Joshua Mitchell[241] y Garth Broadhead[242]
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RESUMEN El estudio de caso apunta a resaltar las políticas, legislación y metodologías particulares empleadas en las Islas Cook con respecto a la inscripción en el registro de embarcaciones, y de manera especial, de embarcaciones pesqueras, El estudio busca asimismo explicar las medidas que las Islas Cook tienen en vigencia en relación con la inscripción en el registro, a los efectos de cumplir con sus responsabilidades como estado del pabellón y ejercer así efectivamente su jurisdicción y control en los temas administrativos, técnicos y sociales sobre las embarcaciones que enarbolan su pabellón. Adicionalmente, el estudio presenta una revisión de los problemas que enfrentan los países como las Islas Cook en el tratamiento de los embarcaciones con pabellones de no cumplimiento y señala las medidas o sanciones impuestas a embarcaciones que infringen los términos de la inscripción en el registro y de la autorización de pesca pertinente. |
INTRODUCCIÓN
Las Islas Cook son un conjunto de 15 islas distribuidas en alrededor de 2 millones de kilómetros cuadrados en el Océano Pacífico. Se encuentran en el centro del Triángulo de la Polinesia, flanqueadas al oeste por el Reino de Tonga y las Samoas y al este por Tahití y las islas de la Polinesia Francesa. Rarotonga es su capital y se encuentra directamente al sur de Hawai y a la misma distancia sur del ecuador en que Hawai se encuentra en sentido norte. Las Islas están justo al este de la Línea Internacional de cambio de fecha y a 10 horas de retraso respecto de la hora de Greenwich.
En un principio se pensó que las Islas habían sido habitadas por otros isleños de la Polinesia, en algún momento entre los años 500 y 800 DC. Los exploradores españoles Álvaro de Mendana y Pedro Fernández de Quirós fueron los primeros europeos en avistar las islas en el grupo, en 1595. No hay registros posteriores, por el término de 150 años, de contacto europeo alguno, hasta que el Capitán James Cook, exploró el grupo en sus expediciones de 1773 y 1777. Notablemente Cook nunca avisto la isla más grande, Rarotonga. El honor les correspondió a los amotinados del Barco de su Majestad Bounty, quienes desembarcaron en Rarotonga en 1789, durante su fuga a Pitcairn. Cook puso a las islas el nombre de Islas Hervey, quien fuera un Lord Británico del Almirantazgo, pero luego el cartógrafo ruso almirante John von Krusenstern cambió su nombre por el de Islas Cook, en honor del gran explorador.
Los británicos no tomaron el control de las islas hasta 1888 y en 1901 fueron anexadas a Nueva Zelandia. En 1965 el Parlamento Neocelandés aprobó la Constitución de las Islas Cook y otorgó autonomía a las mismas, fundada en su propia constitución escrita. Hoy las islas tienen un sistema Parlamentario al estilo Westminster con elecciones democráticas cada 5 años. El Jefe de Estado es su Majestad la Reina Isabel II a través de su representante en las islas.
El sistema legal de las islas refleja de manera muy cercana al de Nueva Zelandia y al de muchas otras jurisdicciones que aplican el Derecho Consuetudinario Inglés. Hay un Tribunal Supremo y un Tribunal de Apelaciones, que está presidido predominantemente por jueces actuales o anteriores de la Suprema Corte de Nueva Zelanda. El tribunal supremo de apelación es el Consejo Privado en Londres.
ANTECEDENTES
En los últimos años (1960-1994) los países que pescan en aguas distantes (DWFN), han realizado operaciones de pesca en la ZEE de las Islas Cook, o en áreas próximas a ella. Estas flotas han incluido embarcaciones palangreros japoneses, coreanos y taiwaneses, siendo el objetivo el atún blanco y atunes congelados para sashimi. Más recientemente, a algunos palangreros locales o con base en las islas, se les ha otorgado licencia en el período 1994 a mediados de 1997. Las embarcaciones tenían un rango de eslora entre 16 y 35 metros y entre 30 y 180 TRB, y pescaban sobre la base de todo el año. Estas embarcaciones tenían como objetivo el pescado de calidad para exportación a los mercados de ultramar de pescado fresco enfriado y de sashimi.
En 1998 se realizaron varios acuerdos bilaterales con empresas extranjeras con base en el ultramar. Las capturas de esas embarcaciones, que operaban principalmente en la parte norte de la ZEE, fueron muy altas, particularmente de atún blanco, el cual era descargado en la planta conservera de Pago Pago. Durante el periodo de1999 a 2000 las tasas de captura fueron más bajas que en 1998, y aparentemente sufrieron las consecuencias adversas del fenómeno de «La Niña».
SITUACIÓN ACTUAL
En mayo de 2000 el Gobierno de las Islas Cook nombró un Administrador del Registro de Embarcaciones de las Islas Cook a Maritime Cook lsland Limited (MCI), una compañía privada registrada en el país.
Las primeras tareas que enfrentó la compañía incluyeron alentar al gobierno de las Islas Cook a acceder a numerosas convenciones marítimas importantes y a aunarse a la IMO. En la actualidad se ha avanzado mucho en estas cuestiones.
Las licencias para embarcaciones pesqueros extranjeros fueron discontinuadas en 2001, como parte de una estrategia del gobierno, dirigida a promover inversiones locales en el sector. El desarrollo de la industria pesquera de las Islas ha recibido desde entonces una mayor atención par parte del gobierno, como se evidencia en el estado presupuestario y otros pronunciamientos públicos. El mayor énfasis se ha puesto en el desarrollo de la industria dentro de la ZEE. La MCI reconoció que se dio una gran oportunidad a las islas para otorgar la inscripción en el registro de embarcaciones pesqueras de gran altura aplicando las capacidades adquiridas por la MCI y por el Ministerio de Recursos Marinos (MMR), en la ordenación de las embarcaciones pesqueras locales.
En virtud de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1992 (UNCLOS), las Islas Cook tienen una ZEE de aproximadamente 1,8 millones de km2. Varias especies marinas han venido siendo objeto de explotación comercial dentro de la ZEE: el cultivo de almejas gigantes y ostras de labios negros, la pesquería de arrastre, regulada en parte por la IATTC, una pesquería artesanal, la pesca de truchas y más recientemente la pesquería del atún con palangre.
