Bolivia: el abandono de la reforma agraria en zonas de los valles y el altiplano

M. Urioste Fernández de Córdova
Director de la Fundación Tierra, La Paz (Bolivia)

En este artículo se describen las razones históricas que condujeron, en la década de 1950, a la formulación y aprobación de la Ley de reforma agraria en Bolivia; el posterior abandono, en la década de 1970, del proceso reformista; y finalmente el renovado interés que la reforma agraria despertó en la década de 1990 al promulgarse, en 1996, la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (también llamada Ley INRA), actualmente en vigor. Tras una breve reseña geográfica y medioambiental destinada a situar los procesos reformistas y a recoger las principales opiniones que se formularon acerca de la ley, se observa que la problemática de la tierra está cada vez más relacionada con el debate de las cuestiones de jurisdicción territorial, las cuales comprenden, con ciertos márgenes de autonomía, reivindicaciones de índole político-administrativa y de acceso a los recursos naturales. La exclusión de la mujer de los derechos de que gozan los hombres, la transformación de los sistemas de tenencia y la aparición de nuevos agentes sociales son los elementos que se encuentran en todos los programas de las organizaciones campesinas e indígenas. A la luz de la importancia que el asunto de la tierra reviste actualmente en Bolivia, se formula, en la conclusión del artículo, una serie de propuestas de discusión.

ANTECEDENTES

Bolivia vivió una profunda conmoción social por efecto de las generalizadas ocupaciones de haciendas en regiones de los valles y del altiplano a principios de la década de 1950. Cuando, en abril de 1952 tomó el poder por las armas, el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) no tenía claro su programa respecto a la cuestión de la tierra, aunque había formulado varios diseños provisorios que no llegaban a la propuesta explícita de una reforma agraria. Ésta se realizó como consecuencia de la rebelión indígena y de las tomas de tierras. Un año después de que entró en funciones el gobierno revolucionario, se promulgó en Ucureña el decreto que dio legalidad a la liberalización de la fuerza de trabajo rural-indígena y al reparto de tierras.

La Ley de Reforma Agraria de Bolivia se inspiró en el proceso similar iniciado 35 años antes en México, sólo que a diferencia de la revolución y reforma agraria mexicana, en Bolivia se generó un neolatifundismo en las tierras del oriente con la repartición de vastos territorios a supuestos hacendados.

A mediados de década de 1970, la reforma agraria había sido abandonada, pero se ignora cuándo dejó de ser aplicada. Todos los gobiernos fueron negligentes en la conducción del proceso reformista. Las dictaduras militares se destacaron por la distribución gratuita y arbitraria de tierras, especialmente en el oriente, para pagar apoyos y lealtades políticas.

Ante el escándalo de la apropiación ilícita de 100 000 hectáreas de tierras por el Ministro de Educación del gobierno de Jaime Paz Zamora, en 1992 el gobierno decidió intervenir el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización para frenar la corrupción y poner orden en el caos administrativo: para ello dio un plazo de tres meses.

Los tres meses se convirtieron en cuatro años de esfuerzos y dificultades para intentar llegar a un acuerdo acerca de un Programa Nacional de Administración de Tierras y, simultáneamente, elaborar una nueva ley con una visión jurídica más moderna de la administración de la reforma agraria.

Entre 1992 y 1996 el país vivió momentos de grandes debates y movilizaciones campesinas e indígenas, además de protestas empresariales y sociales que concluyeron con la promulgación -a fines de 1996- de la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA). Esta ley fue aprobada sin un consenso suficiente, y el esfuerzo de concertación fue extremo. Difícilmente se lograría una Ley de Reforma Agraria concertada entre terratenientes y campesinos sin tierra. Los principales impugnadores fueron los grupos de poder del oriente, y en menor medida las organizaciones sindicales del occidente.

El INRA lleva ya siete años aplicando la ley, y con este fin ha hecho inversiones por alrededor de 42 millones de dólares EE.UU. otorgados por organismos de cooperación internacional. Estos recursos se han destinado principalmente al proceso de saneamiento y titulación de las tierras comunitarias de origen (TCO) en la región de los llanos y del oriente, sobre todo mediante un proceso de tercerización de contratos con empresas privadas que llevaron a cabo evaluaciones técnico-jurídicas de los expedientes agrarios, pericias de campo, estudios de georreferencia, y registros y catastro de los predios.

Sin embargo, el proceso de saneamiento se realiza ignorando el marco global de la Ley INRA, que dispone un proceso simultáneo de expropiación, devolución y redistribución. El saneamiento se aplica como si en Bolivia la reforma agraria ya hubiese concluido, y como si lo único que faltase para cerrar el ciclo fuese el fortalecimiento jurídico del derecho propietario. Esa es la mayor tergiversación del mandato constitucional de la Ley de Reforma Agraria.

UN DEBATE SIN PRUEBAS EMPÍRICAS

El asunto de la tierra en Bolivia ha sido objeto de debates superficiales e incompletos, y carentes de pruebas empíricas de los efectos de la Reforma Agraria de 1953. En los últimos años ha habido discusiones, a veces muy ideológicas, sobre los potenciales e insuficiencias de esa reforma y de la Ley INRA como nueva política pública. Muchas de las críticas fueron más bien formuladas al Estado, al sistema capitalista, a la economía de mercado, al modelo neoliberal y un mercado de tierras que la Ley INRA estaría promoviendo por mandato del Banco Mundial.

EL PROYECTO DE LEY AGRARIA FUNDAMENTAL DE 1984

En 1984, la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), liderada por Genaro Flores Santos, presentó al país un anteproyecto de Ley Agraria Fundamental (LAF) que fue el producto de varios años de reflexiones.

El escenario más propicio para su elaboración fue el proceso democrático iniciado en noviembre de 1982 que, después de muchos años de dictadura, permitió a los movimientos indígenas del país debatir y proponer sus propias alternativas, especialmente respecto del cambio de orientación de la Reforma Agraria de 1953. La LAF tuvo una orientación marcadamente «andino-comunitarista», y buscó dar mayor fuerza a la participación indígenacampesina para el autogobierno comunal.

El principal argumento de la LAF fue la ampliación del principio constitucional vigente de que no solo «la tierra es del que la trabaja», sino que «la tierra es para el que la trabaja personalmente». Se hacía alusión a la necesidad de vincular la «clase campesina» al trabajo de la tierra. Quien no trabaja directamente la tierra no debería tener derecho a poseerla: esa era la máxima de la LAF. Predominaba una concepción clasista del «campesinado», y el concepto de territorialidad indígena estaba prácticamente subordinado a la jurisdicción político-administrativa de un territorio local desligado de la propiedad de los recursos naturales. Fue el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) el que años más tarde promovió el concepto de territorio indígena, y fue -en el caso boliviano- las poblaciones indígenas de la región amazónica las que lo reivindicaron en sus movilizaciones de principios de los años 1990. Una parte de esas reivindicaciones territoriales fueron incluidas en la Ley INRA bajo el concepto de «tierras comunitarias de origen» (TCO) legisladas y reglamentadas para las zonas amazónicas y de los llanos como respuesta a las movilizaciones y demandas de la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB).

