3.1 Política agrícola y marco macroeconómico

3.1.1 La vinculación de los precios

Las relaciones entre la agricultura y la macroeconomía plantean varias cuestiones importantes para la política y el planeamiento estratégico. ¿Puede una buena política agrícola diseñarse y ponerse en práctica independientemente del marco macroeconómico? A la inversa, ¿existen circunstancias en las cuales la política macroeconómica debe modificarse para que la política agrícola pueda cumplir sus objetivos? Si es así, ¿cuáles son los beneficios y costos para la economía en su conjunto? ¿Será del más amplio interés de la sociedad alcanzar esas modificaciones en el marco macroeconómico? ¿Existen otros sectores, tales como la industria, que también se benefician del ajuste de las políticas macroeconómicas en una dirección favorable al crecimiento agrícola? ¿Algunas de las opciones macroeconómicas oponen la agricultura al resto de la economía?

A largo plazo, todos los sectores de la economía se benefician de contextos macroeconómicos caracterizados por precios relativamente estables, lo cual favorece el ahorro, las inversiones y las oportunidades en el comercio exterior. Sin embargo, hasta la fecha, muchos de los países en transición y en desarrollo no han alcanzado todavía una configuración macroeconómica óptima, y los caminos tomados para perseguirla difieren entre los países. Por lo tanto es importante preguntarse si diferentes estrategias macroeconómicas pueden tener efectos diversos sobre la agricultura.

Tradicionalmente se pensaba que la relación entre objetivos macroeconómicos y desarrollo agrícola significaba optar entre la estabilidad y el crecimiento económico. Mayores gastos fiscales en la agricultura estimularían la expansión del sector, aún con el riesgo de crear o profundizar el déficit fiscal y por lo tanto alimentar la inflación. En realidad, esta relación es más imaginaria que real, por dos razones. Primero, la experiencia mundial durante la última década ha confirmado que la estabilidad económica, reduciendo la incertidumbre y estimulando el ahorro y la inversión, constituye de por sí un impulso poderoso para el crecimiento.

Segundo, resulta evidente que muchos de los gastos fiscales destinados a la agricultura no han sido eficientes para alcanzar sus objetivos. A menudo no se han orientado a los grupos rurales más pobres y su estímulo a la producción ha sido escaso con relación al volumen de los gastos. Un ejemplo conocido es el del crédito subsidiado, que frecuentemente muestra también una baja tasa de recuperación; se crea así la necesidad de subsidios adicionales para mantener el mismo monto de préstamos, una parte de los cuales, a su vez, a menudo se desvía hacia usos finales no agrícolas. Otro ejemplo típico son las instalaciones públicas para almacenar granos, que tienden a funcionar a bajas tasas de utilización de su capacidad y por lo tanto generan rendimientos bajos negativos respecto a los fondos invertidos.

En realidad, para el sector los tradeoffs no son entre la estabilidad y el crecimiento. Los tipos de políticas macroeconómicas adoptadas pueden tener fuertes repercusiones sobre el sector agrícola, de diversas formas: a) pueden afectar los términos de intercambio intersectoriales (precios relativos intersectoriales) y, por tanto, los incentivos a la producción y los ingresos reales de las familias agrícolas, b) pueden aumentar o disminuir los incentivos a las exportaciones agrícolas, y c) también pueden influir sobre la formación de capital en la agricultura, creando un marco económico más o menos propicio para la financiación y la inversión rural. Además, sanas políticas fiscales pueden aumentar los fondos para inversiones en infraestructura, vitales para el desarrollo rural.

El contexto macroeconómico estable favorece la inversión en el sector siempre y cuando las tasas de rendimiento sean suficientemente altas. Dichos rendimientos dependen sobre todo de las tendencias de los precios agrícolas reales, esto es, de la relación entre los precios agrícolas y los precios no-agrícolas. Normalmente la política macroeconómica tiene un efecto decisivo sobre los precios agrícolas reales. La vinculación entre el nivel macro y el sectorial a través de los precios relativos es poderosa y a menudo dominante. En otras palabras, el principal tradeoff para el sector no es entre el crecimiento agrícola y la tasa de inflación, sino más bien entre precios relativos favorables o desfavorables para la agricultura. Normalmente las políticas macroeconómicas que favorecen en ese sentido a la agricultura, también benefician a las manufacturas (incluyendo la agroindustria), a expensas del sector de servicios.

El hecho que algunos tipos de políticas macroeconómicas puedan mejorar simultáneamente los precios reales de la agricultura y de la agroindustria debe subrayarse: normalmente ocurre lo contrario, ya que las agroindustrias tratan de obtener precios más bajos para sus materias primas y los agricultores precios más altos para sus productos. Esta tensión siempre está presente, pero existen políticas que mejoran las ganancias de ambos sectores.

