6.4 Aspectos estratégicos del desarrollo del regadío

6.4.1 Políticas nacionales de desarrollo agrícola

La existencia de políticas económicas nacionales favorables al crecimiento agrícola constituye un prerrequisito de los programas de expansión del riego. En el Capítulo 4 se han examinado los instrumentos de política que pueden ser utilizados con ese propósito; en cualquier caso es esencial que estos instrumentos promuevan precios en las fincas que sean favorables al crecimiento agrícola. Moris y Thom desaconsejan la ejecución de proyectos de riego "en casos de malas políticas de precios agrícolas, ineficiente infraestructura de comercialización, altos costos de transporte o falta de los necesarios insumos agrícolas"^[492].

La poderosa influencia de las políticas macroeconómicas sobre la utilización del agua es ilustrada por el estudio del caso del Yemen. Los acuíferos más importantes del país, tan escaso en agua, están siendo sobre explotados, lo que tiene como consecuencia que las capas freáticas estén cayendo rápidamente. Es urgente promover la conservación del agua aún a expensas de favorecer la agricultura de secano frente a la de riego de pozos. No obstante, todos los 20 instrumentos de política examinados en el estudio resultaron sesgados en favor de ofrecer incentivos al uso excesivo del agua.

En algunas circunstancias el tipo de cambio puede ser el factor más importante para determinar la posible utilidad de las inversiones en riego. Como subrayan Moris y Thom y E. B. Rice (apartado 6.1), la rentabilidad de los cultivos es una de las consideraciones básicas para decidir si se amplía la red de riego; y dicha rentabilidad depende mucho de la política del tipo de cambio. Este factor es tan importante que, por regla general, se puede decir que las inversiones en riego no deberían realizarse si el tipo de cambio está significativamente sobrevaluado.

Políticas de precios agrícolas poco favorables determinan no sólo menores ingresos para los agricultores y retornos de los proyectos de regadío sino también incapacidad de los agricultores para asegurar su mantenimiento y, por tanto, aumento de las deficiencias físicas e incluso abandono total o parcial de los sistemas de riego cuando el suelo se deteriora y los productores encuentran alternativas más remunerativas en otra parte. La capacidad para evitar efectos ambientales negativos se debilita. Los retornos netos del agua declinan por debajo de los obtenibles del riego en condiciones más favorables, los cuales ya de por sí son bajos comparados con los estándares de los otros sectores que utilizan el agua. Desde una perspectiva nacional, ampliar el regadío con políticas sesgadas contra la agricultura lleva a desperdiciar el agua y el capital invertido en los sistemas, al daño ambiental y a fracasos en mejorar suficientemente las condiciones económicas de los agricultores.

Otros elementos básicos de la política de desarrollo agrícola son las políticas de tenencia de tierra, la difusión de la tecnología agrícola y la financiación. Como sintetizan Moris y Thom, el riego "no es rentable si los retornos del cultivo son bajos ... Sin seguridad [de tenencia de la tierra], precios atractivos, insumos disponibles, acceso al crédito y abastecimiento de agua confiable, el riego por sí mismo deja de ser una opción técnica atractiva"^[493].

6.4.2 Políticas hídricas intersectoriales

Las políticas nacionales intersectoriales de aguas incluyen, entre otros componentes, los planes para la construcción y operación de servicios multisectoriales del agua, la definición del marco legal y regulatorio de los derechos de aguas, el marco de los incentivos, la definición del papel del sector privado en el abastecimiento y la gestión del agua y, las regulaciones medioambientales y disposiciones para el control de inundaciones.

Un requisito básico de las políticas hídricas, y por lo tanto de las estrategias de riego, es la realización de diagnósticos (o evaluaciones) hídricos nacionales. Antes de formular nuevos proyectos hay que determinar cuanta agua podrá destinarse al riego, tomando en cuenta el balance del agua proyectado para cada cuenca y para todo el país. Solamente después de tal decisión se podrá analizar si el riego adicional es viable técnica, económica e institucionalmente.

