Judith Swan[75]
| RESUMEN El número embarcaciones pesqueras que operan bajo registros abiertos está en aumento. Una preocupación relacionada con esto es asegurar el control efectivo de las embarcaciones pesqueras por parte del Estado del pabellón. Esta preocupación se hace evidente mediante una amplia gama de instrumentos internacionales posteriores a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), que progresivamente incluyen deberes más claros y completos para el Estado de Pabellón. El propósito de este documento es revisar las actividades relacionadas con las flotas pesqueras de los países con registros abiertos y, particularmente, aquellas actividades que son resultado de países que no ejercen un control efectivo como Estados de pabellón sobre esas flotas. El documento se basa en la información disponible públicamente y en comunicaciones con las autoridades de los Estados, las Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera, y los organismos y agencias internacionales. La interpretación actual de la disposición sobre la necesidad de tener un «vínculo genuino» entre una embarcación y su pabellón es asegurar una implementación más efectiva de los deberes del Estado de pabellón. Una de las metas de este documento es informar cómo y cuando se está logrando esto. Las responsabilidades del Estado de pabellón con relación a las embarcaciones pesqueras son revisadas de acuerdo a como aparecen en los instrumentos internacionales recientes: la Convención de las Naciones Unidas de 1982, el Acuerdo de Cumplimiento de la FAO, el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces, el Código de Conducta para la Pesca Responsable de FAO y el Plan de Acción Internacional de FAO para Prevenir, Desalentar y Eliminar la Pesca Ilegal, no Declarada y no Reglamentada. La justificación para mantener o utilizar registros abiertos se discute desde el punto de vista del Estado de registro abierto, el armador de la embarcación y el propietario de la embarcación pesquera. Se explican además la política nacional, la legislación y los acuerdos administrativos con respecto a los registros abiertos. Los diferentes grados de control y cumplimiento ejercidos por el Estado de pabellón son mencionados, y se observa el efecto que éstos tienen sobre las flotas pesqueras que enarbolan su pabellón. Este documento también proporciona detalles sobre los procedimientos del registro abierto, incluyendo contactos nacionales, administración, información de aplicación y procedimientos. Se informa también sobre las medidas tomadas por algunos Estados de registros abiertos para mejorar el proceso de aplicación y eliminación del registro, con multas, o por el contrario, lidiando con las embarcaciones que cometen infracciones a la ley. Se detallan las acciones tomadas por las Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera para implementar el cumplimiento de los estados de pabellón, anotando algunos éxitos importantes. Muchos infractores de la ley son embarcaciones de registros abiertos, y su nacionalidad se anota en los casos en que ésta se encuentra disponible. |
INTRODUCCIÓN
La década «Post-CNUMAD»[76], desde 1992, ha introducido una nueva era de responsabilidad para los Estados con respecto a sus flotas pesqueras. Las reglas que requieren que ellos aseguren el cumplimiento por parte de las flotas pesqueras que enarbolan su pabellón con las leyes nacionales, los tratados y las medidas internacionales de conservación y ordenación se han multiplicado y solidificado en una amplia gama de instrumentos internacionales. El término «responsabilidad del Estado de pabellón» ha asumido algunas nuevas dimensiones que son importantes.
La razón para esto fue una creciente preocupación global con respecto al estado de las poblaciones de peces en el mundo, y el problema de las flotas pesqueras mal controladas. Se necesitaban acciones para abordar la actividad pesquera irresponsable, tanto en áreas de jurisdicción nacional como en alta mar. Las prácticas que menoscaban el manejo sostenible incluían el cambio de pabellón de embarcaciones para evadir controles, la subestimación de las medidas internacionales de conservación y ordenación, la pesca ilegal en áreas de jurisdicción nacional y la pesca no declarada.
La acción tomada por la comunidad internacional para abordar la alarmante situación provocada por estas actividades se fundamentó en dos pilares complementarios: fortalecimiento de la ley, y fortalecimiento de la ordenación del recurso.
Se identificó la forma de seguir adelante con esa acción:[77] para el fortalecimiento de la ley, mejorar los requisitos de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (la Convención de las Naciones Unidas de 1982) en los nuevos instrumentos internacionales, y para mejorar la ordenación de las pesquerías, identificar las nuevas metodologías acordadas en instrumentos desarrollados bajo el auspicio de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO).
La Convención de las Naciones Unidas de 1982 ha adoptado y, en algunos casos, mejorado muchas de las disposiciones de una convención anterior - La Convención de Ginebra sobre Alta Mar de 1958 (La Convención de Ginebra de 1958) con respecto a los derechos y responsabilidades del Estado de pabellón en alta mar.[78] El primero entre estos fue la libertad en alta mar, incluyendo la libertad de pesca.[79] Este fue un principio básico de la Convención de Ginebra de 1958, con respecto a la codificación del derecho internacional existente, pero nunca entró en vigencia.
El derecho histórico de cada Estado para navegar embarcaciones bajo su pabellón en alta mar apareció por primera vez en la Convención de 1958.[80] La embarcación estaba sujeta a la jurisdicción exclusiva del Estado del pabellón en alta mar.[81] La retención o pérdida de la nacionalidad debía ser decidida por el Estado del cuál se originó la nacionalidad.[82] El deber del Estado del pabellón de «instrumentar efectivamente su jurisdicción y control en asuntos administrativos, técnicos y sociales con respecto a las embarcaciones que enarbolan su pabellón,»[83] también apareció bajo ambas Convenciones.
Este fue el marco legal básico sobre el cuál se elaboraron los instrumentos internacionales legalmente vinculantes posteriores a la CNUMAD. Estos «reglamentos» centrales contienen una amplia gama de requisitos con respecto a las responsabilidades, deberes, cumplimiento y aplicación por parte del Estado del pabellón, y son:
El Acuerdo de 1993 para Promover el Cumplimiento con las Medidas Internacionales de Conservación y Ordenación por parte de Embarcaciones Pesqueras en Alta Mar (el Acuerdo de Cumplimiento de FAO);
El Acuerdo de 1995 para la Instrumentación de las Disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas para el Derecho del Mar del 10 de diciembre de 1982, relativo a la Conservación y Manejo de Poblaciones de Peces Transzonales y a las Poblaciones de Peces Altamente Migratorias (Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces de 1995).
Los instrumentos internacionales post-CNUMAD que son voluntarios y orientados a la ordenación, fueron formulados para ser interpretados y aplicados en conformidad con las reglas pertinentes del derecho internacional. Estos instrumentos abordan las amenazas a la sostenibilidad a largo plazo de las pesquerías y a la contribución de las pesquerías en la provisión de alimento, incluyendo la sobreexplotación de importantes poblaciones de peces, modificaciones de ecosistemas, pérdidas económicas significativas y conflictos internacionales sobre la ordenación y el comercio de pescado. La actividad pesquera irresponsable que menoscaba directamente los esfuerzos de ordenación se identifica claramente, junto con el Estado del pabellón y otras medidas que se deben tomar para combatir dicha actividad. Éstas son:
Código de Conducta para la Pesca Responsable de 1995 (Código de Conducta de la FAO);
Plan de Acción Internacional para Prevenir, Desalentar y Eliminar la Pesca Ilegal, no Declarada y No Reglamentada del 2001[84] (PAI-INDNR de la FAO).
La información relacionada con el desarrollo y las disposiciones de estos instrumentos se describe en la Circular No. 980 de Pesca de la FAO. En el Apéndice F.1. se presenta una tabla resumen de los requisitos que se relacionan con la responsabilidad del Estado del pabellón, que son comunes en dos o más instrumentos.
Se han desarrollado otros acuerdos y documentos para ejecutar los instrumentos mencionados a nivel regional, subregional y bilateral.[85] Además, muchas Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera (OROP) están ejecutando estos instrumentos de acuerdo a sus mandatos y los Estados están incorporando los requisitos en sus leyes nacionales.
El número de instrumentos que incorporan la responsabilidad del Estado del pabellón refleja la considerable preocupación internacional con respecto a las dimensiones del problema; pero la pregunta operativa es ¿son estos instrumentos efectivos? Y en particular, ¿son ellos efectivos a la luz de la operación de los registros abiertos por parte de una cantidad creciente de Estados?
Un Estado que opera un registro abierto aceptará embarcaciones que pertenecen a ciudadanos nacionales de otros Estados, que enarbolarán el pabellón del Estado de registro abierto.[86] La Convención de las Naciones Unidas de 1982[87] establece que el Estado de pabellón asume la jurisdicción con respecto a los asuntos administrativos, técnicos y sociales referentes a la embarcación, así como a otros asuntos tales como condiciones laborales y navegabilidad. El Estado del pabellón es responsable por la protección diplomática y naval de embarcaciones con su pabellón. Y, bajo los instrumentos internacionales post-CNUMAD, el Estado del pabellón es responsable del cumplimiento de la embarcación con las leyes aplicables y las medidas internacionales de conservación y ordenación de pesquerías, incluyendo en alta mar.
Sin embargo, para muchos Estados, los registros abiertos son sólo otra forma de hacer dinero. Mientras que algunos Estados que operan con registros abiertos han dado pasos positivos para satisfacer las responsabilidades internacionales de cumplimiento del Estado del pabellón con respecto a embarcaciones pesqueras, otros todavía deben comprometerse en el proceso y no ponen en práctica estas responsabilidades. La mayoría de estos Estados no pertenecen a, ni cooperan con, ninguna OROP que haya adoptado medidas internacionales de conservación y ordenación. Esto hace que sea atractivo para las embarcaciones pesqueras que de otra forma tienen que cumplir con tales medidas para comprar un «pabellón de conveniencia» (PDC) a un Estado de registro abierto que no instrumente un cumplimiento efectivo por parte del Estado del pabellón de las responsabilidades respecto a las flotas pesqueras.[88]
Aunque el término «pabellón de conveniencia» se utiliza y reconoce ampliamente, si un pabellón es o no «conveniente» es un asunto de interpretación. Algunos Estados que operan registros abiertos han adoptado leyes y prácticas administrativas que no son tan suaves o convenientes para los armadores de embarcaciones como pueden ser otras. Algunos pabellones se consideran Pabellones de Conveniencia por consentimiento común,[89] y la Federación Internacional de Trabajadores en Transportes (ITF) ha establecido una lista más extensa.[90] Sin embargo, aunque una embarcación pueda enarbolar lo que se considera un pabellón de conveniencia, puede pertenecer y ser operado de manera genuina por ciudadanos nacionales del país del pabellón.
Los países que mantienen registros abiertos que actualmente incluyen o pueden haber incluido embarcaciones pesqueras se indican en el Apéndice F.2.
