La estrategia agrícola es un conjunto coherente de diversas políticas, en una estructura lógica global que adopta una visión a mediano o largo plazo del desarrollo del sector. En el Capítulo 2 se ha examinado la utilidad de las estrategias para asegurar la coherencia de las diversas políticas, para vincularlas con los objetivos del desarrollo global nacional, y para garantizar que las cuestiones o aspectos que necesitan reformas sean suficientemente atendidos.
Una característica distintiva de las estrategias es el enfoque integral de los temas del desarrollo. Para poder ser llevadas a la práctica con éxito, las estrategias deben estar dotadas de un sólido marco conceptual y sus propuestas de política deben estar formuladas con rigurosos criterios técnicos. De no ser así, se pueden convertir en meras shopping list y perder mucho de su poder persuasivo. Sin embargo, no se debe pasar por alto que las estrategias son mucho más que un documento técnico: constituyen una visión y una consigna. Son una visión porque presentan posibilidades nuevas para el sector y los caminos para alcanzarlas. Uno de sus principales funciones es la de mostrar caminos viables para satisfacer las legítimas aspiraciones de la población rural. Son una consigna porque, si tienen éxito, se pueden convertir en el medio para movilizar el apoyo a la visión y a los instrumentos para llevarla adelante. La actividad agrícola alberga muchas personas y es muy diversificada; por lo tanto, se hace necesario tener una visión convincente del potencial del sector para poder movilizar su apoyo. De la misma manera, sin un amplio respaldo las estrategias no pueden llegar más allá de la categoría de estudios técnicos.
Se requieren al menos tres frentes principales de apoyo a las estrategias:
Los productores o, más ampliamente, las familias rurales. Las estrategias se formulan para ellas y no pueden ser aplicadas plenamente sin su activo consentimiento y participación.
Los gobiernos, a través de sus diversas instancias, que deben guiar los esfuerzos para su implementación. Los gobiernos son conglomerados de individuos con puntos de vista diferentes y algunas veces conflictivos; por lo tanto, se requiere un diálogo institucional múltiple y sostenido para alcanzar consenso suficiente en el sector público.
Las instituciones internacionales de desarrollo, cuyo acuerdo y financiación son necesarios para el éxito de las estrategias.
En la medida de lo posible, las estrategias también deben alcanzar una recepción positiva en otros segmentos de la población y líderes de opinión en general, a pesar de que muchos grupos participan escasamente en su formulación. Si una estrategia genera la oposición activa de sectores influyentes, probablemente será difícil que sea aprobada y puesta en práctica.
En este capítulo se examinan primero algunos de los principales aspectos inherentes al proceso de preparar estrategias agrícolas o rurales. Se utilizan ejemplos de la experiencia de asesoría del autor en Honduras, Guyana, Estonia, Nicaragua, El Salvador, República Dominicana y Mozambique, lo mismo que informaciones disponibles sobre trabajos en otros países. Luego se analizan la sustancia de las orientaciones estratégicas de las políticas de desarrollo agrícola, los programas de desarrollo rural y los criterios para asignar recursos a dichos programas.
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El Programa de Reformas del Sector de Cereales en Kenya (PRSC), que formaba parte del programa de ajuste estructural, ilustra las dificultades para llevar a cabo reformas de política que no cuentan con apoyo suficiente. ... las incoherencias ocurridas en la implementación del PRSC son sustancialmente el resultado del descuido de la dimensión política de la reforma, de no haber desarrollado una cultura de cambio en el período prereforma.... si los diseñadores y administradores del PRSC se hubieran tomado la molestia de informar adecuadamente sobre los beneficios esperados de la reforma, el proceso hubiera recibido un apoyo más consistente. Esto es evidente en el comportamiento de los actores de ese mercado, especialmente los molinos de maíz y los políticos con intereses en esa molienda y en el comercio de alimentos, quienes inicialmente se opusieron a las reformas pero luego las apoyaron ... la ausencia de un respaldo pleno por parte del Presidente y el Gabinete, y la falta de comprensión de los diversos grupos involucrados sobre los probables beneficios y costos, crearon dudas y conflictos que luego resultaron ser más aparentes que reales. Esto contribuyó a una implementación poco coherente y a un conflicto evitable entre los donantes y el gobierno. Con esto se sugiere que la tarea de gestionar los aspectos políticos de la reforma fue descuidada, y que debería ser incorporada explícitamente en dichos programas. (De: P. M. Lewa y M. Hubbard, "Kenya's Cereal Sector Reform Programme: managing the politics of reform", Política Alimentaria, tomo 20, No. 6, diciembre de 1995, págs 573-574.) |
Como parte del esfuerzo para obtener apoyo para las reformas, la estrategia puede definir las relaciones mutuas entre los diferentes subsectores e intentar balancear sus ganancias y pérdidas. Algunas veces es difícil obtener aprobación para reformas individuales, ya que los grupos que pierden en el proceso, aunque sean una pequeña minoría, tienen suficiente fuerza política para bloquearlas. Pero si la propuesta se incluye en un paquete, aquellos que perderían con una de las reformas pueden preferir apoyarlo, porque perciben suficientes ventajas del programa en su conjunto.