En los últimos dos años, ha habido un considerable desarrollo de la pesquería del atún con palangre, tan es así que el número de licencias otorgadas a embarcaciones de pesca con base local pasó de 5 a 37. Hubo también un considerable interés por parte de países que pescan en aguas distantes (DWFN), en establecer operaciones pesqueras en la ZEE de las Islas. Este interés ha generado aun más inversiones en la industria.
Se creó una Escuela de Capacitación Marítima, con la asistencia de Nueva Zelandia, para asegurar la disponibilidad de tripulaciones certificadas para embarcar en las embarcaciones que operan localmente.
El gobierno dio apoyo al desarrollo de la industria pesquera de las Islas Cook tanto dentro de la ZEE como en alta mar. En relación con ambas áreas el Gobierno ha subrayado, como parte de su política, el imperativo del cumplimiento de las medidas de manejo y protección de las poblaciones ícticas, con el objeto de su explotación sostenible.
POLÍTICA
El Gobierno está liderando el camino, tanto en el Pacífico como internacionalmente, con la regulación de sus embarcaciones de Alta Mar, a través del otorgamiento de autorizaciones de Alta Mar y a través de la entrada en acuerdos de permiso con embarcaciones de Alta Mar con pabellón de las Islas Cook. Esta es una parte integral de la meta que se ha puesto el gobierno, de convertirse en un fuerte jugador regional en el Pacífico, y posiblemente una influyente Nación Pesquera de Alta Mar, con respecto a otras Organizaciones Regionales de Pesca.
Este nuevo énfasis ha requerido la ampliación de la legislación y estructura regulatoria actualmente en vigencia, y un cambio en el enfoque, pasando de un puro estado ribereño, protegiendo sus recursos de la pesca extranjera ilegal y desarrollando su industria local, a reconocer y facilitar los legítimos intereses de la industria de las Islas Cook, de operar fuera de su ZEE. Adicionalmente, es necesario asegurar que, en el marco de la nueva legislación, sean respetados los intereses de otros países y que se hagan cumplir religiosamente las metas internacionales de conservación de los recursos de alta mar.
Las prescripciones de política para la inscripción en el registro de embarcaciones derivan de varias fuentes:
La política oficial del gobierno se revela en documentos tales como el reciente estado presupuestario, que promueve;
«eficientes y seguras políticas de regulación marítimas consistentes con estándares internacionales».
Sin embargo, la referencia específica a la navegación cae dentro del paraguas más amplio de la Política del Gobierno que busca ampliar la economía de las Islas Cook. Y en particular, al desarrollo de la industria pesquera de las Islas Cook y sus ramas asociadas, las que reúnen mucho de los aspectos de una amplia política de navegación.
A nivel de estructura, la política se implementa a través de tres organismos: el Ministerio de Transporte, la Maritime Cook Island Limited (la corporación que administra el Registro de Embarcaciones) y, adicionalmente, en el caso de embarcaciones pesqueras, el Ministerio de Recursos Marinos.
La política, en un nivel práctico, encuentra su expresión en el Acta de la Navegación de 1998 (y sus modificatorias), y tiene como preámbulo el siguiente:
«Un acto para consolidar y modificar la ley relativa a la Navegación y la Marinería y para controlar la inscripción en el registro, la seguridad y la tripulación de los embarcaciones, y para dar efecto a las diversas convenciones marítimas internacionales, los propósitos conexos».
La Parte 3 del Acta ha sido recientemente modificada y establece los parámetros legales que rigen la inscripción en el registro de embarcaciones (tanto embarcaciones de convención como de no convención). En línea con la política de gobierno de optar por no hacerse cargo de actividades que no sean las centrales, la inscripción en el registro de embarcaciones se entregó a la MCI a través de un acuerdo firmado en mayo de 2000, que define los parámetros para la administración del registro por una compañía privada. Un principio particular del acuerdo es que la MCI no debería hacer acción alguna que pusiera al Gobierno en riesgo de tener una mala reputación; tales acciones pueden ser sancionadas con la cancelación del contrato.
La política de la MCI se expone, en parte, en los Requisitos para la Inscripción en el Registro y se circunscribe a dos principios primordiales:
El primero es el control; MCI comprende que la capacidad de ejercitar el control directo sobre la flota es un factor fundamental para liberar de responsabilidades al gobierno y consecuentemente, de responsabilidades a las Islas Cook como estado del pabellón. El control es multifacético y se ejerce a través de variados mecanismos. Ejemplos de ello son:
Toda la documentación del estado del pabellón se genera en Rarotonga.
Se realiza una correcta y minuciosa diligencia con todos los propietarios que solicitan la inscripcion en el registro. Esto ha esto ha resultado en que, a la fecha, son más las embarcaciones han sido rechazadas que aquéllas que han sido aceptadas en el Registro.
Toda inspección de embarcaciones es realizada por un inspector independiente de las Islas Cook, con el cual la MCI tiene un contrato.
La participación directa del MCI en todos los aspectos de la inscripción en el registro de la embarcación, certificación de la tripulación, temas de seguridad, en el cumplimiento de sus obligaciones como estado del Pabellón, dan confianza tanto a los propietarios como a los controladores del estado del puerto de que el registro está informado y ha intervenido en todas las acciones tomadas en su nombre y bajo el pabellón de las Islas Cook.
El segundo es el posicionamiento. El MCI trata de posicionar al pabellón de las Islas Cook en lo más alto del mercado de la inscripción en el registro. Trata de atraer propietarios de calidad que tomen con seriedad sus propias responsabilidades y que estén buscando un servicio de alta calidad orientado al cliente, de un registro que no comprometa su seguridad. Se considera que encontrar tal clase de propietarios hace al primer objetivo de control más fácil de alcanzar.
