7.4 El marco regulador de la financiación rural

7.4.1 Desafíos institucionales y de la regulación

Las operaciones de préstamo son de naturaleza intertemporal e incierta, basadas en una promesa de pago en el futuro. Si las demás condiciones se mantienen igual, cuanto más seguros estén los prestamistas de obtener la devolución de sus préstamos, tanto mayor será la oferta de fondos prestables. El grado de certeza a su vez depende del contexto institucional y legal, por ejemplo, cuan rápido y barato resulta hacer cumplir los acuerdos contractuales. También depende de los métodos de préstamo utilizados. La oferta de fondos está en parte vinculada a las utilidades del servicio y de la intermediación financiera en general. Si bien las ganancias dependen de la eficiencia de la institución intermediaria, también son determinadas por las regulaciones (por ejemplo, las relativas a las tasas de interés).

Una de las estrategias más importantes para promover la financiación rural es el fortalecimiento del marco regulador, a los efectos de proporcionar tanto a los depositantes como a los prestatarios mayores seguridades e incentivos. Un inadecuado conjunto de leyes y regulaciones puede inhibir la expansión de los servicios de depósitos y préstamos rurales.

Los requisitos de la sostenibilidad de las instituciones microfinancieras -buena gobernabilidad y administración competente- se reflejan en los riesgos que ellas significan para sus clientes, para las agencias reguladoras y para ellas mismas. Administrar esos riesgos satisfactoriamente es el reto que enfrentan las autoridades reguladoras y supervisoras. Berenbach y Churchill han descrito esos riesgos claramente y los han diferenciado de los que caracterizan a los bancos comerciales, con palabras que revelan la diversidad y complejidad de la gestión de las microfinanzas.

Las instituciones microfinancieras (IMF) tienen muchos factores de riesgo comunes con otras instituciones financieras. Por ejemplo, las IMF y los bancos comerciales son ambos vulnerables a los problemas de liquidez causados por los desfases de los vencimientos, la estructura de los plazos y/o de las monedas.

Por su parte, muchos factores de riesgo de los bancos comerciales no son directamente aplicables a las IMF. Por ejemplo, los bancos comerciales son vulnerables a la concentración del riesgo, cuando un gran préstamo a un único prestatario pone en riesgo el capital total del banco o cuando múltiples préstamos están expuestos al riesgo de un grupo empresarial. Los préstamos internos son otro elemento de preocupación para los bancos comerciales, cuando los gerentes o los propietarios utilizan su influencia para obtener préstamos poco sólidos por importes considerables. En cambio, estos asuntos no presentan riesgos importantes para las instituciones microfinancieras, debido al elevado volumen de las transacciones y a sus pequeños montos.

Los cuatro principales elementos de riesgo específicos a las IMF son: la propiedad y gobernabilidad, la administración, las carteras y las industrias nuevas.

Riesgos de la propiedad y la gobernabilidad. ... Estos riesgos se presentan cuando los dueños y directores de las IMF carecen de la capacidad necesaria para proporcionar una adecuada supervisión gerencial. Este es un punto importante debido a la índole de las instituciones y las personas que normalmente son propietarias de las IMF, o forman parte de sus consejos de administración.... los directores de una organización sin fines de lucro pueden no tener la capacidad y experiencia necesarias para gobernar instituciones financieras formales... Propiedad y estructura organizativa: Algunas IMF sujetas a regulación tienen estructuras organizativas y de propiedad poco claras, que derivan de las ONG o las instituciones públicas que les dieron origen. Se pueden generar escenarios de alto riesgo. Si una ONG, financiada con recursos públicos y sin propietarios, supervisa la administración y determina las políticas del intermediario financiero regulado, su misión social puede tomar prioridad sobre sus objetivos financieros.... Si bien las IMF pueden obtener de sus accionistas suficiente capital inicial, los propietarios pueden carecer de la capacidad financiera o de la flexibilidad para responder a demandas adicionales de capital, si fuese necesario.

Riesgos administrativos. Los riesgos administrativos que afectan a las carteras de las IMF son generados por los métodos específicos de prestación de servicios requeridos para atender este mercado.... Sistemas operacionales descentralizados:... la estructura descentralizada de organización... es un elemento principal para los métodos de los servicios microfinancieros. Dichos métodos descentralizados de operación presentan desafíos administrativos en cualquier tipo de actividad. Las deficiencias en la infraestructura de transportes y telecomunicaciones pueden complicar este desafío. Aún más, dichos métodos descentralizados generan un medio ambiente que puede ser objeto de prácticas fraudulentas si los controles internos no son suficientes. Eficiencia administrativa: Las instituciones microfinancieras ofrecen un alto volumen de servicios repetitivos, que operan con bajas tasas de rendimiento por préstamo. Si una sucursal o unidad no alcanza a cumplir los volúmenes de préstamos proyectados, las utilidades pueden rápidamente convertirse en pérdidas.... La calidad de la administración para asegurar servicios rápidos y oportunos es esencial para el éxito financiero de las carteras microfinancieras. Información gerencial: La columna vertebral de la administración de las IMF es el sistema de información gerencial. Si bien esto es así para todas las instituciones financieras, los métodos de operación descentralizados, el alto volumen de préstamos a corto plazo, la rápida rotación de la cartera y los requisitos de eficiencia en la prestación de servicios hacen que la información detallada y actualizada sobre sus carteras sea esencial para la administración eficaz de las IMF.... Inadecuados sistemas de información gerencial pueden demorar la vigilancia de los préstamos incumplidos y erosionar rápidamente la calidad de las carteras.

Riesgos de cartera. Las características básicas de los productos y servicios microfinanciero conducen a un conjunto de riesgos de cartera diferentes a los que normalmente enfrentan las instituciones de préstamos comerciales. Préstamos no asegurados: La mayor parte de los micropréstamos no están asegurados en términos tradicionales.... Los enfoques no tradicionales utilizados por las microfinanzas son generalmente tan eficaces como las garantías tradicionales, pero pueden no funcionar y exponer a las instituciones durante las crisis económicas. Manejo de los incumplimientos: Algunas IMF han sido afectadas por oscilaciones significativas en la puntualidad con que se pagan sus préstamos. Aunque las tasas de morosidad pueden ser bajas durante largos períodos, sus cambios son a veces abruptos... Dado que los costos de operación son altos con relación al tamaño de las carteras, los problemas temporales de morosidad se vuelven serios más rápidamente que en la banca tradicional.... Concentración geográfica o sectorial del riesgo: A diferencia de la concentración del riesgo que enfrenta por lo general la banca comercial, donde un gran préstamo individual o préstamos a un grupo de empresas vinculadas pueden poner en riesgo al banco, las IMF están sujetas a riesgo si muchos clientes proceden de una misma zona geográfica o segmento de mercado vulnerable a trastornos económicos.... Cabe señalar, sin embargo, que se trata de un riesgo mayormente teórico. Hasta la fecha se han dado muy pocos ejemplos de concentración de riesgos en un sector o zona geográfica que hayan afectado las carteras microfinancieras^[723].