¿Cuál es el alcance del problema del «pabellón de conveniencia»? Un punto de vista que se expresa convincentemente en la Convención para el Desarrollo Sostenible (CDS 7)[91] durante la revisión de océanos en la Sétima Sesión de Abril de 1999. La Presidencia de la CDS 7 afirmó que:
«...las actividades pesqueras se siguen realizando en contravención a los regímenes regionales de conservación que aplican, y los Estados no están cumpliendo con sus obligaciones bajo la Convención sobre el Derecho del Mar para controlar las actividades de las embarcaciones con su pabellón. Todavía es más problemático el uso de pabellones de conveniencia. Cuando las compañías pesqueras con base en países que tienen acuerdos y convenciones pesqueros firmados diseñan arreglos que permiten a las embarcaciones bajo su control salir al mar e ignorar esos acuerdos bajo la cubierta del pabellón de un país no-signatario, están haciendo una burla al acuerdo. Los Gobiernos deben responder.»[92]
Esta preocupación siguió rápidamente a un informe de marzo de 1999 de ITF que establecía que la flota pesquera con pabellón de conveniencia estaba creciendo rápidamente-de 11 registros abiertos en 1980 a 29 en el 2000[93] y los informes de la Unión Europea, que establecían que las 392 embarcaciones pesqueras o de transporte de pescado con pabellón de fuera de la UE estaban distribuidos entre 48 diferentes registros.[94]
A nivel global, la estimación del tamaño y el impacto de las flotas de registros abiertos pueden ser difíciles, ya que son muy fluidas y sus embarcaciones cambian de nombre y pabellón fácil y frecuentemente, pasando de pesquería en pesquería y utilizando una serie de compañías «caparazón» para ocultar la identidad real de sus dueños.[95] Sin embargo, se ha estimado que las embarcaciones de pesca que operan bajo registros abiertos representan menos del 10 por ciento de las flotas pesqueras del mundo.[96] Aunque su número es relativamente bajo, estas embarcaciones tienen un impacto desproporcionadamente negativo sobre las medidas de conservación y ordenación de las pesquerías.[97]
La mayoría de los Estados con registros abiertos no están vinculados con los muchos instrumentos internacionales que requieren de la instrumentación de control por parte del Estado del pabellón sobre las embarcaciones pesqueras, tampoco implementan el control de Estado del pabellón de manera voluntaria. Por lo tanto, algunos dueños de embarcaciones pesqueras son capaces de obviar los requisitos internacionales al enarbolar el pabellón en sus embarcaciones de Estados que no son parte y que no implementan la responsabilidad de Estado del pabellón.[98]
La revisión de la CDS[99] señaló el asunto de las responsabilidades del Estado del pabellón y la necesidad de que la FAO y la Organización Marítima Internacional (OMI) cooperen para resolver los problemas relacionados con la pesca INDNR. De manera significativa, también se incluyeron las responsabilidades del Estado del puerto en la revisión; o sea, los Estados donde se ubica un puerto y una embarcación pesquera registrada en otro Estado se ubica ahí geográficamente por un cierto período. Aun más, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha alentado a la OMI, la FAO, las organizaciones regionales de pesca y otros organismos pertinentes a colaborar en la definición del concepto de «vínculo genuino» entre las embarcaciones pesqueras y el Estado del pabellón.[100]
El acuerdo en cuanto a una definición clara de lo que constituye un «vínculo genuino» entre la embarcación y el Estado del pabellón puede ayudar en la instrumentación del Artículo 91 de la Convención de las Naciones Unidas de 1982 con respecto a la nacionalidad de las embarcaciones. Esto da a un Estado el derecho de fijar condiciones para:
En este contexto, el Artículo 91 también dispone que «...Las embarcaciones tienen la nacionalidad del Estado cuyo pabellón estén autorizados a enarbolar. Debe existir un vínculo genuino entre el Estado y la embarcación.»[101]
El hecho de que el Estado tenga el derecho de fijar las condiciones señaladas anteriormente, incluyendo el otorgamiento de nacionalidad a las embarcaciones, proporciona la base para el derecho del Estado del pabellón para otorgar nacionalidad a la embarcación. Pero este derecho está acompañado por el requisito de que debe existir un vínculo genuino entre el Estado y una embarcación. El propósito del requisito del vínculo genuino ha estado en discusión, especialmente porque muchos Estados de registro abierto no requieren ese vínculo y su alcance aun no se ha definido. De hecho, las dificultades para definir el alcance están compuestas por la realidad de que una embarcación puede, y a menudo deja una cola de nacionalidades en su estela: la del dueño, del operador, los fletadores, de la oficina central corporativa y otras.
Un asunto por resolver es si el propósito del requisito del vínculo genuino para asegurar el control efectivo por parte del Estado del pabellón se puede o no poner en práctica,[102] o para establecer las condiciones para el reconocimiento de la nacionalidad de las embarcaciones por parte de los Estados del no pabellón (Estados diferentes al Estado del registro).
De hecho, el desarrollo del concepto del vínculo genuino en el derecho internacional está profundamente arraigado en la nacionalidad de las personas.[103]
A mediados de la década de 1950, la Corte Internacional de Justicia (CIJ)[104] consideró si el otorgamiento que hace un Estado de ciudadanía a una persona que tiene una tenue conexión con él puede facultarlo para representar su reclamo ante otro Estado y requerir que otro Estado reconozca el otorgamiento de nacionalidad. Al concluir que el otro Estado no estaba obligado a reconocer el otorgamiento de nacionalidad, la CIJ describió la nacionalidad como «el lazo legal que tiene su base en un hecho social de arraigo, una conexión genuina de existencia, intereses y sentimientos, junto con la existencia de derechos y deberes recíprocos.»[105]
Esta decisión se transmitió justo antes de que la Convención de Ginebra de 1958 sobre Alta Mar (La Convención de 1958) requiriera que una embarcación tuviera un vínculo genuino con el Estado del pabellón,[106] en un lenguaje idéntico al requisito actual en el Artículo 91 de la Convención de las Naciones Unidas de 1982.[107]
Más recientemente, el Tribunal Internacional sobre el Derecho del Mar (ITLOS) concluyó[108] que el propósito de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas de 1982[109] sobre la necesidad de tener un vínculo genuino entre la embarcación y su Estado del pabellón es para asegurar una implementación más efectiva de los deberes del Estado del pabellón y no para establecer criterios de referencia para los que la validez del registro de embarcaciones en un Estado del pabellón puede ser desafiada por otros Estados. El Tribunal tampoco encontró apoyo en la Convención de 1986 sobre las Condiciones para el Registro de Embarcaciones (que aún no está vigente) en la que un Estado puede negarse a reconocer el derecho de una embarcación a enarbolar el pabellón de un Estado con base a que no hay un vínculo genuino entre la embarcación y el Estado del pabellón.
Por lo tanto, no parece productivo enfocarse en qué constituye un «vínculo genuino» como prerrequisito para el registro de una embarcación; más bien, la jurisprudencia actual ve los deberes y responsabilidades del Estado del pabellón como una consecuencia del otorgamiento de registro a la embarcación. Como se afirmó anteriormente, el requisito del vínculo genuino fue importado de la relación entre los individuos y los Estados, y la situación entre embarcaciones con su cola de nacionalidades y el Estado es dramáticamente diferente.
El Grupo de Trabajo Conjunto Ad Hoc FAO/OMI asignado por la Asamblea General[110] para establecer los criterios para definir un vínculo genuino no lo logró. Acordaron que había poco beneficio en intentar definir el concepto del «vínculo genuino» entre la embarcación y el Estado del pabellón cuya bandera se enarbola; más bien, abordaron los asuntos claves que podrían llevar a un control efectivo por parte del Estado del pabellón sobre una embarcación pesquera.[111] Además, el PAI-INDNR de la FAO simplemente dispone que: «Un Estado de pabellón debe asegurar, antes de registrar una embarcación pesquera, que pueda implementar su responsabilidad de asegurar que la embarcación no se comprometa en pesca INDNR.»[112]
Este método, aplicado a todos los Estados del pabellón, indica que no son solamente los Estados del pabellón de registro abierto los que evitan las responsabilidades. De hecho, algunos de ellos están dando pasos positivos hacia un control efectivo por parte del Estado del pabellón.
El propósito de este documento es revisar las actividades relacionadas con las flotas pesqueras de Estados que operan con registros abiertos, y en particular, evaluar hasta qué punto en el Estado de pabellón se están implementando medidas de control por parte de esos Estados.
Los instrumentos internacionales post-CNUMAD reflejan un creciente consenso internacional con respecto a que la implementación efectiva de las responsabilidades del Estado del pabellón es un aspecto clave para el futuro del recurso de las pesquerías globales. Una revisión de las disposiciones de los instrumentos internacionales relevantes a la implementación de la responsabilidad del Estado del pabellón se puede encontrar en la Circular de Pesca No. 980 de la FAO.
La razón fundamental para la operación de registros abiertos se aborda abajo, haciendo notar los intereses de y los beneficios para los Estados de registros abiertos, los dueños de embarcaciones (armadores) y las embarcaciones pesqueras. Después, se trata sobre el control efectivo del Estado del pabellón. Para los Estados de registros abiertos, se ha establecido información general con respecto a los procedimientos de registro, y se describen las políticas nacionales, las leyes y los arreglos administrativos, con la idea de evaluar la efectividad del control del Estado del pabellón. Se presenta las experiencias de las OROP mas importantes con respecto a las actividades pesqueras por parte de embarcaciones con pabellón de registros abiertos y Estados de registros abiertos, haciendo notar las sanciones y acciones de aplicación que se han tomado en contra de Estados de registros abiertos y embarcaciones pesqueras. También se describe información adicional sobre las infracciones por parte de embarcaciones que operan bajo registros abiertos y su disposición por parte del Estado del pabellón y las OROP.
LA RAZÓN FUNDAMENTAL PARA LA OPERACIÓN DE REGISTROS ABIERTOS
La razón fundamental para la operación de registros abiertos puede describirse en términos de los beneficios al Estado del registro abierto y al propietario de la embarcación (armador). No es de sorprender que estos beneficios sean, en su mayor parte, económicos. Pero podría ser demasiado simplista describir la razón fundamental para los registros abiertos sólo en términos de dinero en efectivo; existen dos corrientes ocultas que influencian la operación de registros abiertos por parte de los Estados: una es la voluntad política de los Estados de cumplir con los requerimientos internacionales y la otra, para aquellos que no están inspirados por dicha voluntad, es el costo del incumplimiento en términos de sanciones al comercio y otras sanciones relacionadas.
Por lo tanto, aún si la razón fundamental para operar registros abiertos se basa mayormente en los beneficios económicos tanto para los Estados de registros abiertos como para los propietarios de embarcaciones (armadores), esto puede ser moderado en diferentes grados por el cumplimiento con los instrumentos y normas internacionales. La razón subyacente a dicho cumplimiento es también un factor significativo en la evaluación de las opciones para el futuro.
Operación de los registros abiertos por los Estados
Aproximadamente 29 estados mantienen registros abiertos que incluyen embarcaciones pesqueras. Sea que un archivo registro abierto sea propiedad de un estado[113] o concedido en franquicia a una entidad comercial,[114] una razón poderosa para la operación de los sistemas de registros abiertos son los beneficios económicos que éstos traen al Estado del pabellón.[115] Los beneficios económicos se podrían materializarse de las siguientes maneras:
En segundo lugar, aunque mucho menos significativos, los beneficios podrían provenir de los ingresos que emanan de la incorporación, los impuestos y otras cuotas asociadas con cumplir con los requisitos de residencia[116] y la creación potencial de empleos.[117]
Los datos de los Servicios de Información Marítima de Lloyd’s, detallados en la Circular de Pesca No. 980 de la FAO, muestran el ingreso recibido de todos las embarcaciones por 21 Estados que operan registros abiertos. De los 21 Estados de registro abierto, con un total de 1335 embarcaciones pesqueras (que representan el 7 por ciento de todas las embarcaciones registrados en estos Estados), el ingreso por las embarcaciones pesqueras es el total de 3 083 100 dólares EE.UU. o el 4.9 por ciento del ingreso bruto por todas las embarcaciones.
Aún considerando que estos valores son casi ciertamente subestimaciones,[118] los datos demuestran que el porcentaje de ingresos de las embarcaciones pesqueras es relativamente pequeño, pero el ingreso recibido de todas las embarcaciones por el Estado del registro abierto no es insignificante.
Algunos Estados han introducido registros de ultramar o internacionales para darle a los propietarios de su flota nacional acceso a las mismas condiciones comerciales de las que disfrutan los registros abiertos, sin desviar sus actividades a otros Estados del pabellón.[119] Los registros de ultramar por lo general tienen condiciones menos estrictas que los registros nacionales, pero son una respuesta responsable a la alternativa del pabellón de conveniencia.
Algunos registros internacionales operan como negocios diseñados para obtener ganancias y pueden ser comprados y vendidos como cualquier otro negocio. Estos negocios operan en economías de mercado, a más embarcaciones registradas, más barato es el costo de administración. Esto puede resultar en una situación donde todos ganen, el registro y el propietario de la embarcación (armador).[120]
Sin embargo, obtener la ganancia no siempre significa inversión en un sistema efectivo de control. Puede haber desventajas económicas porque algunos Estados de registro abierto carecen de los medios, la voluntad o los recursos para instrumentar sistemas efectivos de control para las embarcaciones pesqueras. Algunas de las dificultades prácticas que han experimentado algunos países al establecer un registro separado para las embarcaciones pesqueras incluyen falta de experiencia y de capacidad de las administraciones pesqueras encargadas de operar el registro de embarcaciones.
