4.8 Seguridad alimentaria, precios agrícolas y pobreza rural^[175]

La seguridad alimentaria se ha convertido en una finalidad dominante de la política agrícola en la mayoría de los países. En los foros internacionales y nacionales por igual, a menudo es aceptada de forma razonada como un objetivo principal; sin embargo la gran variedad de definiciones existentes hace que su significado exacto no sea fácil de precisar^[176]. Las cuestiones principales son: ¿Qué quiere decir en términos operacionales? ¿Cuáles son las políticas apropiadas para lograrla?

En la década de los años setenta, las definiciones sobre seguridad alimentaria destacaban la producción total de alimentos del país, pero desde entonces han hecho hincapié en la capacidad de las familias pobres para obtener acceso a los alimentos en las cantidades necesarias. En los países de bajos ingresos, los gastos en alimentos ocupan la “parte del león” del presupuesto de muchas familias. Asimismo, los precios y la disponibilidad de los alimentos tienden a ser más volátiles que en los países industrializados, porque los mecanismos de comercialización están mucho menos desarrollados. Las escaseces temporales, tales como la falta de leche o azúcar u otros productos básicos en los mercados durante una semana o más, son experiencias comunes, pero han desaparecido de la memoria colectiva en las sociedades industrializadas. El hecho de que tales escaseces sean la consecuencia inesperada de algunas políticas no disminuye sus efectos sobre la población. Aún sin carestías temporales, la desnutrición crónica sigue siendo un hecho infortunado de la vida de grandes segmentos de la población, en muchos países de bajos ingresos^[177].

Para el diseño de programas de alivio a la desnutrición, la FAO ha señalado que:

Una acción significativa para acabar con el hambre requiere conocimientos no sólo de la cantidad de personas hambrientas que hay el mundo, sino también de la intensidad de su hambre.

Saber el número de kilocalorías que faltan en la dieta de la población desnutrida ayuda a formar una imagen completa de la privación de alimentos que existe en una nación. Cuando las personas con déficit alimentario de un país consumen 400 kilocalorías menos de los requerimientos calóricos diarios, la situación es peor que la de aquellas personas en países donde la insuficiencia diaria promedio es de 100 kilocalorías. A mayor déficit, mayor susceptibilidad de riesgos de salud relacionados con la nutrición...

En la dieta de la mayor parte de los 800 millones de personas que padecen de hambre crónica falta entre 100 y 400 kilocalorías diarias. La mayoría de esta gente no está muriendo de inanición. A menudo son delgadas pero no están demacradas. La presencia del hambre crónica no siempre es evidente porque el cuerpo compensa una dieta inadecuada disminuyendo la actividad física y, en el caso de los niños, el crecimiento. Además de aumentar la susceptibilidad a las enfermedades, el hambre crónica significa que los niños puedan ser apáticos e incapaces de concentrarse en la escuela, las madres puedan dar a luz niños bajos de peso y los adultos carecer de la energía para alcanzar todo su potencial.

En términos de meros números, hay más personas crónicamente hambrientas en Asia y el Pacífico, pero la intensidad del hambre es claramente mayor en África Subsahariana. Allí, en el 46 por ciento de los países las personas desnutridas sufren un déficit promedio de más de 300 kilocalorías por día. En contraste, solamente en 16 por ciento de los países de Asia y el Pacífico las personas desnutridas sufren déficit calóricos tan elevados^[178].

Las estimaciones de la FAO indican que en 1997-1999 existían 815 millones de personas desnutridas en el mundo: 777 millones en los países en desarrollo, 27 millones en los países en transición y 11 millones en los países industrializados... ha habido una disminución [en los años noventa] en la tasa de reducción de los desnutridos... El descenso global del número de los desnutridos en las regiones en desarrollo oculta tendencias contrastantes en diferentes países: sólo 32 de los 99 países en desarrollo estudiados registraron una disminución del número de desnutridos entre 1990 - 1992 y 1998-2000.