Riesgos de nueva actividad. Numerosos riesgos que enfrenta la actividad microfinanciera surgen del hecho de que sus técnicas son relativamente nuevas y no comprobadas. Experiencia profesional adecuada: Existen muy pocos profesionales con experiencia bancaria previa que también estén directamente familiarizados con los métodos microfinancieros.... Debido a que... muchas IMF no pueden ofrecer remuneraciones atractivas, tienen dificultades para atraer funcionarios capaces. Crecimiento administrativo: Las IMF pueden experimentar crecimientos considerables en sus primeros años de operación.... [cuyo] sostenimiento... significa un reto administrativo para ampliar el personal entrenado, adoptar normas de política y procedimientos, y mantener la calidad de la cartera. Nuevos productos, servicios y métodos: A pesar de que se ha avanzado considerablemente en el diseño de los productos y servicios microfinancieros, el campo es todavía nuevo y poco probado. Es difícil evaluar si un nuevo producto, servicio o método es una desviación inconveniente de las metodologías existentes o constituye el gran descubrimiento de un nuevo servicio para el mercado.... Instituciones jóvenes:... queda mucho por aprender acerca del comportamiento de como estas instituciones durante una crisis. ¿Cuál es la curva de aprendizaje institucional?^[724]

Las siguientes secciones de este capítulo examinan temas relacionados con la forma de enfrentar estos retos.

7.4.2 Garantías

La seguridad de la situación de los prestamistas puede lograrse con o sin garantías tangibles, vale decir, mediante préstamos asegurados y no asegurados. Los últimos requieren mayor conocimiento acerca de los prestatarios, o capacidad para castigarles en caso de mora. Debido a que es menos caro evaluar las garantías tangibles que adquirir toda la información necesaria acerca de los prestatarios no asegurados, los prestamistas conceden créditos más grandes y baratos cuando están respaldados por garantías tangibles^[725].

El resultado de los préstamos no asegurados también depende en buena parte del avance de las garantías sociales. Las instituciones microfinancieras han creado un tipo de garantía social que fomenta la formación de grupos de prestatarios en los que cada miembro garantiza los préstamos de los demás. Como señala Khandker (citando a Besley y Coate, 1995^[726]):

... los préstamos basados en grupos son una condición necesaria pero no suficiente para una mejor recuperación de los préstamos o el mejor funcionamiento del grupo. Esto último requiere que el método de grupos cree garantías sociales que impongan ciertas acciones disciplinarias sobre los miembros del grupo. Los métodos basados en grupos pueden fallar en la aplicación de los criterios de elegibilidad, por ejemplo, si todo el grupo confabula para hacerlo así. Para evitar este problema y asegurar que el grupo cumpla los criterios de elegibilidad, los programas de microcrédito utilizan organizaciones mejor asentadas en la comunidad^[727].

Las políticas públicas pueden facilitar los préstamos, tanto los asegurados como no asegurados. Uno de los grandes obstáculos a la expansión del crédito garantizado en el medio rural de los países en desarrollo es la falta de títulos legales sobre la tierra que puedan ser utilizados como garantías, como se mencionó en el Capitulo 5. Desde el punto de vista de las transacciones financieras, hay dos aspectos de los títulos de tierras que son cruciales: la confirmación de la propiedad y el registro de todos los gravámenes sobre la tierra. Esto último es esencial para que los prestamistas puedan perfeccionar sus reclamos, o establecer públicamente la prioridad de ellos. Por esta razón, es importante tanto la titulación de las tierras agrícolas como la existencia de eficaces sistemas de registro de tierras.

Los títulos sobre la tierra son de poco valor para propósitos financieros, a no ser que el sistema judicial permita una rápida solución de los reclamos en caso de incumplimiento del pago. Procedimientos judiciales largos, costosos o inciertos disminuyen considerablemente el valor de las garantías y, por lo tanto, reducen los incentivos a prestar. Por la misma razón, los procedimientos ágiles y definitivos para la solución de los reclamos estimulan a los prestatarios a pagar sus préstamos, reduciendo la probabilidad de incumplimientos.

En su mayor parte, estas consideraciones son aplicables a las fincas grandes y medianas. En muchos países, aunque no en todos, es difícil para los prestamistas embargar propiedades de pequeños agricultores, aun cuando los títulos estén registrados^[728]. En algunos casos existen restricciones legales para hacerlo respecto a propiedades por debajo de cierto límite de tamaño. Frecuentemente el sistema judicial duda en aprobar embargos sobre agricultores de bajos ingresos, y los propios prestamistas pueden compartir esa reticencia. Sostenedores del desarrollo financiero señalan que el derecho legal a embargar se ejercita raramente, pero aún consideran que su presencia ayuda a ampliar el acceso de los pequeños agricultores al crédito. Es posible que la reticencia a permitir embargos siga prevaleciendo en muchos países, por una comprensible preocupación social y, adicionalmente, por el costo del embargo en relación al valor del bien.

En estas circunstancias, un método alternativo para utilizar la tierra como seguro de préstamos, no muy utilizado hasta la fecha, es la anticresis. Mediante la anticresis, el prestatario acuerda ceder el control de su tierra, en caso de incumplimiento del pago, hasta que el crédito se pague con las cosechas o hasta el término de un determinado período. Para aliviar las consecuencias sobre los hogares de los pequeños agricultores, el acreedor puede aceptar contratar a miembros de la familia del prestatario para trabajar la tierra durante ese periodo. En muchos países en desarrollo, esta especificación sería más aceptable que el riesgo de perder la tierra. Bangladesh ofrece ejemplos de este enfoque^[729] (véanse en el Capítulo 5, apartado 5.7 mayores detalles al respecto). Muchos países en desarrollo todavía no disponen de legislación que haga posible la anticresis.

Además de la tierra, los prestamistas pueden utilizar otras formas de garantías u otorgar préstamos no asegurados. Entre las otras formas de garantías cabe destacar a los cultivos y el ganado. Los derechos sobre futuras cosechas son instrumentos usuales aunque, debido al riesgo de los rendimientos, obviamente no otorgan el mismo grado de seguridad que los conferidos por la tierra. Es relativamente común que los agroprocesadores y exportadores presten a los agricultores contra promesas sobre sus futuras cosechas. En el caso de ganado, los riesgos incluyen no sólo la posibilidad de que una enfermedad diezme el hato sino también la de que el prestatario venda los productos o los animales sin advertir al comprador la existencia de la obligación ya asumida (en Colombia el principal problema para la participación de pequeños agricultores en contratos de comercialización de larga duración con los procesadores y los modernos canales de comercialización es su tendencia a romper esos acuerdos ante precios mejores en el corto plazo). Así, los cultivos y el ganado son una forma imperfecta de garantía, pero una institución crediticia puede utilizarlos cuando son complementados por el conocimiento del prestatario. También en este respecto se requiere una legislación adecuada pues, en algunos países, no permite que los bienes y la propiedad mobiliaria sirvan como garantía^[730].

Los productos almacenados constituyen otra forma de garantía. Obviamente este instrumento es aplicable sólo a bienes no perecibles, principalmente granos, pero también algunos otros como algodón y café. Cuando los almacenes están registrados, los depositantes reciben documentos conocidos como certificados de depósito de granos o recibos de almacén, que pueden ser posteriormente utilizados como garantía de préstamos bancarios. Una ventaja importante de dichos préstamos es permitir a los agricultores esperar mejores precios estacionales antes de vender sus cosechas. Estos sistemas también requieren una legislación específica que establezca los requisitos que tienen que cumplir los almacenes autorizados lo mismo que las normas de grados de calidad de los productos almacenados y reglas que permitan a los bancos aceptar esta forma de garantía^[731]. La legislación debe ser suficientemente amplia para cubrir la rotación de los inventarios y los cambios en el grado de procesamiento de los bienes, como se señala en el recuadro siguiente:

Otra forma potencialmente viable de garantía son las cuentas por cobrar y los préstamos. Los abastecedores de insumos agrícolas y los minoristas rurales otorgan frecuentemente créditos a los agricultores, pero su capacidad para prestar puede estar limitada por su capacidad para obtener préstamos garantizados por sus cuentas por cobrar. En forma similar, los prestamistas locales podrían aumentar sus operaciones si les fuera posible utilizar sus carteras de préstamos como garantía.