Además, las administraciones marítimas deben hacer frente al panorama constantemente cambiante con respecto a todas las embarcaciones. La implementación de cambios en las reglas internacionales, particularmente aquellas que impactan el bienestar de los marinos, la seguridad de la embarcación y la contaminación marina,[121] la crecientemente compleja aplicación de estas reglas[122] y los a menudo imprecisos requisitos técnicos[123] para aplicar estas reglas hacen difícil que estas administraciones, grandes y pequeñas, puedan mantenerse al tanto de los progresos.
Para que estos cambios sean efectivos, los sistemas nacionales de elaboración legislativa deben seguir el mismo ritmo. Esto puede ser difícil donde existen acumulaciones de trabajo y «pantanos» procesales en las legislaturas nacionales. Con recursos limitados, las administraciones marítimas, particularmente las pequeñas, a menudo no pueden mantener el ritmo de los cambios y cumplir con las nuevas normas internacionales. Uno de los resultados es que un Estado podría evitar la confusión no participando en las convenciones pertinentes.[124]
La creciente carga reglamentaria se extiende a las medidas de conservación y ordenación pesquera. Por ejemplo, la instrumentación del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces requiere que los Estados tomen ciertas medidas con respecto a sus embarcaciones que pescan en alta mar, incluyendo las relacionadas con licencias y la aplicación de la ley.
En resumen, la operación de registros abiertos por los Estados podrá ser rentable, pero existen dos factores limitantes con respecto a las flotas pesqueras:
el ingresos de las embarcaciones pesqueras parece ser relativamente pequeño en comparación con el proveniente de la flota mercante; y
la operación de registros abiertos está sujeta a una gama de requisitos cambiantes, que podrían llevar a un aumento en los costos administrativos y a la necesidad de fortalecer las capacidades.
Uso de registros abiertos por los propietarios de embarcaciones
La razón fundamental para que los propietarios de embarcaciones utilicen registros abiertos es tanto legal como económica. Los estrictos requisitos normativos y el peso de las cargas sociales para los empleadores son factores que claramente contribuyen al creciente uso de registros abiertos.[125] Tener la opción de un pabellón, y por ende de una nacionalidad, le permite a los operadores de embarcaciones controlar los gastos operativos de la embarcación.[126]
Los beneficios para el propietario de la embarcación de utilizar un registro abierto son, en general, de naturaleza económica y se derivan de:
La Circular de Pesca No. 980 de la FAO detalla algunos de los beneficios que se anuncian a los propietarios de embarcaciones para obtener su inscripción en el registro en Estados de registro abierto.
Uso de registros abiertos por flotas pesqueras
Las principales razones fundamentales para el uso de registros abiertos por parte de todos los propietarios de embarcaciones, discutidas arriba, también se aplicarían a los propietarios de flotas pesqueras: la impresionante variedad de incentivos económicos y administrativos para fortalecer su ventaja competitiva y para simplificar sus obligaciones empresariales. Las tendencias recientes muestran un mayor uso de registros abiertos por parte de flotas pesqueras de todo tamaño,[129] y más abajo se discuten estas y otras posibles razones.
Aumento en el Número de Embarcaciones Pesqueras en Registros Abiertos
Existe un creciente número de embarcaciones de pesca con inscripción (matriculadas) en registros abiertos, pero no hay cifras disponibles para demostrar si esto también representa una mayor proporción de la flota pesquera global. La Circular 980 de la FAO detalla el número de embarcaciones de pesca inscritas en algunos registros abiertos de 1997 a 2001. Muestra un aumento de 208 embarcaciones pesqueras registradas en dicho período, llevando el total a poco más de 1 500 embarcaciones. En algunos casos ha variado dramáticamente el número de embarcaciones inscritas (matriculadas) en registros abiertos individuales. Con mayor información, esto daría alguna indicación sobre la razón fundamental de la inscripción en el registro. Desgraciadamente, no se cuenta con información sobre el origen de embarcaciones que han cambiado su pabellón. Algunas observaciones hechas entre 1997 y 2001 son:
el número de embarcaciones pesqueras inscritas en el registro de Belice ha crecido a más del triple, alcanzando 481 embarcaciones (un aumento del 332 por ciento);[130]
la reducción de embarcaciones pesqueras inscritas en el registro de Panamá fue de cerca de un 54 por ciento en número y de un 70 por ciento en relación al porcentaje;
el archivo de registro de Honduras cambió poco;
el número de embarcaciones pesqueras inscritas en los registros de San. Vincent y las Granadinas, Chipre, Vanuatu y las Antillas Neerlandesas se incrementó, con un correspondiente aumento en el porcentaje de embarcaciones pesqueras registradas;
hubo pocos o ningún cambio en los archivos de registros más pequeños: Malta, Bahamas, Barbados, Singapur, Liberia, la Isla de Man, Antigua y Barbuda, China, Hong Kong, Región Administrativa Especial (SAR), Gibraltar.[131]
Tamaño de las Embarcaciones
No pareciera haber una correlación entre el tamaño de una embarcación pesquera y el uso de un archivo de registro abierto por parte de los dueños de embarcaciones. Para embarcaciones de entre 100 y 1 000 TRB, existen entre 100 y 300 embarcaciones registradas en cada una de las cinco divisiones mostradas en la Circular de Pesca No. 980 de la FAO, y hay casi 100 registradas en la categoría de 1 500 a 4 000 TRB. Esto muestra una distribución relativamente pareja de embarcaciones con registro, sin importar su tamaño.
Por desgracia, la información no indica la proporción de embarcaciones pesqueras que esto representa mundialmente en cada categoría, de manera que no se puede deducir si la razón fundamental para registrar depende o no del tamaño de la embarcación.
Se podría concluir lo contrario: el tamaño probablemente no sea un factor, especialmente cuando se compara con «todos las embarcaciones» según se describe en la Circular de Pesca No. 980 de la FAO, que muestra que la mayor parte de las embarcaciones registrados oscila entre 1 500 y más de 30 000 TRB.[132] Esto refleja el mayor tamaño de los buques mercantes, pero a la vez se relaciona con la idea de un retorno máximo por las grandes inversiones.
Posibles razones fundamentales
Una posible razón fundamental para que las embarcaciones pesqueras migren hacia, o ingresen a, un archivo de registro abierto es la libertad de participar en una pesca no reglamentada, debido a la ausencia de control por parte de un Estado del pabellón. Algunos factores a tomar en cuenta al evaluar dicho razonamiento son si el Estado nacional u originario es Parte a instrumentos internacionales y/o a alguna OROP y si aplica sus obligaciones por un lado, o, por otro, si dicho Estado con registro abierto no es Parte a tales instrumentos u OROP y no aplica ninguna disposición o requerimiento.
Estado originario parte de Instrumentos Internacionales
Para poder evaluar si el razonamiento para migrar hacia un registro abierto se debe a que el Estado originario o Estado de registro previo a la migración es parte de instrumentos internacionales pertinentes, sería de utilidad observar la «tarjeta de calificaciones» de la ratificación. Aunque la mayoría de los Estados, incluso la mayoría de los Estados con registro abierto[133] son parte a la Convención de las Naciones Unidas de 1982, muchas embarcaciones que logran su cambio de pabellón en Estados con registros abiertos son originarias de Estados que no son parte al Acuerdo de las Naciones Unidos sobre Poblaciones de Peces o al Acuerdo de Cumplimiento de FAO. Por ejemplo, embarcaciones originarias de Grecia, España, Alemania, Francia y Portugal, que han firmado pero que aún no han ratificado el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces y que no han firmado el Acuerdo de Cumplimiento, están aptas para su cambio de pabellón en Estados con registros abiertos.[134]
Estado con registro abierto parte de Instrumentos Internacionales
Varios Estados con registro abierto ya sea han ratificado o han firmado el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces: ocho lo han ratificado[135] y nueve lo han firmado.[136] Cuatro Estados con registro abierto han aceptado el Acuerdo de Cumplimiento de FAO.[137]
Notablemente, Belice, Panamá y Honduras, tres de los registros pesqueros más grandes, no han ratificado el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces (aunque Belice lo ha firmado) ni el Acuerdo de Cumplimiento de FAO. Marruecos, el tercero más grande en número de buques pesqueros en su registro, no ha firmado la Convención de las Naciones Unidas de 1982 pero sí ha aceptado el Acuerdo de Cumplimiento de FAO.
No se puede concluir con firmeza que haya algún motivo para que el armador seleccione un registro abierto dependiendo de si el Estado ha ratificado o no instrumentos internacionales.
Aplicación de Instrumentos Internaciones por Estados con registro abierto
¿Se apartaría un armador de algún Estado originario o de registro abierto que aplique los instrumentos, aunque no sea Parte?
Después se discute la aplicación práctica de medidas de cumplimiento con relación a acciones tomadas por Estados con registro abierto y OROP. Como resultados de dichas acciones, Estados con registro abierto tales como Belice, Malta, Vanuatu y Panamá han estado activos fomentando el cumplimiento por parte de los Estados de pabellón por medio de estrategias tales como la eliminación de la matrícula y la acusación por delitos. Aún así, continua creciendo el número de buques pesqueros en registros abiertos.
Parecería que la aplicación práctica de los instrumentos por parte del Estado de pabellón, sea Parte o no, podría, en algunos casos, no ser un factor que contribuya a cuál pabellón escoge el armador.
Evasión de medidas de conservación y ordenación de las OROP de las cuales sea parte un Estado originario
La membresía de un Estado originario en una OROP podría servir de razonamiento para que Estados originarios abanderen en registros abiertos. Con base en datos de la UE,[138] Francia, Alemania y España son miembros de CCRVMA;[139] Francia también es miembro de la CIAT, IOTC y GFMC.[140] De conformidad con lo que se discute abajo, CCRVMA ha sido pro-activa implantando medidas de conservación y ordenación y fomentando el control por parte del Estado de pabellón. La CIAT y la IOTC también han implantado medidas de cumplimiento para los Estados de pabellón. Esto sugiere que, al menos para buques de Estado originarios que sean miembros de OROP y que faenen en las Áreas de Convención pertinentes, podría existir algún razonamiento para que sus buques se abanderen bajo un Estado que no sea miembro de la OROP pertinente, y así evadir los requisitos de cumplimiento.
Sin embargo, este análisis no se cumple en todos los casos. Por ejemplo, la mayoría de las embarcaciones españolas que se abanderan fuera lo hacen en Honduras, Panamá y Marruecos, que son miembros de CICAA y que deben aplicar las medidas de conservación y ordenación bajo la CICAA.
Esto sugiere que algunos Estados originarios no están re-abanderando sus embarcaciones para evadir la aplicación de las disposiciones de cumplimiento de las medidas de conservación y ordenación de las OROP.
Nuevo registro luego de la eliminación de la inscripción (matriculación) de embarcaciones por estados originarios para reducir la capacidad
Las flotas pesqueras que excedan los límites fijados sufrirán económicamente si se les exige reducir su capacidad. Para superar este problema, cuando algún Estado elimina la inscripción de sus embarcaciones del registro para reducir la capacidad, las embarcaciones se registran nuevamente en un registro abierto que no está sujeto a los mismos requisitos de capacidad.
No se conoce la magnitud de este proceso y, por lo tanto, tampoco se conoce el fundamento de base para el cambio de pabellón. Sin embargo, sí se conoce que las embarcaciones de la UE reciben asistencia pública para salir del registro de la Comunidad Europea y con frecuencia se cambian de pabellón a un pabellón de conveniencia. No se sabe exactamente cuántas embarcaciones reciben subsidios para este fin, pero una investigación preliminar encontró que al menos un Estado Miembro que se re-abanderó sus embarcaciones a la Côte d’Ivoire recibió 1,1 millones de Euros. Su pabellón actual es el de Belice pero el propietario (armador) es el mismo...[141]
En la actualidad, no hay disposiciones para prohibir el otorgamiento de subsidios para transferirse a países de pabellón de conveniencia (FOC). Sin embargo, una nueva propuesta por parte de la CE prohibiría utilizar fondos públicos para trasladar embarcaciones con pabellón de la UE a países que no sean Partes Contratantes o Partes Cooperantes de la organización regional pesquera pertinente y que hayan sido identificados por tales organizaciones como permitiendo la pesca de manera que ponga en peligro la efectividad de las medidas internacionales de conservación. Esta propuesta podría desalentar el cambio de pabellón para evadir los límites de capacidad y llevaría a esfuerzos regionales para identificar a los Estados que no ejerzan controles efectivos como Estado del pabellón.