El diagnóstico hídrico tiene que considerar todas las fuentes del agua (incluyendo tanto las subterráneas y superficiales como las no convencionales, entre estas, el agua desalinizada y las aguas de desecho tratadas) y todos los usos del agua, actuales y proyectados. Cuando se utiliza en actividades que compiten entre sí, hay que estimar el valor económico del agua en cada categoría de uso y las posibilidades de conservación del agua en los usos ya existentes. El diagnóstico también debe estimar la capacidad de asimilación de residuos de los sistemas hídricos, tomado en cuenta las cantidades probables de desperdicios que se descargan en el agua limpia, y los costos económicos y riesgos para la salud pública determinados por el agua de baja calidad. Así como se descargan desperdicios directamente en el agua, una cantidad considerable de contaminación ocurre a través de las filtraciones de letrinas, vertederos de basuras y productos químicos agrícolas. El agua subterránea es particularmente vulnerable a estos tipos de daños pues prácticamente no existen mecanismos naturales de purificación y esos contaminantes no desaparecen o lo hacen muy lentamente. Los acuíferos de las zonas costeras están muy expuestos a la entrada de agua salada, cuando el bombeo ocasiona el descenso de sus niveles. Los ríos son también vulnerables, pues la contaminación aumenta los costos de utilización del agua para los usuarios río abajo e incluso puede tornar al agua completamente inutilizable para algunos usos. De igual modo, la contaminación de los ríos a menudo fluye a los lagos, estuarios y lechos costeros marinos, creando allí nuevos problemas.

El Banco Mundial presenta así el tema de la evaluación hídrica:

Las opciones específicas de inversión y desarrollo deben considerar las interrelaciones entre las diferentes fuentes del agua. Los recursos hídricos superficiales y subterráneos están físicamente vinculados, de manera que su gestión y expansión también deben estar vinculados. El manejo de la tierra y el agua, lo mismo que los aspectos de cantidad y calidad, deben integrarse dentro de cada cuenca o vertiente, de manera que se reconozcan los vínculos entre río arriba y río abajo, y que las actividades realizadas en una parte de la cuenca tomen en consideración sus efectos en las otras partes. Las inversiones en infraestructura pueden desplazar personas y alterar ecosistemas. Así, los diagnósticos de los recursos deben considerar estas implicaciones intersectoriales^[494].

Algunas evaluaciones consideran la posibilidad de aumentar el acceso al agua durante todo el año, través de la construcción de embalses. Las represas tienen una historia tan larga como los sistemas de riego de gran escala; entre 1950 y finales de los años ochenta se construyeron aproximadamente 35 000 grandes represas en todo el mundo^[495]. Actualmente existe mayor conciencia acerca de las dificultades ambientales y sociales que a menudo acarrean estas represas, y está en marcha un diálogo internacional destinado a preparar nuevos procedimientos para su programación y criterios para su evaluación (véase un planteamiento preliminar en el recién mencionado documento de Dorcey et al., especialmente las páginas 4-13, 19-20 y los apéndices A1 y A2). Los nuevos proyectos de construcción de represas enfrentan criterios más exigentes de aceptación, pero algunos pueden ser factibles si se diseñan cuidadosamente. Los diseñadores de represas deberían mantenerse informados sobre el diálogo internacional en marcha acerca de este tema.

En situaciones de escasez de agua, las evaluaciones deben examinar la posibilidad de tratar aguas residuales o desalinizar agua del mar. En muchas zonas del Medio Oriente y África septentrional se considera que la reutilización de agua desechada, con controles apropiados, puede contribuir a aumentar el abastecimiento y mejorar el medio ambiente. Considerable cantidad de riego con agua reciclada existe ya en varios países, entre ellos, Israel, Jordania y Arabia Saudita^[496]. En el Hemisferio Occidental, México ha liderado el uso de agua desechada tratada para riego en la meseta central, donde la competencia por el agua es muy aguda. En Burkina Faso se encontró que la lechuga de agua (pistia stratiotes) mejora la calidad del agua de desecho almacenada en estanques, a tal punto de hacerla utilizable para regar huertos comerciales^[497].

Las evaluaciones completas del agua deben indicar, entre otras cosas, las posibilidades de poner en uso nuevas fuentes de abastecimiento y sus costos aproximados, las tendencias de la demanda de agua, las posibilidades de conservación en cada tipo de uso y las opciones para mejorar la eficiencia de los sistemas de riego, las tendencias de la calidad del agua y las clases de mediciones necesarias para mantener una calidad aceptable, y la probable dirección y magnitud de las futuras trasferencias intersectoriales de agua. También deben identificar las restricciones agronómicas al riego, otros efectos ambientales (como el deterioro del suelo y la degradación de los hábitat naturales) y las cuestiones sociales que pueden acompañar el desarrollo cuantitativo y cualitativo del agua (por ejemplo, la salud pública y la reubicación de la población como resultado de la construcción de represas y la incorporación de nuevas tierras al regadío). Solamente en el contexto de este tipo de evaluaciones debería tener lugar la planeación del riego.

Dada la creciente importancia de las políticas de gestión de riego, la FAO recomienda complementar las evaluaciones del agua con revisiones de la política hídrica. En efecto, considera que este tipo de examen debe realizarse cuando surge algún problema, entre ellos dificultades para equilibrar la oferta con la demanda de agua, deficiencias en los estándares de los servicios de abastecimiento del agua, degradación de la calidad del agua, deficiencias serias en los sistemas de aguas (incluyendo el riego), restricciones financieras en el sector, inadecuación de instituciones encargadas de la gestión del agua y conflictos entre los usuarios del agua. La FAO proporciona algunas pautas para llevar a cabo estas revisiones ^[498].