Como han señalado Yaron, Benjamin y Piprek:

Comparado con los bancos, los dueños de tiendas conocen mejor a sus clientes y pueden seleccionar buenos riesgos con mayor seguridad. Sin embargo, en la mayoría de países en desarrollo los reglamentos de las transacciones con garantía no permiten a los bancos crear, perfeccionar y hacer cumplir garantías de créditos basadas de cuentas por cobrar. Estos problemas limitan el acceso al crédito a los dueños de tiendas y estrangulan una fuente potencialmente promisoria de crédito rural. La misma historia, con pequeñas variaciones, puede ser contada para todos los proveedores de crédito rural y prestamistas no bancarios (1997, pág. 59).

Heywood Fleisig agrega:

Cuando los comerciantes y prestamistas no bancarios tienen la posibilidad de refinanciar el crédito que otorgan, la oferta de dichos créditos se expande y su costo disminuye. Pero esto requiere que la legislación permita el registro público fácil y barato de las prendas en forma de cuentas por cobrar o documentos mobiliarios, lo mismo que la transferencia de estas cuentas si los prestatarios (comerciantes o prestamistas no bancarios) incumplen. De otra forma a estos comerciantes y prestamistas no bancarios les será imposible conseguir suficiente dinero para financiar los préstamos que, en otras circunstancias, podrían realizar rentablemente^[732].

La mayoría de los países en desarrollo deberían ampliar las normas que regulan las garantías, si desean incentivar la oferta de crédito privado. Sin embargo, formular esta nueva legislación es una tarea delicada pues pueden surgir temas difíciles concernientes a los derechos de los prestamistas versus los derechos de los prestatarios. Cuando se usan los bienes mobiliarios como garantía, obviamente se ponen condiciones sobre ellos para el caso de incumplimientos del crédito. Precisamente por tratarse de bienes muebles, la legislación tiende a permitir que los acreedores actúen rápidamente para incautar dichos activos. Se puede argumentar que esto es necesario a los efectos de proteger los derechos del acreedor y que de otra manera no se harían préstamos con garantías mobiliarias. Sin embargo, el otro lado de la moneda es que con el incumplimiento, posiblemente temporal, los agricultores pueden perder bienes esenciales para ganarse la vida o para el bienestar de su familia, entre otros, ganado, granos, herramientas agrícolas y tractores. El tema se complica porque los agricultores pobres de zonas remotas pueden no comprender cabalmente las implicaciones de los acuerdos de crédito con garantías mobiliarias y tampoco son capaces de dirigirse al sistema judicial para rectificar la situación.

Una posible vía de solución sería crear tribunales rurales especiales que puedan juzgar estas disputas financieras con prontitud, a costos mínimos o sin costo para los litigantes de bajos ingresos. Cualquiera sea el enfoque adoptado, la legislación que autoriza las garantías mobiliarias es un importante instrumento para promover el aumento de la financiación agrícola.

Los seguros subsidiados a los cultivos han tenido un desempeño decepcionante y financieramente insostenible en todos los países en desarrollo que los han ensayado. Luz María Bassoco, Celso Cartas y el suscrito han efectuado una evaluación cuantitativa de los efectos del programa de seguros de cultivos en México, llegando a las siguientes conclusiones:

existe una considerable pérdida social neta como resultado del seguro subsidiado.... Si el programa no fuera subsidiado, habría igualmente una pérdida social neta de bienestar, comparada con la situación de inexistencia del seguro. Esta pérdida deriva de la obligatoriedad del seguro, y de que el costo global de la administración del programa es superior al valor de sus beneficios por concepto de reducción de los riesgos^[733].

Otras dudas acerca de los seguros de cultivos surgen de los riesgos morales (como están asegurados, los agricultores pueden dejar de adoptar medidas para evitar pérdidas en sus cultivos) y de la dificultad de establecer bases objetivas para medir esas pérdidas. En unos pocos países en desarrollo, como México y Honduras, se han creado seguros privados no subsidiados para cultivos. Hasta el momento han sido rentables para las compañías de seguros involucradas, lo que es una señal de sostenibilidad. Sin embargo, están limitados a pérdidas catastróficas resultantes de sequías, huracanes, lluvias torrenciales, temperaturas muy bajas, granizadas, y otros fenómenos naturales extremos. Un agricultor que pierde, por ejemplo, el 30 por ciento de su cosecha debido a lluvias insuficientes o irregulares no recibe compensación de este tipo de seguro. La posibilidad de establecer esquemas más refinados está inhibida por el problema de la información asimétrica: los agricultores conocen su propia historia de rendimientos mucho mejor que las compañía de seguros.

Las garantías gubernamentales a los préstamos han tenido resultados aún peores que los seguros subsidiados. Adolecen de dos problemas principales: el riesgo moral (se induce a los prestamistas a ofrecer créditos que de otra manera habrían considerado muy riesgosos) y dificultades operacionales. En Honduras, por ejemplo, las garantías de préstamos otorgadas por el Instituto Nacional Agrario, para los préstamos concedidos a los beneficiarios de la reforma agraria por el Banco Nacional de Desarrollo Agrícola, nunca fueron pagados a dicho banco dado que los incumplimientos fueron muy elevados^[734]. Como esto contribuyó a la descapitalización del Banco, una norma de la Ley de Modernización Agrícola de 1992 prohibió dichas garantías.

7.4.3 Relaciones contractuales

Los sistemas judiciales que aseguran el cumplimiento rápido y estricto de los contratos son un factor principal de estímulo al crecimiento de la financiación privada rural, al igual que un apropiado marco para las garantías. La solidez de las relaciones contractuales es, por supuesto, un tema básico para las transacciones financieras y otros campos de la economía rural. Por ejemplo, un obstáculo común al crecimiento de las exportaciones agrícolas es el incumplimiento ocasional de algunos exportadores de las condiciones de sus contratos con los productores, y la carencia de recursos legales accesibles a los productores, especialmente los de pequeña escala.

Además de garantizar la confiabilidad de los contratos es importante asegurar que sus requisitos no asuman formas que inadvertidamente excluyan a muchos pobres. Por ejemplo, los requisitos de que el agricultor lea, consienta y firme el acuerdo pueden discriminar a los analfabetos. En dichas circunstancias las disposiciones legales pueden prever que un testigo lea el contrato al suscriptor y sirva como cosignatario, y que se acepte como firma la huella digital.

7.4.4 Regulaciones sobre las tasas de interés

Las leyes contrarias a las elevadas tasas de interés -leyes sobre usura- también se remontan a los tiempos bíblicos. De hecho, el Corán prohíbe completamente el interés. Los bancos islámicos han encontrado sustitutos al interés, pero las leyes sobre usura persisten en muchos países no islámicos. No obstante sus buenas intenciones, cuando los riesgos de las carteras son relativamente altos, como en la agricultura, dichas leyes tienen el efecto de reducir la oferta de crédito privado. Una opción más eficaz es crear un marco regulador que incentive la provisión de crédito: así, las tasas de interés declinarán como consecuencia del funcionamiento de la oferta y la demanda. Fleisig presenta el problema de la siguiente manera:

Muchos países limitan las tasas de interés para proteger a prestatarios incautos de prestamistas inescrupulosos. En la práctica, sin embargo, con frecuencia las altas tasas de interés son justificables. Muchos de los costos asociados a los préstamos son fijos y representan una proporción más alta de los préstamos pequeños que de los más grandes. Dado que es más probable que sean los responsables de fincas y negocios pequeños que los empresarios de fincas y negocios grandes los que necesitan pequeños préstamos, los prestamistas privados cargan a los primeros tasas de interés más altas que a los grandes. Los prestamistas normalmente esperan recuperar sus mayores costos con alguna combinación de tasas de interés más altas y cobros adelantados por concepto de gastos de procesamiento. Además, los costos de la vigilancia de los préstamos pequeños sin garantía son más altos que los de los préstamos más grandes y garantidos. Los prestamistas de montos pequeños sin garantía deben inspeccionar regularmente los locales del prestatario para verificar si su actividad sigue siendo sólida, mientras que los prestamistas asegurados saben que tienen el derecho de adquirir propiedades de valor aún si la actividad no es sólida. Finalmente, el riesgo de los préstamos pequeños sin garantía puede ser mayor que el riesgo de los préstamos grandes con garantía. Los prestamistas privados cobran mayores tasas de interés para compensar los más altos costos y riesgos de los préstamos pequeños y sin garantías^[735].

