suspender provisionalmente todas las formas de apoyo a la exportación y a introducir impuestos adicionales sobre todas las exportaciones de productos agrícolas. Como consecuencia de ello, la carga impositiva total que gravaba sobre las exportaciones del conjunto de las semillas oleaginosas aumento al 20-23 por ciento. Sin embargo, los resultados del sector durante la campaña 2001-2002 y los pronósticos de una nueva ampliación en 2002-2003 indican claramente que la rentabilidad general de la producción y de la exportación de aceites y harinas se ha mantenido inalterada o ha experimentado incluso un ligero aumento. De hecho, los óptimos resultados de las exportaciones de Argentina en 2001-2002 han representado uno de las principales causas del aumento de la competencia global de las exportaciones registrado en 2002. No se ha comunicado ningún cambio en las políticas de exportación del Brasil donde, contrariamente a lo que ocurría en Argentina, la carga fiscal sobre las exportaciones siguió favoreciendo la exportación de las semillas oleaginosas con respecto a los envíos de productos elaborados.

En China, frente a las reducciones de impuestos parciales que se habían aplicado anteriormente, a partir de marzo de 2002 los exportadores de soja pueden recibir el reembolso total del impuesto sobre el valor añadido, lo que representa una medida destinada a promover la exportación de soja y a complementar las políticas de importación que favorecen el sector nacional de trituración de las semillas oleaginosas.

En Hungría se interrumpió la subvención directa a la exportación de semillas oleaginosas, aceites y harinas, en cumplimiento de los compromisos del país frente a la OMC. Por el contrario, en Polonia se mantuvo el régimen de subvención a la exportación de colza, introducido en 2000, si bien el volumen de las exportaciones subvencionadas y los desembolsos correspondientes siguieron estando sujetos a los límites estrictos impuestos por la OMC. En los primeros dos años del programa, los niveles de subvención han sido bajos debido a problemas de gestión del sistema y a la norma por la cual los exportadores, para poder recibir los reembolsos, deben comprar los productos agrícolas nacionales a un precio mínimo fijado por el Gobierno en consulta con los productores y los comerciantes. Según se notificó, el programa hizo subir los precios nacionales de la colza por encima del nivel del mercado mundial, lo que aumentó la presión sobre la industria nacional de trituración. Varios países de la Europa oriental, donde en los últimos años se ha aumentado la exportación de las semillas oleaginosas, recurrieron a la aplicación de impuestos sobre la exportación o a otras formas de control de la exportación, lo que refleja principalmente los esfuerzos de los gobiernos por aumentar el nivel de utilización de la capacidad de las instalaciones nacionales de trituración. En Rumania, el Gobierno ha impuesto prohibiciones provisionales a la exportación de semillas de girasol y prevé a la vez volver a introducir subvenciones a la exportación de aceite de girasol. En la Federación de Rusia, en 2001 los derechos de exportación se han subido con miras a garantizar suministros de materia prima a la industria nacional de trituración de semillas y de este modo una producción de aceite suficiente para los mercados internos. El aumento de los derechos redujo las ganancias derivadas de la exportación de semillas de girasol, lo que con el tiempo desincentivará en general la producción nacional de semillas oleaginosas. Para afrontar este problema, a principios de 2002 el Gobierno decidió eliminar el sistema de licencias para la exportación de las semillas oleaginosas, una medida que contribuyó a la recuperación parcial de la producción y de las exportaciones nacionales. La carga impositiva sobre las exportaciones de semillas oleaginosas se mantuvo en Ucrania, también para estimular la exportación del aceite de girasol, producto de mayor valor añadido. Si bien el impuesto sobre la exportación de las semillas de girasol se redujo del 23 al 17 por ciento en 2001, el impacto neto sobre las exportaciones se mantuvo inalterado dado que se eliminaron algunas exenciones fiscales. La exportación de productos elaborados se vio impulsada asimismo por la introducción del sistema de reembolso del impuesto al valor añadido a los trituradores que exportan aceites y harinas

Conclusiones

Durante el período objeto de examen (2001-2002), los países desarrollados han completado la reforma de sus políticas impuesta por el AARU, mientras que, según se prevé, los países en desarrollo terminarán este proceso para 2004-2005. Aunque estas reformas han reducido las posibilidades de que los gobiernos intervengan directamente en los mercados de productos básicos, parece que los niveles totales de apoyo y de protección del comercio a escala nacional se han mantenido elevados.

En cuanto a las políticas en materia de producción, el empleo de sistemas de sostenimiento de los precios ha seguido disminuyendo debido ya sea a los compromisos de reducción asumidos en virtud del AARU o bien a que tales programas resultaron ser costosos y no particularmente eficaces. Por el contrario, se ha recurrido en medida creciente a los pagos directos de apoyo a los ingresos y a diversas formas indirectas de sostenimiento de la producción (que suelen no estar sujetas a compromisos de reducción). Los conjuntos de medidas de apoyo a la producción adoptadas por algunos países desarrollados aislaron, por lo general, a los productores de semillas oleaginosas respecto del impacto de los bajos precios del mercado, y contribuyeron de esta manera a que se mantuviera o aumentara la producción de semillas oleaginosas de alto costo incluso cuando los precios eran relativamente bajos. Tal como notificó la OCDE a sus países miembros, el nivel efectivo de apoyo proporcionado a los agricultores de semillas oleaginosas es sólo ligeramente inferior al nivel registrado en el período tomado como referencia en el marco del AARU, a saber, 1986-1988. En cuanto a las formas de apoyo basadas en medidas no relacionadas con los precios, éstas se utilizaron para diversos fines, principalmente como complemento a los sistemas de sostenimiento de los ingresos (en especial en los países desarrollados), o bien (en los países en desarrollo) como el medio principal de incrementar la productividad e impulsar la producción.

