5.3 Objetivos de las políticas de tenencia de la tierra

Los objetivos generales de las políticas de tenencia de la tierra no son esencialmente diferentes de los que guían la formulación de políticas para cualquier otro recurso o sector. Sin embargo, históricamente los debates sobre la materia han puesto un acento particular sobre las dos metas sobresalientes de eficiencia económica y de equidad y alivio de la pobreza. Además, las preocupaciones sobre la sostenibilidad ambiental e institucional tienen importancia creciente para tales políticas. En materia de uso de la tierra, la eficiencia tiene dimensiones a corto plazo, o estáticas, y de largo plazo, o dinámicas. Si bien se refiere a los estímulos que promueven la asignación de tierras a los usos que actualmente alcanzan la más alta productividad económica, también incluye el estímulo al manejo adecuado del recurso tierra y a las inversiones que mantienen y mejoran su productividad a lo largo del tiempo.

Una condición esencial del crecimiento agrícola es alcanzar la eficiencia en el uso de uno de los recursos básicos del sector. Una ecuación simple pero completa del crecimiento agrícola indica que la tasa de aumento del producto es la suma de la tasa de expansión de la tierra cultivada más la tasa de crecimiento de la productividad por unidad de tierra. Esta última incluye tanto los cambios en los patrones de cultivos como los incrementos de los rendimientos por unidad de superficie.

Dada la creciente escasez de adecuadas tierras agrícolas en todo el mundo y la deforestación y degradación de la tierra, la productividad tendrá que explicar una proporción creciente del crecimiento futuro del sector. De allí la necesidad crucial de utilizar la tierra más eficientemente. Asimismo, los efectos multiplicadores de la expansión agrícola generan beneficios para toda la economía; de modo que si bien el crecimiento sostenido de la agricultura no necesariamente resuelve el problema de la pobreza, contribuye significativamente tanto en zonas urbanas como rurales.

Debe notarse que, en la formulación de las políticas nacionales relacionadas con la distribución de la tierra, comprometerse con el objetivo de equidad no necesariamente significa optar por una distribución igualitaria de la tierra. En términos operacionales, el acento normalmente se pone en proporcionar mecanismos de acceso a la tierra para el mayor número posible de familias rurales, al menos a parcelas de tamaños que puedan sostener lo que se considera un estándar aceptable mínimo de vida, junto a condiciones razonables de acceso a cantidades adicionales de tierra para aquellos que las pueden trabajar.

El tema del acceso a la tierra es relevante para el alivio de la pobreza, en parte porque ésta normalmente está más extendida en las zonas rurales. También es pertinente porque la distribución de la propiedad de la tierra, o del acceso a la misma, es uno de los factores principales que determinan el grado de la pobreza rural. Por extensión también es un determinante de la pobreza urbana, cuando las condiciones económicas en el campo obligan a grandes cantidades de familias a migrar a las ciudades, aún sin perspectivas seguras de empleo.

En las palabras de Vijay Vyas:

Los países, y las regiones dentro de grandes países, en los cuales se han alcanzado menores resultados en materia de erradicación de la pobreza a menudo sufren de una estructura agraria desigual, o disponen de recursos marginales o agotados, o ambos a la vez.... Las dificultades de las propiedades pequeñas disminuyen cuando existen activos mercados de arrendamiento, o cuando existen y se están ampliando las oportunidades de empleo no agrícola. En ausencia de cualquiera de estas dos condiciones se registra una fuerte correlación entre la desigualdad de la propiedad de la tierra y el grado de pobreza, como sucede en el sur de Asia, en el sur de África y en grandes partes de América Latina^[195].

Este capítulo examina temas relacionados con el arrendamiento, los derechos comunales y el acceso seguro a la tierra como sustituto adecuado a la propiedad. La correlación con la pobreza indicada por Vyas también se mantiene respecto a la distribución de los derechos efectivos de uso de la tierra, independientemente de si se refieren a la propiedad.