En lo que se refiere a las estrategias para reducir la desnutrición, la FAO destaca las mejoras de la productividad y el fortalecimiento de las instituciones locales, temas que se repiten a través de este libro. Confirma que estas prioridades constituyen un paso adelante para mejorar las condiciones de los pobres del campo y de las ciudades^[179]. La FAO también indica que el crecimiento agrícola es un camino para reducir la desnutrición, como lo es la utilización de la ayuda alimentaria en los casos de desastres naturales o provocados por el hombre:

Los países con buen desempeño [en la reducción de la desnutrición] pueden hacerlo por una o más vías. Pueden haber dedicado más recursos a incrementar la producción agrícola, la mejor opción para el propósito de acelerar el crecimiento económico y, si participan y se benefician las pequeñas explotaciones agrícolas y los consumidores pobres, para crear una sociedad más equitativa. Alternativamente, estos países pueden haber importado grandes cantidades de alimentos, comprados en los mercados internacionales o recibidos como ayuda alimentaria. Los países afligidos por guerras civiles de larga duración o conmociones recientes de corto plazo pueden alcanzar resultados mejores a los previsibles utilizando la última alternativa^[180].

En respuesta al tipo de preocupaciones manifestadas en el documento de consenso de la ODI acerca de la eficacia de la ayuda alimentaria (antes citado):

Se están diseñando nuevos programas por país [para ayuda alimentaria], con metas más precisas desde los puntos de vista geográfico, sectorial y de beneficiarios... [Éstos programas tienen] los siguiente objetivos:

• concentrar los recursos en zonas con la mayor incidencia de personas con inseguridad alimentaria;

• prioridad a la población más vulnerables [los “pobres” hambrientos] de estas zonas;

• realizar actividades que tomen en consideración las necesidades de la comunidad y las causas básicas que originan la inseguridad alimentaria^[181].

Cuando se definen los objetivos de las estrategias de largo plazo, las dos principales cuestiones sobre la inseguridad alimentaria deben ser la suficiencia y el acceso:

• que siempre haya cantidades disponibles de alimentos básicos para la población; y

• que las familias pobres tengan acceso a alimentos suficientes para evitar la desnutrición.

La autarquía como método para alcanzar la primera meta -la autosuficiencia nacional en la producción de alimentos básicos(es reconocida actualmente como un enfoque costoso para la mayoría de los países: “ha sido imposible desde principios de la década de los ochenta sostener con credibilidad que la seguridad alimentaria es un problema de oferta de alimentos sin, por los menos, hacer referencia a la importancia del acceso y al derecho a ella” (Maxwell, 1996, pág. 157). En lugar de pretender la autosuficiencia nacional total, generalmente es más económico para un país producir y exportar el tipo de bienes para los cuales tiene ventajas comparativas internacionales, e importar algunos de los alimentos necesarios. Si una hectárea de tierra genera el doble de ingresos con cultivos de exportación que con cultivos de alimentos básicos, tanto los productores como la balanza de pagos mejoran produciendo los primeros e importando los segundos, por lo menos en el margen.

El peligro del enfoque autárquico es que:

La búsqueda de la autosuficiencia puede llevar a que se extraigan productos rurales a bajos precios para alimentar a las ciudades, creando incentivos perversos, dañando la producción de alimentos y el empleo, y empeorando la desnutrición^[182].

Se ha subrayado anteriormente el hecho de que alcanzar la seguridad alimentaria, en el sentido de disponibilidad total de alimentos, depende de la utilización de adecuadas políticas de comercio exterior y del desarrollo de los sistemas de comercialización, a veces más que de medidas relacionadas con la propia producción de alimentos. Además, dada la naturaleza fluctuante de las cosechas, intentar satisfacer todas las necesidades de alimentos únicamente a través de la producción nacional significaría obligar a la población a soportar carestías ocasionales y a los productores excedentes productivos.