Los pueblos indígenas andinos del altiplano y valles, estimulados por los avances de las demandas territoriales de las poblaciones amazónicas originarias, y por los esfuerzos de varios investigadores que promovieron la reconstitución de los ayllus andinos, particularmente en el norte de Potosí, incorporaron con decisión, en la segunda mitad de la década de 1990, sus propias reivindicaciones territoriales y plantearon la restitución de extensos territorios andinos precolombinos -el Kollasuyo- de antes de la conquista española. Uno de los argumentos para rechazar la aplicación del saneamiento en algunas regiones del altiplano era precisamente la reivindicación de la autonomía político-administrativa del territorio indígena originario, con pleno acceso y control de la totalidad de los recursos naturales y las formas de gobierno propio.

Más allá de las aspiraciones y propuestas de varios líderes indígenas, la realidad es que han transcurrido dos siglos de vida republicana y 50 años desde que se promulgó una reforma agraria parcelaria que ha fomentado formas aparentemente irreversibles de propiedad privada. La mayoría de las tierras de las comunidades de los valles y altiplano es ahora de propiedad familiar, aunque está administrada en el marco de las comunidades y según una compleja combinación de la norma positiva (1953) y de los usos y costumbres locales.

Para algunos, la LAF de 1984 fue una clave inspiradora de la Ley INRA de 1996; pero para otros la Ley INRA desfiguró totalmente la LAF. Posiblemente, el elemento más orientado hacia el fortalecimiento de las comunidades en la Ley INRA fue la decisión de titular de manera excluyente la propiedad individual, por un lado, y de titular de manera comunitaria, por otro. El estudio de la Fundación Tierra (Pacheco y Valda, 2003) sobre los valles ha respondido a la fuerte demanda de los campesinos-indígenas, porque el saneamiento les otorga títulos de derecho propietario de manera combinada o mixta: la propiedad individual para todos pero en el marco de la propiedad territorial de la comunidad.

En los valles y en el altiplano hay un explícito rechazo de la titulación colectiva, que promueve la Ley INRA; y se prefiere la titulación individual otorgada por la Reforma Agraria de 1953. Hoy día los indígenas-campesinos de los valles y altiplano prefieren una combinación de derecho propietario familiar y comunitario. No se sabe cuál es la relación de este pedido de titulación mixta con el estado del desarrollo de las fuerzas productivas, el contexto socioeconómico y la inclusión de las economías campesinas en el contexto mayor de la economía nacional mercantil. Tampoco se sabe si este pedido se funda en la identidad étnica, ni cómo están operando los procesos de mestización-urbanización y cuáles serán sus tendencias futuras.

EL CONTEXTO GEOGRÁFICO Y MEDIOAMBIENTAL DE LA REFORMA AGRARIA DE 1953

En América Latina, 17 millones de personas viven en valles, montañas y altiplanos a altitudes comprendidas entre los 2 500 y los 3 500 m, y 7 millones de personas viven a más de 4 000 m de altura. De estos 7 millones, casi 2 millones pueblan el altiplano boliviano, sin tomar en cuenta la población urbana. Un millón y medio habita los valles interandinos a alturas superiores a los 2 500 m.

El altiplano boliviano es una de las pocas regiones del mundo donde se encuentra una población que vive a alturas de 4 000 m. Su principal actividad es el pastoreo pero además practica cultivos de subsistencia de variedades nativas altamente resistentes a las heladas y sequías. En estas regiones el crecimiento de la población está generando nuevos y graves problemas ambientales, dada la escasez de recursos naturales.

El hecho de que 3,5 millones de habitantes rurales vivan en los ecosistemas de altura de valles y altiplano a más de 2 500 m es en sí mismo un factor de notables consecuencias sociales, económicas, culturales, ambientales y políticas. Se suele olvidar que las condiciones climáticas (temperatura, humedad), calidad y textura de los suelos, y el nivel de erosión determinan grandes limitaciones para el aumento de la productividad y obligan cada vez más a los habitantes a combinar actividades agrícolas con otras actividades que generen ingresos. En estas regiones de altura es sumamente difícil expandir la frontera agrícola de forma sostenible, en consideración de un contexto de economía de mercado abierto y globalizado en el cual los productos agropecuarios de otros países -provenientes de zonas de menor riesgo climático y con altos subsidios directos e indirectos- obtienen precios mucho más bajos. De hecho, la mera subsistencia en estos ecosistemas es extremadamente difícil, especialmente cuando las políticas macroeconómicas y las inversiones públicas desalientan sistemáticamente el desarrollo rural.

Uno de los principales sistemas montañosos del mundo es el andino, y de él forman parte los valles y el altiplano boliviano. En esta región, «el pequeño tamaño de las parcelas cultivables, la falta de inversión pública en infraestructura, la naturalmente baja productividad típica de las elevadas alturas de tierras áridas, la extendida erosión del suelo y la pérdida de fertilidad conducen a una situación de pobreza endémica y creciente expulsión migratoria. La pobreza y la inseguridad alimentaria son muy graves y generalizadas» (FAO, 2002).

Este contexto geográfico y ambiental fue el principal escenario de la Reforma Agraria de 1953. Durante varias décadas la Reforma Agraria concentró el reparto de tierras en las regiones del occidente boliviano. Según la Superintendencia Agraria de Bolivia (2002), en medio siglo el medio ambiente se ha deteriorado como consecuencia del crecimiento de la población y la sobreexplotación de los recursos naturales y ha llegado probablemente al límite de sostenibilidad. Hace medio siglo, cuando se inició la Reforma Agraria, la población que habitaba la región montañosa del occidente andino rural de Bolivia era prácticamente la mitad de lo que es hoy. En los últimos 50 años, con el aumento de la población, la tierra se ha subdividido de manera insostenible.

El altiplano norte es una subregión privilegiada del altiplano boliviano a causa del microclima de la región circunlacustre (Titicaca), pero principalmente por la cercanía y facilidad de comunicación con los mercados de productos agropecuarios de las ciudades de La Paz y El Alto, donde vive un millón y medio de consumidores. Lo mismo ocurre con el valle central de Cochabamba y la influencia ejercida por La Paz. A diferencia del altiplano central y sur, los productores indígenas del altiplano norte y de los valles centrales están plenamente incorporados a una dinámica de economía de mercado -con una lógica mercantil dominante- inclusive en relación con la propiedad (privada) de la tierra y la seguridad jurídica (pedidos de titulación). En cambio, en las otras regiones del altiplano y los valles, persisten las economías de reciprocidad parcialmente relacionadas con el mercado, lo que determina una combinación de distintas formas de propiedad de la tierra.

La situación en los valles es probablemente más compleja y heterogénea. En los valles hay mayor variedad de suelos, sistemas productivos y formas de acceso a la propiedad de la tierra. Además, los sistemas de riego comunal y las organizaciones de regantes están más difundidos. Esto seguramente determina, según las regiones, distintas expectativas y conductas sobre las formas de titulación en el proceso de saneamiento de la tierra dispuesto por la ley. Este aspecto no había sido contemplado por la ley de Reforma Agraria de 1953 ni por la Ley INRA de 1996.