Maxwell Fry ha señalado que los costos brutos de los préstamos no son necesariamente más altos en el mercado informal que en las instituciones financieras formales, una vez que se toman en cuenta todos los factores involucrados:

Las instituciones financieras tradicionales normalmente cobran tasas de interés explícitas más altas que las modernas. Sin embargo, no es claro si el costo total de obtener créditos de bancos tradicionales es mayor que el costo bruto de obtenerlos de bancos modernos. Zia Ahmed (1982)^[736] presenta un singular estudio comparativo de costos de préstamos, basados en los resultados de una encuesta. El 84 por ciento de los créditos en Bangladesh son provistos por prestamistas informales locales y se estima que el costo bruto de sus préstamos es en promedio 86 por ciento al año. Sin embargo, el costo bruto de obtener préstamos de los bancos comerciales es en promedio 108 por ciento en el medio rural de Bangladesh. Además de intereses, los préstamos bancarios acarrean otros importantes gastos como viajes, entretenimientos, sobornos y el costo de oportunidad del tiempo que requiere conseguir el crédito^[737].

El programa boliviano de microfinanciación PRODEM (Fundación para la Promoción y Desarrollo de la Microempresa), que generó el primer banco privado en el mundo de esta índole, BancoSol, ha cobrado intereses anuales más de 20 por ciento superiores a las comerciales^[738]. Una razón del éxito del sistema Unit Desa del Banco Rakyat de Indonesia, "un raro ejemplo de institución financiera que llega rentablemente a los empresarios pobres", es su "política no restrictiva de tasas de interés.... Sin la libertad y decisión para fijar tasas sobre ahorros y préstamos, el sistema Unit Desa no habría llegado a ser auto sostenido y rentable"^[739].

Las restricciones legislativas o administrativas sobre las tasas de interés también limitan la capacidad de las instituciones para movilizar el ahorro. Debido a que los márgenes de intermediación financiera tienden a ser relativamente altos, especialmente en las IMF,^[740] la necesidad de fijar tasas de depósito suficientemente altas para atraer ahorros tiende a forzar hacia arriba las tasas de los préstamos, y algunas veces estas topan con los límites legales antes de alcanzar niveles adecuados. Los resultados son la escasa movilización de los ahorros o altas tasas de quiebra de los intermediarios financieros rurales.

Otras dos consideraciones en apoyo de la remoción de los límites a las tasas de interés de los préstamos agrícolas son: a) normalmente los agricultores pagan tasas más elevadas por los préstamos informales no controlados que las que pagarían por cualquier tipo de préstamo institucional; y b) las tasas de rendimiento del capital a corto plazo en la agricultura -que es destino de la mayor parte de esos préstamos- son bastante altas. El autor condujo un análisis econométrico de los préstamos a 78 fincas en Colombia, separando las inversiones en capital fijo y capital de trabajo, y clasificando este último en mano de obra y otros insumos. El resultado señala rendimientos moderados para las inversiones fijas, en la banda de 7 a 15 por ciento, mientras los del capital de trabajo llegan al 100 por ciento. Cálculos independientes basados en presupuestos de cultivos, para diferentes tecnologías de producción, sugieren que el capital de trabajo asociado a insumos modernos logra rendimientos normales del orden de 60 a 80 por ciento, y aún mayores en algunos cultivos, pero nunca menores de 42 por ciento^[741].

Estos resultados son intuitivamente comprensibles pues sugieren que, una vez creada la infraestructura básica, los altos rendimientos están asociados al capital de trabajo necesario para adquirir los insumos operativos y hacer funcionar las fincas. Explican igualmente por que los agricultores están dispuestos, en todos lados, a pedir prestado a muy altas tasas en los mercados informales con el fin de comprar semillas, fertilizantes y otros insumos básicos. Sin embargo, también plantean la cuestión de como financiar las inversiones a largo plazo, tema que se examina en el apartado 7.8.

En suma, las restricciones a las tasas de interés, tanto de los depósitos como de los préstamos, son perjudiciales para los prestatarios agrícolas. Lo mismo puede afirmarse acerca de la legislación que impide mejorar los sistemas de calificación de los créditos y ampliar los tipos de garantías^[742].

7.4.5 Regulaciones bancarias en el medio rural

7.4.5.1 Regulación y supervisión prudencial y no-prudencial

Las regulaciones bancarias están destinadas principalmente a proteger a los accionistas y, sobre todo, a los depositantes. También tienen el propósito de proteger la integridad del sistema financiero como un todo: "Los problemas de un banco pueden rápidamente extenderse a todo el sistema financiero. Las quiebras bancarias tienen consecuencias monetarias y macroeconómicas, alteran el sistema de pagos y llevan a una des-intermediación (que reduce la movilización de recursos y los recursos financieros para la inversión)"^[743]. La inadecuada regulación bancaria es un importante punto débil de los países en desarrollo:

Los supervisores bancarios de muchos países en desarrollo... prestan relativamente poca atención a los aspectos prudenciales de la vigilancia financiera. Por ejemplo, en muchos países los supervisores no hacen una evaluación independiente de la calidad de los activos y otorgan escasa consideración a los procedimientos contables y los controles administrativos. Junto a la inestabilidad macroeconómica y la falta de una adecuada legislación, esta es una de las principales causas de las insolvencias bancarias^[744].

La distinción entre la regulación y supervisión prudenciales y no-prudenciales es esencial. Christen y Rosenberg proporcionan un análisis útil de esta diferencia:

Nos referimos a ciertos requisitos como no-prudenciales, no porque sean poco importantes sino porque no significan que las autoridades financieras den fe o asuman responsabilidad alguna por la solidez de la institución "regulada". Ejemplos de dichos requisitos son:

- El registro y la inscripción de las instituciones autorizadas

- Información sobre los propietarios o personas que las controlan

- Información o publicación de estados financieros; normas sobre el contenido y la presentación de dichos estados; y reglas de contabilidad y auditoría

- Información transparente sobre las tasas de interés a los clientes

- Auditorías externas

- Envío de los nombres de los prestatarios y de la situación de sus préstamos (¿en orden? ¿atrasados? ¿por cuánto tiempo?) a la oficina central de información sobre créditos

- Límites a las tasas de interés

Dependiendo de la combinación de sus elementos, un conjunto de regulaciones no-prudenciales puede ser indoloro o extremadamente molesto. Pero estos requisitos no significan que el gobierno tome una posición sobre la solidez financiera de las instituciones: no conllevan para el gobierno ninguna responsabilidad, explícita o implícita, como asegurador de las pérdidas de los depositantes en el caso de quiebra. Algunos tipos de regulaciones no-prudenciales ni siquiera deben ser enviadas a la oficina que supervisa las instituciones financieras^[745].