La preocupación sobre los niveles de nutrición no concierne a la autosuficiencia nacional total de alimentos, sino a la seguridad alimentaria de las familias pobres. En el corto plazo, la desnutrición puede ser aliviada con programas de asistencia alimentaria, mientras que en el largo plazo la manera más segura de eliminarla es elevar los ingresos y la educación de las familias pobres. Sobre la base de la evidencia internacional, se ha demostrado de forma concluyente que los tres principales determinantes de la alimentación son el ingreso per cápita, el nivel de educación y la salud, en ese orden^[183]. Por ello, la producción de alimentos por parte de las familias rurales pobres contribuye a su seguridad alimentaria, básicamente a través de sus mayores ingresos (poder de compra). Si dichas familias tuvieran la posibilidad de aumentar sus ingresos trasladándose a cultivos no alimentarios de mayor rentabilidad, podría esperarse el mejoramiento de su nutrición. Dichos cultivos a menudo son más intensivos en mano de obra que los granos, por lo cual son muy apropiados para la alta dotación de mano de obra por hectárea que caracteriza a las familias campesinas de bajos ingresos. Sin embargo, cuando los cultivos de alta rentabilidad no son una opción viable, como en muchas partes del Sahel, ya sea por las condiciones agronómicas, la falta de pleno acceso a los mercados u otras razones, resulta claro que el principal camino para mejorar la nutrición es el aumento de los rendimientos de los cultivos de alimentos.

Una encuesta en zonas rurales de Etiopía encontró falta de correlación entre el estado nutricional de los niños y las superficies que sus familias dedicaban al cultivo. La conclusión del estudio fue que el cuidado y las prácticas de la salud eran más importantes para la nutrición que la misma producción familiar de alimentos:

... los resultados sugieren que la seguridad alimentaria de los hogares está positivamente asociada con el estado nutricional de los niños en algunas regiones, negativamente asociada en otras, y no muestra ninguna asociación consistente en el resto de regiones. Estos resultados persisten aún cuando se toman en consideración en el análisis la variación del tamaño de la propiedad y de la altitud... Con esta visión más amplia de la desnutrición, la seguridad alimentaria de los hogares es una condición necesaria pero no suficiente para mantener un estado nutricional adecuado. Las condiciones vinculadas a la salud y al cuidado y alimentación de los niños también son requisitos necesarios^[184].

Por lo tanto, la lección fundamental es que, para mejorar la nutrición de los hogares rurales, los patrones de siembra deben responder a las ventajas comparativas, y no hay que dar incentivos artificiales a los productores para que siembren alimentos básicos. La manera más segura para aumentar la seguridad alimentaria de las familias es generar incrementos en sus ingresos. La producción de alimentos puede tener escasa relación con la seguridad alimentaria de los pobres, excepto en las zonas rurales con pocas alternativas de cultivo.

Algunas de estas conclusiones han sido bien resumidas por Simon Maxwell, proponiendo una “estrategia de consenso” para la seguridad alimentaria en África:

La prioridad principal es proporcionar a las personas y hogares vulnerables un acceso seguro a los alimentos: las necesidades familiares e individuales tienen precedencia sobre los temas de la autosuficiencia alimentaria nacional... La importancia del crecimiento económico orientado a reducir la pobreza: los pobres rurales y urbanos necesitan sistemas de vida seguros y sostenibles, con ingresos adecuados. ... En la agricultura se necesitan estrategias de crecimiento que pongan particular acento en la generación de empleos e ingresos para los grupos más pobres, incluyendo aquellos que viven en zonas con escasos recursos y donde el medio ambiente se ha degradado. Las estrategias de desarrollo agrícola y rural también deben, en general, favorecer el uso intensivo de mano de obra... Un equilibrio entre cultivos de autoconsumo y cultivos para la venta es probablemente el mejor camino hacia la seguridad alimentaria, siguiendo el principio de las ventajas comparativas a largo plazo en lugar de la autosuficiencia por sí misma... Se requiere una comercialización eficiente de los alimentos, para almacenarlos y distribuirlos a precios razonables en todas las regiones del país, en todas las estaciones y todos los años... Es necesario establecer redes de seguridad más eficientes y eficaces, a través del fortalecimiento de las instituciones comunitarias, la introducción de nuevos programas focalizados hacia la nutrición y la alimentación... Finalmente, la planificación de la seguridad alimentaria debe seguir un enfoque de “proceso”, en vez del de un plan único y detallado (blueprint), y con amplia descentralización^[185].