Para la inscripción en el registro de embarcaciones pesqueras se encuentra en vigencia una política específica, la cual es administrada conjuntamente por la MCI y el Ministerio de Recursos Marinos (MMR). La inscripción en el registro de cualquier embarcación pesquera depende de su posibilidad de obtener del MMR una autorización de pesca; posteriormente a la inscripción en el registro, las dos agencias trabajan en conjunto para asegurar sus requerimientos individuales. Uno de los temas centrales de política en relación con la pesca dentro de la ZEE de las Islas Cook ha sido requerir que todas las embarcaciones con licencia para pescar estén también registradas en el registro de las Islas Cook, ya sea normalmente o bajo un fletamento. Esta ha sido una política muy efectiva. Ha impedido que obtuvieran licencias embarcaciones no deseables y ha permitido el establecimiento de una de las flotas pesqueras más nuevas y de mejor calidad de las Islas del Pacífico.
El desarrollo futuro de las Islas Cook como una nación pesquera de alta mar requerirá que el gobierno se incorpore en un amplio rango de organizaciones pesqueras regionales y convenciones que ordenan esas áreas, a los efectos de atender las necesidades de una flota pesquera de alta mar con pabellón de las Islas Cook. Esto es algo que el gobierno, conjuntamente con sus agencias, está preparado para hacer. Si la presión sobre las poblaciones ícticas de alta mar continúa creciendo es inevitable que éstos entren dentro de alguna forma de manejo. Consecuentemente las Islas Cook están buscando establecer un sistema responsable para la pesca en alta mar y ser reconocidas como un estado del pabellón responsable. Cualquier pedido futuro de derechos de acceso a áreas bajo manejo dependerá de alguna manera de que las naciones estén en condiciones de demostrar que han cumplido seriamente sus responsabilidades internacionales y las que les corresponden como Estado del Pabellón. Estas responsabilidades incluyen controles sobre dónde y cómo pesca cada buque (a través de control satelital y otros mecanismos de monitoreo, control y vigilancia) y a través de una activa participación en la organización pesquera regional correspondiente.
La pesca en alta mar por las embarcaciones con pabellón de las Islas Cook se da simultáneamente con el desarrollo continuo de la pesquería local y se espera que se complementen una a la otra.
El actual desarrollo de la administración y operación del Registro complementa los esfuerzos del Ministerio de Recursos Marinos asistiendo al MMR en la extensión del régimen legislativo, a los efectos de abarcar el cumplimiento por parte de las embarcaciones pesqueras que enarbolan el pabellón de las Islas Cook, de las leyes nacionales así como de los requerimientos internacionales y regionales cuando se trata de pesca en alta mar.
Las políticas descritas arriba dan impulso a los siguientes beneficios:
a) Los habitantes de las Islas Cook se beneficiarán con la creación de empleo dentro del sector pesquero. Esto va a suceder tanto en el contexto de operaciones costeras, como de la operación de embarcaciones en la ZEE y en alta mar. Las funciones regulatorias y las de imposición de leyes que sería necesario que el gobierno de las Islas Cook condujera, en relación con estas embarcaciones, también darán impulso a oportunidades crecientes de empleo.
b) Un sector pesquero orientado a la exportación contribuiría significativamente al rendimiento económico y al crecimiento de la economía tanto directa como indirectamente a través de la generación de gastos. En una economía relativamente cerrada y aislada como la de las Islas Cook, los impactos indirectos serían significativos.
c) La introducción de esta nueva industria ayudará al desarrollo y diversificación de la economía. Esto es particularmente importante para las pequeñas naciones insulares como las Islas Cook, las que normalmente dependen mucho en el turismo y los servicios financieros. Habrá una creciente necesidad de servicios a las empresas, servicios contables e impositivos, administración de embarcaciones y servicios de tripulación y otras industrias satélite.
d) La incorporación de las Islas en varias Organizaciones Regionales de Pesca y la comercialización de sus productos en la UE y otros países elevará el perfil internacional del país. Este perfil se elevará aún más cuando emerja como un país del pabellón de alta calidad, competente y responsable.
e) Reforzar la capacidad de las Islas Cook para cumplir sus obligaciones y aprovechar las oportunidades que ha creado el Acuerdo de Cotonou.
f) Las inversiones resultantes en la industria pesquera tendrán impacto regional e internacional a través de la participación de las Islas Cook en organizaciones pesqueras regionales e internacionales.
Los beneficios ya se están sintiendo de manera directa. El desarrollo reciente de una planta procesadora de pescado fresco en Rarotonga, que pretende estar entre las mejores del Pacífico Sur, fue hecho posible por la inversión mayoritaria de una gran empresa pesquera que originalmente incursionó en las Islas Cook a través de la inscripción en el registro de embarcaciones pesqueras de alta mar y que, como consecuencia de ello, se interesó en incorporarse al mercado doméstico.
INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO
Cuando van a decidir el pabellón para sus embarcaciones, los propietarios tienen en consideración, entre otras cosas, los siguientes aspectos (listado sin un particular orden de preferencias):
La naturaleza de la administración marítima. Esto incluye la extensión de sus responsabilidades y su eficiencia. Se considera también la distancia entre la localización geográfica y el verdadero dueño del Registro.
El nivel de las tarifas para la incripcion en el registro y otras imposiciones vigentes, como el impuesto al tonelaje.
Limitaciones para la aceptación de embarcaciones para suinscripcion en el registro, tales como tamaño, tonelaje y antiguedad.
Tasas de detención del control del Estado del Puerto y estadísticas de accidentes y contaminación.
Provisiones para la seguridad y el bienestar de los marinos.
Provisiones sobre tripulación, incluida la legislación nacional sobre tripulación, en particular el poder de negociación de los miembros de la tripulación a bordo de las embarcaciones y los derechos inherentes a la tripulación según la legislación nacional. Son también importantes las restricciones impuestas a las tripulaciones y las certificaciones requeridas. Dado que los costos de tripulación alcanzan más de un 50 por ciento de los costos de operación de una embarcacion, este aspecto tiene particular relevancia.
Es importante considerar la legislación sobre sociedades del Estado del pabellón. En particular los propietarios de embarcaciones están interesados en determinar hasta dónde pueden legítimamente ponerse a prudente distancia de sus intereses en sus embarcaciones. Además, es importante la capacidad para limitar responsabilidades y la confidencialidad de la compañía a cargo del registro. Esto tiene relevancia para la prevención de arrestos de embarcaciones gemelos.
Las estructuras impositivas para las empresas deben ser eficientes en el estado del pabellón, de modo que las ganancias estén exentas de impuestos en el estado del pabellón y puedan ser remitidas al exterior.