7.4.5.2 Regulaciones para evitar las crisis y disminuir los daños

Fiebig ha presentado una útil distinción entre regulaciones preventivas (diseñadas para evitar las crisis) y regulaciones protectoras (para enfrentar las crisis una vez ocurridas) y, dentro de la primera categoría, entre requisitos de entrada y requisitos corrientes para las instituciones financieras^[746]. Fiebig explica por que las regulaciones no son iguales en la agricultura y en otros sectores. Su descripción de las regulaciones proporciona muchas ideas y lecciones, no sólo para los reguladores sino también para las instituciones financieras que trabajan o desean trabajar en el sector agrícola. Como son la base de muchas de las conclusiones de este capítulo, se citan aquí detalladamente (el énfasis se ha añadido):

a) Regulaciones preventivas - requisitos de entrada:

Requisitos de capital mínimo:... con el propósito de asegurar la disponibilidad de suficiente capital para absorber las crisis financieras. También deben establecerse requisitos de capital para evitar que las instituciones se conviertan en cautivas de los malos deudores.... [Estos capitales] representan el compromiso de recursos propios que los propietarios arriesgan perder en la eventualidad de que el banco haga malos préstamos.... Los requisitos de capital mínimo varían considerablemente de país a país.... las propuestas... para las IMF oscilan en el mundo entre 25 000 y 250 000 dólares. En África y el sudeste Asiático se concentran en la parte baja de ese abanico y en los requisitos de entrada más bajos.... Las consideraciones al respecto deben balancear la necesidad de tener propietarios fuertes con un capital considerable en juego al igual que una red de seguridad para la... institución, por un lado, y la de fijar oportunidades de entrada no restrictivas, por el otro.... conviene tener presente que los préstamos innovadores - que extienden los límites de la intermediación formal tradicional - requieren una fuerte base de capital accionario. Requisitos muy bajos de capital de entrada difícilmente generan instituciones suficientemente fuertes para superar las crisis externas y los ciclos a la baja de los negocios. Barreras de entrada muy pequeñas pueden también sobrecargar la capacidad de la agencia supervisora con una gran cantidad de pequeñas instituciones.

Como un ejemplo, existen 2 420 Bancos de Crédito del Pueblo (BCP) en Indonesia, muchos de los cuales con dificultades para competir con los bancos comerciales en las zonas rurales, periurbanas y urbanas en que operan. Esto ha determinado la existencia de... 37 por ciento de préstamos en dificultades en la cartera de esas instituciones. Para desincentivar el establecimiento de nuevos BCP, recientemente se aumentaron los requisitos de capital mínimo de 7 100 a 71 000 dólares.

Requisitos de propiedad:... tienen la intención de promover propietarios fuertes. Pretenden lograr que todos los propietarios actúen en el mejor interés de la institución (compatibilidad de misión), y también que los miembros de los cuerpos directivos hagan todos los esfuerzos para estar totalmente informados acerca de las actividades y el funcionamiento de la institución (regulación interna)....

Los buenos propietarios no sólo deben poseer excelentes antecedentes financieros sino que también conceptos estratégicos claros para la institución. La falta de propietarios atentos a los resultados financieros o una mayoría de ellos socialmente orientados y con la intención de acentuar la cobertura a expensas de la sostenibilidad, puede resultar peligroso

Estructura institucional y de gobierno: Muchos reguladores requieren que los intermediarios financieros formales sean compañía por acciones, para asegurar que los propietarios pongan su capital en juego y tengan incentivos para una activa vigilancia.

Estudios de factibilidad: Para evaluar la adecuación de los aspirantes a entrar en el mercado financiero formal se requieren habitualmente detallados estudios de factibilidad, que entre otras cosas requieren información detallada sobre la institución y sus planes de acción.

b) Regulaciones preventivas: requisitos corrientes:

Relación entre capital y activos, y clasificación de las carteras de préstamos:... es un instrumento esencial para la regulación bancaria en todo del mundo.... para ser capaces de amortiguar los riesgos de crisis es necesario que los activos estén suficientemente respaldados por el capital accionario de la institución financiera. Riesgos... tales como reducciones del valor de los activos en la cartera de préstamos deben ser cubiertos con reservas de pérdidas específicas y generales. Los requisitos de capital cubren los cambios inesperados en las condiciones económicas o de la competitividad....

La definición del capital se torna difícil en los casos de fuerte participación de los donantes. ¿Es aconsejable constituir capital con los fondos recibidos de los donantes? Una de las consideraciones básicas detrás de la relación capital/activos es asegurar que existe suficiente capital para amortiguar los riesgos que puedan surgir en los activos de la hoja de balance de las sociedades financieras. Una fuerte participación del capital también asegura a sus propietarios un elevado control sobre la empresa. Sin embargo, los donantes son propietarios bastante poco severos, que normalmente no tienen o no procesan de manera adecuada y a tiempo las informaciones primarias que se les proporciona. Por consiguiente, los fondos de los donantes deberían ser valorados en una proporción menor que otras fuentes de capital. Lo mismo se aplica a los capitales provistos por los gobiernos, directamente o a través de garantías estatales.

... en muchos bancos de desarrollo agrícola el valor del patrimonio está fuertemente exagerado o es engañoso, debido a que no se constituyen suficientes reservas para préstamos incobrables.

La forma institucional de las cooperativas de ahorro y crédito presenta obstáculos específicos al cálculo del capital. Las acciones de los miembros son redimibles y el retiro de muchos miembros puede constituir una amenaza a la base patrimonial. Por consiguiente, el Consejo Mundial de Sindicatos de Crédito recomienda tomar en cuenta sólo el capital institucional a los efectos de calcular la suficiencia del capital social....

En las instituciones financieras con carteras de préstamos concentrados en la agricultura se pueden rápidamente acumular atrasos en malos años agrícolas.... si los productores se especializan en las mismas líneas o las oscilaciones de los rendimientos de los diferentes productos están interrelacionadas, los atrasos pueden estar acompañados por la disminución de la base de depósitos. En estas circunstancias resulta esencial disponer de un fuerte capital inicial....

¿Cómo entonces puede ajustarse la relación capital/activos a las condiciones financieras de la agricultura de los países en desarrollo? Con el propósito de amortiguar los riesgos específicos a sus estrechos y volátiles sistemas financieros y, en particular, para que las IMF limiten el peligro del rápido deterioro de su cartera de créditos a corto plazo, se recomienda para estos países una relación capital/activos superior al 8 por ciento....

[Existen] tres opciones para ajustar la relación capital/activos a las condiciones de alto riesgo.... Primero, puede establecerse una relación global más elevada. Segundo, el riesgo puede ser ajustado ponderando los activos que conllevan un mayor grado riesgo. Tercero, se puede ajustar la propia definición del capital.

Los préstamos a los productores agrícolas pueden ser clasificados como de mayor riesgo, requiriendo así mayor cobertura de capital.... Otra opción a considerar es la de ponderar el riesgo de los préstamos en cartera de acuerdo con su anterior comportamiento de pagos.... Puesto que disminuye el prestigio financiero de la institución, clasificar a los préstamos agrícolas en una categoría de riesgos más alta tendría como resultado el de aumentar los costos de esos préstamos. Si bien esto es indeseable para el desarrollo, puede parecer apropiado desde la perspectiva de riesgos que tienen los reguladores.