6.4.3 Rehabilitación del regadío versus nuevo riego

Ante el decepcionante desempeño de muchos sistemas de riego, la mayoría de las estrategias de inversión recomiendan otorgar prioridad a la rehabilitación del regadío existente más que el riego de nuevas áreas. Como indica la FAO:

Una oportunidad para fomentar el riego (y el desarrollo en general) reside en el enorme potencial de las 237 millones de ha ya regadas. Si bien el valor total de la inversión en riego en el mundo en desarrollo se cifra actualmente en torno al billón de dólares, sus rendimientos son muy inferiores al potencial. Muchos sistemas de riego necesitan una inversión sustancial para su terminación, modernización o ampliación. Aunque resulta cada vez más cara, la rehabilitación puede dar grandes ganancias^[499].

Sin embargo, la prioridad otorgada a la rehabilitación debe ser calificada en varios aspectos. Puede ser más importante mejorar los aspectos institucionales del sistema o la política ambiental, que rehabilitar las estructuras físicas. Estas recomendaciones han sido resumidas de la siguiente manera por Moris y Thom:

Obviamente la rehabilitación debería ser prioritaria en países como Nigeria o Tanzania, donde el ritmo al cual la tierra ya dotada de riego está siendo retirada de la producción excede el de la incorporación de riego nuevo. En años recientes, la mayoría de los donantes han compartido esa prioridad. Sin embargo, la experiencia de la rehabilitación muestra que el asunto no es tan claro:

• Las consideraciones de ingeniería tienden a predominar en la rehabilitación, cuando de hecho lo más urgente pueden ser las modificaciones en O&M.

• La necesidad de rehabilitación deriva normalmente de la falta de procedimientos adecuados de mantenimiento. A menos que estos sean establecidos en el sistema local, la reconstrucción física sólo tendrá un efecto de mejoramiento temporal.

• Cuando los sistemas principales se han deteriorado mucho, los costos de rehabilitación pueden ser tan altos como los de construcción de nuevos sistemas.

• La superposición de nuevos préstamos sobre los viejos crea una carga financiera considerable, superior a la que pueden soportar muchos proyectos...

Por tanto, si bien el balance de los esfuerzos en África probablemente debería orientarse a mejorar el riego existente, esto no necesariamente significa que la reconstrucción física de los sistemas con préstamos externos sea prioritaria. Un análisis comparativo cuidadoso, caso por caso, de las deficiencias de O&M que hacen necesaria la rehabilitación de los sistemas, parece ser [una precondición] para establecer medidas correctivas eficaces^[500].

En todo caso, conviene evaluar el diseño de ingeniería original del sistema, antes de decidir si se justifica emprender su rehabilitación física. En este contexto, Willem Van Tuijl plantea tres alternativas: cambiar el diseño básico del sistema, mejorándolo; rehabilitarlo de acuerdo al diseño original; y no tocarlo, si es tan deficiente que mejorarlo resulta muy costoso. Él subraya que:

Es difícil establecer criterios para determinar cuando el mejoramiento sería preferible a la rehabilitación. La decisión depende de condiciones locales tales como los costos de la inversión, la tecnología de riego prevista para las fincas, el valor adicional de la producción agrícola, y el valor del agua ahorrada aplicando tecnologías mejoradas.... Como parte de la preparación de los proyectos para la rehabilitación o mejora debe realizarse más trabajo de diagnosis (técnico, agronómico y socioeconómico) para evaluar los sistemas existentes y determinar la necesidad de mejorarlos^[501].

Una razón común de baja producción en los regadíos son los inadecuados sistemas de drenaje y/o la falta de las correspondientes medidas de vigilancia. El deterioro del drenaje en Turkmenistán fue mencionado en el apartado 6.1. El Instituto Internacional de Ordenación del Riego ha observado que:

En China, por ejemplo, más de 930 000 ha de tierras regadas se han vuelto improductivas desde 1980, una pérdida promedio de casi 116 000 ha por año ... Se ha estimado que cerca del 24 por ciento del área regada en el mundo está afectada por la salinización, aunque muchos observadores consideran esta cifra muy elevada^[502].