NUEVAS REIVINDICACIONES TERRITORIALES Y ABANDONO DE LAS TIERRAS

La discusión sobre la problemática de la tierra está cada vez más vinculada al debate de los asuntos relativos al territorio, que comprenden demandas de jurisdicción político-administrativa, con ciertos márgenes de autonomía, y de acceso a los diversos recursos naturales. Estos elementos son inseparables del programa de las organizaciones campesinas e indígenas.

Están en permanente elaboración las relaciones entre jurisdicción territorial, seguridad jurídica de la propiedad sobre la tierra y derecho consuetudinario, y gestión territorial indígena-campesina como espacio donde se promueven los procesos de planificación de recursos y organización del poder social y político.

Diferentes estudios concuerdan en señalar que la población rural andina tiende a ser cada vez más vieja (FAO, 2003). Los productores agrícolas no se sienten atraídos por las regiones deprimidas de montaña en las que las condiciones de vida son adversas, no sólo por la ausencia de servicios públicos, caminos vecinales, energía eléctrica, agua potable, educación y salud, sino por las condiciones climáticas extremas, como frecuentes heladas y sequías. Por consiguiente, la mayoría de los jóvenes emigra a los centros urbanos buscando mejores condiciones de vida, y abandona en muchos casos las pocas tierras recibidas en herencia de sus padres.

LA EXCLUSIÓN DE LA MUJER

Múltiples datos estadísticos demuestran que la pobreza afecta mayormente a las mujeres rurales. En el caso de Bolivia, las mujeres indígenas-campesinas se encuentran en el último eslabón de la pobreza. Por ello, muchas instituciones están promoviendo acciones de discriminación positiva con el criterio de que la seguridad de la tenencia de la tierra es fundamental para la supervivencia y el empoderamiento de las mujeres rurales de escasos recursos (Salazar, 2003)

A pesar de que la reciente normativa agraria boliviana ha optado por la equidad distributiva respecto al recurso tierra^[5], las normas consuetudinarias relacionadas con las prácticas de herencia afectan negativamente a la mujer porque se tiende a privilegiar en la herencia al jefe de hogar, que es generalmente el hombre. En las comunidades campesinas e indígenas -regidas por la tenencia comunal de la tierra- también prevalece la facultad de los hombres para decidir sobre las formas de distribución y redistribución de la tierra.

Pese a la falta de información cuantitativa, algunos estudios de casos, parciales y poco sistemáticos, muestran que en la mayoría de las regiones del altiplano y los valles las formas de distribución de la tierra entre los hijos -hombres y mujeres- son muy diversas. Sin embargo, la tendencia es a entregar más tierras a los hombres que a las mujeres. En general, las mujeres tienen derecho de usufructo sobre las tierras de sus padres, si son solteras, o las del marido, si son casadas. Las decisiones de usufructo de las tierras de uso común se toman en asambleas comunales (pero la mujer generalmente está excluida de estos mecanismos de consulta).

Una visión muy difundida -sobre todo en el altiplano- es la de la complementariedad y reciprocidad, entendidas como igualdad entre hombres y mujeres. Sin embargo, algunos estudios concluyen que la complementariedad, basada en la solidaridad, no necesariamente significa equidad y que, con el argumento de la complementariedad, se estaría impidiendo que las mujeres accedan a la propiedad de la tierra^[6] y restringiendo sus actividades al ámbito doméstico en la medida en que las mujeres participan en las actividades públicas (comunales) por conducto del hombre (Salazar, 2003).

TRANSFORMACIÓN DE LOS SISTEMAS DE TENENCIA

A partir de la Reforma Agraria de 1953, en el occidente andino boliviano ha ocurrido una profunda transformación de los sistemas de tenencia de la tierra que ha afectado a los procesos de cambio productivo, a la sociedad rural y a las estructuras agrarias en su conjunto. Existen opiniones contradictorias en cuanto a la utilidad de las políticas públicas de desarrollo rural en materia de tierras. La discusión ha sido parcial hasta la fecha y sólo ha considerado unas pocas variables como el crecimiento de la población, la disponibilidad de tierras y tecnologías, y particularmente factores de mercado, según el peso que se asigne a cada una de estas variables.

En los últimos años se ha intentado profundizar el conocimiento de la región andina con una visión más integrada que intenta recuperar la complejidad del cambio productivo agrario y sus repercusiones en el tiempo y en el espacio. El debate se concentra en las «estrategias de supervivencia» (así llamadas por varios autores latinoamericanos en las décadas de 1970 y 1980), con el objeto de comprender mejor las complejas interacciones entre los medios de sustento rural, las políticas económicas y las instituciones que influyen sobre estas últimas.

En el caso boliviano, la reciente discusión sobre la problemática de la tierra está más relacionada con el debate sobre el asunto del territorio, constituyendo ambos aspectos -tierra y territorio, y las demandas consiguientes de autonomía político-administrativa territorial- elementos nuevos del programa de algunas organizaciones campesinas e indígenas. Se reclama el fortalecimiento de los derechos de administración y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables por las poblaciones indígenas, comunidades campesinas y originarias, y la redefinición de las jurisdicciones territoriales, locales y regionales (Pacheco y Valda, 2003).

No obstante, los análisis y debates sobre el tema de la tierra y el territorio son parciales y en muchos casos sesgados por una visión exclusivamente macropolítica del Estado. El asunto es importante porque la tierra y el territorio^[7] constituyen elementos de un conjunto más amplio de sistemas en un país de población indígena mayoritaria como Bolivia (Pacheco y Valda, 2003).

Hace 20 años, autores como Albó (1985) llamaban la atención sobre el asunto de la tierra en la región del altiplano por la significativa presencia del ayllu^[8] andino que, pese a la colonización externa e interna, mantenía ciertos rasgos esenciales de la estructura política, económica y social de la antigua forma de organización. En el ayllu y en la comunidad andina, el «fraccionalismo» se expresa en la posesión individual y colectiva de las tierras de la comunidad. En las últimas dos décadas, la política macroeconómica liberal dominante en el ámbito nacional e internacional podría estar debilitando estas formas de organización y de gestión de los recursos y convirtiéndolas en sistemas de tenencia individuales.

LOS «RESIDENTES» Y LA TIERRA

Otro aspecto importante pero poco estudiado -sobre todo en el altiplano cercano a las ciudades de El Alto y La Paz- es el papel determinante que juegan los «residentes»^[9] en la configuración de nuevas estructuras de propiedad de la tierra y de poder de las comunidades. Los residentes tienen mayor acceso a los partidos políticos, a la información, a las instituciones públicas, y principalmente a la educación. Este acceso privilegiado a los activos, tanto urbanos como rurales, les permite jugar un papel de liderazgo en la estructura organizacional de las comunidades. Viven en las ciudades pero mantienen tierras y propiedades, y son menos pobres que el resto de la población. No les interesa el saneamiento de la propiedad de la tierra dispuesto por la Ley INRA (de 1996) porque les obligaría a declarar en registros de catastro y Derechos Reales todos sus bienes y activos urbanos y rurales. Por eso son los principales opositores a la aplicación de la Ley INRA. Sin embargo, debido a su acceso al conocimiento, a la información y a su mayor nivel de educación, son también un motor del desarrollo económico y agropecuario rural y agentes de cambio.