[Sin embargo] el proceso de clasificación [de préstamos] crea costos adicionales que tienen que ser ponderados en relación a los beneficios de la diferenciación. Asimismo, estas regulaciones forman parte del trabajo de los supervisores y pueden ampliar considerablemente el tiempo que le deben dedicar, y por tanto los costos.

Gestión de la liquidez: Los problemas de liquidez son con frecuencia señales iniciales del fracaso de un banco. Muchos reguladores de bancos solicitan diversos indicadores de liquidez a las instituciones supervisadas.... Las instituciones financieras que movilizan ahorros y otorgan préstamos en contextos rurales enfrentan problemas de liquidez muy particulares. Las regiones en las que predomina la producción agrícola enfrentan fluctuaciones estacionales del flujo de caja.... Una más amplia cobertura de regiones diversas y/o el acceso a un fondo común de liquidez pueden ayudar a mitigar los riesgos de liquidez. En cualquier caso, se necesita disponer de un sistema sofisticado de gestión de la liquidez, que permita a los dirigentes adoptar acciones rápidas. Además, a los prestamistas agrícolas con elevada exposición a riesgos del tipo de cambio, debido a refinanciaciones internacionales, deben requerirse niveles más elevados de liquidez.

Estos factores indican que los bancos con importantes carteras de préstamos agrícolas pueden necesitar relaciones de liquidez más altas. En casos de estrechez de liquidez, resulta de suma importancia para los prestamistas agrícolas acceder a fondos interregionales de liquidez y a refinanciación suficientes.

Gestión de los riesgos del crédito: Los requisitos de documentación y garantías son parte de la gestión de los riesgos del crédito... En los mercados financieros rurales, las garantías a menudo son sustituidas o complementadas por dobles firmas (cosignatarios), responsabilidad conjunta de un grupo, y/o garantías bancarias no tradicionales como los bienes mobiliarios.... las metodologías de préstamo agrícolas requieren capacidad ... administrativa y sistemas sofisticados de información gerencial.

... si bien puede argumentarse que la diversificación sectorial es una herramienta esencial para la gestión del riesgo por parte de los prestamistas agrícolas... el establecimiento de tasas fijas [de préstamos por sector] no parece ser necesario ni oportuno....

Muchos países limitan los préstamos internos a los miembros del personal y propietarios de las instituciones financieras. Este es un elemento importante para restringir la posibilidad de fraude y corrupción...

Políticas de reservas y cancelación en libros: Los requisitos de hacer reservas buscan asegurar que el valor real de la cartera de préstamos sea reflejado en la contabilidad. Esto implica que una proporción adecuada del monto de los préstamos e intereses vencidos sea cancelado cuando su recuperación es improbable.... Además de reservas para préstamos individuales, muchos países requieren reservas globales de alrededor del 1-3 por ciento, que se supone reflejan el riesgo crediticio residual que existe aún en carteras sanas.

Las reservas para préstamos están generalmente basadas en factores tales como el valor de las garantías, las fianzas, los antecedentes del cumplimiento y los días de retraso.... En los préstamos garantizados, parece suficiente considerar solamente el monto del préstamo no cubierto por la garantía como base de la reserva. Sin embargo, en medios legales poco estrictos, la falta de posibilidades de hacer cumplir la ley o la lentitud de los procesos para ejecutar las garantías disminuyen mucho el valor actual neto de las garantías. En la mayoría de los países en desarrollo, las garantías llenan más una función de incentivo y de retención, que la de sustituir el reembolso de los préstamos....

Para los préstamos agrícolas, que normalmente tienen plazos más largos que el microcrédito y cuotas fijas de pagos, las reservas en base a los días de atraso... son obviamente inadecuadas. Por ejemplo, un préstamo a dos años a un agricultor, con un pago único al final del período, requiere ser evaluado antes de su vencimiento. Las demoras en el pago de préstamos a la producción agrícola pueden muy bien deberse al atraso en la estación de cosechas, argumento que los comerciantes urbanos no pueden utilizar. El riesgo de incumplimiento en la agricultura no se altera necesariamente por algunos días de retraso. No se está abogando por la laxitud, pero sí por un cierto grado de flexibilidad por parte de los prestamistas para manejar los impactos externos que caracterizan al sector agrícola.

Restricción de servicios: Muchos países restringen la gama de servicios ofrecidos, como una forma de reducir la vulnerabilidad de las instituciones financieras. A menudo, cuando se establecen marcos reguladores específicos para las IMF, estas entidades no pueden recibir depósitos del público desde el inicio.... En el caso de los prestamistas agrícolas hay que asegurar que la diversidad de los servicios financieros no conduzca a la acumulación de riesgos.... En Bolivia no se permite a los Fondos Financieros Privados ofrecer tarjetas de crédito o servicios en moneda extranjera.... para ofrecer nuevos servicios generalmente se requiere una licencia diferente de parte de la institución supervisora. Para aprobar nuevos servicios, un enfoque prudente es solicitar estudios de factibilidad detallados y fundamentados (incluyendo estimaciones de demanda).... Sin embargo, esto puede imponer un papeleo excesivo que reprime la innovación.

Oficinas de información sobre créditos:... En contextos rurales, la inadecuación de los sistemas de identificación nacional puede poner en serios problemas a la eficacia de este instrumento regulador. Los prestatarios pueden fácilmente utilizar diferentes nombres para evitar la registración de su comportamiento anterior en materia de pagos. Además, si los competidores no formales, como las ONG, trabajan en la misma zona, la identificación de los préstamos múltiples se hace más difícil....

Sucursales: En muchos países la apertura de nuevas sucursales requiere la aprobación de la agencia supervisora especializada. Algunas veces también se fijan los horarios de apertura. Estas regulaciones pretenden crear condiciones de trabajo parejas para todos. Sin embargo, pueden ser inconvenientes si requieren que las sucursales estén abiertas a tiempo completo o ubicadas en edificios sólidamente construidos. Las unidades bancarias móviles y sucursales de tiempo parcial son instrumentos importantes para disminuir los costos operacionales de la intermediación financiera rural....

Las regulaciones sobre sucursales pueden establecer restricciones para ciertas áreas geográficas. Por ejemplo, los bancos rurales en Indonesia y Filipinas están confinados a las municipalidades o subdistritos. Los bancos de ahorro municipales en Perú también desde hace tiempo pueden operar solamente en las municipalidades.... [Dichas regulaciones] pueden restringir severamente las posibilidades de diversificación de las carteras y aumentar la exposición a las crisis externas. En estas circunstancias, los préstamos agrícolas diversificados pueden resultar difíciles.

Requisitos sobre documentación de préstamos: En muchos casos, las regulaciones externas especifican la documentación a incluir en cada carpeta de préstamos. La documentación requerida para los préstamos agrícolas y rurales, lo mismo que para la microfinanciación, resulta a menudo excesiva y/o irrelevante. En estas actividades financieras específicas, las decisiones sobre los préstamos dependen mayormente de evaluaciones basadas en el carácter, o incluso dejan la mayoría de las decisiones sobre préstamos a la autoselección de los grupos de responsabilidad conjunta. Con frecuencia, este es un desafío principal de la regulación de las microfinanzas y las finanzas rurales....

Requisitos de información: Los requisitos de información son la base de la supervisión. Usualmente, estos requisitos comprenden temas y conjuntos de datos que deben ser entregados con frecuencia diaria, semanal, mensual o anual. Informes sobre la cartera de préstamos son a menudo solicitados en forma individual, préstamo por préstamo. Para las instituciones con gran número de pequeños préstamos en cartera, estos requisitos de información pueden ser muy pesados, a no ser que se disponga de sistemas totalmente computerizados y conexión de datos electrónicos directa con la institución supervisora.