Volviendo a aspectos más generales, los programas de rehabilitación debe basarse en una visión amplia del sistema, incluyendo las políticas de apoyo, sus componentes administrativos y el papel de los agricultores. Si bien a menudo se requiere la rehabilitación física o el mejoramiento, a veces es más urgente cambiar los métodos de gestión y operación del sistema. Algunas propuestas del Banco Mundial para México contenían una ilustración pionera de este enfoque amplio de rehabilitación del riego:

En la mayoría de los Distritos [de Riego] hay un vasto potencial para elevar la productividad, por lo cual se recomienda concentrar los esfuerzos del gobierno en seis áreas de acción: (a) completar las estructuras de riego y los trabajos en fincas de los sistemas ya existentes; (b) ahorrar agua a través de formas más económicas de uso del recurso; (c) mejorar la administración y la capacitación en los servicios de extensión e investigación, para aumentar rápidamente los rendimientos; (d) políticas públicas menos restrictivas con relación a los cultivos, lo que llevaría a patrones productivos más diversificados y de mayor valor; (e) proporcionar fondos y recursos suficientes para el mantenimiento, aumentando las tarifas del agua y la participación de los agricultores; y (f) elevar los precios en fincas tan cerca como sea posible de los precios en frontera, para estimular la producción y permitir a los agricultores pagar tarifas más elevadas por el agua, lo mismo que una parte de las inversiones para el mejoramiento de los sistemas^[503].

El objetivo de rehabilitación o de mejoramiento, que parece priorizar la construcción física, debería ser sustituido por el objetivo más amplio de mejorar la eficiencia general del riego y la distribución de agua. La eficiencia puede separarse en sus componentes de eficiencia en las fincas y eficiencia en el sistema: ambos dependen de factores institucionales y económicos, así como de los aspectos físicos. Según Van Tuijl, los requisitos para elevar la eficiencia del regadío son principalmente: proporcionar mayor seguridad a los derechos de tenencia de la tierra; niveles adecuados de tarifas del agua y asignaciones presupuestarias para la operación y el mantenimiento (O&M); mejoras en la organización institucional de los servicios, mediante asociaciones de usuarios del agua y organismos especializados en apoyo de la agricultura; y, cuando sea necesario, rehabilitar y mejorar los sistemas de riego^[504].

A esta lista pueden agregarse las mejoras en las políticas de desarrollo agrícola, necesarias para incentivar los cultivos de regadío y el mantenimiento de los sistemas.

6.4.4 Tipos de sistemas de riego

En lo que concierne a la ingeniería, existen muchos tipos de sistemas de riego. Pero las distinciones más comunes se refieren a sistemas completos versus sistemas complementarios, sistemas modernos versus tradicionales (informales), y de gran escala versus de pequeña escala. Las estrategias nacionales de riego pueden incluir varios tipos de sistemas; por lo tanto, todos los tipos deben ser examinados en los diagnósticos o las evaluaciones nacionales del regadío.

La palabra informal se refiere a prácticas tradicionales tales como el riego por zanjas (décrue) después de que retrocede el agua de las inundaciones anuales, algunas veces mejoradas con estructuras simples tales como diques o bocatomas de los ríos, o pequeñas estructuras para recoger agua de lluvia. El riego por inundación, ayudado por simples ajustes a la estructura del terreno, es común en lugares como Yemen. A pesar del fuerte ritmo de construcción de sistemas de riego, los sistemas tradicionales aún representan la principal forma de riego en algunas zonas. Por ejemplo, de todo el arroz con riego en los 19 principales países productores de África, el 72 por ciento es producido mediante prácticas tradicionales^[505]. No puede afirmarse que los sistemas tradicionales o informales de riego^[506] son necesariamente preferibles a los sistemas de ingeniería moderna, o viceversa. Tiene que hacerse una evaluación de esas circunstancias caso por caso. Hay que estudiar detenidamente las experiencias de riego tradicional y, cuando se diseñan las estrategias nacionales de riego, tomar en cuenta objetivamente la opción de aumentarlo en algunas zonas. Hasta ahora las instituciones internacionales han tendido a ignorar el potencial ofrecido por mejoras modestas de los sistemas tradicionales. Moris y Thom han explicado así la situación:

... en muchos países africanos, los sistemas de regadío están polarizados entre pocos proyectos públicos de gran escala y una cantidad de pequeños regantes independientes. Estos últimos utilizan varias técnicas "tradicionales", con muy poca asistencia externa. Actualmente están incorporando algunos equipos modernos, en especial bombas pequeñas, pero toda su forma de financiación y operación es muy diferente a la empleada en los programas públicos de gran escala. ... La documentación sobre proyectos disponible en los archivos de los donantes tiende a representar estos programas públicos. ... Los esfuerzos propios de los agricultores para controlar el agua son generalmente de muy pequeña escala. Para los agricultores de subsistencia, la compra de una bomba puede representar la culminación de un gran esfuerzo ... pocos ingenieros extranjeros considerarían como "riego" a este tipo de prácticas de control del agua. No obstante, alcanzan el mismo objetivo que muchas de las costosas tecnologías importadas utilizadas en los proyectos públicos ... La tremenda diferencia entre los dos principales tipos de riego ... ha inhibido toda posibilidad de compartir experiencias o asistencia recíproca. A los organismos públicos y los donantes les resulta muy difícil trabajar con el riego de pequeña escala en África, aunque hay algunos ejemplos de éxito parcial en Senegal y Tanzania. La dualidad extrema que caracteriza al regadío en la mayor parte de países subsaharianos hace poco probable que proyectos exitosos pequeños se transformen en programas de mediana escala que combinen, en la gestión del agua, mayor participación de los agricultores y economías de escala^[507].