No está claro qué tipo de control ejercen los residentes sobre los recursos naturales y específicamente sobre el acceso y propiedad de la tierra en sus comunidades de origen. No se sabe con certeza si los ex campesinos, que antes vivían en el altiplano o los valles, y ahora viven en las ciudades, impiden la reconstitución de parcelas de tamaños ambiental y económicamente sostenibles en las comunidades. Al mantener la propiedad de las tierras que recibieron de la Reforma Agraria de 1953, los residentes han «perjudicado» a los que se quedan en el campo. Es necesario averiguar si los «usos y costumbres» son, en este caso, un pretexto para acumular tierras en manos de quien no la trabaja directamente, o si más bien son elementos de cohesión social y cultural que entran en contradicción con aspectos de sostenibilidad ambiental y de equidad. No se sabe si los residentes son los que están creando y controlando desde las ciudades un mercado de tierras en el altiplano y los valles, no por el mecanismo «definitivo» de la compra-venta, sino mediante formas temporales y encubiertas de arriendo («al partir», aparcería, alquiler).

LA DINÁMICA DEL DESARROLLO RURAL TERRITORIAL

En el altiplano y los valles la propiedad de la tierra está muy fragmentada. Pocos reconocen que esta fragmentación data de antes de la Reforma Agraria de 1953 y que estuvo determinada por factores medioambientales, especialmente en el altiplano. La tendencia sostenida hacia la propiedad privada y la actividad económica familiar, que han acompañado la Reforma Agraria desde 1953, es cada vez mayor en el marco de las relaciones sociales comunales. Sin embargo desde los años 1990, la tercera generación -los «nietos» de la Reforma Agraria- ya no consigue acceder a tierras en superficies sostenibles. Por eso emigra más frecuentemente a las ciudades, diversifica al extremo sus estrategias de supervivencia o busca tierras en otras partes del país. Durante el paso a la tercera generación se aprobó la nueva Ley de Tierras (INRA, 1996) y se estableció que todo nuevo asentamiento a título gratuito (dotación) en tierras fiscales en los llanos debería ser exclusivamente en beneficio de comunidades que solicitaran la tierra en «propiedad comunitaria» (propiedad que no se puede subdividir ni enajenar). Este punto de la Ley INRA de 1996 ha sido abiertamente rechazado por casi todos los dirigentes del altiplano y de los valles: se exige acceder gratuitamente a nuevas tierras fiscales en los llanos amazónicos del oriente al amparo del concepto de propiedad privada. El Movimiento sin Tierra (MST) estaría orientado hacia esta dirección.

Desde hace una década, la población de la zona rural del altiplano y los valles se está manteniendo relativamente constante en cerca de 3 millones de habitantes, y ello demostraría que gracias a las actuales tecnologías, productividades y rendimientos, esa región de altura habría llegado al límite máximo de expansión de la frontera agrícola y de la producción agropecuaria. Esto indicaría que la incorporación de actividades económicas no agrícolas en esa zona rural se realiza principalmente para compensar pérdidas de ingresos en el sector agropecuario o disminuciones en la productividad de la tierra, y no siempre significaría un aumento del ingreso familiar total. El altiplano y los valles son exportadores de recursos humanos calificados, especialmente jóvenes, tanto hombres como mujeres, pero no se sabe bien cómo la dinámica económica generada por el mercado de las ciudades, las nuevas costumbres difundidas por los medios de comunicación, especialmente la televisión, y el atractivo de la vida en las ciudades, afectan a las formas de acceso y propiedad de la tierra.

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Muchos estudiosos critican que, una vez distribuida la tierra -especialmente a las familias-, la Reforma Agraria de 1953 dejase a los campesinos abandonados a su suerte, sin ningún apoyo ni políticas públicas explícitas de desarrollo rural; pero otros afirman que la Reforma fue respetuosa de la autodeterminación de los indígenas-campesinos al no imponerles formas de organización, representación o propiedad de la tierra, ya que dejó que cada familia y comunidad optara por las más conformes a sus necesidades.

La aplicación de las leyes de Participación Popular (1994) y de tierras del INRA (1996) ha despertado expectativas y puesto en conflicto la tradicional forma de relación de la sociedad civil rural con el Estado. Desde 1994, la influencia del Estado se extiende a las comunidades indígenas-campesinas a través de los municipios, que en su gran mayoría están ahora gobernados por indígenas campesinos (Albó, 2001). En una región andina de fuertes organizaciones indígenas muy celosas de su independencia del Estado nacional, las demandas de titulación de tierras comunitarias de origen (TCO), a las que se añade una exigencia de autonomía política -para la reconstitución de los ayllus precolombinos- junto con el fortalecimiento de identidades étnicas (art. 171 de la Constitución Política del Estado, Bolivia multicultural y pluriétnica), marcan el inicio de una nueva etapa en la historia republicana que pone en cuestión la actual división político-administrativa municipal en vigencia desde 1994. Pero no sólo está en cuestión la circunscripción municipal y su relación con las comunidades indígenas, sino la propia concepción del Estado nacional. Las actuales normas jurídicas (Ley de Participación Popular y Ley de Tierras) no serían suficientes para comprender el alcance de esta problemática en la perspectiva de promover el desarrollo rural territorial desde las comunidades y con la participación de instituciones públicas renovadas. En otras palabras, se plantea ahora la creación de municipios indígenas -coincidentes en cuanto a sus límites con los espacios territoriales de las TCO- como una nueva forma de gestión territorial y de jurisdicción político-administrativa dotada de autonomía local.

Adoptando posiciones muy conservadoras, se afirma que la Ley INRA ha cambiado la concepción de autodeterminación liberal de la Reforma Agraria de 1953 por una visión paternalista o de protección de un Estado que promueve la titulación colectiva de la tierra -ya sea en forma de propiedades comunales o de TCO-, debido a que el saneamiento obliga a los indígenas-campesinos a elegir de manera excluyente entre propiedad familiar o propiedad comunitaria.

Al mismo tiempo, grupos de poder de los llanos estarían consintiendo a regañadientes en la titulación de TCO en beneficio de los indígenas amazónicos -como un mal menor para los grupos empresariales de la región- para impedir nuevos asentamientos de indígenas andinos collas en la región de las tierras bajas. Continúan sosteniendo dichos grupos, como en el siglo XIX, que «tierra en manos del indio es tierra muerta».

EN LA REGIÓN ANDINA YA NO HAY TIERRAS DISPONIBLES

El fenómeno simultáneo de abandono de tierras erosionadas y presión por nueva tierra no es exclusivo de Bolivia. Ocurre en todos los lugares en los que las dinámicas poblacionales no están orientadas por políticas públicas de asentamientos humanos y ordenamiento territorial y en los que se que agudiza al mismo tiempo el proceso de deterioro de los recursos naturales por efecto de la sobreexplotación. Las prácticas de desmonte, roza y quema son comunes en las agriculturas itinerantes de la Amazonía y de los llanos, mientras que en las tierras de altura, en el altiplano y valles, los ciclos de rotación y descanso se han interrumpido.