La naturaleza del gobierno del estado marítimo es también importante. Esto en referencia al riesgo político económico, los niveles de corrupción y la visión del gobierno, por ejemplo, en cuanto a la nacionalización.
La extensión hasta la cual el estado del pabellón cumple con y hace cumplir los instrumentos internacionales emanados de la IMO, ITF, OIT y otras.
La MCI ha contratado con el gobierno de las Islas Cook la provisión de todos los servicios que «razonablemente se necesitan para la administración, operación y promoción del Registro de las Islas Cook».
La Parte III del Acta de Navegación prevé el nombramiento de un Registrador de Embarcaciones y señala sus obligaciones. El Registrador puede delegar todos o algunos de sus poderes y funciones en otra persona, excepto el específico poder de delegación. Los poderes del Registrador de Embarcaciones están establecidos en el Acta y tienen que ver con regulaciones, específicamente las Regulaciones de la Navegación (Inscripción en el Registro) de 2001. Estos poderes han sido efectivamente delegados en la MCI a través del contrato.
El Registro está localizado en Rarotonga. Emplea un personal permanente de 4 personas para administrar aproximadamente 50 embarcaciones. El Ministerio de Transporte provee apoyo administrativo adicional y asistencia en el desarrollo de ciertas funciones.
En línea con la más amplia Política de Gobierno, hay un alto grado de interacción entre el Registro y otras Agencias del Gobierno, básicamente el Ministerio de Transporte, el MMR y el Ministerio de Asuntos Exteriores. A nivel informal es diario el contacto particularmente con el Ministerio de asuntos Exteriores y MMR y se realizan reuniones más formales, en promedio, una vez al mes.
Actualmente hay 59 embarcaciones registradas en el Registro de las Islas Cook. De ellos 45 son embarcaciones pesqueras, 33 embarcaciones locales y 10 embarcaciones de alta mar (2 embarcaciones de almacenamiento). Hay registradas varias embarcaciones de carga locales, yates privados, 3 embarcaciones pequeñas de carga externos, 2 embarcaciones de capacitación a vela y una embarcación patrullera de la ZEE.
En el largo plazo se estima que el Registro de Ultramar tiene una capacidad máxima potencial de 200 embarcaciones, y son éstos los que interesa registrar.
Los siguientes son algunos de los beneficios de la inscripción en el registro de embarcaciones en las Islas Cook:
Requisitos de inscripcion en el registro marítima eficientes y flexibles.
Cumplimiento de los instrumentos de la FAO (Código de Conducta, etc.).
Moderna legislación y régimen regulatorio para la pesca (tanto en la ZEE como en alta mar).
Capacidad para representar efectivamente los intereses de los dueños.
Participación oficial en Organizaciones Regionales de Pesca para asegurar la protección de los derechos de los buques que enarbolan pabellón de las Islas Cook.
Procedimientos de inscripcion en el registro selectivos para asegurar que la reputación, tanto de las Islas Cook como de aquellas embarcaciones que pescan bajo su pabellon, está protegida, a través de la exclusión de embarcaciones operadas pobre e irresponsablemente.
Procedimiento para la inscripción en el Registro de embarcaciones Pesqueras
Los requisitos pueden resumirse como sigue:
La solicitud se puede recibir por correo, facsimil o correo electronico, pero los originales deben ser recibidos antes de completarse la inscripcion en el registro.
Las inscripciones son todas incorporadas en el mismo Registro.
Los criterios relacionados con la pesca, a requerimiento del Ministerio de Recursos Marinos, se consideran co-requisitos para la inscripcion en el registro.
Se realizan varios controles para verificar la historia de cualquier embarcacion pesquera que solicite su inscripcion en el registro, así como la de sus dueños. Estos incluyen: sitio en internet de Equasis, sitio en internet de ITF, Registro Regional de la FFA, otras Organizaciones Regionales (CCMLAR e ICCAT) y recomendaciones privadas.
En casos de haberse provisto información incorrecta de manera deliberada, el Acta de Navegación de 1998 (Anexo 1) prevé varias sanciones, incluido el proceso judicial penal. El Registrador tiene la potestad de modificar o revocar de manera discrecional, cualquier documento entregado por las Islas Cook en relación con la inscripcion en el registro, si no está de acuerdo. (Acta de Navegación de 1998 Sección 43).
En el Acta (Sección 19) está prevista la inscripcion provisional en el registro. En la práctica, sólo se otorga en situaciones en las cuales, por razones genuinas, la embarcacion no está en condiciones de cumplir con todos los requisitos de inscripcion en el registro en la primera instancia; se otorgan 3 meses para cumplirlos y se sanciona monetariamente a las embarcaciones si no cumplen con el plazo.
Criterios para la inscripción en el Registro relacionados con la pesca
De acuerdo con el Acta sobre Recursos Marinos de 1989, se requiere una licencia de pesca para toda embarcación mayor de 10 metros de eslora a los efectos de autorizar su operación dentro de la ZEE. La inscripción en el registro de la embarcación se exige después de que la misma cuente con su licencia de pesca.
Adicionalmente, si la embarcación pesca en aguas de las Islas Cook o en cualquier otro lugar en la región, debe estar registrado en el Registro Regional de la FFA.
Las embarcaciones pesqueras de alta mar no están actualmente consideradas de manera expresa en la legislación. Sin embargo, la pesca en esas aguas se permite a través de acuerdos de pesca individuales entre el gobierno y los propietarios. Estos acuerdos cubren todos los términos y condiciones de la pesca en alta mar para toda embarcación que enarbole el pabellón de las Islas Cook.
De acuerdo con el Acta de los Recursos Marinos de 1989, se define a una embarcación pesquera como:
«...cualquier embarcación, bote, barco, o cualquier nave que se use para, está equipada para o es del tipo que normalmente se utiliza para pescar o hacer operaciones relacionadas».
La definición de pesca es muy amplia, e incluye cualquier operación en el mar que se realice para el soporte o en preparación de actividades de pesca.