Otras posibles razones fundamentales
Otros motivos para que los buques pesqueros utilicen registros abiertos podrían incluir:[142]
lograr las utilidades a corto plazo que ofrecen ciertas pesquerías;[143]
evadir las dificultades financieras de preparar las embarcaciones con aparejos de pesca reglamentados;
asegurar un retorno sobre una inversión mayor; y
el peso percibido de la tradición donde dicha pesca ha ocurrido por generaciones.
La competitividad de una embarcación pesquera, la fuente de sus ingresos, se mejora al lograr mayor acceso a recursos y al evitar restricciones que se impongan en el Estado originario de una embarcación. Estos beneficios son aún más importantes para un participante en aquellas pesquerías en donde la capacidad de pesca excede al recurso.
El creciente porcentaje de embarcaciones pesqueras en registros abiertos es quizás la mejor evidencia de los beneficios tras el razonamiento para el registro, aunque estén basados en consideraciones de seguridad, trabajo o libertad de pesca. No parece haber una lógica específica que se aplique a todas las embarcaciones que utilicen registros abiertos. Las razones podrían estar directamente vinculadas a las pesquerías, incluyendo la evasión de medidas de conservación y ordenación de conformidad con instrumentos internacionales que aplica el Estado originario o alguna OROP a la cual pertenezca un Estado originario. Alternativamente, el razonamiento se podría relacionar con los costos operativos de ser propietario de y/o de operar una embarcación, que normalmente son más bajos en Estados con registros abiertos, o se podría deber a que muchos Estados con registro abiertos son atractivos paraísos fiscales. La motivación para que embarcaciones utilicen los registros abiertos podría ser una combinación de cualquiera o todos los razonamientos discutidos.
Motivaciones económicas para que los Estados con registros abiertos apliquen medidas de cumplimiento como Estados del pabellón
Si la razón fundamental detrás de mantener un registro abierto es principalmente económica, se esperaría que los Estados con registros abiertos estuvieran motivados a aplicar sus responsabilidades de cumplimiento cuando sean afectados económicamente de manera adversa. Se han aplicado varias iniciativas relacionadas con asuntos económicos instando a algunos Estados con registros abiertos a tomar acciones de cumplimiento.
Por ejemplo, CICAA restringió el acceso a mercados internacionales para capturas provenientes de embarcaciones involucradas en la pesca INDNR en el Área de la Convención. La CICAA recabó información sobre las actividades de pesca ilegal sobre la base de datos del mercado, avistamientos de embarcaciones y otros datos pertinentes, y aplicó prohibiciones a la importación hacia todas las partes Contratantes del CICAA de:[144]
Esta táctica ha probado ser efectiva; los Estados que han sido advertidos que podrían verse sujetos a prohibiciones a las importaciones si no controlan sus flotas pesqueras han tomado una serie de acciones. Estas incluyen iniciar programas de control, tomar acción contra algunas embarcaciones infractoras y cancelar las licencias de pesca. Panamá y Honduras se unieron a CICAA, y Panamá rectificó la situación lo suficiente para que se levantara la prohibición que tenían las importaciones de atún rojo.
Otros pasos tomados por Estados con registros abiertos incluyen:
Honduras exige que las embarcaciones pesqueras internacionales firmen una declaración jurada de que no pescarán atún antes de estar registradas;
Belice exige que se complete un formulario con datos de la embarcacion pesquera junto con la solicitud de inscripcion en el registro y también ha emprendido algunas iniciativas para «limpiar»su registro;[145] y
Malta exige que sus embarcaciones tengan una autorización de pesca antes de su inscripcion en el registro.
Algunos Estados, incluyendo Honduras y Belice, han eliminado la inscripción de embarcaciones de sus registros. Sin acciones adicionales, el sólo acto de eliminar la inscripción del registro a una embarcación simplemente exporta el problema, puesto que dichas embarcaciones se cambian de pabellón en otro Estado más tolerante.
CCRVMA y CCSBT han tomado acciones similares relacionadas con el comercio que también han producido resultados de cumplimiento exitosos.[146]
CONTROL EFECTIVO DEL ESTADO DEL PABELLÓN
Introducción
El objetivo de esta Sección es evaluar el efecto que tienen las embarcaciones de pesca de Estados con registros abiertos sobre la ordenación pesquera cuando se aplica o no el efectivo control del Estado del pabellón.
Para ayudar en esta evaluación, se distribuyeron cuestionarios entre los Estados con registros abiertos y las OROP. A través de las respuestas a estos cuestionarios, se evaluó el grado de aplicación de las responsabilidades del Estado del pabellón según lo acordado en instrumentos internacionales, así como la efectividad de las medidas de control vigentes en el Estado del pabellón. Los objetivos del cuestionario fueron describir:
las actividades que resulten de Estados que no ejerzan control efectivo de Estado del pabellón sobre las flotas pesqueras; y
la magnitud y la efectividad de aplicar medidas de control por el Estado del pabellón según previsto en instrumentos internacionales.
Las respuestas a los cuestionarios dan una idea sobre el margen que existe para fortalecer el control del Estado del pabellón así como una base realista para acciones futuras que alcancen el objetivo del uso sostenible a largo plazo del recurso pesquero. En la Circular de Pesca No. 980 de la FAO aparecen copias de los cuestionarios.
Con fines informativos, en la Circular de Pesca No. 980 de la FAO se presenta un cuadro de registros de embarcaciones pesqueras por registro nacional. Aproximadamente un 8 por ciento por número o un 11 por ciento de las embarcaciones de pesca registradas de más de 100 TRB operan bajo registros abiertos.[147] De los 11 registros más grandes de embarcaciones pesqueras en el mundo, 3 son operados por Estados con registros abiertos.
Estados con registros abiertos
El grado de control como Estado del pabellón por parte de Estados con registros abiertos se ve influenciado por varios factores, incluyendo el tipo de pesquería, la presencia de presión internacional ejercida a través de otros Estados[148] o las OROP y si el Estado es miembro de una OROP. Es difícil llegar a alguna conclusión que vincule entre la selección de un propietario de embarcación (armador) de un Estado con registro abierto, con que dicho Estado haya ratificado o no instrumentos internacionales. Sin embargo, la implantación y aplicación de disposiciones internacionales de conservación y ordenación por parte de los Estados, directamente o a través de las OROP, podría influenciar cuál registro escoge el propietario de embarcación (armador).
Por medio de un cuestionario, se buscó los insumos de 25 Estados con registros abiertos sobre el control efectivo de los Estados del pabellón. En la Circular de Pesca No. 980 de la FAO aparece un resumen de los Estados encuestados, así como la información de contacto para los Estados con registros abiertos que registran embarcaciones pesqueras.
A los Estados que fueron identificados como operando un registro abierto[149] se les pidió comentar o brindar información sobre lo siguiente:
Se recibieron respuestas de 12 Estados, ocho de los cuales indicaron que no registran embarcaciones de pesca.[150] Belice, las Islas Cook, Malta y Vanuatu brindaron considerable información en respuesta al cuestionario. De fuentes públicas se obtuvo información limitada sobre otros Estados con registros abiertos[151] y se incluye donde estuvo disponible.
Información general sobre procedimientos de inscripción en el registro
A los Estados se les pidió brindar información sobre los siguientes temas con respecto a los requisitos para la inscripción en el registro de embarcaciones:
a) ¿Cuáles son los requisitos para inscribir en el registro una embarcación?
b) ¿Hay alguna restricción a la inscripción en el registro?
c) ¿Puede ser eliminada la inscripción del registro de una embarcación por infringir la ley?
d) ¿Qué información se necesita para una solicitud?
e) ¿Cómo se reciben y procesan las solicitudes?
f) ¿Cuál es el periodo de tiempo y cómo se toma la decisión de aprobar una solicitud?
En la Circular de Pesca No. 980 de la FAO se presenta un resumen de estas respuestas.
En 2002, habían 6 embarcaciones pesqueras registradas y 10 bajo revisión para su inclusión en el registro de las Islas Cook, 88 en el registro de Malta, 122 en el registro de Vanuatu y 402 en el registro de Belice, poniendo a Belice entre los 10 registros de embarcaciones pesqueras más grandes del mundo (información detallada en la Circular de Pesca No. 980 de la FAO).
Todos los cuatro Estados cuentan con arreglos administrativos y legislación para gestionar el proceso de inscripción en el registro de embarcaciones pesqueras. El Registro de las Islas Cook recientemente ha sufrido algunos cambios, y en Mayo de 2001 fue tomado por el Cook Islands Maritime & Shipping Registry (CIMSRL). Si la solicitud y sus documentos de apoyo están en orden, se puede lograr la inscripción en el registro en menos de un día[152] pero podría tardar hasta tres semanas.[153]
Previo a otorgar el registro permanente, algunos Estados con registros abiertos exigen que el solicitante presente un certificado u otra evidencia de que la inscripción de la embarcación ha sido eliminada de su registro anterior.[154] Un certificado de remoción es un medio importante para asegurar que las embarcaciones no estén incluidas en más de un registro.
Sin embargo, para que sea efectivo, todos los Estados deberían exigirla. Si un Estado no exige un certificado de remoción, entonces es mucho más sencillo que las embarcaciones cambien continuamente de pabellón, o sea, que estén enarbolando el pabellón de más de un Estado, evadiendo así las medidas de aplicación de las leyes del Estado. Por ejemplo, Belice ha encontrado que los propietarios de embarcaciones (armadores) no están solicitando los certificados de remoción de Belice, significando que la embarcación está cambiando continuamente de pabellón. Esto impone restricciones a las actividades de hacer cumplir las leyes en Belice.
Todos los cuatro registros tienen restricciones a la edad de las embarcaciones que pueden ser incluidos en sus registros. Algunos registros se rehúsan a aceptar embarcaciones mayores de cierta edad (por ejemplo, Belice)[155] mientras que otros podrían someter a las embarcaciones más antiguas a ciertas condiciones antes de su inscripción en el registro (por ejemplo, las Islas Cook).[156]
Dos de los registros también tienen requisitos de nacionalidad para los propietarios de las embarcaciones.[157]
Dos de los registros tienen requisitos especiales para las embarcaciones pesqueras. Belice exige que se complete un Formulario de Datos de la Embarcación Pesquera como parte del proceso de solicitud y Malta exige que una embarcación de pesca reciba su licencia de pesca antes de su inscripción en el registro.[158] Previo a la inscripción en el registro de una embarcación pesquera internacional, el registro de Honduras requiere que la embarcación presente una declaración jurada de que no pescará atún.[159] Este requisito es conforme con una resolución adoptada por CICAA. Si no se presentara la declaración jurada, en el revés del certificado de inscripción en el registro se incluiría una cláusula de prohibición de pescar atún.
Belice, Malta y Vanuatu tienen disposiciones en su legislación sobre la remoción de la inscripción de embarcaciones del registro debido a incumplimientos.
En Belice, se puede revocar la inscripción en el registro si una embarcación está:
registrada en otro Estado sin el consentimiento del IMMARBE (registro de Belice);
involucrada en actividades ilegales o en casos de infracción a la Convención Internacional ratificada por Belice; o
en seria infracción a los acuerdos bilaterales o multilaterales de los cuales Belice sea signatario o parte cooperante.[160]
En respuesta a la presión internacional, mayormente ejercida por medio de CICAA, Belice ha eliminado la inscripción en el registro a embarcaciones por pescar ilegalmente en áreas de conservación. Belice también ha removido su inscripción del registro a embarcaciones por incumplimiento a los reglamentos de seguridad, por no responder a solicitudes de inspección y por narcotráfico. El proceso de eliminación de la inscripción (matrícula) en el registro es parte de las iniciativas de calidad de Belice.[161]
Las disposiciones del «Cierre de Registro» de Malta permiten la eliminación de la inscripción (matrícula) de embarcaciones en donde «sea de interés nacional o de interés para la flota de Malta».[162] No hay redacción específica para la remoción de inscripciones del registro en caso de no cumplir con las medidas de conservación y ordenación de acuerdos internacionales pertinentes. Sin embargo, en la práctica durante los últimos dos años se han removido inscripciones del registro de tres embarcaciones de pesca debido a razones administrativas.