No se necesita llegar a zonas remotas para tener ejemplos de riego tradicional. Así, cuando el río Níger atraviesa Bamako y sus alrededores, puede observarse que muchos pequeños agricultores recogen agua del río en calabazas o recipientes de plástico para regar las hortalizas sembradas a pocos metros de la orilla del río. Algunos han invertido en bombas y mangueras.

La participación de los agricultores en los procesos de formulación de estrategias de riego conduce, en algunos casos, a otorgar mayor prioridad a la ampliación y el mejoramiento de los sistemas tradicionales. Para la planeación estratégica, el interés del riego tradicional significa lo siguiente: a) reconocer su valor, particularmente cuando se diseñan proyectos (generalmente embalses) que pueden tener como consecuencia la reducción o eliminación de las posibilidades de utilizar riego tradicional; b) considerar las opciones técnicas de mejorar el riego tradicional (por ejemplo, mediante bombas o pequeños diques), cuando la tenencia de la tierra y las condiciones agronómicas, económicas y sociales son apropiadas; c) si se piensa expandir el riego tradicional, involucrar en el debate a los agricultores que ya lo están practicando y escuchar sus ideas para aumentar su eficacia y ganancias. El propósito debe ser el de mejorar el riego tradicional sin que pierda las fortalezas que le permitieron ser el primero en desarrollarse.

El riego complementario es utilizado para compensar intervalos secos durante la estación de lluvias o para prolongar la estación. Este riego usualmente está basado en el bombeo, ya sea de agua superficial o subterránea. Su conveniencia está dictada por las condiciones climáticas; en regiones donde la estación lluviosa a menudo es irregular, puede jugar un papel esencial en evitar severos daños a los cultivos. La mayor parte del riego es complementario en un grado o en otro, excepto en climas muy áridos y en invernaderos. Este riego puede ser esencial no sólo para aumentar el volumen de la producción sino también para asegurar la calidad de productos como frutas y hortalizas, ya que permite controlar el calendario del riego. En vista de la creciente importancia de la calidad (para el mercado interno y sobre todo para la exportación) el riego complementario puede ser esencial para aumentar los ingresos agrícolas.

Los agricultores comerciales han tenido un papel importante en la expansión de los sistemas de riego complementario, como en el caso de los productores de café de Kenya. Los argumentos en su favor han sido presentados de la siguiente manera:

En cualquier agricultura de secano con [precipitaciones] medias cercanas al límite mínimo requerido por los cultivos, pequeños déficit ... pueden tener un impacto dramático en los rendimientos ... En términos de la política, es importante tener en cuenta entonces que los beneficios potenciales del riego complementario pueden ser tan grandes como los de abastecer todos los requerimientos de agua de las plantas, o sea del riego completo, en climas semiáridos^[508].

Además,

... los agricultores comerciales del este y sur de África generalmente necesitan desarrollar riego complementario a fin de lograr rendimientos confiables de los cultivos.... probablemente los pequeños agricultores tienen la misma necesidad. Normalizar los ingresos de los cultivos de secano estabilizando las fechas de siembra y eliminando los períodos secos de la estación, puede ser un objetivo más conveniente (y útil para conservar agua) que el riego "completo" que demanda gran cantidad de agua. El principal problema es, por supuesto, el alto costo de las tecnologías para alcanzar este objetivo ... Aún no tenemos respuestas, pero parece obvia la necesidad de poner más atención al riego parcial ...^[509]

En los sistemas modernos de riego, las ventajas del riego en gran escala versus el de pequeña escala han sido materia de discusión en años recientes. La opinión generalizada se inclina en favor de los proyectos más pequeños, sin excluir los grandes cuando las condiciones son favorables. Moris y Thom argumentan así:

Si en África la construcción de proyectos pequeños no es necesariamente más barata, sin duda sí es más fácil retirarse de ellos; es más fácil que los puedan apoyar las ONG, sin intervención de los gobiernos; la disposición del riego en el campo puede adaptarse mejor a las necesidades de los agricultores; y hay mayores posibilidades de participación y compromiso por parte de los agricultores. Por ello, nosotros recomendamos otorgar mayor prioridad a las tecnologías y los proyectos de pequeña escala ... Esta recomendación ... ignora el hecho de que... la opinión difundida es que ... los proyectos pequeños requieren tanta supervisión y manejo como los grandes. Aunque esto pueda ser cierto, los técnicos consultados opinan, casi unánimemente, que en África los proyectos pequeños y más flexibles, en promedio superan el desempeño de los grandes ... estos argumentos no descartan que se experimente la descentralización de algunas funciones y el aumento de la participación de los agricultores en los sistemas grandes, como los holandeses han tratado de hacer en la Office du Niger^[510].

El Programa de Acción Internacional sobre el Agua y el Desarrollo Agrícola Sostenible (PAI-ADAS), dirigido por la FAO, también ha identificado al riego de pequeña escala como una de sus esferas prioritarias. Según el Programa, los requisitos para el éxito de este riego incluyen la asistencia técnica adecuada, los enfoques participativos para el manejo de los sistemas, e instituciones públicas fortalecidas y sujetas a rendición de cuentas^[511].

Sharma et al. reconocen la alta tasa de éxito de los proyectos pequeños pero indican que los grandes también pueden ser exitosos:

Que el riego deba mayormente su éxito a los proyectos de pequeña y mediana escala no implica que los gobiernos ignoren completamente los de gran escala. Mediante una acción coordinada, Nigeria ha regado 70.000 ha... y Sudán, a través de un cuidadoso control de la sedimentación en la parte alta de la cuenca, ha utilizado el embalse de Sennar durante 76 años con sólo 56 por ciento de pérdida de la capacidad total ... Los factores importantes para otros esfuerzos de desarrollo, también lo son para proyectos de riego de tal magnitud: disponibilidad y difusión de paquetes tecnológicos mejorados, liberalización de la comercialización y el procesamiento, seguridad de tenencia de la tierra, mejores caminos, reforma de la administración pública, compromiso del gobierno, concentración en metas claramente definidas (en este caso, el control del agua), asociación con los productores privados, y coordinación de los donantes^[512].

En su estudio sobre el tamaño de los proyectos en Kenya, Adams concluye que la participación y el control de los agricultores son más importantes para el éxito que el tamaño del proyecto^[513]. Esta lección parece también válida para otros países. El desafío de asegurar que los agricultores controlen los canales terciarios y mantengan buena comunicación con los administradores corriente arriba puede resultar mayor en los proyectos grandes pero, con una adecuada definición de responsabilidades en todos los niveles, no es algo insuperable. Los problemas técnicos y administrativos para garantizar la estabilidad de los niveles del agua en los canales secundarios y terciarios también tienden a ser mayores en los grandes sistemas^[514].

El tamaño no es una barrera, cuando se pueden satisfacer los requisitos institucionales, de política y de ingeniería, para operar eficientemente los sistemas modernos de riego. Los sistemas de riego en países tales como México, Pakistán y la India, lo mismo que en China, Nigeria y Sudán, confirman esta conclusión. Sin embargo, cuando las instituciones encargadas del riego son nuevas o no están bien estructuradas, y no hay mucha tradición de participación de los agricultores, la experiencia sugiere que los sistemas más pequeños tienen mayores probabilidades de éxito.

Plusquellec, Burt y Wolter han introducido en la tipología (y también en las estrategias) de riego una importante distinción adicional, sugiriendo nuevos enfoques de ingeniería para el diseño de los sistemas. Ellos señalan que la eficiencia efectiva de los sistemas tiende a ser entre 50 y 80 por ciento de la eficiencia proyectada, y proponen que la eficiencia sea elevada considerablemente mediante la utilización de conceptos de diseño moderno. Muchos sistemas de riego fallan sistemáticamente en suministrar agua en las cantidades y según los calendarios especificados en los proyectos. Ellos subrayan la importancia de la seguridad del servicio del agua, para lo cual la estabilidad de los niveles del agua en los canales principales constituye una precondición básica. Su enunciación del problema es el siguiente:

Muchos diseños son difíciles de administrar en condiciones reales. Las instrucciones de operación son a menudo contradictorias y algunas veces no tienen sentido. Al estudiar el Proyecto de Riego Maneungteung de Indonesia, Murray-Rust y Snellen^[515] advierten:

El sistema requiere evaluar la demanda de cada bloque terciario dos veces a la semana y reajustar en consecuencia todas las compuertas del sistema para cumplir el nuevo plan de reparto del agua. Esto a su vez demanda un intenso programa de recolección de información y un sistema de información gerencial eficiente y eficaz. Como se trata de contextos en los cuales la disponibilidad de agua no es predecible, resulta casi imposible montar esos sistemas, aún con aumentos considerables del personal y de la pericia del personal de campo.