EJERCICIO DEL CONTROL DEL ESTADO DEL PABELLÓN SOBRE LAS EMBARCACIONES PESQUERAS - REGISTRO
Seguridad de las embarcaciones pesqueras
La responsabilidad primaria del Estado del Pabellón es regular sobre la seguridad de una embarcación, su tripulación y el medio ambiente. La falta de normativa sobre las embarcaciones pesqueras en muchas de las convenciones IMO implica que hay un alto grado de flexibilidad en los estándares que los Estados del Pabellón pueden aplicar. Esto ha resultado en una serie de pabellones que han dado carta blanca a las embarcaciones pesqueras, o que, de alguna manera, las han dejado operar como han querido. Esto ha resultado en una cantidad de armadores operando embarcaciones por debajo de los estándares y de manera peligrosa, con la consecuencia de poner vidas en peligro.
Las embarcaciones pesqueras siempre han sido complicadas para la IMO; tienen un rango de variación grande en el diseño y construcción, lo que hace difícil establecer reglas de estandarización y más aún aplicarlas. Esto dio lugar a su exclusión de SOLAS y de la Convención sobre las Líneas de Carga.
El tema de la seguridad de las embarcaciones pesqueras ha sido objeto de varios intentos de estandarización de los requisitos exigibles. El primero fue en 1997 en la Convención Internacional de Torremolinos sobre Seguridad de Embarcaciones Pesqueras. Esta Convención contenía requisitos de seguridad para la construcción y equipamiento de una embarcación pesquera nueva de 24 o más metros de eslora, incluidos los que procesan su captura. Las embarcaciones existentes no estaban cubiertas, entre otras cosas, respecto de sus requisitos de radio. La Convención enfrentó un tema conflictivo, el de la estabilidad de las embarcaciones de pesca. Esta ha sido una de las causas principales de hundimientos de embarcaciones pesqueras y recientemente ha sobresalido por el número significativo de casos que se dieron en Sudáfrica y EEUU, donde el sistema de inspección de la estabilidad de los buques establecido por los países, ha sido revisado y criticado por los tribunales de justicia. El hundimiento reciente de la embarcación de pesca Sudurhavid, como resultado directo de la falta de control sobre las enmiendas sobre estabilidad de la embarcación, dio por resultado que la Corte sudafricana de justicia declarara al Registro sudafricano negligente en la aplicación de las previsiones del Acta de Navegación Mercante.
La Convención de Torremolinos no fue recibida con mucho entusiasmo, por lo que fue enmendada por el Protocolo de Torremolinos en 1993. El Protocolo apuntaba a remover la complejidad técnica que causaba dificultades a los Estados del pabellón, y así permitir que la Convención fuera puesta en vigor lo más rápido posible. El rápido desarrollo en la tecnología de las embarcaciones pesqueras, y el más reciente interés puesto en la pesca en alta mar, tuvieron como consecuencia progresos en el diseño y seguridad de las embarcaciones pesqueras. Además, estas embarcaciones están operando frecuentemente en ambientes hostiles y el Protocolo intenta regular la seguridad a bordo e implementar provisiones de seguridad en relación con los espacios de máquinas, mejorar los dispositivos de salvamento, trajes de inmersión, protección térmica, sistemas de comunicación satelital y otros componentes del GMDSS.
Las Islas Cook están en proceso de decidir si acceden al Protocolo de Torremolinos o desarrollan un Código de Seguridad único para las embarcaciones pesqueras, sobre la base del Protocolo y del Código de Seguridad para embarcaciones pesqueras de la Autoridad de Seguridad Marítima de Nueva Zelandia.
Fletamento a casco desnudo, el vínculo genuino y las embarcaciones INDNR
Las iniciativas de la FAO para restringir la operación de las embarcaciones INDNR han resultado hasta un punto en la reducción en la flexibilidad de la operación de estas embarcaciones y su capacidad para cambiar de pabellón. El énfasis de esas iniciativas, además, es una aproximación que parte de una idea general para ir agregando especificaciones posteriormente, a través de la provisión de lineamientos a los Estados del pabellón con sugerencias de modificaciones a su legislación y agregando el estigma del no cumplimiento. Hasta este punto proveen lineamientos útiles para los Estados del pabellón en la búsqueda de producir una legislación que limite las actividades de las embarcaciones INDNR, pero en muchos aspectos son un «instrumento romo» para la restricción de las operaciones de las embarcaciones INDNR. Las iniciativas de FAO dependen de la propia decisión del Estado del pabellón de cumplir con las previsiones de estos instrumentos.
En la práctica nuestra experiencia indica que hay caminos más prácticos para limitar la operación de las embarcaciones INDNR y esos son los enfoques sobre «las habilidades» de la legislación del Estado en cuestión. Gran parte de la actividad INDNR se produce en el contexto del fletamento a casco desnudo de esas embarcaciones a través de varias jurisdicciones, para enmascarar al verdadero propietario de la embarcación. Es dentro de esta intrincada matriz de propietario y fletamento a casco desnudo de embarcaciones donde se debería focalizar mayor atención:
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS) otorga un peso considerable a la idea de un «vínculo genuino» entre la embarcación y el pabellón de la embarcación y del Estado, tal como se establece en su Artículo 91:
“Todo Estado fijará las condiciones para el otorgamiento de su nacionalidad a las embarcaciones, para la inscripción en el registro de embarcaciones en su territorio, y para el derecho de enarbolar su pabellón. Las embarcaciones tienen la nacionalidad del Estado cuyo pabellón están autorizados a enarbolar. Debe existir un vínculo genuino entre el estado y la embarcación”.
El concepto de «vínculo genuino» ha sido problemático y controversial y particularmente en lo concerniente al fletamento de embarcaciones a casco desnudo. El juzgamiento en el caso del “Saiga II” nos dice que el «vínculo genuino» tiene que ver con el control efectivo sobre la embarcación, pero no nos dice cuándo ese vínculo debe ser establecido o a qué obligaciones se refiere. Después de todo, ¿qué significa «control efectivo»?