En zonas rurales, informar diariamente a la agencia supervisora sobre la situación de la cartera o cualquier otro dato resulta muy costoso o imposible. La carencia de infraestructura, como caminos, teléfonos y computadoras... puede hacer difícil la información diaria.... Existen muchas formas de enfrentar este problema. Una puede ser la moderación de los requisitos de información centralizada, mediante delegación de la recolección de información a la propia institución financiera. Los supervisores externos pueden luego controlar la información consolidada y, con base en una selección al azar de los sitios, verificar los informes internos enviados a las oficinas regionales de las instituciones financieras. De igual modo, los requisitos de información pueden ser graduados de acuerdo al monto y al tipo de los préstamos, exigiendo un mayor detalle para los informes sobre los préstamos grandes y los subvencionados^[747].

c) Regulaciones protectoras:

Seguros sobre depósitos: Los seguros sobre depósitos garantizan que los derechos de los depositantes sean atendidos aún en caso de quiebra de la institución financiera. Esto refleja el objetivo básico de la regulación, que es el de proteger a los depositantes.... Un problema principal de los seguros sobre depósitos es el de los incentivos adversos.... una cobertura amplia de las pérdidas potenciales no sólo aumenta la confianza sino que también desincentiva el control del mercado sobre la institución financiera.... [Y] si las primas no se fijan sobre la base de la evaluación del riesgo, las instituciones de menor riesgo implícitamente subsidian a las instituciones de mayor riesgo....

Prestamista de último instancia: Si en una institución financiera se presentan dificultades serias de liquidez, que no resultan de un problema fundamental de solvencia, puede entrar a operar el prestamista de última instancia. Implícita o explícitamente, los bancos centrales cumplen esa función. Sin embargo, distinguir las instituciones financieras con problemas de liquidez de las insolventes es una tarea difícil, que en los casos de prestamistas agrícolas puede coincidir con presiones políticas para salvar la institución.... La adopción de la decisión requiere sopesar las razones en favor de la garantía institucional... respecto al objetivo regulador de asegurar una estructura de mercado competitiva, lo que implica que las instituciones ineficientes no puedan ser sostenidas a largo plazo.

A pesar de sus características particulares, los préstamos de los bancos comerciales a la agricultura caen bajo los procedimientos normales de supervisión de la regulación bancaria. Si bien la regulación bancaria es importante, sus procedimientos no siempre son aplicables a las microfinanzas y a la financiación rural, ya que la mayoría de las IMF inician sus operaciones únicamente como instituciones de préstamo. "En la mayoría de los países, 85 por ciento de las empresas de microfinanzas no son intermediarios financieros, es decir, son sólo prestamistas y no reciben depósitos del público. No existen probablemente fuertes razones para ejercer una supervisión pública preventiva sobre dichas instituciones, dado que la protección de los depositantes es por lo general la principal razón de dicha supervisión"^[748].

Aún ciertas instituciones que aceptan depósitos no deben necesariamente ser llevadas bajo el paraguas de la supervisión bancaria formal:

Muchas ONG piden recibir depósitos de ahorros como una condición para otorgar préstamos. Dichos depósitos deben ser probablemente considerados como parte del costo del préstamo, más que como una verdadera intermediación financiera que requiere la intervención pública para proteger a los depositantes. De igual modo, la supervisión pública tampoco es necesaria ni práctica para grupos comunitarios de base que aceptan depósitos voluntarios de unas pocas decenas de miembros que se conocen entre sí y que controlan las decisiones acerca de los préstamos del grupo^[749].

Por lo general, cuando los intermediarios financieros comienzan a recibir depósitos de ahorros voluntarios, tal como deben hacer para asegurar su sostenibilidad a largo plazo, empiezan a ser sujeto de regulación y vigilancia. Sin embargo, los procedimientos usuales para tal propósito son difíciles de aplicar a las IMF y, algunos países han empezado a utilizar regulaciones y procedimientos de supervisión separados o a retrasar la adopción de las regulaciones prudenciales para dichas instituciones.

Haciendo eco en parte a lo indicado por Fiebig acerca de la regulación de los préstamos agrícolas, Rock, Otero y Rosenberg definen algunas de las diferencias que los procedimientos de supervisión de IMF deberían incorporar:

• Evitar exigir documentaciones muy elaboradas pues, en parte, las IMF tratan de mantener sus costos bajos simplificando su documentación.

• No aplicar los normales requisitos de reservas elevadas para los préstamos sin garantía, ya que la mayoría de sus préstamos no requiere garantías en el sentido tangible tradicional y, en su lugar, se utilizan sustitutos eficaces.

• Las revisiones caso por caso de sus carteras no son recomendables, debiéndose utilizar en cambio metodologías de supervisión de bajo costo.

• Los requisitos de capital deben ser proporcionalmente más altos, por lo menos hasta que la institución haya tenido un sólido desempeño durante varios años^[750].

• De igual modo, los requisitos de liquidez deben ser altos, especialmente porque la mayoría de las obligaciones (depósitos) son a corto plazo.

Christen argumenta que las IMF deben estar sujetas a normas más estrictas que los bancos comerciales, no sólo en relación a los requisitos de capital y liquidez sino también en términos de la calidad de los activos y los ingresos:

[El] argumento de que, como contribuyen a un objetivo público, las IMF deben estar sujetas a normas menos exigentes, es equivocado. Esto es más evidente cuando la regulación se aplica a muchas entidades de microcrédito interesadas en movilizar ahorros del mismo grupo de clientes de bajos ingresos al que ya sirven con créditos. En todo caso, la vigilancia debería ser mayor que la de los bancos comerciales tradicionales, particularmente si tienen la intención de capturar depósitos de clientes de bajos ingresos que no pueden permitirse perder sus limitados ahorros por mala administración de la IMF.

Las normas conciernen fundamentalmente a los ingresos, la calidad de los activos y la adecuación del capital. Estos representan el comportamiento financiero global y el riesgo que comporta la institución para los depositantes o los inversionistas^[751].

Para evaluar la calidad de los activos de las IMF hay que examinar las variables más pertinentes:

Para asegurar la viabilidad a largo plazo de las IMF sujetas a regulación es esencial proteger sus carteras de micropréstamos. A los efectos de evaluar la calidad de los activos, los reguladores enfrentan tres desafíos principales: calcular el valor de las garantías personales, evitar concentrar un gran número de pequeños préstamos a corto plazo en ciertos sectores, y adaptar los requisitos de documentación... para obtener de los clientes la información necesaria a costos administrativos mínimos^[752].

Estas consideraciones implican que los procedimientos de regulación y supervisión de las IMF deben ser considerablemente diferentes a los de los bancos comerciales. En este sentido, se recomienda establecer una unidad supervisora separada para las IMF. Puede ser un departamento distinto dentro de la agencia supervisora (superintendencia de bancos), o también una unidad totalmente separada pero dependiente de la más alta autoridad monetaria, o sea el banco central. Cuando se trate de una unidad separada debería estar investida de plena autoridad para imponer sanciones, incluyendo la liquidación de ciertos intermediarios si fuese necesario.

El momento seleccionado para establecer el sistema de regulación puede ser importante. Christen y Rosenberg consideran que sería mejor no tener regulaciones prudenciales que establecerlas prematuramente. Otros especialistas han sugerido que las regulaciones prudenciales pueden promover el crecimiento de IMF sólidas, al permitirles aceptar depósitos en mayor escala y tener mayor acceso a fondos prestables, así como otorgándoles supervisión. Las principales preocupaciones de Christen y Rosenberg son:

Costos de la regulación.... los costos de dicha regulación tienden a ser más altos de lo que se reconoce generalmente, no sólo en costos en efectivo del supervisor y del supervisado sino también en retrasos de las innovaciones y la cobertura.... los largos procesos para legislar nuevas ventanillas pueden distraer la atención de las IMF, donantes y gobiernos de otros importantes temas [como la supervisión adecuada de los bancos comerciales].