Las desiguales condiciones de acceso a la tierra, con el consiguiente empobrecimiento de gran parte de la población, no son fenómenos exclusivos de las sociedades contemporáneas. En el caso del México precolombino, por ejemplo, se ha observado que:

La tierra estaba claramente asignada... [en] diversas categorías de posesión y derechos de usufructo; pero en el orden real de las cosas estaba concentrada en pocas manos y era la base de la predominancia social, la riqueza y la influencia política de un grupo selecto. El rey, los nobles y los guerreros eran los grandes terratenientes de la época.... Las conquistas, el comercio y las relaciones políticas entre las diferentes etnias y el aumento mismo de la población dio lugar a la aglomeración en ciudades y pueblos de muchas personas que carecían completamente de tierra y a quienes se prohibía adquirirla. De esta manera se formaron grandes masas de desheredados. ¿Cómo vivían? Orozco y Berra lo dicen con total claridad: “... como las masas despreciables, de los granos que cultivaban, de los cuales recibían una medida de cada tres cosechadas; su trabajo era para el déspota de México; ellos eran esclavos de la tierra y cuando comían huevos les parecía que el rey les brindaba un gran favor, y eran tan oprimidos que casi todo lo que comían estaba racionado y el resto era para el rey”^[196].

Había un gran número de asalariados cuyas condiciones eran tan malas como las de los jornaleros agrícolas actuales, quizás peor, porque éstos tienen la posibilidad legal de convertirse en propietarios de tierras.... las masas reconocían y respetaban la distribución desigual de la tierra, porque reconocían y respetaban las desigualdades sociales. El sistema legal mantenía férreamente los derechos de propiedad, ya que cambiar las cercas o los hitos de los confines era un hecho castigado... con la pena de muerte^[197].

No solamente la desigual distribución del acceso a las tierras hace difícil reducir la pobreza rural. Las políticas agrícolas inapropiadas, y las malas prácticas y reglamentos de manejo de la tierra, también obstaculizan los esfuerzos de los pobres rurales para mejorar su situación y causan deficiencias en el uso de la tierra por parte de agricultores de todos los tamaños. La distribución inicial de la tierra y los sistemas y políticas de tenencia de la tierra tienen una incidencia directa sobre la pobreza rural.

A veces se pregunta por qué los responsables de las políticas deben preocuparse de proveer tierras a las familias pobres, en lugar de proporcionarles apoyo y subsidios de otros tipos. Como ha señalado Banerjee:

Sobre el asunto de si se deben redistribuir tierras en lugar de dinero, la respuesta instintiva entre los economistas es que debería ser preferible redistribuir dinero, siempre que todo lo demás permanezca igual, ya que los beneficiarios podrían utilizar el dinero para comprar la tierra.... si la única razón por la cual los pobres no compran tierras es que son demasiado pobres, todos los pobres rurales utilizarían el dinero distribuido para comprar tierras y se alcanzarían así los aumentos de productividad esperados por la reforma agraria. Por lo tanto, el argumento en favor de la redistribución de la tierra podría basarse en la creencia de que todos los beneficiarios desean tierras y que redistribuirlas directamente eliminaría algunos de los costos de transacción. En todos los otros casos, se podría argumentar que es mejor repartir efectivo.

Sin embargo, redistribuir dinero no siempre es la mejor opción, por varias razones. Una es que la reforma agraria puede coadyuvar a evitar que los habitantes rurales emigren a las ciudades.... un argumento más convincente es que la tierra puede ser una fuente permanente de ingresos para las familias pobres. Las cabezas de familia no siempre actúan en el interés colectivo de sus familias^[198]. Si existen conflictos de intereses dentro de las familias o entre generaciones presentes y futuras, el objetivo de la redistribución puede ser alcanzado mejor otorgando a las familias bienes y no efectivo. Al hacerlo, por ejemplo, se puede evitar que un esposo se esfume con los recursos financieros.... Más aún, la tierra parece ser particularmente adecuada como herencia, ya que se necesitan menos destrezas para utilizarla con relación a otros activos fijos, tales como fábricas o tiendas....

Estos argumentos obviamente son altamente especulativos. En ausencia de mejores razones empíricas, constituyen a lo sumo una base muy tentativa en favor de la redistribución de la tierra como manera de beneficiar a los pobres rurales.^[199]

Además de los argumentos de Banerjee, no es probable que las transferencias fiscales por sí solas resuelvan los problemas de pobreza, en gran medida debido a que la situación tributaria de la mayor parte de los países en desarrollo y en transición no es lo suficientemente fuerte para soportar esa carga^[200]. Más aún, cuando el tema se amplía para incluir el acceso a la tierra, y no sólo su propiedad, se puede recurrir a una gama más extensa de políticas, y no solamente a la redistribución de la tierra, para alcanzar resultados de alivio a la pobreza y, al mismo tiempo, promover el crecimiento sectorial (mejorar la eficiencia económica).