En Vanuatu, se pueden remover la inscripción de embarcaciones del registro por infracciones a la Ley Marítima[163] u otros acuerdos internacionales relacionados con la pesca. La eliminación de la inscripción (matrícula) puede fundamentarse en solicitudes de los propietarios de embarcaciones (armadores), pero también podría ocurrir por infracciones a los acuerdos pesqueros o por no responder a consultas planteadas por el registro.
Aunque no se han removido inscripciones del registro de embarcaciones desde que el CIMSRL tomó el registro de las Islas Cook en Mayo de 2001, el CIMSRL reconoce que en este sentido existe un vacío en la legislación e informa que está atendiendo el asunto.
En respuesta a una carta del CICAA quejándose que embarcaciones con pabellón hondureño estaban pescando atún en contravención de la Convención del CICAA, y debido a presiones resultantes de restricciones a las importaciones impuestas a Honduras por CICAA, la Marina Mercante de Honduras tomó acciones inmediatas para cancelar la inscripción del registro a todas las embarcaciones internacionales denunciadas por CICAA.[164] Más aún, la Dirección General de Honduras tomó la decisión irrevocable de cancelar o suspender a todas las embarcaciones en su registro. Hasta Octubre de 2000, de un total de 269 embarcaciones de la flota hondureña, a 228 se les había cancelado y a 41 se les había suspendido.[165]
La Marina Mercante de Honduras mantendrá su registro cerrado para embarcaciones pesqueras internacionales mientras las autoridades hondureñas tomen medidas para cumplir con la Convención de la CICAA. La Marina Mercante también se había comprometido formalmente a no tramitar el registro de embarcaciones de pesca internacionales sin primero informar al cuerpo competente de CICAA y asegurarse que aquellas embarcaciones que se encuentren registradas cumplan con la Convención de CICAA.[166]
Política nacional, legislación y arreglos administrativos
A los Estados se les plantearon varias preguntas relacionadas con la existencia de políticas nacionales, legislación y arreglos administrativos que apliquen requisitos internacionales y que le permitan ejercer el control de Estado del pabellón sobre embarcaciones incluidas en el registro. Además, a los Estados se les solicito brindar información sobre su vinculación, si la hubiera, con las OROP.
Políticas
Los cuatros Estados con registros abiertos que respondieron tienen alguna forma de política, ya sea oficial o de otro tipo, y legislación sobre el control del Estado del pabellón. Malta no brindó ningún detalle sobre sus políticas.
Las políticas relacionadas con el control del Estado del pabellón de Belice se derivan de la Convención de la ONU de 1982[167] y de otros acuerdos internacionales. La declaración de políticas está contenida en el Manual de Calidad ISO 2002 aprobado con el que cuenta el Registro. Además, el 1 de Noviembre de 2001, Belice introdujo un Plan de Acción[168] de múltiples etapas en un intento por «limpiar la imagen opacada de su registro de embarcaciones».[169] Como resultado de esta iniciativa, a 668 embarcaciones se les retiró la inscripción en los archivos del registro de Belice en 2001.
Las Islas Cook no tienen una política gubernamental relacionada con el control del Estado del pabellón, aunque el CIMSRL pretende convertirse en un pabellón deseable para el registro de embarcaciones pesqueras de alta calidad. Con este fin, el CIMSRL está actualmente realizando una revisión legislativa con la intención de permitirle a las Islas Cook buscar la acreditación de los certificados de origen EUR1. El CIMSRL también tiene la política interna de ejercer máximo control sobre su flota. El CIMSRL pretende lograr esto tratando con las embarcaciones solamente por medio de su propio personal para los fines de registro y nombrando a sus propios inspectores independientes para actuar en su nombre.
En Vanuatu no existe una política, aunque sí existe un proyecto de ley pesquera que cubre las responsabilidades del Estado del pabellón, incluyendo la supervisión de embarcaciones por medio de transmisores que responden (radiofaros de respuesta).
Legislación
La legislación de los cuatro Estados contiene disposiciones para infracciones y acciones para hacer cumplir la ley en casos de incumplimiento. En Belice, el hacer cumplir la ley incluye la prohibición de zarpar, multas de hasta 50 000 dólares EE.UU., eliminación de la inscripción (matrícula) en el registro y notificación a la OMI.[170]
La legislación de las Islas Cook[171] contiene disposiciones para varias infracciones, incluyendo no cumplir con las normas de seguridad, que se castiga, si fuera condenado, con multas.[172] El cumplimiento se aplica por medio de inspectores ubicados en los puertos en donde operen embarcaciones de las Islas Cook. No se han tomado acciones de aplicación de la ley desde que el CIMSRL asumió el registro. No había información disponible sobre las sanciones que se aplican en las Islas Cook para asegurar el cumplimiento con las medidas internacionales de conservación y ordenación puesto que este asunto no está dentro de la jurisdicción del CIMSRL.[173]
La acción de aplicación de las leyes de Malta incluye la eliminación de la inscripción (matrícula) en el registro y multas.[174]
En Vanuatu, la aplicación de la ley está dispuesta en un proyecto de ley y las acciones serán emprendidas por el Registro de Embarcaciones y por la Autoridad Marítima de Vanuatu.
Todos los Estados identificaron restricciones para poder tomar acciones para aplicar la ley. Para Belice, el problema son las embarcaciones que se cambian de pabellón en otro registro sin buscar un certificado de eliminación de la inscripción (matrícula) en el registro de Belice, evadiendo así las penalizaciones y las medidas de cumplimiento de Belice. Malta identificó la necesidad de supervisar a los operadores de embarcaciones de pesca.[175]
En sus esfuerzos por introducir normas de mayor nivel en su pequeño registro de pesca, el CIMSRL está experimentando resistencia, básicamente en el sentido de objeciones relacionadas con el costo de cumplir con las normas. Desde que el CIMSRL está involucrado en el registro, han sido más las embarcaciones que han rechazado el registro que los que lo han aceptado.
Vanuatu indicó que el aislamiento geográfico entre las embarcaciones de pesca y Vanuatu y/o del Registro podría dificultar el hacer cumplir la ley. Los informes precisos y la identificación positiva son críticos y en algunos casos anteriores las agencias encargadas de hacer cumplir la ley no los presentaron al Registro.
Se imponen las sanciones de conformidad con la legislación, que podrían incluir multas y remociones de la inscripción en el registro. En Belice las multas alcanzan hasta 50 000 dólares EE.UU. y en Malta oscilan entre 200 y 25 000 liras.[176] Todos los Estados indicaron que la eliminación de la inscripción (matrícula) en el registro es una medida potencial para enfrentar el asunto de incumplimiento.
Acuerdos administrativos
Todos los Estados que respondieron tienen en vigor acuerdos administrativos para aplicar sus responsabilidades de Estado de pabellón. En las Islas Cook, el nuevo CIMSRL administra el registro y las normas de seguridad, y el Ministerio de Recursos Marinos administra los asuntos pesqueros. Belice tiene varios arreglos administrativos que incluyen: Inspectores Generales de Seguridad, Subregistradores, Organizaciones Reconocidas, Director General, Procurador General/Fiscal General, Ministerio de Relaciones Exteriores. La Dirección de la Naviera Mercante de la Autoridad Marítima de Malta (una agencia gubernamental) realiza las funciones de una Administración Marítima en Malta. La nueva legislación en Vanuatu, dirigida a aplicar las responsabilidades del Estado de pabellón, incluirá inspecciones y la importante supervisión electrónica de flotas pesqueras utilizando transmisores de envió de respuesta. Un primer paso para Vanuatu ha sido la redacción y aplicación a nivel local de un nuevo plan de ordenación atunera. Este plan dispone que para la emisión de licencias de pesca las embarcaciones con pabellón de Vanuatu no serán consideradas locales a menos que hayan cumplido con los criterios de propiedad.[177]
Todos los Estados que respondieron están involucrados en las OROP: Islas Cook es miembro de la FFA, Belice es actualmente observador en la CICAA, pero pretende unirse como miembro cooperante en el futuro cercano, Malta es miembro de dos OROP[178] y Vanuatu es miembro de varias OROP y arreglos regionales.[179]
Acuerdos e Instrumentos Internacionales
A los Estados se les preguntó si habían ratificado, aceptado o accedido a y aplicado la Convención de las Naciones Unidas de 1982, el Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre Poblaciones de Peces, el Código de Conducta de FAO, el Acuerdo de Cumplimiento de FAO y el PAI-INDNR de FAO. A los Estados se les pidió identificar cualquier otro arreglo o acuerdo del que fueran parte.
Los cuatro Estados que respondieron han aceptado y aplicado la Convención de las Naciones Unidas de 1982. Las Islas Cook, Malta y Vanuatu han aceptado y aplicado el Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre Poblaciones de Peces. Belice está en el proceso de introducir nueva legislación y de ratificar el Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre Poblaciones de Peces.[180] La nueva legislación de Belice también aplicará el Acuerdo de Cumplimiento de FAO y el PAI-INDNR de FAO. Malta recientemente aprobó legislación para implantar la Convención de las Naciones Unidas de 1982, el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces de 1995 y el Código de Conducta de FAO.[181] Malta ha ratificado el PAI-INDNR de FAO y se encuentra en las etapas finales de ratificar el Acuerdo de Cumplimiento de FAO.[182] Vanuatu ha convenido el Acuerdo de Cumplimiento de FAO así como otros acuerdos regionales.
Resumen
Algunos Estados con registros abiertos están trabajando de manera proactiva para aplicar controles efectivos de Estado del pabellón sobre sus flotas, de la siguiente manera.
Plan de Acción para mejorar la calidad de su registro.
En buen grado, las acciones tomadas han respondido a presiones creadas por las actividades de sus flotas pesqueras que anteriormente no estaban reglamentadas, pero también son proactivas al instar a sus flotas a cumplir con las medidas internacionales, regionales y subregionales de conservación y ordenación de las pesquerías.
Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera (OROP)
Los Secretaríados y los miembros de las OROP están cada vez más activos promoviendo el cumplimiento con sus respectivas medidas internacionales de conservación y ordenación y la implantación de instrumentos internacionales. Varias OROP han aplicado medidas efectivas de control como Estado del pabellón. Estas varían en magnitud según la OROP y según los problemas que surjan.
Las siguientes actividades de las OROP han servido para fomentar el control efectivo del Estado del pabellón:
implantación por parte de las OROP de medidas de conservación y ordenación a través de sus Convenciones;[183]
implantación por parte de las OROP de instrumentos internacionales;[184]
membresía de los Estados de registros abiertos en las OROP;[185]
estímulo por parte de las OROP a las Partes no Contratantes a adoptar leyes y reglamentos consistentes con las disposiciones de la Convención bajo aplicación y/o medidas de conservación y ordenación internacionales, regionales o sub-regionales;
reglas de las OROP que requieran autorizaciones de pesca, tales como las Reglas de la Pesquería de IBSFC[186] que disponen que solamente se puede pescar con una autorización de la Parte Contratante;[187] e
intercambio de información entre las OROP y las Partes no Contratantes, incluyendo aquellas de Estados con registros abiertos.[188]
Por medio de in cuestionario, incluido en la Circular 980 de FAO, se buscó el insumo de las OROP sobre acciones que hubieran emprendido para tratar temas relacionados con las actividades de flotas pesqueras de Estados en registros abiertos. En la Circular de Pesca No. 980 de la FAO aparece una lista de las OROP encuestadas; se les pidió brindar información sobre las siguientes áreas generales:
De las organizaciones que respondieron,[189] 10 aportaron información para uso en este análisis. Esta información se resume a continuación.
Actividades de pesca por embarcaciones con pabellón de registro abierto
Se le pidió a las OROP que comentaran acerca de los siguientes temas con respecto a las actividades de pesca de embarcaciones que enarbolan el pabellón de países con registros abiertos:
a) Identificar las actividades de embarcaciones de registros abiertos que preocupan a la organización.
b) Indicar si dichas actividades menoscaban las medidas de conservación y ordenación.
c) Identificar los pabellones que enarbolan dichos embarcaciones de registros abiertos.
d) Suministrar, si está disponible, información sobre el tamaño de la flota y el tipo de embarcación.
e) Indicar si las actividades de la flota se verían afectadas por el ejercicio de las responsabilidades del Estado del pabellón.
f) Indicar ejemplos de controles efectivos por parte del Estado del pabellón ejercidos por Estados de registros abiertos sobre sus embarcaciones pesqueras.