En la elaboración de la reforma de la política agrícola en Honduras, a inicios de los años noventa, el apoyo de los agricultores al libre comercio se obtuvo, en parte, mediante la adopción de un sistema de bandas de precios que automáticamente elevaba los aranceles cuando los precios mundiales bajaban excepcionalmente (y los disminuía cuando subían mucho, para beneficio de los consumidores). De igual modo aceptaron el desmantelamiento del sistema de precios de garantía de los cultivos, en parte porque la medida fue englobada con la privatización de los silos de propiedad del estado, que convertía a los agricultores en dueños parciales de las instalaciones. Si se hubieran presentado solamente las propuestas sobre libre comercio o liberalización de precios, es poco probable que en ese momento se hubiera obtenido respaldo suficiente para su aprobación.
Otros elementos de ese programa de reformas contribuyeron a su aceptación como un todo. Los grandes agricultores comerciales percibieron que la reestructuración del proceso de reforma agraria pondría fin a las inconsistencias de esta política, lo mismo que a veinte años de invasiones y violentas confrontaciones por la tierra; por lo tanto, estuvieron dispuestos a aceptar la eliminación del sistema de precios de garantía, del cual habían sido los mayores beneficiarios, y de los controles cuantitativos sobre las importaciones, que también favorecía a algunos de ellos. Los pobres rurales anticiparon potenciales beneficios de una reforma agraria más eficaz, de la eliminación de la prohibición del arrendamiento de tierras y de otros elementos del paquete dirigidos a esos grupos de ingresos; por consiguiente estuvieron de acuerdo en abandonar la táctica de invadir tierras la cual, además, algunas veces les era perjudicial.
Un propósito fundamental de cualquier estrategia debería ser la creación de reglas de juego parejas para todos en materia de políticas y la eliminación de los privilegios económicos especiales. Esto es deseable tanto desde la perspectiva de la eficiencia económica como de la equidad[980]. El consenso sobre la necesidad de tratamiento uniforme a todos los actores económicos se alcanza más fácilmente mediante la participación conjunta de varios grupos de interés en la formulación de la estrategia, en lugar de dejar que negocien individualmente con el gobierno. Cuando se debate una amplia gama de temas en foros con muchos participantes, cada uno de estos puede aceptar que la eliminación de los privilegios de los demás requiere reciprocidad de parte suya: esta lógica lleva a la renuncia simultánea a todos los privilegios. Esta puede una vía eficaz para obtener el consenso generalizado para el programa de reformas y terminar así con arraigados privilegios o, al menos, reducirlos significativamente.