También hay un vacío de uniformidad en el derecho privado internacional que rige la inscripción en el registro de embarcaciones, el fletamento a casco desnudo y la protección de hipotecas navales. Adicionalmente, la «suspensión» de las previsiones del derecho privado del registro precedente provoca confusión. En algunos casos (Sudáfrica y las Islas Cook en el “abanderamiento” de embarcaciones) las previsiones del derecho privado continúan y en otros casos parece que caducan (Nueva Zelanda y las Islas Cook en la «eliminación del abanderamiento» de embarcaciones), unido a requisitos variables en los registros de fletamento a casco desnudo en relación con el consentimiento de hipotecas (ni Sudáfrica ni Nueva Zelanda en el «abanderamiento» pero requeridos en las Islas Cook), crean un ambiente que permite a operadores inescrupulosos el cambio frecuente de pabellón. La Convención de las Naciones Unidas sobre las Condiciones para la Inscripción en el Registro de Embarcaciones de 1986 fija un buen estándar y provee un número de protecciones construidas a partir de las previsiones de la Convención. Sin embargo, no está aún en vigencia y la falta de interés de la comunidad internacional respecto del cese de esta Convención es un reflejo de las complejidades inherentes de la ley.
No debe olvidarse que el fletamento a casco desnudo es un contrato y no una criatura legal. Las Actas de Navegación mencionadas, que gobiernan la inscripción en el registro para embarcaciones en registros de fletamento de embarcaciones a casco desnudo, presentan las consecuencias de derecho público de la inscripción en el registro. Sin embargo, no encaran los mencionados temas de derecho privado, que incluyen la noción de efecto dominó de la frustración o terminación del mencionado fletamento a casco desnudo, sobre la nacionalidad de la embarcación conducida por el Estado del pabellón.
En el caso de que el contrato sea cancelado, muchas de las jurisdicciones del casco desnudo, denegarán a la embarcación el derecho de enarbolar el pabellón del Estado del pabellón (así se convierten en buques sin nacionalidad), y haciendo eso estarían en violación de las previsiones del Acta de Inscripción en el Registro de Embarcaciones del mencionado registro, el cual en muchos casos estipula específicos requerimientos a la embarcación (de propiedad en ese Estado) para ser registrado. Son varias las consecuencias para una embarcación estar sin nacionalidad; los seguros de la embarcación caerán y adicionalmente, con la ausencia de una indicación de nacionalidad, muy probablemente la embarcación será tratada por el derecho de la jurisdicción en la que se encuentra. Así también los beneficiarios de hipotecas pueden encontrarse sin la comodidad de una hipoteca registrada, peleando por una prioridad en la venta judicial de una embarcación, lo que no estaba contemplado cuando se adelantaron los fondos. Esto crea la creciente responsabilidad del Estado del pabellón de asegurar que el mencionado contrato permanezca vigente y deberían incorporarse previsiones en la legislación que traten la finalización de un fletamento. ¿Cuál es la posición de incumplimiento si el contrato se cancela? ¿El mencionado registro asume «la plena responsabilidad»? Sólo puede hacerlo si la legislación del mencionado estado del pabellón lo contempla. Cómo enfatizar o poner atención en el cambio es un tema diferente.
¿A dónde desde aquí? La legislación de las Islas Cook (Acta Marítima, 1998 parte 3) fija alto el requisito para la inscripción en el registro del fletamento de casco desnudo al proveer al registrador de la capacidad de discreción para admitir los fletamentos de embarcaciones de casco desnudo sobre la producción de una gama de acuerdos entre otros la del deudor hipotecario. En este sentido, el espíritu y la intención del Acta Marítima 1998, parte 3 de las Islas Cook sin duda tiene la laudable finalidad reflejada en el Artículo 91 y Artículo 92 del UNCLOS, en particular como fue interpretada por la Convención 1986 sobre Registro de Embarcaciones.
El acertijo presentado por el dilema de doble pabellón no es de facíl solución. Varios intentos de regulación internacional indican claramente la falta de intéres para un codigo uniforme que regule el fletamento de casco desnudo y la posición del deudor hipotecario. La Convención 1986 coloca un estándar bueno pero no está vigente La indústria pesquera, conducida por la necesidad de conservar poblaciones de peces ha movido el debate a un nuevo nivel, y mucho de lo se ha dicho se puede aplicar al comercio maritimo en general. Están lentamente haciendo el«vincúlo genuino» y menos de un «vincúlo faltante».
Todavía, la plétora de jurisdicciones comprendidas y las varias leyes surgidas, dan nacimiento a mandatos alternativos. Estos incluyen la imagen pública del registrador y sus luchas para permanecer libre del aprobio internacional que se adhiere a los registros, que están más interesados en ingresos por registros que en la seguridad de las embarcaciones y protección de la tripulación y santidad de la deuda hipotecaria.
Finalmente, la administración efectiva del Estado del pabellón es capital. Una debida diligencia por el lado del Registro es vital para la conservación de la imagen del pabellón y de los derechos de los dueños de las embarcaciones y del deudor hipotecario Una administración mal hecha permite a las embarcaciones enarbolar el pabellón en multiple jurisdicciones con la presencia de abusos que siguen.
Las asuntos y los problemas mencionados arriba son atendidos por las Islas Cook y deberían ser resueltos al menos en parte, si se quieren lograr objetivos internacionales. La resolución de estos asuntos es compleja y requieren una extensiva cooperación entre las Islas Cook y estos estados que registran las embarcaciones de fletemento. Esto puede involucrar numerosas soluciones unicas dependiendo en las leyes unicas de cada estado. Sin embargo, la legislación moderna y la implementación de los detalles de las legislaciones, en linea con las mejores prácticas reconocidas internacionalmente serán una caja de herramientas efectiva para frenar las operaciones de INDNR.
El efecto de las sanciones
La importancia de las Organizaciones Pesqueras Regionales y la capacidad de sus estados miembros de imponer sanciones comerciales a los Estados del pabellón que operan sin cumplir con la legislación del Estado del pabellón, ha sido recientemente enfatizada en la Comisión Internacional de Conservación del Atún del Atlántico (ICCAT), a través de la Resolución de la reunión de la Comisión General del año 2000 en Marrakesh. La Resolución pide la implementación de prohibiciones (sanciones comerciales) a la importación de productos capturados por embarcaciones que enarbolan los pabellones de Guinea Ecuatorial, Belice, y San Vicente & las Granadinas, dado que estos Estados del pabellón tienen historial de no cumplimiento de los esfuerzos internacionales para la conservación de las poblaciones ícticas. Como consecuencia de esas sanciones, los embarcaciones o bien han elegido o bien se les ha pedido, procurar otro pabellón. Y el efecto ha sido simplemente transferir el problema a otra jurisdicción. Puede anticiparse que los propietarios de estas embarcaciones se acercarán al Registro de las Islas Cook para cambiarles de pabellón en las Islas. Las Islas denegarán estas solicitudes. Sin embargo, dónde terminen estas embarcaciones será una suposición y la cuestión a preguntar será si habría sido o no mejor para la pesca que las embarcaciones permanecieran con sus pabellones anteriores y se hubieran hecho esfuerzos para promover el cumplimiento. Así surgen cuestiones como para qué sancionar a todos las embarcaciones de un cierto Estado, en lugar de a las embarcaciones individualmente, si todo esto sirve para hacer desencadenar la pérdida total del control sobre la embarcación.