Siete de las OROP que respondieron indicaron una preocupación continua con respecto a las embarcaciones que enarbolan pabellones de Estados que operan registros abiertos.[190] Estas preocupaciones incluyen aquellas actividades que menoscaban las medidas de conservación y ordenación de las pesquerías, incluida la pesca INDNR,[191] el aumento en el volumen de pescado extraído,[192] la pesca sin licencia, las capturas no reportadas, la falta de control sobre la captura incidental y la pesca en exceso de las asignaciones.[193] Otra fuente de preocupación es el incumplimiento con las medidas internacionales de seguridad y prevención de la contaminación marina también.[194]
La CCRVMA ha informado que en los últimos cinco años, el porcentaje de captura no reportada ha sido tan alta como el 98 por ciento. La dimensión del problema en el Área de la Convención de la CCRVMA, que reporta que embarcaciones de 10 pabellones que operan registros abiertos pescan en el Área, se muestra en la Circular de Pesca No. 980 de la FAO.
Seis de las respuestas identificaron los pabellones que enarbolan las embarcaciones de registros abiertos que son de preocupación para su región.[195] Belice, Honduras y Panamá fueron citados en las respuestas en relación con la pesca ilegal, San Vicente fue citado en cuatro respuestas, Seychelles y Vanuatu en tres respuestas, y Camboya, las Islas Caimán,[196] Malta, Santo Tomé y Príncipe y Singapur[197] en dos respuestas. Las embarcaciones pesqueras que operan bajo los siguientes Estados de registros abiertos fueron citadas en las respuestas como participantes de la pesca ilegal: Bolivia, Guinea Ecuatorial, Liberia, Mauritania, Mauricio, Marruecos, Antillas Neerlandesas, Sierra Leona, Togo y Venezuela.
Seis organizaciones suministraron información sobre el tamaño de la flota y/o el tipo de embarcación pesquera que son de preocupación en el área de esa organización.[198] El tipo de embarcaciones que causan mayor preocupación son los palangreros[199] y los cerqueros.[200]
Todas las OROP que respondieron indicaron que las actividades de las flotas serían afectadas por el ejercicio efectivo de las responsabilidades del Estado del pabellón. Cinco de las respuestas identificaron a Belice, Panamá, Seychelles y Vanuatu como Estados de registros abiertos que ejercen controles de Estado del pabellón.[201] Seychelles, Panamá y Vanuatu son miembros de las OROP[202] y Belice está considerando ingresar a una OROP.[203]
Las organizaciones que respondieron indicaron que el control del Estado del pabellón se ejercía cuando las OROP ejercen presión sobre un Estado de registro abierto o sobre sus embarcaciones pesqueras, incluida la imposición de medidas comerciales y multas. Por ejemplo, la CICAA y la CCSBT implantaron medidas comerciales que presionaron a los Estados de registros abiertos a cumplir con las respectivas medidas de conservación y ordenación de las OROP.[204]
Panamá también tomó acción en 1993 contra embarcaciones con pabellón panameño, en base a evidencia suministrada por la NAFO. Las autoridades panameñas impusieron multas de aproximadamente 2 000 dólares canadienses contra 11 embarcaciones con pabellón panameño que fueron avistados en el Área de la NAFO. Eventualmente, el Gobierno panameño retiró la inscripción (matrícula) del registro de estas embarcaciones.
Estados de registros abiertos y las OROP
Se le pidió a estas organizaciones que respondieran las siguientes preguntas con respecto a la interacción entre las OROP y los Estados de registros abiertos.
a) ¿Operan sus Estados miembro registros abiertos?
b) ¿Requiere la Convención u otro instrumento de constitución de la organización el ejercicio de las responsabilidades del Estado del pabellón?
c) ¿Apoya la organización la ejecución de los instrumentos internacionales pertinentes entre sus miembros?
d) ¿Busca la organización maneras de cooperar con los Estados de registros abiertos hacia un trabajo más efectivo en el control por parte del Estado del pabellón?
e) ¿Ha tomado la organización medidas relacionadas con los Estados de registros abiertos tales como la adopción de resoluciones, la denegación de asignaciones o la imposición de sanciones si no existe un control efectivo por parte del Estado del pabellón?
Cuatro de las OROP tienen Estados miembros que operan registros abiertos.
Nueve de las organizaciones que respondieron requieren que el ejercicio de las responsabilidades del Estado del pabellón en su Convención u otro instrumento de constitución.[205] Por ejemplo, el Artículo V-1 de la Convención de la NPAFC establece: «Cada Parte deberá tomar todas las medidas necesarias para asegurar que sus ciudadanos nacionales y los embarcaciones pesqueras que enarbolen su pabellón cumplan con las disposiciones de esta Convención.» Y el Artículo IV-3 establece: «Cada Parte tomará las medidas apropiadas para prevenir que las embarcaciones inscritas en registro bajo sus leyes y reglamentos sean transferidas con el fin de evitar el cumplimiento con las disposiciones de esta Convención.»
Siete de las OROP que respondieron también apoyan la ejecución de los instrumentos internacionales pertinentes entre sus miembros.[206] Dos OROP no contestaron directamente esta pregunta[207] y una OROP indicó que apoyaba la ejecución de los puntos sustantivos de los acuerdos internacionales, aunque la organización en sí no había ejecutado ninguno de los instrumentos internacionales identificados.[208]
Siete de las OROP que respondieron indicaron las maneras en que cooperan con los Estados de registros abiertos para trabajar hacia un control más efectivo por parte del Estado del pabellón.[209] Seis organizaciones han tomado medidas relacionadas con Estados de registros abiertos. Algunos ejemplos de estas medidas de cooperación incluyen:
la implementación de planes de acción;
la aprobación de resoluciones o la creación de comités para promover el cumplimiento;
la ejecución de programas para alentar el control efectivo por parte del Estado del pabellón; y
la comunicación con los Estados de registros abiertos para suministrar información y datos sobre la pesquería en cuestión.[210]
Seis OROP también invitan regularmente a los Estados de registros abiertos a participar en la OROP.[211] Dos OROP[212] indicaron que la cooperación con Estados de registros abiertos no era un problema.
Sanciones y hacer cumplir la ley contra las embarcaciones pesqueras de registros abiertos
Se le pidió a las OROP que suministraran información sobre sanciones y el hacer cumplir la ley donde no se ejerciera un control efectivo por parte del Estado del pabellón. Las preguntas se incluyen a continuación.
a) ¿Ha adoptado la organización políticas, resoluciones o sanciones con respecto a embarcaciones pesqueras de registros abiertos donde no se haya ejercido control efectivo por parte del Estado del pabellón?
b) ¿Tiene la organización alguna información sobre medidas para hacer cumplir la ley tomadas en relación con infracciones cometidas por embarcaciones pesqueras de registros abiertos?
Cinco organizaciones identificaron medidas de sanción impuestas contra Estados de registros abiertos que no ejercieron control efectivo como Estados del pabellón.[213] Las sanciones incluyeron medidas relacionadas con el comercio[214] y acciones diplomáticas.[215] Las acciones relacionadas con el comercio utilizadas por la CCRVMA, CCSBT y la CICAA han tenido impactos positivos significativos en asegurar el cumplimiento de las medidas de conservación y ordenación de las respectivas Convenciones. Estas de describen brevemente a continuación.
En 1999 la CCRVMA introdujo un innovador sistema de certificación de las capturas[216] para tratar el problema cada vez más serio de la pesca ilegal de la austromerluza negra.[217] El sistema hace un seguimiento de la austromerluza negra desde el momento en que es capturado hasta que es adquirido por el consumidor. Este programa obligatorio de etiquetado es vigilado y validado en cada paso del proceso. Si no está en cumplimiento, se requiere que el Estado Miembro de la OROP rechace el producto.
Los datos suministrados por la CCSBT indican que hasta 1999 había y continuaba habiendo un aumento significativo en los volúmenes de atún rojo del sur (SBT) (hasta un 15 por ciento de la captura) extraídos por embarcaciones de registros abiertos. Para desalentar esta pesca INDNR, la CCSBT instrumentó un Esquema de Información Comercial, (TIS)[218] que deniega acceso a los mercados para el SBT.
El TIS establece que todos los miembros de la CCSBT mantengan el requisito de que todas las importaciones de SBT deben estar acompañadas del Documento Estadístico CCSBT debidamente completado.[219] El Estado miembro debe negar la entrada a cualquier embarque que no esté acompañado de este formulario. Todas las exportaciones de SBT de países y entidades sin responsabilidades de Estado del pabellón a los países miembros de la CCSBT son básicamente rechazadas por el país importador. Considerando que Japón es un Estado Miembro y que efectivamente es el único país importador del mundo, este es un sistema de ordenación muy efectivo para el SBT. El volumen de comercio desde los países identificados por la CCCSBT se ha visto reducido significativamente desde la introducción del TIS.
La CICAA ha tomado medidas no discriminatorias y no restrictivas al comercio contra Partes No Contratantes[220] y Contratantes.[221] En 1993 y 1994 la CICAA estableció un Programa de Documentación Estadística para el Atún Rojo (BTSD) que requiere que todo el atún rojo importado a por una Parte Contratante sea acompañado de un BTSD, validado por un oficial autorizado del gobierno.[222] La CICAA ha logrado recopilar una cantidad considerable de información sobre capturas no reportadas a través de este programa.[223]
Estas y otras medidas asociadas[224] (detalladas en la Circular de Pesca No. 980 de la FAO) han tenido un impacto significativo. El BTSD identifica todo el atún rojo capturado ilegalmente por embarcaciones de pabellón de registros abiertos. Las medidas comerciales han tenido como resultado que muchos de los Estados que han recibido el impacto han iniciado medidas para dar seguimiento y controlar las embarcaciones que han matriculado. Por ejemplo, Panamá ha cancelado todas las licencias de embarcaciones para pescar atún y las nuevas licencias sólo se otorgan a aquellos que obtienen una licencia internacional de pesca de las autoridades panameñas. El Gobierno de Panamá también prohibió la captura del atún rojo.
Estas medidas de la CICAA también han resultado en un aumento en la membresía de la CICAA y en investigaciones por parte de los Estados del pabellón cuyas embarcaciones aparecían en la lista de pesca INDNR de la CICAA.
Tres organizaciones suministraron información sobre las medidas de cumplimiento tomadas contra embarcaciones que habían cometido infracciones.[225]
Resumen
Las actividades de pesca INDNR por parte de embarcaciones de registros abiertos menoscaban las medidas de conservación y ordenación de muchas OROP. El control efectivo del Estado del pabellón mejoraría la situación de manera significativa. A este efecto, las OROP han tomado una serie de acciones en la última década para tratar los problemas asociados con embarcaciones que enarbolan banderas de conveniencia y la pesca INDNR. Éstas están bien posicionadas para hacer esto, tanto a través de los Secretaríados así como a través de sus miembros.
Las presiones ejercidas por las OROP que han activado el control del Estado del pabellón incluyen medidas relacionadas con el comercio,[226] la eliminación de la inscripción en el registro (matrícula)[227] y la imposición de multas.[228] Éstas han persuadido exitosamente a los Estados a convertirse en miembros de las OROP o a cumplir con las medidas de conservación.[229] La tendencia en el aumento de la cooperación entre las OROP es particularmente efectiva en la campaña para prevenir y desalentar el menoscabo de las medidas de conservación y ordenación.[230]
Medidas de Aplicación
Se le solicitó a los destinatarios de ambos cuestionarios, los Estados de registros abiertos y las OROP, que suministraran información sobre medidas para el cumplimiento de la ley tomadas con respecto a infracciones cometidas por embarcaciones de registros abiertos durante el período 1995-2001. Todos los Estados de registros abiertos y las tres OROP que respondieron suministraron la información descrita a continuación.