El simultáneo abandono de la «tierra vieja» y la búsqueda de la «tierra nueva» es la demostración de que se han roto los equilibrios previos que permitían ciclos familiares reproductivos y la satisfacción de las necesidades alimenticias básicas.

En la región andina del altiplano y valles ya no hay más tierra que distribuir. Toda o casi toda la tierra ya fue distribuida con la Reforma Agraria de 1953. Y toda o casi toda la tierra distribuida mediante reparto y devolución a las comunidades indígenas está siendo sometida a fuerte presión debido al uso excesivo ejercido por las unidades familiares productoras campesinas indígenas.

La gran mayoría de las tierras en dotación colectiva se dedican al pastoreo siguiendo complejas fórmulas de turnos, alquileres, herbajeo y períodos, o se han distribuido de forma fragmentada para uso familiar. Esto ha complicado las relaciones intracomunitarias.

PROPUESTAS DE DISCUSIÓN

1. La reforma agraria debe continuar mediante la recuperación de tierras ilegales

Las reformas agrarias son momentos de inflexión histórica, debido a la ruptura de las estructuras prevalecientes de propiedad y tenencia de la tierra y de los regímenes de trabajo. Así ocurrió con la reforma mexicana, que duró más de 75 años (1917-1992), y la boliviana, que se inició hace medio siglo y que continúa vigente formalmente pero que está «aletargada», y ha sido manipulada, corrompida y desvirtuada desde hace más de tres décadas. Parece que la frustración de las expectativas despertadas con la aprobación de la Ley INRA y el mantenimiento de la concentración de la propiedad de la tierra en los llanos y la Amazonía en manos de grupos de poder -situaciones simultáneas a las demandas de titulación de territorios indígenas y las cada vez más frecuentes ocupaciones de tierras realizadas por el Movimiento sin Tierra- están llevando a Bolivia a un nuevo momento de inflexión histórica, en el cual es indispensable replantear el concepto global de reforma agraria.

No es verdad que la reforma agraria sea cosa del pasado, ni que carezca de vigencia. La reforma agraria boliviana no ha concluido, y es por eso que la Ley INRA fue concebida como el instrumento de modernización del proceso de distribución y redistribución de tierras y fortalecimiento de la seguridad jurídica de la tierra para todo el que la trabaja. Sin embargo, algunas autoridades públicas y organismos de cooperación dan al proceso reformista el carácter de una «contrarreforma agraria» -en el marco de las políticas de ajuste neoliberal- centrada exclusivamente en el saneamiento de las tierras con el propósito de legalizar la propiedad. Es necesario dejar en claro, ante los movimientos sociales y las instituciones públicas del más alto nivel, que la reforma agraria continúa plenamente vigente en Bolivia.

2. El sistema político debe pronunciarse explícitamente sobre la reforma agraria

La reforma agraria debiera ser un asunto central del programa de política nacional. La reforma agraria es un asunto aún no resuelto, que está pendiente para los gobiernos, la sociedad, las instituciones y principalmente los partidos políticos. La reforma agraria -en una concepción moderna- implica el uso de diversos instrumentos y formas de acceder a la propiedad: reparto, arriendo, alquiler o compra-venta, según las circunstancias y combinando diferentes modalidades como condición del desarrollo rural sostenible.

Los líderes políticos prefieren las ambigüedades y no reconocen que es necesaria una nueva fase de la reforma agraria. Pero para que ésta tenga carácter de reforma debe haber un interlocutor público autorizado y deben existir unas instituciones y órganos públicos que acompañen este proceso. Cuanto más claro sea el mensaje de los líderes políticos y más rápido sea el proceso, mejores serán los resultados. Sin embargo, con la excepción de los partidos políticos de origen campesino-indígena como el Movimiento al Socialismo (MAS) y el Movimiento Indígena Pachakuti (MIP), el resto del sistema político no quiere precisar su posición sobre este tema fundamental porque de una manera u otra prefiere que las cosas sigan como están. Bolivia necesita iniciar una nueva etapa en el proceso de la reforma agraria que no solamente fortalezca la seguridad jurídica sino que cambie la estructura de la propiedad de la tierra, elimine el latifundio y el minifundio y promueva el uso sostenible de los recursos naturales.

3. La tierra al que la trabaja

En el pasado, el Consejo Ciudadano, creado para promover la reforma de la Constitución Política del Estado, propuso la eliminación del principio básico de que el trabajo es la fuente de derecho propietario sobre la tierra. Esta propuesta debía transformar por completo la estructura jurídico-agraria. El principio de que la tierra es de quien la trabaja también está contenido en las constituciones de muchos otros países de América Latina.

Eliminar este principio agudizaría la inseguridad jurídica y promovería la reconcentración latifundiaria improductiva de la tierra. Este es un asunto de orden político pero también económico. En el marco de la proyectada reforma constitucional, es necesario mantener el principio fundamental de que la tierra es de quien la trabaja porque existe una estrecha relación entre la construcción de la democracia y la ciudadanía y el acceso a los recursos naturales. No puede haber democracia económica si no hay acceso equitativo, jurídicamente seguro y ambientalmente sostenible a los recursos naturales. No puede haber inclusión económica si persiste la desigualdad en el acceso a los recursos. El cumplimiento de la función económico-social a través del trabajo de la tierra -en las diversas formas establecidas en la Ley INRA- es un elemento clave del ordenamiento agrario.

4. Promover el ejercicio por la mujer del derecho de propiedad

Otro de los grandes problemas del acceso a la tierra en Bolivia es la desigualdad de género. Gran parte de los títulos de propiedad otorgados por la Reforma Agraria de 1953 están a nombre del jefe de familia varón. La sucesión hereditaria dispone que la tierra se distribuya por igual entre los hijos e hijas pero, en la práctica, los hombres han acumulado más tierra que las mujeres. Esta situación se debe a prácticas sociales tradicionales machistas de la sociedad rural que relegan a la mujer a papeles secundarios.

La Ley INRA contempla mecanismos proactivos para la titulación de las tierras en favor de la mujer, pero en la realidad esto no ocurre fácilmente. El proceso de titulación de tierras en favor de la mujer puede ser corregido parcialmente con la titulación obligatoria a nombre de la pareja y mediante campañas informativas sistemáticas sobre derechos iguales.

Es necesario encontrar mecanismos que favorezcan el acceso de la mujer a la propiedad de la tierra en adecuado equilibrio con los usos y las costumbres y normas consuetudinarias. Éste es un problema todavía irresuelto en Bolivia.