Otro ejemplo es el Proyecto Kirindi en Sri Lanka ... toma hasta cuatro días alcanzar una nueva situación estable después de cambiar el flujo en la cabecera del sistema. En las partes altas del canal, el estado estable se alcanza más rápido y las oscilaciones del nivel del agua son bajas. Pero en los partes bajas del canal pueden ocurrir oscilaciones de cerca de un metro en períodos de hasta cuatro días ... Aún si la descarga en la cabecera se cambia solamente una vez a la semana, raramente se alcanzan condiciones de flujos estables...

Algunos diseños de riego garantizan la anarquía en las salidas. Cuando la distribución del agua es errática, los usuarios pierden respeto por las normas y reglamentos que rigen el uso del agua. Estas condiciones generan comportamientos pasivos por parte de las asociaciones de regantes y daños elevados a los distribuidores y las salidas del agua. Algunos informes indican que este tipo de daños puede llegar al 80 por ciento, aún en países asiáticos con larga tradición de riego. Esta anarquía no forma necesariamente parte de los proyectos de riego y no es inherente a ninguna cultura ... el diseño y la operación inadecuados son factores mucho más significativos de conflictos y desorden que la ausencia de tradición de riego o las normas sociales y legales^[516].

Ellos proponen realizar investigaciones sistemáticas para identificar las razones que impiden a los sistemas de riego alcanzar el potencial y, cuando sea necesario, modificar el diseño para rendirlos más eficientes y simples de operar. Cuando se formulan estrategias y políticas de riego, vale la pena tener en cuenta el enfoque de estos autores:

Un buen diseño incrementa la confiabilidad, equidad y flexibilidad del suministro de agua a los agricultores. Reduce los conflictos entre los usuarios del agua, y entre los usuarios del agua y el organismo encargado del riego. Conduce a menores costos de operación y mantenimiento (O&M).

Los grandes sistemas de riego por gravedad, con compuertas y estructuras de control operadas manualmente, raramente funcionan, a pesar de los esfuerzos que se hagan para mejorar la gestión del riego y la capacitación del personal. Su desempeño es algunas veces inferior al de los sistemas sin estructuras ajustables. Básicamente hay dos opciones para mejorar el riego: la simplificación, a través de divisores proporcionales, compuertas no ajustables y una rigurosa programación; y la modernización, mediante la aplicación de principios hidráulicos, automatización, mejor comunicación y descentralización....

Un buen diseño [produce] la solución más simple y practicable. Un buen diseño es fácil de usar por parte de los usuarios y no es necesariamente sinónimo de "altos costos", "elevado mantenimiento" u "operación compleja".... Algunos proyectos modernos de riego han fracasado por la elección inapropiada de las estructuras de control, componentes incompatibles y diseño no basado en planes de operación y mantenimiento realistas. Esto ha creado la impresión errónea de que los conceptos del diseño moderno no se adecuan a las condiciones de los países en desarrollo^[517].

De acuerdo a estos autores, las características del diseño moderno del riego incluyen la robustez, buenos sistemas de comunicación y "capital social", en el sentido de que los usuarios tienen confianza mutua y participan en el diseño y la supervisión de las cuotas del agua:

Cada nivel es técnicamente capaz de proporcionar suministros de agua confiables, oportunos y equitativos al nivel inmediatamente inferior. ... Se ha adoptado un sistema practicable que define las obligaciones mutuas y genera confianza... Existen buenos sistemas de comunicación para proporcionar información, control y retroalimentación sobre el estado del sistema ...

El diseño hidráulico es robusto, en el sentido de que funciona bien a pesar de cambios en las dimensiones de los canales, sedimentación y fallas en la comunicación. Se utilizan mecanismos automáticos cuando se requiere estabilizar el nivel del agua en condiciones de flujos inestables ...

Los técnicos no dictan las condiciones del servicio del agua; por el contrario, en todos los niveles y fases del proceso de diseño y operación, se toman en cuenta las necesidades agrícolas y sociales y se satisfacen dentro de la disponibilidad de recursos^[518].

La FAO alerta con razón contra la excesiva atención a la ingeniería de los sistemas de riego^[519]; no obstante, el punto central es que el mejoramiento del diseño, generalmente en el sentido de la simplificación, puede hacer las operaciones de los sistemas más eficientes en el uso del agua y más equitativas entre los regantes. Parecería existir necesidad de capacitar más a los ingenieros involucrados en el diseño de sistemas de riego, así como de buscar opiniones profesionales adicionales sobre los diseños, antes de que estos sean adoptados.