El acceso a la tierra es el determinante fundamental de las posibilidades de obtener ingresos en el medio rural de los países en desarrollo y en transición. Por lo tanto, cuando se formulan políticas de tierras no puede ignorarse la dimensión de la equidad, sin correr el riesgo de crear serias tensiones sociales y políticas, así como de exacerbar la pobreza. Un reconocimiento implícito y universal de este imperativo lo proporciona la práctica tradicional de muchas sociedades africanas y asiáticas de otorgar derechos de uso de la tierra a todas las familias de la aldea^[201], y el enfoque de “la tierra para quien la cultiva”, que ha caracterizado a los movimientos de reforma agraria desde Taiwán y Corea del Sur hasta Perú, América Central y Sudáfrica. También subyace en el Homestead Act del siglo XIX en los Estados Unidos. Cómo promover el acceso más amplio a la tierra de una manera eficaz es un componente principal de las políticas sobre la tierra.

Tan importante como el acceso es la seguridad de los derechos sobre la tierra. Sin seguridad, los productores serán renuentes a invertir para mejorar la productividad y tendrán dificultades en obtener financiamiento para esas mejoras y para los insumos anuales y, a sus viudas e hijos, podrían hasta negarse los derechos sobre la misma tierra. Tal como se examina después, la seguridad de tenencia puede otorgarse de diversas maneras, no sólo mediante la propiedad plena de la tierra con títulos registrados.

Por lo tanto, en el caso de la política de tierras los objetivos generales de la política agrícola (equidad y eficiencia) se traducen en los siguientes objetivos operacionales: acceso equitativo a la tierra; seguridad de los derechos sobre la tierra; y mercados de tierras y otros mecanismos de asignación del recurso que funcionen ágilmente. El último permite la redistribución flexible y rápida a los productores capaces de obtener mayores ingresos de la tierra, acrecentando así la eficiencia de la asignación a lo largo del tiempo.

La sostenibilidad ambiental es un objetivo de creciente importancia para las políticas de tierras en todo el mundo. Los suelos han sido tradicionalmente considerados como un recurso plenamente renovable: déjelos en barbecho, aplique fertilizantes orgánicos, construya terrazas para atrapar nutrientes, etc. y se regenerarán. Este proceso puede funcionar dentro de un rango de condiciones de los suelos, pero si se abusa al extremo, su capacidad para regenerarse se pierde para siempre. El daño puede convertirse de hecho en irreversible y el suelo en recurso no renovable, por lo menos durante varias generaciones. Una mirada a las laderas rocosas y desnudas de Haití, donde una vez hubo suelos y vegetación, confirma la fragilidad de los suelos. Aún si la capacidad de la tierra no es violentada a tal extremo, la capa superficial puede perderse en cantidades tales que su recuperación requeriría varias décadas. En zonas del sudeste de Asia, la cuenca del Amazonas, América Central y otras partes del mundo, las tasas de pérdida de los suelos son muy altas. Se ha estimado que en algunas zonas de El Salvador la pérdida es equivalente al agotamiento total del suelo superficial en un plazo de 19 a 20 años^[202]. En los patrones actuales de uso de la tierra, un peligro importante para los suelos tropicales surge del sacrificio de la cobertura forestal para sembrar cultivos anuales. Estas tendencias también conllevan riegos para el abastecimiento de agua, la biodiversidad y el clima local (y quizás el global). Lo mismo ocurre con el mantenimiento inadecuado y la explotación excesiva de las tierras agrícolas, especialmente a través del sobrepastoreo.

Los temas de sostenibilidad y pobreza están interrelacionados. El manejo adecuado de la tierra, que normalmente requiere inversiones o descanso de los suelos, ya sea a través de cultivos permanentes o barbechos, implica un sacrificio de beneficios inmediatos en procura de beneficios de largo plazo. Así, el manejo sostenible de la tierra a menudo requiere la capacidad de ahorrar o de postergar algunos consumos actuales. Muchas familias pobres no pueden ahorrar y son obligadas a extraer el máximo beneficio actual de la tierra, en detrimento de su capacidad futura. La agricultura de quema y corte es un ejemplo clásico de este síndrome. Se crea un círculo vicioso: la pobreza puede agravar la degradación de la tierra y a su vez esta degradación exacerba la pobreza en el futuro.