5. Atender las demandas de tierras comunitarias de origen de los pueblos indígenas

En julio de 2003, para frenar la corriente de tomas de tierras que vive el país, el Presidente Gonzalo Sánchez de Lozada entregó títulos de propiedad a varios pueblos indígenas del oriente y del Chaco. Estos títulos habían quedado en espera de su firma durante casi un año. La Asamblea del Pueblo Guaraní ha manifestado su frustración porque las superficies tituladas a favor de los guaraníes eran insuficientes, y así lo han demostrado a las autoridades en largos años de gestiones. Las superficies entregadas son claramente insuficientes porque varios hacendados colindantes han logrado que el INRA acepte como prueba del cumplimiento de la función económica social de sus haciendas los certificados -emitidos por el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria (SENASAG)- de vacunación de 4 000 cabezas de ganado que no existen. Este ejemplo demuestra cómo la aplicación de la ley -con la complicidad de las autoridades- se tuerce sistemáticamente en beneficio del más fuerte.

En la región andina están siguiendo su curso varias demandas de saneamiento para la titulación de TCO. En algunos casos estas demandas van más allá de cualquier racionalidad, inclusive en el marco de las más radicales corrientes indigenistas. Algunas demandas están alentadas por organismos de cooperación extranjeros, y en ellas se adopta una visión ingenua de la reconstitución de autonomías jurisdiccionales político-administrativas precolombinas. Es necesario comprender los nuevos elementos que explican las particularidades del proceso de relanzamiento de la reforma agraria en países que, como Bolivia, tienen mayorías indígenas que son extremadamente pobres y que han accedido a casi toda la tierra disponible en el altiplano y los valles. Sin embargo, esta tierra es insuficiente, especialmente en la región montañosa, para permitir un desarrollo sostenible.

No es lo mismo poner en práctica una reforma agraria en un contexto en el que la identidad étnica está diluida -como en la Argentina- o en países como Guatemala, Ecuador o Bolivia donde la identidad indígena -más que la ruralidad- tiene una connotación particular muy fuerte. En Bolivia, la demanda no es solamente de acceso a la tierra sino al conjunto de los recursos naturales de los territorios locales, y a la reconstitución de las formas tradicionales de organización social territorial como los ayllus y capitanías.

En Bolivia, la cuestión indígena no es accesoria ni marginal, sino determinante y central. La exclusión étnica de la que son víctimas los pueblos indígenas-campesinos desde hace siglos no ha concluido, y la cuestión indígena debe estar al centro del debate. Bolivia es un país racista y excluyente en el que en la práctica los ciudadanos no son iguales. Por lo tanto, el acceso a los recursos naturales de tierra, agua y bosques por los pueblos indígenas-campesinos sigue siendo una gran tarea nacional.

6. Regular los mercados de tierras para hacerlos transparentes

Los mercados de tierras son un tema ampliamente debatido en América Latina a partir de los postulados de organismos multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial. A fines de los años 1980, estos organismos lanzaron un planteamiento con una fuerte carga ideológica que se llamó «Reformas agrarias asistidas por el mercado». Este eufemismo indica que el acceso a la tierra no debe llevarse a cabo por la vía administrativa de un órgano público, sino a través del mercado. Sin embargo, el mercado de tierras es el más imperfecto de todos los mercados, y por lo tanto, es necesario regularlo. El papel del Estado en la regulación de los mercados de tierras es central ya que el comportamiento de los sujetos sociales, económicos y productivos suele favorecer a los más poderosos, que disponen de acceso a la información y al financiamiento. Pero el principal problema para la puesta en marcha de un mercado regulado de tierras en Bolivia es el origen ilegal de muchas propiedades, especialmente en el oriente. Los propietarios no han accedido a la tierra a través del mercado de tierras: la han recibido gratis del Estado tras simple pedido, y generalmente por favoritismo político o familiar. Por eso su derecho propietario es inseguro.

Los grandes latifundios de Bolivia nacieron del reparto, mediante dotación gratuita. Esas tierras fueron puestas -casi inmediatamente después de recibidas- en un mercado no transparente que genera utilidades por medio de las hipotecas, los préstamos bancarios, el «engorde», el loteamiento y la reventa. Tras una década de comprobar sus limitaciones y haber permitido la agudización de la pobreza rural y la pérdida de oportunidades para acceder a la tierra por parte de miles de campesinos e indígenas, los últimos informes del Banco Mundial (Deininger, 2003) señalan que las reformas agrarias asistidas por el mercado son sólo una herramienta adicional a la participación del Estado en la distribución de la tierra.

El mercadeo de tierras entre pobres o entre minifundistas está ampliamente difundido. Miles de campesinos indígenas compran y venden entre sí muy pequeñas propiedades de tierras. Generalmente estas transacciones no están registradas en los Derechos Reales ni en el INRA, pero tienen validez porque son contratos sociales plenamente aceptados entre las partes y la comunidad.

Sin embargo, en Bolivia no podrá haber mercados de tierras «normales» mientras no se eliminen las grandes asimetrías en la estructura de la propiedad, es decir, mientras no se elimine el latifundio improductivo mediante la acción directa del Estado al amparo de la ley.

7. Involucrar al municipio

Existe una desconexión entre la regulación del ordenamiento de la propiedad de la tierra, que es impulsado por el Instituto de Reforma Agraria, y la función que cumple el municipio como órgano público local. A diferencia de otros países, en Bolivia no hay ninguna relación vinculante entre el proceso de saneamiento, titulación, registro y catastro (que ejecuta el INRA) y el municipio. Queda por establecer cuál es la función del municipio en el ordenamiento territorial, en los planes de uso del suelo, en la administración del catastro y el cobro del impuesto sobre la tierra, en el reagrupamiento de predios y en los asentamientos humanos.

Es importante acrecentar el poder local, tanto de autoridades institucionales como de órganos sociales, no solamente en la solución de conflictos o en la delimitación de linderos sino en la administración territorial local. Los mejor capacitados para afrontar y resolver por vía conciliatoria los conflictos de tenencia son en muchos casos los propios interesados. Solo en los casos en que no se encuentre solución concertada localmente será necesaria la intervención de otras instancias. Ni la Ley de Participación Popular ni la Ley INRA otorgan competencias a los municipios para administrar los recursos naturales del territorio municipal. Son necesarios ajustes en ambos textos para fortalecer la capacidad de los agentes sociales locales y de sus instituciones.

8. Invertir para un saneamiento con mayor control social

México ha invertido más de 800 millones de dólares de recursos propios en el saneamiento de tierras y en el ordenamiento territorial. En Bolivia se han invertido alrededor de 42 millones de dólares en los últimos siete años para avanzar en un 10 por ciento hacia las metas previstas en los planes de saneamiento. La totalidad de la inversión se financia con recursos concesionales otorgados por organismos de cooperación internacional.

El gobierno nacional (2002-2007) ha presentado un programa de relanzamiento del saneamiento que requiere un financiamiento de 131 millones de dólares para concluir el proceso de saneamiento en los próximos cuatro años. El plan de saneamiento está centrado en la tercerización del saneamiento, y en la reducción de las funciones del INRA a la contratación, regulación, supervisión y fiscalización de las empresas privadas encargadas de aplicarlo. Se ha argumentado que el INRA no tiene la capacidad para ejecutar el saneamiento. De hecho, la casi totalidad del nuevo financiamiento para el saneamiento provendrá de generosas donaciones externas, condición necesaria ante la lentitud, politización e indicios de corrupción que había conocido el proceso de saneamiento.