Una ilustración irónica de la importancia del diseño lo proporciona el contraste entre el funcionamiento de los antiguos y nuevos sistemas de riego en Egipto:

A pesar de una administración mínima [el] sistema de riego tradicional es en conjunto muy eficiente ... La infraestructura de riego en las tierras desérticas recientemente incorporadas ("tierras nuevas") está diseñada siguiendo las líneas de las de las "viejas tierras", excepto que los canales están alineados. Sin embargo, en las "tierras nuevas" la falta de dispositivos para control del agua, almacenamiento nocturno o amortiguación y la incapacidad de reciclar los derrames, han llevado a una muy baja eficiencia. Las fuertes pérdidas han causado anegamiento en las "tierras viejas" adyacentes^[520].

La opción del diseño moderno debe ser considerada no sólo para los sistemas nuevos sino también para los que requieren rehabilitación. "Rehabilitar los sistemas únicamente con los estándares actuales o llevarlos a estándares que permitan la (futura) adopción de tecnologías de riego mejoradas en la finca es una opción todavía no suficientemente discutida"^[521]. Al hacer esta afirmación, Van Tuijl pensaba en el riego a presión, pero también es válida para diseños modernos para mejorar la infraestructura de los canales y del control. Para los sistemas que estudió en el Sureste de Asia, Rice ha recomendado modificar el diseño a los efectos de simplificar la infraestructura y las operaciones, transformándolas a controles fijos y automáticos que necesitan menor intervención discrecional^[522].

Moris y Thom han subrayado la necesidad de adaptar la ingeniería a las condiciones agrícolas y socioeconómicas locales, las cuales pueden imponer estrictos límites a las potencialidades del sistema: "¿Porqué muchos proyectos de riego en África están diseñados y justificados para dos ciclos de cultivos cuando es sabido que pocos proyectos alcanzan esa intensidad de cultivo? ¿Porqué las especificaciones agrícolas continúan a exigir cercos de alambre en contextos en que existen grandes incentivos para robar el alambre?... Separando las diferentes tareas del ciclo de los proyectos, los donantes han aislado a los técnicos encargados de la fase de diseño lo que les impide aprender de sus propios errores en el pasado^[523].

Mejores diseños de la infraestructura de abastecimiento del agua y sistemas de gestión más eficaces pueden contribuir significativamente al desempeño del regadío. Pero existen dos problemas de difícil solución en todas partes: la tendencia al anegamiento y la salinización, y la dificultad de mantener el terreno nivelado. Cuando el terreno no está nivelado, la eficiencia del riego se reduce mucho y el anegamiento puede agravarse. Se recomienda prestar especial atención a estos dos aspectos, tanto al preparar proyectos de nuevos sistemas o rehabilitación de los existentes, como al formular las orientaciones básicas de las estrategias de riego^[524].

Para concluir este breve examen de los diferentes tipos de riego, vale la pena reiterar la importancia de la programación del uso del agua subterránea y de la opción del uso conjunto de agua superficial y subterránea en ciertos lugares. En efecto, el agua subterránea constituye agua almacenada que puede ser usada durante las sequías. Al mismo tiempo, es importante estar conscientes de los peligros de usar sistemas basados en el bombeo, en ambientes que no lo pueden soportar fácilmente. De acuerdo con Moris y Thom:

Hoy en África hay probablemente más bombas que no bombean que las que sí lo hacen ... Cuando son utilizadas por operarios sin entrenamiento que no cuentan con el apoyo de mecánicos y repuestos adecuados, las bombas pueden no durar hasta su segunda temporada ...

Las bombas resultaron muy problemáticas cuando se utilizaron en zonas remotas, donde los pequeños sistemas están frecuentemente ubicados. Las razones de esta dificultad son:

• Vulnerabilidad de los equipos, "huérfanos" de asistencia técnica en el entorno comercial inmediato;

• Bombas fuera de uso que pueden inmediatamente dañar el sistema productivo;

• Falta de mantenimiento, que lleva a altas tasas de fallas y rápido deterioro del equipo;

• Problemas frecuentes para obtener combustible u otras formas de energías para mantener las bombas en funcionamiento;

• Incapacidad de los agricultores para pagar en tiempo los costos de operación;

• Dificultades causadas por los niveles fluctuantes del agua, que pueden exceder la capacidad de elevación de las bombas; y

• Mala calidad de los servicios de apoyo (mecánicos, repuestos, asistencia, etc.)^[525].

Una solución a este problema sería que las instituciones internacionales apoyasen la producción de bombas con materiales locales, como ha sido hecho en Nicaragua con las bombas de mecate (cuerdas de yute), que ganaron un premio y ahora se utilizan ampliamente en ese país y otras partes de América Central.