Estados de registros abiertos
La Circular de Pesca No. 980 de la FAO contiene un resumen de las infracciones para Belice, las Islas Cook y Vanuatu. Muestra 17 infracciones de embarcaciones de Belice, una embarcación de las Islas Cook y tres de embarcaciones que enarbolan el pabellón de Vanuatu. Desafortunadamente, en la mayoría de los casos no se incluyó información sobre el tipo de embarcación pesquera involucrada. Se encontró que la mayoría de las embarcaciones eran culpables de infraccionar medidas o reglamentos pesqueros (y una de tráfico de drogas), en varios lugares. Quince de las embarcaciones de Belice y las tres de Vanuatu perdieron su inscripción en el registro (matrícula).
De manera significativa, cuando se impusieron multas, éstas oscilaron entre 10 000 dólares EE.UU. y. 30 000 EE.UU., las cuales podrían resultar relativamente modestas en relación con el valor del recurso capturado.
Malta reportó que durante el período 1995-2001 no hubo informes de infracciones con respecto a las embarcaciones pesqueras maltesas.
Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera
CCRMVA
Las medidas de aplicación tomadas por la CCRVMA en relación con infracciones cometidas por embarcaciones de registros abiertos se detallan en la Circular de Pesca No. 980 de la FAO. Belice eliminó la inscripción en el registro de cuatro embarcaciones involucradas en pesca INDNR y emitió una advertencia al otro.
La CCRMVA remitió varios casos a Panamá sobre actividades de pesca INDNR de embarcaciones bajo su pabellón y Panamá envió a CCRMVA una lista de todas sus embarcaciones con licencia para pescar en alta mar en los Océanos del Sur. Panamá informó que no se han emitido licencias para el Área de la Convención de la CCRMVA.
La CCRMVA advirtió a Vanuatu de avistamientos de embarcaciones con pabellón de Vanuatu en el Área de la Convención en 1997 y 1998, y Vanuatu notificó a la CCRMVA que las embarcaciones a las que se probara habían cometido una infracción serían consideradas para la suspensión o eliminación de su inscripción en el registro.
NPAC
La NPAFC reportó actividades de pesca por una embarcación de pabellón hondureño en el 2000. La embarcación fue detenida por la Guardia Costera de los Estados Unidos con la cooperación del Gobierno de Honduras y decomisada bajo el decreto de la Corte de Distrito de los Estados Unidos de América. La tripulación fue repatriada y se ordenó la venta de la embarcación en una subasta pública.
FFA
La información sobre violaciones reportadas a la legislación sobre pesquerías contenida en el banco de datos de Infracciones y Procesos Judiciales (VAP) del FFA ofrece una indicación del nivel y del tipo de infracciones que han ocurrido en los últimos veinte años en las ZEE de los países miembros.[231] Además indica el éxito relativo de la combinación de elementos técnicos y legales de la administración y el seguimiento de embarcaciones pesqueras en crear un fuerte ambiente de cumplimiento en la región del Pacífico Occidental y Central.
Aunque el número de infracciones reportadas ha fluctuado con los picos y descensos de la actividad pesquera en años recientes, parece que el ambiente de cumplimiento que se ha creado en la región ha tenido un efecto positivo en la reducción de actividades ilegales por parte de las embarcaciones que pescan en las aguas de los Estados miembros del FFA. A lo largo de este período también parece que el nivel remanente de pesca INDNR, aunque bajo, ha permanecido relativamente constante.[232]
El número de infracciones registradas para el período 1978-2001 es dominado por embarcaciones taiwaneses (40 por ciento), particularmente palangreros. Los palangreros japoneses (14 por ciento) y los cerqueros coreanos (9 por ciento) y taiwaneses (8.5 por ciento) también figuran de manera prominente. Las embarcaciones que enarbolan pabellones de conveniencia (Belice, Panamá, Honduras) no contribuyeron significativamente al número total de infracciones.[233]
Sin embargo, la tasa porcentual de infracciones (el número de infracciones por pabellón comparado con el tamaño de cada flota activa en la región) muestra que algunas de las flotas más pequeñas, tal como la de Belice, tienen una tasa porcentual de infracciones más alta que las flotas más grandes de Japón y China. Por ejemplo, en 1995, el 30 por ciento de la flota de Belice y el 20 por ciento de la flota de Vanuatu estuvieron involucrados en infracciones, comparado con el 3.8 por ciento de la flota de Corea y el 1.8 por ciento de la flota de China.
Un resumen de las infracciones por pabellón y por tipo de infracción[234] indica que la pesca ilegal representa el 64 por ciento de las infracciones registradas, mientras que el incumplimiento de licencias representa el 25 por ciento. Los incumplimientos a la ley nacional y al derecho internacional representan el 9 por ciento y el 0.6 por ciento respectivamente.
Los miembros del FFA han recibido por lo menos 12.4 millones de dólares EE.UU. por concepto de multas durante el período 1978-2001.[235] Aproximadamente el 7.5 por ciento de estas multas fueron pagadas por embarcaciones que operan bajo los registros abiertos de Belice, Honduras, Islas Marshall y Panamá.
Resumen
De las 20 infracciones descritas por los Estados de registros abiertos, 16 resultaron en la eliminación de la inscripción (matrícula) del registro de las embarcaciones infractoras, cinco resultaron en multas de hasta. 50 000 dólares EE.UU., cuatro resultaron en multas y eliminación de la inscripción (matrícula) en el registro y en dos casos no hubo acción de seguimiento. Las OROP reportaron que los Estados de registros abiertos tomaron acciones similares (es decir, pérdida de la inscripción en el registro y pago de multas) por infracciones en las Áreas de las Convenciones pertinentes. En la región del FFA, una mayor proporción de flotas registradas en Estados de registros abiertos fueron citadas por infracciones en comparación con otras flotas pesqueras.
CONCLUSIÓN
El Proceso Consultivo Abierto de las Naciones Unidas sobre Desarrollo en Asuntos Oceánicos concluyó en su discusión sobre pesca INDNR de Abril de 2002 que:[236]
A pesar de una década de progreso en el establecimiento de instrumentos y programas relacionados con los océanos, la comunidad internacional continúa enfrentando desafíos serios y urgentes y que las pesquerías sostenibles constituyen otro espacio que requiere de acciones prioritarias, debido al hecho de que aproximadamente el 75 por ciento de las pesquerías del mundo están totalmente explotadas o sobre explotadas.
El avance en el establecimiento de instrumentos y programas relacionados con océanos en la era post-UNCED es considerable. Estos instrumentos gradualmente han acordado una mayor relación con respecto a los deberes y las responsabilidades del Estado del pabellón con respecto a sus embarcaciones pesqueras. En este sentido, un objetivo importante de estos instrumentos, reforzado por jurisprudencia reciente del ITLOS, es asegurar la ejecución más efectiva de los derechos del Estado de pabellón.
Considerando el aumento en el número de buques pesqueros en los registros abiertos y de Estados que operan registros abiertos, el asunto real es si los instrumentos disponibles ofrecen un marco apropiado para el control del Estado del pabellón, cuáles son los consecuencias de los Estados de registros abiertos que no ejercen su deberes y qué más se puede hacer para evitar consecuencias indeseadas.
Mientras que los instrumentos internacionales suministran el mecanismo legal para lograr el control efectivo del Estado del pabellón, un asunto medular es si su implementación por parte de algunos Estados ofrece un ímpetu para que las embarcaciones operen bajo registros abiertos; ¿convergen los aspectos legales y prácticos, o están éstos separados?
En el aspecto legal, la adopción de instrumentos internacionales por un Estado del pabellón en sí no parece ser la fuerza motivadora principal del uso de los registros abiertos por parte de las flotas pesqueras. Además, en muchos casos las acciones de los Estados de registros abiertos no parecen estar directamente relacionadas con la adopción o la ejecución de instrumentos internacionales, o con la participación en el trabajo de las OROP.
Una justificación más racional que fundamentaría la selección de registros abiertos o no, es la implementación de instrumentos internacionales, incluso a través de sanciones comerciales u otras medidas adoptadas por las OROP y sus Estados miembros. Es claro que los instrumentos internacionales ofrecen un fundamento integral para el ejercicio de las responsabilidades del Estado de pabellón por parte de la comunidad internacional, incluyendo a los Estados de registros abiertos. La ruta adelante podría depender de identificar cómo alentar la implementación efectiva de estas responsabilidades.
La ratificación o adopción de los instrumentos internacionales y su implantación en la ley nacional sería un obvio primer paso. Además, las iniciativas que están tomando los Estados de registros abiertos, las OROP y los Estados que no son del pabellón son un precedente útil a nivel práctico. Algunos Estados de registros abiertos requieren el cumplimiento de sus embarcaciones con los instrumentos internacionales y las medidas internacionales de conservación y ordenación. Sus acciones incluyen:
Las OROP están tomando pasos significativos con Estados no miembros que operan registros abiertos, incluyendo su cooperación y participación en la organización. A través de sus miembros están instrumentando estrategias para asegurar el cumplimiento con las medidas internacionales de conservación y ordenación. Algunas de las estrategias exitosas mencionadas anteriormente involucran acceso a puertos, medidas relacionadas con el comercio, multas y eliminación de la inscripción (matrícula) en el registro.
Las acciones tomadas por los Estados que no son del pabellón para desalentar las actividades no reguladas para embarcaciones de registros abiertos pueden incluir:
restringir que las compañías pesqueras registradas dentro de su jurisdicción sean propietarias de operen embarcaciones pesqueras de registros abiertos;
conducir inspecciones rigurosas de las embarcaciones de registros abiertos durante el desembarque de las capturas o cuando se reabastecen; y
imponer sanciones comerciales o de otro tipo si son el destino final del pescado capturado por flotas de registros abiertos.
Es evidente que los beneficios que dominan en los registros abiertos y por lo tanto la justificación para su establecimiento y uso son principalmente económicos para los Estados de registros abiertos y los propietarios de las embarcaciones pesqueras. Sin embargo, como se señaló anteriormente, los beneficios económicos para los Estados de registros abiertos de incluir embarcaciones pesqueras en sus registros parecen ser limitados, mientras que el incentivo que algunos registros abiertos ofrecen para la pesca INDNR es grande. Esta situación podría dar un ímpetu a esfuerzos serios para controlar los registros con respecto a las embarcaciones pesqueras. Dichos esfuerzos podrían darse en una colaboración entre FAO y la OMI, de conformidad con el PAI-INDNR de la FAO,[237] y podría incluir:
el estudio adicional de si las medidas que se han usado para mejorar la ordenación de los registros abiertos para la navegación comercial podrían ser adaptadas para las embarcaciones pesqueras;
las medidas adicionales que los Estados deberían tomar para desalentar los negocios entre aseguradores, banqueros, proveedores de servicios, etc. Y las embarcaciones que se haya identificado están involucrados en pesca INDNR, según lo establecido en el PAI-INDNR de la FAO.[238]
La consideración de extender a las embarcaciones de pesca, para propósitos de cumplimiento, una iniciativa de IMO que requiriera de llevar a bordo un registro de «sinopsis continua» con fines de seguridad, el registro mostraría la historia completa de los propietarios y los pabellones de la embarcacion, pero podría surgir un problema en requerir que dicha información del sector público esté disponible públicamente.
Además, la FAO podría desarrollar orientaciones sobre mecanismos de inscripción en el registro y cumplimiento para embarcaciones pesqueras bajo el Código de Conducta, en colaboración con la OMI y otras agencias. Las disposiciones pertinentes de la Convención sobre el Registro de Embarcaciones de 1986 podrían servir de precedente para dichas orientaciones, así como la política y las prácticas administrativas y legales exitosas de los Estados y de las OROP.
La colaboración podría tomar en consideración el requisito del vínculo genuino (que los Estados aseguren que pueden ejercer sus responsabilidades efectivamente antes de inscribir en su registro una embarcación pesquera y autorizarla a pescar) y las herramientas desarrolladas hasta la fecha tales como una base de datos e información efectiva, el proceso de aplicación para su registro, el proceso de autorizaciones de pesca y las estrategias de seguimiento, control y vigilancia que sean efectivas en costos. Se podrían revisar acciones tales como multas significativas y otro tipo de penalización como la eliminación de la inscripción (matrícula) en el registro.