Documentación para la exportación
Las actividades de las embarcaciones INDNR, son aun mas recortadas por la reciente implementación de sistemas que rigen la exportación de productos pesqueros a través de esquemas de documentos estadísticos/información comercial (Certificado de Origen). Un ejemplo de estos esquemas es la exportación del atún rojo del sur a Japón, que se rige por las previsiones de la CCSBT. Además la CCAMLR ha implementado un esquema similar y complejo en relación con la exportación de la austromerluza negra. Las Islas Cook otorgan Certificados de Origen y Documentos de Cumplimiento y Certificados de Higiene para la exportación de productos. El Certificado de Origen y el documento de cumplimiento se hacen sobre la base de declaraciones. Una declaración falsa puede llevar a un proceso penal. El Certificado de Higiene está basado en informes de laboratorios apropiadamente autorizados.
EJERCICIO DEL CONTROL DEL ESTADO DEL PABELLÓN SOBRE EMBARCACIONES PESQUERAS - MINISTERIO DE RECURSOS MARINOS
Tendencias en la inscripción en el registro
Desde 2001 la política pesquera del Gobierno ha establecido una moratoria para las embarcaciones pesqueras extranjeras que operan en aguas de las Islas Cook. Fue parte de un esfuerzo para promover la participación de inversión local en la pesquería con palangre. Sin embargo, en 2003 la política fue modificada para permitir a las compañías locales el fletamento a casco desnudo de hasta tres embarcaciones extranjeras como parte de sus operaciones existentes, siempre y cuando las embarcaciones fueran registradas y enarbolen el pabellón de las Islas Cook.
El gobierno actualmente sólo permite el uso de palangre horizontal en las aguas de las Islas Cook, de manera tal que todas las embarcaciones pesqueras comerciales locales son palangreras.
El acceso a las aguas de las Islas Cook de cerqueros de los EE.UU. está permitido a través de un Tratado Multilateral entre los EE.UU. y 16 países del Agencia del Foro Pesquero (FFA).
En lo que respecta a operaciones en alta mar, el desarrollo en los últimos dos años de una flota de arrastre en aguas profundas compuesta por 4 embarcaciones, ha sido responsabilidad de la política de las Islas Cook en relación con este tipo de embarcaciones y se ha visto un creciente interés por parte de embarcaciones similares para obtener su inscripción en el registro.
Restricciones para las embarcaciones pesqueras
Se imponen a través de términos y condiciones de la Licencia y/o cualquier acuerdo de acceso aplicable. Estas condiciones incluyen provisión de observadores pesqueros, rutinas de informes de embarcaciones, informes de capturas, restricciones de área, etc.
COOPERACIÓN REGIONAL
Las Islas Cook son miembro del Consejo del Foro Pesquero, compuesto por 16 Estados miembros del área geográfica del Pacífico Sur. Las Islas han apoyado iniciativas tomadas por esta Agencia, la FFA. Estas iniciativas están relacionadas con la ordenación de los valiosos recursos de atún de la región e incluyen el registro regional de embarcaciones pesqueras (Registro Regional de la FFA), el sistema de VMS regional de la FFA, el programa de observadores regionales, el Tratado de Niue (relativo a las actividades de seguimiento, control y vigilancia (SCV) compartidas por los países), el Tratado de los EE.UU. sobre Pesca y otros.
Las Islas Cook es también miembro de la Comunidad del Pacífico, cuyo Secretariado actúa como el depositario central de todos los datos sobre capturas de la Región del Pacífico Centro-occidental. La mayor parte de los análisis científicos de estos datos los realiza el Secretariado, que provee asesoramiento científico a los países miembros en apoyo a cualquier decisión de manejo que se tome tanto individual como colectivamente.
Las Islas Cook también son signatarias de la nueva Convención del Atún del Pacífico Centro-occidental y han sido un participante activo en las conferencias preparatorias que lleven al establecimiento de la Comisión, una vez que la Convención entre en vigencia. Esta Autoridad Pesquera Regional tendrá el mandato sobre todo el Océano Pacífico Centro-occidental en relación con la ordenación de todas las especies altamente migratorias (con un enfoque particular en las especies de valor comercial como los atunes tropicales y peces de pico (peces vela y agujas)).
En relación con las embarcaciones que enarbolan el pabellón de las Islas Cook y pescan en alta mar fuera de la región inmediata, el gobierno ha estado en contacto regular con la FAO sobre los progresos relacionados con las especies de aguas profundas del Océano Indico.
LEYES Y REGLAMENTOS RELATIVOS AL EJERCICIO DEL CONTROL DEL ESTADO DEL PABELLÓN SOBRE LAS EMBARCACIONES PESQUERAS
La pieza legal más importante sobre el control de cualquier tipo de pesca o embarcación pesquera es la ya mencionada Acta sobre los Recursos Marinos de las Islas Cook de 1989, y las Ordenanzas Pesqueras de 1995. Debería señalarse que las Islas Cook han ratificado también UNCLOS y el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces (Copias del Acta y de las Ordenanzas están adjuntas a este estudio de caso).