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En uno de sus muchos comentarios editoriales sobre la Estrategia de Desarrollo Nacional en Guyana, Stabroek News, un periódico independiente frecuentemente considerado por el Gobierno como representante del punto de vista de la oposición, hizo este comentario: El boceto Estrategia para el Desarrollo Nacional debería ser de lectura obligatoria para nuestros políticos, hombres de negocio, sindicalistas y académicos. Contiene ideas útiles e interesantes y reflexiones sobre cada uno de los aspectos de la economía y sus procesos, lo que eleva el debate público que en muchos aspectos está mal informado y carente de cualquier marco teórico o sistémico. (Del Stabroek News, Georgetown, Guyana, 6 de marzo de 1997.) |
Uno de los propósitos básicos de las estrategias es el de elevar el nivel del diálogo nacional sobre las políticas. Cuando este diálogo tiene lugar entre un grupo con intereses particulares y funcionarios del gobierno, el resultado tenderá a incluir un conjunto de excepciones a la regla del tratamiento igualitario. Los debates tienden a asumir la óptica estrecha de los beneficios o pérdidas de las reformas para un grupo en particular, sin considerar los resultados para el conjunto de la sociedad. El proceso de formular una estrategia proporciona la oportunidad para llevar el diálogo al terreno de las cuestiones principales del desarrollo nacional y a los obstáculos a superar, lo cual permite identificar las ventajas que obtendrá la nación. Esto puede tener un valor educativo a largo plazo para la población, que trasciende los beneficios concretos que surgen de poner en práctica aspectos importantes de la estrategia.
La formulación de la estrategia comporta también un proceso educativo para los participantes. En la medida de lo posible debe ser participativo, lo cual, además de respetar los valores democráticos, refuerza el apoyo a la propia estrategia. También mejora su contenido, porque los participantes representan colectivamente el mayor acervo de conocimientos del país en cada una de las cuestiones tratadas. Aún así, los técnicos no siempre están familiarizados con los diversos temas de la política. Con frecuencia se han movido en el marco de la política vigente y no conocen otros marcos alternativos, especialmente si son radicalmente diversos. Por lo tanto, la formulación de estrategias puede constituir un proceso en el cual los participantes aprenden a definir diferentes temas de la política y a perseguir soluciones en direcciones probablemente no habituales.
El proceso de aprendizaje puede ampliarse a los efectos de proporcionar a los participantes un mayor conocimiento de los programas de los donantes y organismos multilaterales, a través del diálogo con sus representantes. A su vez, el diálogo puede abrir canales de comunicación para que, en el futuro, dichos donantes y organismos formulen sus programas en el país consultando un espectro más amplio de líderes de la sociedad.
El borrador de la estrategia y su versión final pueden tener roles distintos. La última es la base formal para la ejecución del programa; el primero, simplemente porque tiene el carácter de borrador, puede abordar temas sensibles eludidos hasta ese momento por los responsables de las políticas. Por ejemplo, el borrador de la Estrategia Nacional de Desarrollo de Guyana[981] examinaba abiertamente la opción de privatizar la industria azucarera nacional. En ese momento, el Gabinete se oponía firmemente a esa medida y, de hecho, no había sido posible discutir el tema públicamente. Pero dado que la estrategia era un borrador preliminar y técnico para consulta pública, en el contexto de una detallada revisión de las opciones económicas nacionales, el Ministerio de Finanzas permitió analizar exhaustivamente la opción de la privatización. Por esta razón, puede ser conveniente etiquetar a la primera versión como "borrador técnico" y destacar este hecho para librar la discusión de las restricciones de tipo político.
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[980] Hans Binswanger ha
destacado el aspecto de la equidad: “Proporcionar privilegios o reducir la
competencia en los mercados de productos, insumos y crédito es costoso
para los consumidores y contribuyentes, y termina dañando a los
pequeños agricultores y a los pobres rurales, aunque tal efecto no sea
intencional.” (H. Binswanger, “Agriculture Rural Development: Painful
Lessons”, en: Carl K. Eicher y John M. Staatz, International Agricultural
Development, 3a edición, The Johns Hopkins University Press,
Baltimore, 1998, pág. 298.). Reimpreso con permiso de The Johns Hopkins
University Press [981] Publicados inicialmente como borrador técnico en 1996, los seis tomos de la Estrategia cubrían todos los sectores de la economía y habían sido preparados con la colaboración de 23 grupos sectoriales integrados por expertos del gobierno y el sector privado. El trabajo fue suspendido durante más de un año por una crisis electoral y cuando el Ministro de Finanzas reinició las labores, la sociedad civil jugó un papel aún mayor en la actualización y revisión de la propuesta. El borrador fue finalmente enviado al Parlamento y durante su discusión en éste el Gobierno ya fue adoptando muchas de sus recomendaciones. El Centro Carter contribuyó a facilitar el proceso. |
