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2.5 Implementación de estrategias y políticas


Tal como surge del análisis anterior, existen numerosas clases de tomadores de decisiones en la agricultura de los países en desarrollo. Además de las familias rurales como unidad básica de decisión, los tomadores de decisiones incluyen a muchos tipos de asociaciones de pueblos y productores (a menudo referidas como “capital social”), empresas locales y extranjeras, ONG, gobiernos locales y provinciales, organismos descentralizados, gobiernos centrales, y organizaciones internacionales de desarrollo. Se acepta cada vez más que las decisiones deben ser devueltas al ámbito más bajo posible de la jerarquía, esto es, al más cercano a aquellos que son afectados por la decisión. Esto tiende a asegurar una mejor rendición de cuentas (accountability) en la toma de decisiones. Sin embargo, puede haber excepciones cuando el mayor peso y la probable neutralidad del gobierno central sean necesarios para evitar las presiones de las elites locales sobre los gobiernos y otras organizaciones locales. En estos casos, lo mismo que en la recaudación de impuestos locales, el gobierno central puede colaborar con las instituciones de los gobiernos locales.

La puesta en práctica de una estrategia requiere el acuerdo y la activa participación de muchas clases de tomadores de decisiones. El gobierno central tiene normalmente la responsabilidad de liderar la implementación, pero necesita actuar coordinadamente con los tomadores locales de decisiones. En el contexto de los gobiernos centrales, la aplicación de las decisiones de políticas ocurre solamente de cinco maneras:

La implementación puede ocurrir a través de más de una de estas formas simultáneamente, como en el caso de programas que requieren tanto inversiones como gastos de cuenta corriente, y que son apoyados por nuevos decretos administrativos. La ejecución de las políticas es una tarea mayor, un desafío que a veces se subestima. Para que sea exitosa, se requiere convicción, consenso y coordinación. Se necesita convicción por parte de aquellos que promueven las reformas, ya que en la mayoría de los casos confrontarán muchos obstáculos en el camino de su implementación. Se requiere consenso entre los organismos de gobierno y, sobre todo, con el sector privado, ya que sin su apoyo activo es difícil llevar a cabo plenamente las reformas de las políticas. También deben ser coordinadas con las instituciones internacionales que apoyan el esfuerzo de desarrollo. Además, se requiere coordinación entre las propias reformas y tareas de implementación, para asegurar la coherencia durante todo el proceso y mantener el ritmo de las reformas según la agenda programada.

Para alcanzar el consenso y la coordinación requerida, frecuentemente es necesario emprender largas negociaciones con los grupos de interés, dentro y fuera del sector, así como con las instituciones internacionales. Durante este proceso la estrategia se va ajustando a la realidad política, pero cuanto más clara sea la visión inicial y más convincentes las justificaciones técnicas, mayor será la posibilidad de que los principales elementos de la estrategia - o por lo menos algunos de ellos - emerjan intactos de dicho proceso. Al final, las autoridades políticas de la nación, incluyendo tanto al ejecutivo como el legislativo, a través de la negociación con el sector privado, la sociedad civil y los organismos internacionales, determinarán las líneas principales de la estrategia de desarrollo. El intento de formular una estrategia coordinada e internamente coherente, con la participación de muchos actores, puede elevar la calidad del debate nacional sobre las opciones de política y ayudar al mejoramiento de las mismas. En el Capítulo 9 se examinan los enfoques participativos para la formulación de las estrategias.

Roger Douglas, Ministro de Finanzas de Nueva Zelandia desde 1984 a 1988, cuando ese país llevó a cabo lo que fue comúnmente aclamado como un muy exitoso programa de reforma estructural, hizo los siguiente comentarios sobre la necesidad de actuar rápidamente en un programa de reformas: “La rapidez es esencial. Es imposible moverse demasiado rápido. Implementar todo el programa llevará varios años, aún a velocidad máxima.... Si actúas demasiado despacio, el consenso en favor de la reforma puede agotarse antes de que los resultados sean evidentes.... Es la incertidumbre, no la velocidad, lo que pone en peligro los programas de reforma estructural” (The Wall Street Journal, 17 de enero de 1990).

Los gobiernos centrales utilizan comúnmente planes operativos anuales para implementar las estrategias. Dichos planes coordinan tanto la cuenta corriente como el presupuesto de inversión del gobierno, así como las actividades de todas las instituciones públicas y grupos privados involucrados.

Aún las reformas más sencillas requieren diez o más pasos importantes (a veces hasta treinta); de modo que los planes operativos deben asignar responsabilidades y fijar fechas meta, y organizar un seguimiento muy estricto de los avances logrados. La complejidad del proceso de implementación es una de las razones por las cuales es importante impulsar el proceso lo más rápidamente posible, manteniendo al mismo tiempo la coordinación entre todas las partes interesadas.

La línea divisoria entre la formulación, la difusión (para obtener consensos) y la implementación de las políticas no es rígida. La difusión es esencial para poner las nuevas políticas en vigor y, durante esta fase, la retroalimentación recibida frecuentemente determina cambios en el diseño. En general, pueden identificarse seis etapas en las fases de difusión e implementación, es decir, luego de la formulación inicial de la reforma de las políticas:

En cualquiera de las cinco primeras etapas, el diseño de las políticas está sujeto a modificación, a medida que la propuesta incorpora nuevos elementos de la realidad.

A pesar de la flexibilidad que dichos cambios de diseño requieren, es importante mantener a través del tiempo la coherencia conceptual de las líneas principales de las reformas propuestas. La incertidumbre acerca de las orientaciones básicas de una estrategia de desarrollo desestimula el consenso, debilita las perspectivas de la implementación y puede desalentar la producción e inversión sectorial.

La implementación de las políticas es una tarea exigente y por tal razón merece cuidadosa atención y enfoques sistemáticos. La capacidad de implementación es frecuentemente un recurso escaso en el sector público. Sin una implementación adecuada, aún las políticas mejor diseñadas carecen de valor.


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