ACTIVIDADES DE SCV Y PARA HACER CUMPLIR LA LEY
Las actividades actuales para hacer cumplir la ley y de SCV incluyen la incorporación de observadores en las embarcaciones de pesca locales y también se provee de observadores para el programa de observadores regional de FFA/SPC. Adicionalmente se ha establecido como condición para todas las licencias pesqueras es la instalación de dispositivos de VMS en las embarcaciones. Esto también es parte de un sistema regional de VMS para embarcaciones que lleva adelante la FFA. Esto permite a las autoridades pesqueras de las Islas Cook hacer el rastreo de sus embarcaciones y hacer el seguimiento cualquier actividad de pesca que se sospeche ilegal. El Gobierno posee una nave patrullera de superficie y coordina las actividades de vigilancia con las fuerzas aéreas de Francia y Nueva Zelandia dentro de la ZEE de las Islas Cook.
INICIATIVAS DE GOBIERNO PARA EL CASO DE INCUMPLIMIENTO DE MEDIDAS DE MANEJO PESQUERO
El incumplimiento en el caso de infracciones «menores» puede resultar en advertencias por escrito, donde no se requiere acción posterior. Sin embargo, más de tres advertencias pueden constituir el fundamento para una suspensión y aún la cancelación de la licencia de la embarcación.
El abrir un proceso judicial a los dueños de embarcaciones por el incumplimiento de sus embarcaciones, el decomiso de las embarcaciones, suspensión o cancelación de la licencia de la embarcación y la imposición de multas al armador y/o propietario, están previstos en la legislación y representan algunas de las acciones que han sido tomadas por el gobierno de las Islas Cook ante el incumplimiento de medidas de manejo pesquero.
CONTROL DEL ESTADO DEL PUERTO
Vale la pena señalar aquí que, a pesar de las pertinentes orientaciones de la FAO para ayudar a los Contralores de los Estados del Puerto a combatir a las embarcaciones INDNR, no se ha visto mucho interés o actividad por parte de muchos contralores de Estados del Puerto en implementar medidas apropiadas en relación con los temas pesqueros. Nuestra percepción es que algunos contralores ven las violaciones a la pesca como temas de otras autoridades competentes y no quieren extender su incumbencia para incluirlas. Es una desagradable actitud y en alguna medida, socava los esfuerzos de los Estados del Pabellón para asegurar cumplimiento.
EJERCICIO DEL CONTROL DEL ESTADO DEL PABELLÓN SOBRE LAS EMBARCACIONES PESQUERAS - CONCLUSIONES
La tendencia internacional va hacia el aumento de las regulaciones de las actividades de las embarcaciones pesqueras, y de las exportaciones de productos capturadas por las mismas. El aumento de la importancia de las organizaciones regionales de pesca, como la Convención del Pacífico Centro-Occidental para la Conservación y Manejo del Atún, La Comisión del Atún del Océano Indico, ICCAT y muchas otras, traerá como consecuencia, inevitablemente, que los propietarios de embarcaciones se vean obligados a enarbolar el pabellón de sus embarcaciones en jurisdicciones que sean consideradas como respetuosas de las medidas internacionales de conservación pesquera.
El efecto de esta compleja matriz de regulación internacional presenta al Registro de las Islas Cook la oportunidad de desarrollar un registro de mercado elevado, que cumple y apunta a propietarios de embarcaciones pesqueras que desean cumplir sus obligaciones en términos del Código de Cumplimiento y otros instrumentos internacionales. Esto presupone un mecanismo efectivo de seguimiento y control para limitar las operaciones de estas embarcaciones. Este será un paso importante hacia el cumplimiento de la política del gobierno, de ampliación de la economía y crea la plataforma para más inversiones directas e indirectas en las Islas Cook (un ejemplo que ha sido subrayado en otra parte de este informe).
Algunos de los problemas del ejercicio del control han sido expuestos arriba, así como las medidas actualmente en vigencia o en proceso de desarrollo para asegurar el acabado cumplimiento por parte de las embarcaciones de las Islas Cook. Creemos que estamos haciendo un buen progreso, y como lo confirman lo siguiente:
Ningúna embarcacion de las Islas Cook ha sido nunca identificado como INDNR.
Un creciente interés en el Registro de las Islas Cook por parte de propietarios de embarcaciones pesqueras.
Nuestra reciente eliminacion de la lista de pabellones de conveniencia del ITF, después de varios años de estar incluidos.
Desarrollos futuros relativos a la pesca en alta mar, la pesca local y el Registro
En las Islas Cook reconocemos que todavía hay numerosas tareas para hacer con el objeto de alcanzar un pleno cumplimiento de los requisitos internacionales. Siempre habrá cosas que cualquier estado deba conseguir si quiere permanecer considerada como una jurisdicción competente y respetuosa.
Algunos de los objetivos que debemos alcanzar son las siguientes:
La introducción de una nueva legislación (por ejemplo una nueva Acta sobre Recursos Marinos) que apunte a permitir a las Islas Cook un más adecuado cumplimiento de sus obligaciones dentro del derecho internacional, específicamente en las áreas de las responsabilidades como Estado del Pabellón y en el control de los ciudadanos nacionales en alta mar. El borrador del Acta introduce también penalidades más severas para los infractores, y los requisitos para las autorizaciones de pesca en alta mar. Se anticipó que el Acta será enviada a la próxima sesión del Parlamento en noviembre de este año.
Adicionalmente, una revisada Acta de Navegación y una nueva Acta del Almirantazgo están siendo actualmente redactadas, para tratar previamente los temas particulares de derecho privado y también para homogeneizar la legislación de la navegación con la nueva Acta sobre los Recursos Marinos. Las nuevas regulaciones incluirán la adopción e implementación de un Código de Seguridad para las Embarcaciones Pesqueras.
Otros objetivos incluyen:
Formalizar la relación entre MCI y el MMR a través de una memorandum de entendimiento (MOU).
Fortalecer las inspecciones en puerto (domésticas e internacionales).
Mejorar los estandares de certificación/higiene (por ejemplo EU y APPCC estandares); esto va a requerir o bien legislación adicional o modificaciones a la legislación sobre salud existente.
Acuerdos formales intergubernamentales relacionados con las análisis y aprobación de productos pesqueros, especialmente en relación con las exportaciones a la EU.
Ratificación de la Convención sobre el Atún del Pacífico Centro-occidental en la Convencion Preparatoria que se realizará en las Islas Cook la semana que viene.
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[241] Director de
Políticas y Ordenación de Recursos, Ministerio de Recursos
Marinos, Islas Cook [242] Marítima Limitada de las Islas Cook. |