Por lo que concierne a las políticas de comercialización, el consumo y las políticas conexas, se ha utilizado una amplia gama de instrumentos con diferentes objetivos. Por lo general, los gobiernos tendían a intervenir menos en los mercados nacionales o a utilizar formas de intervención más indirectas, en las que a menudo se hacía hincapié en una mayor cooperación con el sector privado. La principal excepción a esta tendencia ha sido la introducción de políticas relacionadas con los OMG en numerosos países. El examen de las políticas nacionales demuestra asimismo que, en los países en desarrollo, la coordinación de las distintas intervenciones estatales plantea unos problemas especiales en el sentido de que los responsables de las políticas deben conciliar los intereses divergentes de los productores de semillas oleaginosas, los trituradores, los fabricantes de aceite y los consumidores finales de aceites o harinas vegetales. Al parecer, en varios países los gobiernos tienden a favorecer las políticas que permiten proteger las industrias nacionales de trituración y de elaboración. Este enfoque suele acentuar los problemas de exceso de capacidad y parecen reducir el ritmo de los procesos de modernización y ajuste tan necesarios en la industria de los aceites y harinas, así como en la producción de semillas oleaginosas. En cuanto a las políticas de consumo, sólo en algunos países se han mantenido las medidas tradicionales encaminadas a aumentar el consumo de aceite vegetal de la población pobre. En contraposición a ello, en numerosos países se han intensificado los esfuerzos por fomentar la demanda de nuevas utilizaciones, y en particular los usos no alimentarios del aceite vegetal.

Las políticas comerciales siguen teniendo especial importancia para la economía de las semillas oleaginosas. Por lo general, la tendencia de los gobiernos a abstenerse de intervenir directamente en los mercados nacionales parece haber llevado a una mayor aplicación de las medidas de política comercial, de conformidad con los objetivos de la política nacional en materia de producción y consumo. Aunque, en principio, los cambios a los que ha dado lugar el AARU en las políticas comerciales han llevado a una mayor transparencia de los mercados y un mayor acceso a los mismos, el impacto general de tales cambios en el comercio ha sido bastante limitado. En la mayor parte de los países desarrollados, los derechos sobre las semillas oleaginosas y los productos derivados siempre han sido bajos. En los países en desarrollo, se han fijado derechos consolidados elevados pero se han aplicado derechos muy inferiores, lo que ha permitido efectuar aumentos para proteger en mayor medida los mercados. Varios países en desarrollo, entre los cuales algunos de los principales importadores mundiales de semillas oleaginosas y productos derivados, ejercieron un firme control sobre el acceso de las importaciones mediante la aplicación de derechos más altos o de otras medidas fronterizas.

Una característica común de las políticas en materia de importación ha sido el uso de contingentes arancelarios. En la actualidad, unos 25 países aplican esos contingentes a las semillas oleaginosas y productos derivados, imponiendo con frecuencia unos tipos arancelarios excesivamente altos a las importaciones que quedan fuera del contingente. En los últimos años, el tipo arancelario medio aplicado no superó el 70 por ciento, debido al modo en que se habían administrado los contingentes. Otra característica observada en la mayor parte de los países importadores fue la aplicación de derechos progresivos con miras a favorecer la importación de productos de valor añadido inferior.

Durante el período objeto de examen, los obstáculos técnicos a la importación se han convertido en un factor cada vez más importante para el comercio internacional de semillas oleaginosas y productos derivados. Las preocupaciones de los consumidores en cuanto a la inocuidad de los productos alimenticios y a la protección del medio ambiente han llevado a los gobiernos de los países tanto desarrollados como en desarrollo a adoptar una serie de medidas sanitarias y fitosanitarias y otras normas de carácter técnico. En algunos casos, estas medidas han dado lugar a una reducción del acceso a los mercados y, con el tiempo, a la modificación de la estructura general del intercambio. Los países exportadores están cada vez más preocupados de que sus interlocutores comerciales puedan utilizar esas medidas técnicas para proteger los mercados nacionales, dado que en ciertos países las reformas de las políticas comerciales en curso han limitado el empleo de las medidas arancelarias.

Por lo que se refiere a las políticas de exportación, la coyuntura prevaleciente en los mercados durante el período 2001-2002 ha provocado una intensificación de la competencia entre los mercados de exportación. Si bien la subvención de las exportaciones siguió desempeñando una función secundaria, los principales exportadores de semillas oleaginosas y productos derivados han recurrido en mayor medida a otros instrumentos de fomento de las exportaciones.