Ausencia de entidades elegibles para supervisión. La cuestión fundamental, que casi nunca parece llamar suficientemente la atención, es si existen en el país IMF que merecen obtener la autorización pero que no pueden usar una ventanilla ya existente.... Para calificar como institución depositaria segura de... dinero pagado comercialmente, las IMF deben ser suficientemente rentables no sólo para cubrir sus costos actuales sino también para pagar el costo comercial total del dinero que su licencia le permitirá recibir, además de generar excedentes para financiar el crecimiento y posiblemente proporcionar beneficios suficientes para atraer inversionistas de alta calidad.

Sería irresponsable otorgar licencias a IMF que no han demostrado capacidad para operar con dichos estándares de sostenibilidad. ¿Cómo puede un supervisor avalar la solidez de instituciones que no están razonablemente seguras de poder operar rentablemente con los nuevos recursos de dinero a los que desean acceder?

Regulación inadecuada. Imponer marcos reguladores a las IMF puede resultar en reglas excesivamente onerosas, incluyendo restricciones a las tasas de interés que puedan cobrar. Una vez que las IMF entran en "la pantalla del radar político del país", las altas tasas de interés que necesitan cobrar para asegurar su sostenibilidad pueden ser prohibidas^[753].

Estos autores consideran que la regulación de las IMF debe ser pospuesta hasta que el país demuestre capacidad adecuada para supervisar los bancos comerciales, que son bastante más importantes para la salud del sistema financiero nacional. Si bien coinciden en que, en último término, la regulación de las IMF es esencial, dudan que pueda mejorar el funcionamiento de dichas instituciones y afirman que sólo sus administradores son capaces de hacerlo. Cinco de sus conclusiones básicas son las siguientes:

• Es improbable que las microfinanzas pueden alcanzar su potencial, a menos que trabajen en contextos autorizados. Por lo tanto, la regulación y supervisión prudencial de las IMF es un tema que incuestionablemente hay que enfrentar.

• Sin embargo, actualmente en la mayoría de los países en desarrollo la ausencia de sistemas especiales de licencia para IMF no limita la expansión de estas entidades.

• Más bien, el cuello de botella es la escasez de IMF que no dependen de la permanente disponibilidad de subsidios y que puedan operar con rentabilidad suficiente para pagar los costos comerciales de una parte considerable de sus fondos, sin descapitalizarse.

• La creación de sistemas reguladores especiales para las IMF es probablemente prematura en países que no han alcanzado un grupo grande de IMF sujetas a autorización.

• Hay que prestar más atención a la posibilidad de dañar el funcionamiento de las microfinanzas imponiéndoles los sistemas actuales de licencias para los bancos o compañías financieras^[754].

Algunos grupos de intermediarios financieros no bancarios, como las asociaciones de sindicatos de crédito, establecen a veces sus propios organismos de supervisión. Sin embargo, normalmente cometen el error de combinar en la misma unidad la función de supervisión con la de promoción de los intermediarios. Lógicamente, las dos funciones están en conflicto: la misma unidad no puede ser tanto el juez como el abogado de los miembros de la asociación.

Nuevamente en las palabras de Christen y Rosenberg,

... nosotros usamos "autosupervisión" para referirnos exclusivamente a los sistemas en los cuales la responsabilidad primaria de la vigilancia y el cumplimiento de las normas prudenciales descansa en un cuerpo controlado por las organizaciones a ser supervisadas, por lo común una federación de IMF controlada por sus miembros. Aquí finalmente tenemos un punto sobre el cual la experiencia parece justificar una conclusión categórica. En países pobres, la autosupervisión de los intermediarios financieros ha sido ensayada decenas de veces y repetidamente ha mostrado ser ineficaz, incluso en casos de fuerte asistencia técnica por parte de los donantes^[755].

Las regulaciones también pueden afectar el contexto en que operan las instituciones financieras. Una preocupación frecuente es que muchas ONG manejan programas de crédito no sostenibles, con tasas de interés subsidiadas y escasa obligación de cumplir los préstamos. Esta costumbre sustrae clientes potenciales a las IMF sólidas y afecta adversamente el desarrollo de una mentalidad adecuada para el manejo del crédito al conjunto de los clientes. Esto puede ser particularmente dañino en países con antecedentes de bancos de desarrollo que operaban en la misma forma no sostenible. La falta de sostenibilidad de las ONG debilita la calidad de las carteras de las instituciones sostenibles cuando los prestatarios piden crédito a las primeras para mantenerse al día con los préstamos de estas últimas. Christen y Rosenberg no están preocupados por este peligro, afirmando que "muchas de las mejores IMF han crecido rápidamente en medio de la competencia de otros programas de microcrédito con tasas de interés y grados de incumplimiento insostenibles"^[756]. Esto puede ser cierto en muchos casos, pero en último término se trata de una cuestión empírica; en algunos países (Nicaragua y Honduras, por ejemplo) el número de ONG insostenibles es suficientemente alto como para que ejerzan al menos algún efecto debilitante sobre el mercado potencial para las IMF sólidas. Una mejor regulación puede corregir este problema en casos justificados.

En breve, las microfinanzas requieren de su propio sistema regulador y de supervisión que, aunque estricto y vigilante, se adapte a las características particulares de las instituciones que controla y monitorea. El desarrollo y la ampliación de los sistemas de regulación puede requerir nuevas especificaciones institucionales, y el papel del sector privado no debe ser pasado por alto:

... las estructuras reguladoras que permiten considerable discreción... pueden generar corrupción. A este respecto resulta útil tener más de una entidad de vigilancia. Al lado de la corrupción, todo sistema de seguimiento es falible. Una forma de reducir los elevados costos de permitir el funcionamiento de instituciones insolventes es tener más de una entidad independiente de vigilancia....

En principio, los que vigilan tienen supervisores pero, con frecuencia, los supervisores no están bien informados. Si hay más de una entidad de vigilancia, puede emplearse un sistema de monitoreo por los pares (peer monitoring); cada entidad en la práctica vigila no sólo a las instituciones financieras sino también a sus pares.... Los reformadores que ignoran la importancia central de la información y el control pueden mirar los cuadros de la estructura institucional y sugerir su racionalización para terminar con supuestas duplicaciones inútiles. Esos esfuerzos de reforma pueden, desde dicha perspectiva, estar fundamentalmente mal orientados.

Los gobiernos pueden utilizar ventajosamente los recursos e incentivos que utiliza el sector privado para aumentar su alcance regulador y hacer una vigilancia más efectiva. La... sugerencia de que el gobierno debe concentrarse en regular variables como el patrimonio neto o capital, que puede alcanzarse a un costo relativamente bajo, cae en esta categoría^[757].

Finalmente, no obstante su importancia, cabe insistir en que las regulaciones por sí mismas no garantizan la solidez de los sistemas financieros. Como Fiebig ha señalado:

Es importante tener en mente que si bien las instituciones financieras se benefician de los sistemas adecuados de regulación externa, no existen muchas evidencias de que las regulaciones generen instituciones más fuertes y menos expuestas a crisis externas o a fraudes internos. Por lo general, los analistas concuerdan en que la principal responsabilidad para garantizar la seguridad, solidez y rentabilidad de las instituciones financieras corresponde a los administradores y los propietarios^[758].