Las políticas públicas de exclusión del desarrollo rural no han detenido la tendencia al abandono rural. Es necesario invertir 131 millones de dólares para relanzar la reforma agraria: devolver y expropiar latifundios, promover asentamientos humanos, titular, establecer registros y un catastro rural, y fortalecer el derecho propietario de las tierras que cumplen la función económica social.

Para amortiguar los efectos de la migración (expulsión) empobrecedora del campo a la ciudad, es necesario fortalecer un derecho propietario y una seguridad jurídica que estimulen la inversión en el predio rural. La seguridad jurídica es un requisito de cualquier plan de desarrollo rural. El proceso de saneamiento debe ser legitimado socialmente mediante la efectiva participación ciudadana en las instancias creadas por la ley, por ejemplo las Comisiones Agrarias Departamentales (CAD) y la Comisión Agraria Nacional (CAN).

9. Promover el «saneamiento interno»

Desde 1996, las modalidades de saneamiento -saneamiento integrado al catastro (CAT-SAN), saneamiento simple (SAN-SIN) y saneamiento de tierras comunitarias de rigen (SAN-TCO)- tienen una formulación compleja que debe simplificarse. Esta simplificación la están llevando a cabo las propias comunidades a través de lo que han denominado «saneamiento interno». La comunidad, por la vía de la conciliación y aprobación en asamblea, resuelve sus problemas de linderos, y actualiza y esclarece el derecho propietario y la sucesión hereditaria.

El reconocimiento explícito del saneamiento interno en las comunidades es una herramienta útil y eficaz, más barata, de mayor concertación y con amplia participación social.

10. Titulación mixta: individual y colectiva

A diferencia de la Ley de Reforma Agraria de 1953, la Ley INRA establece que no se puede titular simultáneamente un mismo predio como propiedad colectiva y propiedad familiar. Las nuevas leyes de tierras que se han promulgado en América Latina en la última década pretenden en general diferenciar de manera artificial entre unidades mercantiles (propiedad privada individual) y no mercantiles (propiedad privada comunal), y por ende reconocen formas de propiedad excluyentes. Por un lado, la propiedad estrictamente familiar o individual y, por el otro, la titulación en beneficio de comunidades o de TCO de propiedad colectiva. Es necesario cambiar esta fórmula.

La realidad está demostrando que desde el inicio de la reforma agraria los indígenas y campesinos han desarrollado un método combinado, complejo y flexible, que equilibra sus estrategias de vida según la coyuntura, año agrícola, condiciones climáticas, enfermedades, crecimiento de la familia, rendimientos agrícolas y empleo extrapredial (Urioste, 1976). Con un pie en la economía de mercado y otro en las relaciones de reciprocidad, los indígenas y campesinos se organizan y acceden a la propiedad de la tierra-territorio combinando el derecho propietario, la propiedad privada familiar y la propiedad comunitaria. Esto ocurre especialmente en las comunidades originarias o de ex hacienda, y mucho menos en las comunidades nuevas en las que las relaciones mercantiles son dominantes, existe tendencia al monocultivo y la propiedad es únicamente privada. Es conveniente construir fórmulas jurídicas válidas que permitan la titulación mixta en beneficio del mismo sujeto. Esta práctica es muy común en otros continentes.

11. Reagrupar los minifundios

Posiblemente, el mayor problema de la estructura productiva de la región andina de Bolivia es la enorme fragmentación de la tierra en superficies que dificultan el manejo de los suelos y las innovaciones tecnológicas. Miles de propietarios de pequeños fundos rurales ya no viven en el campo, y han dejado a otros familiares a cargo de sus parcelas. Los campesinos residentes en las ciudades mantienen, sin embargo, el derecho propietario de sus parcelas: son propietarios minifundistas ausentes.

Pocos países han encontrado una solución al problema de la fragmentación de la tierra provocado por la sucesión hereditaria: los pequeños predios no resultan económicamente viables. Generalmente los países que han puesto freno a esta tendencia universal tienen instituciones muy sólidas y reglas del juego claramente respetadas. En algunos casos se beneficia de la herencia sólo el hijo varón mayor; en otros simplemente se prohíbe la subdivisión del predio por debajo de una cierta extensión límite, y se deja que los herederos hagan entre sí los arreglos internos que crean convenientes.

En Bolivia, a pesar de la prohibición expresa de la subdivisión, el Estado está fomentando el minifundio improductivo al titular predios muy pequeños. En el colmo de la frivolidad, algún ex presidente se ufanaba de que en su gestión se tituló más que en la anterior, a sabiendas de que se habían entregado títulos de hasta 20 ó 30 microparcelas distintas a un mismo propietario, y que cada parcela tenía un título propio. Hasta hace algunos años organismos multilaterales como el Banco Mundial y el BID afirmaban que «el mercado es el único que va a regular los tamaños óptimos de la finca y de las unidades productivas familiares».

La complejidad de una subdivisión y titulación de minifundios de 500 ó 300 m2 es una irracionalidad económica. Es fundamental promover el reagrupamiento de los predios y la reconstitución de unidades productivas sostenibles y rentables mediante conciliaciones entre familiares y vecinos y estímulos financieros al reagrupamiento. El «saneamiento interno» puede ser una herramienta que ayude a conseguir este reagrupamiento.

12. Eliminar el latifundio

De manera paralela a la distribución de tierras de ex haciendas a los comunarios del altiplano y valles, la reforma agraria promovió un nuevo tipo de latifundismo en el oriente de Bolivia. Según el principio de que las haciendas ganaderas podían tener hasta un máximo de 50 000 hectáreas, la reforma agraria boliviana otorgó millones de hectáreas en dotación gratuita a dirigentes políticos, grupos de poder y cooperativas fantasmas. La boliviana es la única reforma agraria del mundo que distribuyó gratuitamente superficies de hasta 50 000 ha a simple pedido del interesado. Esta práctica aberrante ha generado una muy asimétrica estructura dual de la propiedad rural y de los modelos productivos agropecuarios. A los blancos -mestizos e inmigrantes extranjeros- se entregó gratuitamente la mejor tierra en zonas enormes que no se trabajan o se trabajan en forma muy reducida. A los indígenas del occidente, quechuas y aymaras, se repartieron parcelas en tierras de ex haciendas de muy baja productividad que han acabado siendo subdivididas al extremo. La reforma agraria confirmó el carácter racista y excluyente de la sociedad boliviana.

En los llanos y la Amazonía de Bolivia la tierra está concentrada en pocas manos, especialmente en haciendas ganaderas que reclaman aumentar la carga animal hasta 25 ha por cabeza de ganado. Estos latifundios -enormes superficies de tierras no trabajadas en manos de pocas personas o familias- perjudican el desarrollo y el crecimiento con equidad. A pesar de la Reforma Agraria de 1953 y de los avances en la titulación de TCO en la región de tierras bajas tras la aprobación de la Ley INRA, hay miles de indígenas, campesinos y pequeños productores que no pueden acceder a la tierra.