Desde el punto de vista del sector agrícola, los principales instrumentos de la política macroeconómica son los siguientes: i) política de la tasa de cambio; ii) política comercial (grado de apertura de la economía hacia el comercio internacional); iii) política arancelaria; iv) política tributaria; v) política del gasto fiscal; vi) política de tasas de interés (o política monetaria, la cual influye sobre las tasas de interés); y vii) marco regulador de la financiación y de las relaciones contractuales en general. Todos estos instrumentos pueden afectar los ingresos reales de la producción agrícola, pero los primeros cuatro son especialmente importantes para determinar los precios reales de los productos agrícolas. Las relaciones entre las políticas macroeconómicas y el desempeño del sector se examinan en el Capítulo 4, pero primero vale la pena prestar atención a una afirmación común sobre los precios agrícolas.

3.1.2 Un argumento erróneo sobre los precios

En ocasiones se ha dicho que la reducción de los incentivos a través de los precios agrícolas reales tiene un efecto saludable, ya que estimula el mejoramiento de la productividad del sector. Es cierto que la política debe fomentar el aumento de la productividad, ya que a largo plazo el nivel de vida de las familias que viven de la agricultura depende fuertemente de la productividad agrícola. No obstante, en países donde los rendimientos y la productividad económica agregada son bajas en la agricultura, a menudo los márgenes de ganancia agrícola son ya muy pequeños. De esta manera, los productores carecen de la capacidad para efectuar las inversiones necesarias para elevar la productividad y los bancos tampoco les prestan para ese propósito pues sus rendimientos son bajos.

El argumento de la limitación a los incentivos económicos a la agricultura hace agua en otros dos puntos: a) si es beneficioso reducir los rendimientos y los precios reales, ¿por qué no se aplica la misma política a otros sectores, incluyendo los servicios bancarios, seguros, publicidad, servicios legales, etc.? y b) si reducir los precios reales es una medicina efectiva para el sector, ¿dónde se encuentra la línea divisoria entre una dosis saludable y una sobredosis que puede matar al paciente? ¿Se trata de una reducción de precios reales del 25 por ciento, o del 50, 80 u otra proporción? No se han dado respuestas a estas preguntas en ningún país, un hecho que indica que el argumento no tiene fundamentos.

La aseveración de que las políticas de bajos precios reales para el sector estimulan el aumento de la productividad se basa en una confusión acerca de los efectos de la competencia. Cuando una nueva empresa con costos de producción más bajos entra al mercado, trae consigo una tecnología mejorada (ya sea en administración, mercadeo o la misma producción), que proporciona la base para reducir el precio del producto. Con o sin la nueva tecnología, las empresas existentes se verán forzadas a reducir también los precios, y es probable que las que sobrevivan adopten la nueva tecnología o algún otro sistema para hacer mejor las cosas.

En palabras de Christopher Adam, “un mercado competitivo es aquel en el cual cualquier firma está constantemente expuesta a la competencia real o inminente de otros productores más eficientes que pueden entrar fácilmente al mercado, vender más barato que el precio del interesado y obtener una cuota en ese mercado”. La amenaza de esta competencia que reduce las ganancias es el acicate para que todas las empresas operen eficientemente en el mercado”^[51]. Este es el mecanismo mediante el cual la competencia reduce los precios, y debe anotarse que en la agricultura la entrada de nuevos productores es más fácil que en otros sectores.

Pero la reducción de precios reales impuesta al sector desde afuera (mediante políticas), y no a través de la competencia, no trae consigo la base tecnológica para producir a costos menores. Por lo tanto no funciona como lo hace el mercado competitivo para reducir los costos. De hecho, la reducción de precios torna más difícil la adopción de tecnologías mejoradas, ya que disminuye la capacidad de los productores para financiar tales mejoras. Por supuesto, algunas empresas pueden sobrevivir a reducciones de precios que vienen de afuera, pero las innovaciones surgen más comúnmente del funcionamiento normal de la competencia en el sector, sin reducciones impuestas de los precios. A raíz de caídas de los precios reales generadas desde afuera, algunas firmas que habrían sobrevivido a la competencia pueden entrar en quiebra. En un contexto en el cual la mayoría de las “empresas” son de hecho familias rurales de bajos ingresos, el equivalente a la quiebra es el aumento del grado de pobreza.

Los estudios mencionados en el Capítulo 1 muestran evidencias concluyentes de que las políticas de reducción de los precios agrícolas reales conducen a un crecimiento más lento, no solamente del sector sino también de toda la economía.