La implementación de las responsabilidades del Estado del pabellón en los instrumentos internacionales representa «un trabajo en avance», aún para los Estados de registros abiertos con respecto a sus flotas pesqueras. Los pasos positivos para elaborar e implementar las disposiciones existentes podrían ayudar a enfrentar los desafíos urgentes que existen para lograr pesquerías sostenibles.
APÉNDICE F.1 RESPONSABILIDADES CLAVE DEL ESTADO DEL PABELLÓN EN INSTRUMENTOS INTERNACIONALES RECIENTES
| Disposición contenida en cinco instrumentos | Instrumento | Referencia |
| Mantener un registro de las embarcaciones pesqueras | Acuerdo Poblaciones Peces | 18.3(c) |
| Disposiciones contenidas en cuatro instrumentos | Instrumento | Referencia |
| Asegurar que las embarcaciones no menoscaben la efectividad de las medidas de conservación y ordenación. | Acuerdo ONU sobre | 18.1 |
| Autorizar a las embarcaciones a pescar en áreas donde puedan ejercer mejor el control el Estado del pabellón para asegurar la apropiada implementación de los instrumentos internacionales | Acuerdo ONU sobre | 18.2 |
| Cooperación entre los Estados para asegurar el cumplimiento con y la implementación de medidas de conservación y ordenación. | Acuerdo ONU sobre | 20.1 |
| Disposiciones contenidas en tres instrumentos | Instrumento | Referencia |
| Asegurar que las embarcaciones cumplan con las medidas subregionales y regionales de conservación y ordenación. | Acuerdo ONU sobre | 18.1 |
| Se requiere de licencias o autorización para pescar | Acuerdo ONU sobre | 18.3(a) |
| Marcar las embarcaciones y artes de pesca[239] | Acuerdo ONU sobre | 18.3(d) |
| Registrar e informar los datos de la pesquería | Acuerdo ONU sobre | 18.3(e) |
| Las medidas para hacer cumplir la ley deberían incluir sanciones suficientemente severas para asegurar el cumplimiento y desalentar las infracciones, privar a los infractores de los beneficios que surjan de actividades ilegales y podrían permitir la denegación, el retiro o la suspensión de la autorización de pesca, si fuera del caso. | Acuerdo ONU sobre | 19.2 |
| Establecer mecanismos efectivos de seguimiento, vigilancia, control y para hacer cumplir la ley, para asegurar el cumplimiento de las medidas de conservación y ordenación | Acuerdo ONU sobre | 18.3(g) |
| Disposiciones contenidas en dos instrumentos | Instrumento | Referencia |
| Restricción al cambio de pabellón de embarcaciones | Acuerdo de Cumplimiento | III.5 |
| Adopción de leyes, regulaciones o políticas relacionadas con la ordenación pesquera en alta mar o en las zonas de otros Estados | Acuerdo ONU sobre | 18.3(b) |
APÉNDICE F.2 ESTADOS DE REGISTROS ABIERTOS QUE INCLUYEN EMBARCACIONES PESQUERAS EN EL REGISTRO
A continuación una lista de 32 Estados que operan registros abiertos que incluyen o han incluido embarcaciones pesqueras, según información a Marzo, 2002.
Antigua y Barbuda*
Bahamas
Barbados*
Belice
Bermuda*
Camboya
Islas Caimán
China, Hong Kong, SAR*
Islas Cook
Chipre
Guinea Ecuatorial
UK (Gibraltar)
Honduras
China, Hong Kong, SAR
UK (Isla de Man)**
Kerguelen
Liberia*
Malta
Islas Marshall
Mauritania
Mauricio
Marruecos
Antillas Neerlandesas
Panamá
Samoa
Santo Tomé y Príncipe
Seychelles
Sierra Leona
Singapur*
San Vicente y las Granadinas
Tonga
Tuvalu
Vanuatu
* Estos Estados respondieron al cuestionario que actualmente no registran buques pesqueros, pero los buques pesqueros registrados al 31 de diciembre del 2001 fueron reportados en el Registro de Lloyd’s - Fairplay Ltd. Estadísticas de la Flota Mundial 2001.
** Incluye solamente pequeñas embarcaciones pesqueras locales operadas por los pescadores de la isla y de su propiedad que pesca en aguas territoriales de la Isla de Man.
| [74] Este documento es una versión resumida de Swan, J. Embarcaciones pesqueras que operan bajo registros abiertos y el ejercicio de las responsabilidades del estado de Pabellón. Información y opciones. Circular N. 980 de Pesca de la FAO, Roma, FAO. 2002. 65 p. [75] Consultora de la FAO, Programa FishCode [76] Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo. [77] La génesis de los instrumentos internacionales se identifica en la Parte II de la Circular No. 980 de la FAO. Nótense especialmente las referencias a la Agenda 21, Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Río de Janeiro, 3-14 Junio 1992, Vol. 1, Resoluciones Adoptadas por la Conferencia (Publicación de las Naciones Unidas, Sales No. E.93.I.8 y corrigendum), Resolución 1, Anexo II, y procedimientos del Comité de Pesca de la FAO (COFI - en inglés). [78] Ver la discusión en la Parte II de la Circular No. 980 de la FAO para mayores detalles sobre las disposiciones en la Convención de la ONU de 1982. [79] Artículo 2: la libertad en alta mar, incluyendo el derecho a la pesca, se debe instrumentar tomando en cuenta los intereses de otros Estados en la instrumentación de la libertad en alta mar. Esto aparece en el Artículo 87 de la Convención de la ONU de 1982. [80] Artículo 4 de la Convención de Ginebra de 1958; Artículo 90 de la Convención de la ONU de 1982. [81] Artículo 5 de la Convención de Ginebra de 1958, con la especificación de que la ley internacional o el acuerdo no disponga lo contrario. Artículo 92 de la Convención de la ONU de 1982. [82] Este requisito está claro en el Artículo 5.1 de la Convención 1958 de Ginebra, que cada Estado debe fijar las condiciones para el otorgamiento de su nacionalidad a los embarcaciones, para el registro de embarcaciones en su territorio, y para el derecho de enarbolar su pabellón; y en el Artículo 18, que cada embarcación o aeronave puede retener su nacionalidad aunque se haya convertido en una embarcación o aeronave pirata. La retención o pérdida de la nacionalidad es determinada por la ley del Estado del cuál se derivó dicha nacionalidad. Ver los Artículos 94.1 y 104 de la Convención de la ONU de 1982. [83] Artículo 5.1 en la Convención de Ginebra de 1958, Artículo 94 de la Convención de la ONU de 1982. [84] Adoptado por el Comité de Pesca de FAO (COFI) en su Sesión 24 de Marzo del 2001. [85] Por ejemplo, la Convención del 2000 para la Conservación de Poblaciones de Peces Altamente Migratorias en el Océano Pacífico Occidental y Central, y las Directrices Técnicas de FAO para la Implementación del Código de Conducta de la FAO. [86] Los instrumentos internacionales pertinentes no dan una definición legal de «registro abierto» o de «pabellón de conveniencia». En la experiencia de OMI, FAO y UNCTAD no hay definiciones legalmente aceptadas para estos términos, pero ambos son muy usados y han sido de cierta forma «definidos por su uso». El método de trabajo de UNCTAD considera que un registro abierto es el que incluye embarcaciones que pertenecen a ciudadanos nacionales de otros países. Si el porcentaje que pertenece a ciudadanos nacionales de otros países es muy alto, más de 99 por ciento, entonces se habla de una pabellón de conveniencia. Si el porcentaje que pertenece a ciudadanos nacionales del país es alto, más de 80-90 por ciento, entonces el registro es internacional. [87] Artículo 94. [88] Ver Comité de Pesca del Parlamento Europeo, Documento de Trabajo 1 sobre el papel de los pabellones de conveniencia en el sector de pesquerías, 11 de abril del 2001; reporte de Patricia McKenna, de aquí en adelante «Informe McKenna». [89] Son, por ejemplo, Panamá, Belice y St. Vincent y las Granadinas. Australia, Canadá y Noruega no son considerados Estados de bandera de conveniencia. Informe McKenna, op. cit. n. 13. [90] Esto se basa en gran medida a los criterios sociales como la ratificación de las convenciones de la OIT, registro de seguridad, respeto a los derechos humanos y a los sindicales, etc. Los países clasificados así incluyen a Barbados, Liberia, Mozambique, Países Bajos, Antillas, Sierra Leona y Vanuatu. Informe McKenna, op. cit. n. 6. [91] Comisión para el Desarrollo Sostenible, Sétima Sesión, Nueva York, 19-30 Abril 1999. [92] Simon Upton, Presidente, Segundo Taller sobre Océanos de Londres, Diciembre 1998. [93] Además de estos, ITF considera varios registros más que también están en proceso, incluyendo a Mongolia, Guinea Ecuatorial, Bolivia y Jordania. [94] Informe McKenna op. cit. n. 13, Documento de Trabajo Revisado 3 sobre el papel de los pabellones de conveniencia en el sector de pesquerías, 21 de octubre, 2001. El informe señala que los registros más importantes son Mauritania y Belice (51 buques en cada uno), Panamá (47), Marruecos (35), Honduras (29) y San. Vincent y las Granadinas (27). [95] Ver www.seaweb.org. [96] Registro de Lloyd’s - Fairplay Ltd, Estadísticas de las Flotas Mundiales de 2001. El Servicio de Información Marítima de Lloyd’s ha enumerado más de 1300 embarcaciones pesqueras de más de 24 metros de largo que enarbolan pabellones de conveniencia. Esto no incluye la gran red de embarcaciones de carga refrigerados (reefers) ni las embarcaciones cisterna de combustible que dan apoyo a las flotas pesqueras con pabellón de conveniencia en el mar y les permiten evitar las medidas de control en puerto implementadas por algunos países. Ver www.seaweb.org. [97] Aguas Turbulentas, Contaminación Pesquera y Pabellones de Conveniencia, Entrega de grupo para la Reunión Temática de la CDS de 1999: Océanos y Mares por parte de la Confederación Internacional de Sindicatos. Comité Asesor de Sindicatos a la OCDE, Federación Internacional de Trabajadores en Transporte, y Greenpeace Internacional, Marzo 1999. [98] Op cit n. 16. [99] Durante la revisión de océanos y mares en la sétima sesión de abril de 1999, como se señaló en el texto arriba. [100] Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas 54/32 19 de enero 2000, párrafo 8. [101] En este contexto, una interpretación es que a la embarcación se «otorga» la nacionalidad por parte del Estado, que debido a que el Artículo 91 da al Estado el derecho de determinar varias condiciones también parece estar implícito dado el derecho de determinar si existe o no un «vínculo genuino». [102] Como lo requiere el Artículo 94 y el Artículo 217 de la Convención 1982 de las Naciones Unidas. El último aparece bajo la Sección Aplicación con respecto al ambiente marino, y requiere que el Estado del pabellón:
[103] La Conferencia para la Codificación del Derecho Internacional, realizada en La Haya en 1930, insertó en el Artículo I de la Convención con respecto al Conflicto de las Leyes de Nacionalidad, una disposición de que la Ley instrumentada por un Estado para el propósito de determinar quiénes son sus individuos nacionales «debe ser reconocida en otros Estados siempre que sea consistente con...la costumbre internacional y los principios de la ley generalmente reconocidos con respecto a la nacionalidad». Con el mismo espíritu, el Artículo 5 de la Convención se refiere a los criterios de los vínculos genuinos de los individuos para resolver situaciones de doble nacionalidad que surgen en un tercer Estado. Comité de Seguridad Marítima de la OMI 73a Sesión 27 Noviembre - 6 Diciembre 2000. La CCSBT señaló los pabellones de Belice, Camboya, Guinea Ecuatorial y Honduras. La CIAT señaló los pabellones de Belice, Honduras, Panamá, San. Vincent y Vanuatu. La CICAA señaló los pabellones de Belice, Honduras y Panamá. La IOTC señaló los pabellones de Camboya, las Islas Caimán, Belice, Liberia, Malta, Antillas Neerlandesas, Panamá, Seychelles, Singapur, San. Vincent y Vanuatu. La NAFO señaló que en los 1980s y 1990s, los pabellones que causaban preocupación eran los de Belice, las Islas Caimán, Honduras, Malta, Mauritania, Marruecos, Panamá, San Tomé y Príncipe, Sierra Leona, Vanuatu y Venezuela. |