El latifundio es una rémora del pasado, una estructura de propiedad que frena la producción, un impedimento para el desarrollo agropecuario, y una forma de acaparamiento de abundantes recursos naturales. La Constitución Política del Estado, la Ley de Reforma Agraria y la Ley INRA no reconocen calidad jurídica al latifundio. Todo latifundio es ilegal. Los latifundios no están permitidos por la ley; sin embargo existen y no han sido eliminados. Para eliminarlos se debe aplicar la ley y devolver las tierras que no están cumpliendo la función económica social. Esto es precisamente lo que no ha hecho el Instituto Nacional de Reforma Agraria en los últimos siete años. La eliminación del latifundio -dispuesta en la Ley de Reforma Agraria de 1953 y en la Ley INRA- es la condición básica para que el proceso agrario recupere credibilidad y disminuya la presión sobre la tierra. Mientras subsistan latifundios habrá ocupaciones de tierras.

13. Cobrar el impuesto sobre la tierra a las empresas

La Ley INRA ha establecido una relación compleja entre el impuesto sobre la tierra y el derecho propietario. Esa fue la principal impugnación que hizo la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) en 1996, inmediatamente después de aprobada la ley. Esta impugnación no ha sido respondida aún. La Ley INRA establece un mecanismo de mercado para desalentar la tenencia improductiva de la tierra mediante un impuesto que debe pagar toda persona que reclama un derecho propietario por encima de la pequeña propiedad, denominado autoevalúo.

Pero en la práctica, el gobierno del General Bánzer ha bajado ese impuesto a niveles insignificantes y, por lo tanto, quienes poseen veinte, treinta o cincuenta mil hectáreas de tierra pueden fácilmente pagar dos pesos de impuestos por hectárea al año sobre tierras que valen 2 000 ó 3 000 dólares la hectárea. El pago de impuestos exiguos como demostración del cumplimiento de la función económica social está burlando el proceso de redistribución de tierras y ha desnaturalizado el proceso reformista. El gobierno del General Bánzer envió, en 1997, un poderoso mensaje a los grandes propietarios de tierras al indicar que la Ley INRA no afectaría a sus derechos, que en muchos casos habían sido adquiridos ilegalmente. En un año de gestión, el gobierno de Sánchez de Lozada no ha cambiado esta situación. No existe voluntad política para restablecer el impuesto sobre la tierra, y esta es la demostración de que no existe un criterio redistributivo en la aplicación de la Ley INRA.

14. Impedir la violencia rural

Históricamente, las fuerzas del orden se han utilizado sólo para reprimir a los indígenas y campesinos. En los casos recientes de conflictos por el acceso a la tierra, nunca se ha enviado a policías o soldados para obligar a cumplir la ley a los grandes propietarios que usurpan la propiedad de indígenas, campesinos o colonizadores. Con frecuencia, los usurpadores se amparan en documentos, sellos y firmas, pero sobre todo en la impunidad del ejercicio del poder. La violencia rural no es generada por los pobres sin tierra sino por los grupos de poder que cuentan con el apoyo de unas instituciones públicas que tergiversan las instituciones y las leyes. Cuando éstas fallan, los poderosos no dudan en usar la fuerza. Para ello contratan a sicarios a quienes encargan asesinar a los sin tierra. Así ocurrió en Pananti a fines de 2001 (Miranda, 2002). Este caso sentó un precedente muy grave puesto que los acusados eran los sin tierra, y los absueltos, los agresores y victimarios de los campesinos.

Es evidente que toda propiedad -familiar o comunitaria- debe ser respetada por todos, comprendido el Estado, en el marco de las leyes y las normas vigentes. En teoría, todos los ciudadanos son iguales ante la ley: pequeños productores, indígenas, empresarios, campesinos, ganaderos, colonizadores, barraqueros, madereros. Pero lamentablemente en la práctica no son iguales cuando se aplica la ley.

En Bolivia, a pesar de la existencia de leyes avanzadas, prima la ley del más fuerte. Hay un «paternalismo de Estado» a favor de los grandes propietarios de tierras que tiene una connotación regionalista y establece diferencias entre el oriente y el occidente: esta discriminación oculta un racismo antiindígena andino. La impunidad de los asesinatos, como en caso de Pananti, está abriendo la puerta a la generalización de la violencia rural ligada al acceso a la tierra. En otros países de la región, por ejemplo, Guatemala y Colombia, el conflicto por el acceso a la tierra ha desatado dolorosas guerras civiles que aún perduran. Bolivia debe hacer todos los esfuerzos por evitar la violencia rural, y la ley debe ser cumplida estrictamente.

BIBLIOGRAFÍA

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Urioste, M. 2000. Bolivia: reform and resistance in the countryside (1982-2000). ILAS, Fundación Tierra, La Paz.

FAO/11558-3/A. CONTI

Bolivia: discarded land reform in the valleys and altiplano

This article relates the historical reasons that led to the formulation and approval of Bolivia’s Land Reform Law in the 1950s, to the subsequent abandonment of the reform process in the 1970s and, finally, to the renewal of interest in land reform in the 1990s, spurred by the 1996 National Land Reform Institute Law (also known as the INRA Law), which is still in effect. After outlining the geographical and environmental situation to place the reform process in its context and reporting prevailing opinions of the Law, the article goes on to explain that the land issue is becoming increasingly conjoined with debate on territorial jurisdiction, where a degree of autonomy is invoked to advance claims of a political and administrative nature and on access to natural resources. Central planks of all farmer and indigenous organization programmes are gender equality of rights, change in land tenure and emergence of new agents. The article concludes by putting forward proposals for discussion to reflect the current importance that is given to the land issue in Bolivia.

Bolivie: abandon de la réforme agraire dans les régions des vallées et des hauts plateaux

Cet article décrit les raisons historiques qui, dans les années 50, ont abouti à la définition, puis à l’adoption de la Loi sur la réforme agraire en Bolivie, à l’abandon, dans les années 70, du processus de réforme, et enfin, au regain d’intérêt suscité par la réforme agraire dans les années 90, grâce à la promulgation, en 1996, de la Loi de l’Institut national de la réforme agraire (la Loi INRA), encore en vigueur aujourd’hui. Après avoir décrit, dans ses grandes lignes, la situation géographique et environnementale afin de placer le processus de réforme dans son contexte et de souligner les principaux avis formulés au sujet de cette loi, les auteurs montrent que les questions relatives à la terre sont de plus en plus liées à celles de juridiction territoriale, dans le cadre desquelles un certain degré d’autonomie est nécessaire pour faire valoir des revendications de nature politique et administrative et d’accès aux ressources naturelles. Tous les programmes mis en oeuvre par des organisations paysannes et par des communautés autochtones font face à des problèmes communs: la mise à l’écart des femmes concernant certains droits dont bénéficient les hommes, l’évolution des régimes fonciers et l’apparition de nouveaux agents. En conclusion, les auteurs proposent des thèmes à débattre, en tenant compte de l’importance que revêt actuellement la question des terres en Bolivie.