La sostenibilidad ambiental no solamente es importante para las sociedades pobres. De hecho tiene mayor importancia para las políticas de tierras de los países en desarrollo y en transición, a medida que crecen, como se deduce de la experiencia de Europa occidental:

Por lo menos en los países de la Comunidad Europea, la política de tierras se está convirtiendo cada vez más en una política ambiental, con “la multifuncionalidad” de la agricultura como cliché y justificación de los actuales subsidios a las zonas rurales. Algunas de las funciones emergentes de la tierra están muy relacionadas con la provisión de bienes y servicios ambientales: aire y agua limpia, suelos menos alterados, fijación de dióxido de carbono, etc.... basadas no sólo en la prioridades de las política nacionales sino también en lo exigido por convenios y regímenes internacionales legalmente obligatorios, tales como los del clima, la biodiversidad y la desertificación^[203].

La eficacia y la sostenibilidad institucional también pueden ser consideradas objetivos operacionales, es decir, medios para cumplir los objetivos principales. Adquieren mayor importancia a medida que se evoluciona de sistemas informales y tradicionales de tenencia a sistemas formalizados que involucran el registro de derechos y procedimientos burocráticos. Para los países en desarrollo, cuyas instituciones públicas a menudo son débiles, el reto de poner en marcha y mantener, por ejemplo, sistemas modernos de titulación y registro de tierras, puede ser muy grande. David Atwood ha subrayado este punto:

La adjudicación, los sistemas sofisticados de registro, el delineamiento preciso de los confines, y los requerimientos de mapeo del registro y la titulación de tierras son bastante costosos en materia de capacidades legales, técnicas y administrativas. Estas destrezas tienden a ser necesarias en varias otras áreas de alta prioridad en muchos países africanos. Dadas las limitaciones de recursos humanos y financieros disponibles en la mayor parte de esos países en los próximos años, la decisión de asignar personal calificado al registro de tierras implícitamente significa negar esos recursos a otros sectores o actividades importantes^[204].

Klaus Deininger y Hans Binswanger subrayan la importancia operacional de este asunto:

El proceso de titulación requiere una clara base legal y una infraestructura institucional modernizada que sea capaz de administrar el proceso eficientemente. Numerosos proyectos del Banco Mundial han subestimado la complejidad de los asuntos técnicos involucrados en la titulación o han asumido que podría iniciarse aunque no se hubiera alcanzado un acuerdo sobre complejos asuntos de políticas. Muchos países tienen una plétora de instituciones, programas y proyectos - a menudo con competencias y responsabilidades sobrepuestas, enfoques contradictorios y gran necesidad de recursos - que hacen imposible administrar eficazmente los programas de titulación o infundir confianza en la validez de los títulos emitidos^[205].

Los altos costos iniciales de la titulación pueden ser absorbidos en parte por los organismos internacionales de cooperación, pero un sistema de titulación de tierras que no se actualiza pierde la mayor parte de su valor. Este es un asunto particularmente pertinente en África, donde hasta ahora han prevalecido los sistemas tradicionales, pero también lo es en América Latina y muchas partes de Asia. Otros tipos de regulaciones, incluyendo impuestos y restricciones sobre el uso de la tierra, imponen también requisitos administrativos potencialmente difíciles de cumplir. Hoy en día se reconoce cada vez más la necesidad de asegurar que las políticas de tierras no impongan cargas administrativas más allá de las capacidades institucionales y que se preste atención adecuada a las necesidades de fortalecimiento institucional en este campo.

La eficacia institucional es esencial para alcanzar la eficiencia en la asignación del recurso, mediante mercados de tierras u otros mecanismos. Para lograr esa eficacia, se requiere un marco legal y regulador apropiado, así como capacidad institucional para aplicarlo. Las normas que rigen el arrendamiento y la venta de tierras, por ejemplo, son esenciales para la eficiencia de la asignación del recurso y se analizan más adelante en este capítulo. La capacidad institucional es vital para poder aplicar imparcialmente las normas del acceso a la tierra, a las familias de todos los estratos de ingresos y grupos políticos.

Otra dimensión institucional de esta política concierne a las instituciones y los procedimientos utilizados para la resolución de disputas sobre tierras. A menudo estos organismos son débiles o de hecho inexistentes para la mayoría de los agricultores, pues toman la forma de cortes de justicia localizadas en lugares lejanos. El acceso a las mismas es prohibitivo en términos de tiempo y costo para la mayor parte de la población rural, quien en cualquier caso puede sentirse intimidada por sus procedimientos. Resoluciones de disputas de tierras rápidas, imparciales y de bajo costo constituyen un baluarte contra el abuso y, por ende, merecen prioridad como objetivo de las políticas y programas para fortalecer las instituciones.