Además de estas consideraciones, un factor básico para la nutrición familiar es la educación de las mujeres, como se ha señalado en el Capítulo 3.

Cabe preguntarse ¿si el volumen total de la producción nacional de alimentos no es el problema de la seguridad alimentaria, qué se puede decir de sus precios? Evidentemente mayores precios de los alimentos limitan la capacidad de muchas familias pobres para comprarlos. Aquí es importante distinguir entre familias rurales y urbanas. Para las últimas, los programas de asistencia alimentaria a menudo son esenciales en el corto y mediano plazo, mientras se buscan maneras para mejorar su capacidad de generación de ingresos. Y dichos programas son todavía más necesarios cuando aumentan los precios de los alimentos.

Los precios de los alimentos pueden tener un significado diferente para los pobres rurales, que en los países en desarrollo normalmente representan la mayor parte de las familias de bajos ingresos y en situación de extrema pobreza. Magdalena García et al. han demostrado para Honduras que incluso las familias con una sola hectárea de tierra son beneficiarias netas del aumento de precios de los alimentos básicos y, para aquellas con dos hectáreas o más, los beneficios son significativos aún con pequeños aumentos del precio^[186]. En la mayoría de los países, se requiere aproximadamente una hectárea de tierra para satisfacer las necesidades familiares del cereal básico durante un año; la tierra adicional a esa cantidad permite una creciente participación del productor en el mercado.

Además, los incrementos de los precios de los alimentos crean incentivos para producir más y por lo tanto generan empleo, beneficiando también a la población sin tierra. Por esta razón, a menos que los trabajadores rurales sin tierra sean muy numerosos con relación a los que poseen alguna tierra, los aumentos de los precios reales agrícolas probablemente benefician a los pobres rurales lo mismo que a los habitantes rurales no pobres. Como se ha indicado, Schreiner y García encontraron que los estratos rurales de bajos ingresos fueron en proporción los mayores beneficiarios de los incrementos de los precios reales agrícolas en Honduras en el período 1989-1991, ocasionados por la devaluación real de la moneda^[187].

Así, habría que reconsiderar la creencia común de que el aumento de los precios de los alimentos necesariamente empeora la pobreza. Observando esta cuestión desde un punto de vista analítico, Benjamín Senauer llegó a una conclusión similar:

La implicación para la nutrición es que en realidad precios más altos de los alimentos pueden conducir a una mejoría en la nutrición de los miembros de un hogar agrícola, debido a los efectos de las ganancias sobre el ingreso. Aún si disminuye el consumo del bien cuyo precio ha aumentado, las ganancias y los ingresos más altos pueden utilizarse para comprar cantidades mayores de otros alimentos y el resultado es el mejoramiento del consumo alimentario... los precios más altos pueden mejorar el bienestar y la nutrición de los hogares agrícolas y posiblemente también los de las familias rurales no agrícolas cuyo ingreso depende de la agricultura, por ejemplo, los trabajadores agrícolas^[188].

En otras palabras, a medida que aumentan los precios reales agrícolas, las familias campesinas de bajos ingresos pueden retener una cantidad menor del cultivo para el consumo propio, y aún así mejoran su situación en términos de ingresos y nutrición. Esta conclusión apoya una tesis central de este libro, para la cual anteriormente se presentaron evidencias empíricas: adecuados incentivos en materia de precios agrícolas reales son importantes tanto para el crecimiento económico como para el alivio de la pobreza rural.