T. Juszczak, B. Kornatowska, R. Michalak et M. Buszko-Briggs
Tomasz Juszczak, Bożena Kornatowska, Roman Michalak et Malgorzata Buszko-Briggs travaillent à l’Unité de liaison de la Conférence ministérielle pour la protection des forêts en Europe, à Varsovie (Pologne).
Un exemple réussi de processus régional, dicté par les pays et appuyé à un haut niveau, centré sur des problèmes d’importance clé pour la région.
Quatorze ans se sont écoulés depuis que la Conférence ministérielle pour la protection des forêts en Europe (MCPFE) a pris ses fonctions pour améliorer la protection des forêts grâce à une gestion durable. Dès le début, la MCPFE s’est rendu compte qu’un partenariat et une collaboration de grande ampleur s’imposaient au niveau international pour traiter divers problèmes forestiers dans toute la région. La nature ne connaît pas de frontières, et il ne devrait pas en exister pour ce qui est des forêts. Le dialogue au sein de la MCPFE a réussi à établir une collaboration étroite et fructueuse sur une vaste gamme de problèmes liés aux forêts et à la sylviculture européennes, et à développer la communication politique et scientifique à l’échelon international. Ce dialogue a toujours associé des représentants des gouvernements des pays participants et diverses parties prenantes, y compris des organisations non gouvernementales (ONG) actives dans le domaine environnemental et social, des associations de propriétaires forestiers, le milieu des industries forestières et des organisations intergouvernementales.
Le Programme de travail de la MCPFE est structuré suivant les trois piliers de la gestion durable des forêts, à savoir les dimensions environnementales, économiques et socioculturelles, et il a pour objet de contribuer au développement durable de la société au sens large (MCPFE, 2003a).
Le présent article décrit les facteurs du succès du processus et quelques-unes de ses principales réalisations, en particulier le renforcement de la collaboration entre l’Europe de l’Est et l’Europe de l’Ouest; l’élaboration de critères et indicateurs paneuropéens de la gestion durable des forêts; les travaux concernant les aspects économiques des forêts; et la coopération intersectorielle avec les ministres de l’environnement dans le domaine de la conservation de la diversité biologique des forêts.
Quarante-quatre pays européens ont été associés au processus de la MCPFE, et plusieurs pays non européens et organisations internationales y ont participé, en qualité d’observateurs. En conséquence, non seulement la MCPFE a servi de tribune pour la coopération entre les ministres européens responsables des forêts, mais elle a aussi intégré des apports indispensables d’organisations non gouvernementales et intergouvernementales. Bien que les intervenants représentent des opinions et des intérêts très divers, ils ont en commun leur engagement envers la protection des forêts et le développement durable (MCPFE, 2000b).
Le processus de la MCPFE repose sur les activités suivantes:
Le CCG comprend actuellement l’Autriche, qui a organisé la dernière Conférence ministérielle, et l’Espagne, la Pologne et la Norvège, qui organiseront les suivantes. En plus de fournir des avis à l’Unité de liaison de la MCPFE (un bureau orienté vers les services qui appuie la coopération au sein de la MCPFE), les pays membres du CCG financent aussi les activités de l’Unité de liaison, notamment l’organisation et la coordination des réunions internationales de la MCPFE, la préparation des documents d’information devant être discutés aux réunions et l’élaboration des rapports finals des réunions.
Quatre Conférences ministérielles pour la protection des forêts en Europe ont eu lieu. La première (Strasbourg, France, 1990) a mis en place des mécanismes transfrontières pour la protection des forêts et était centrée sur la coopération technique et scientifique à travers tout le continent.
La deuxième conférence (Helsinki, Finlande, 1993) portait sur l’approche de l’Europe face aux problèmes environnementaux mondiaux, et les participants ont adopté les Principes généraux pour la gestion durable des forêts en Europe. La Conférence d’Helsinki a également mis l’accent sur la protection de la diversité biologique et sur l’élaboration de stratégies pour atténuer les effets d’un éventuel changement climatique sur le secteur forestier.
Les multiples fonctions des forêts ont été longuement examinées et reconnues à la troisième Conférence ministérielle (Lisbonne, Portugal, 1998), et les aspects socioéconomiques de la gestion durable des forêts ont reçu une grande attention (MCPFE, 2000a).
Les participants de la quatrième Conférence ministérielle (Vienne, Autriche, 2003) ont pris l’engagement de renforcer les synergies favorables à la gestion forestière durable en Europe, sur la base d’une coopération intersectorielle et d’un partage des responsabilités communes dans ce domaine, en renforçant les contributions économiques des forêts, en reconnaissant les dimensions sociales et culturelles, en assurant la conservation de la diversité biologique et en forgeant des stratégies pour atténuer les effets du changement climatique (MCPFE, 2003c, 2003d).
Le Processus de la MCPFE attache une importance particulière à la mise en œuvre des accords et des engagements pris, bien qu’ils ne soient pas juridiquement contraignants. Les gouvernements de toute l’Europe ont mis sur pied des initiatives pour appliquer les décisions de la MCPFE aux niveaux régional, national et infranational. La MCPFE coopère avec un certain nombre d’organisations internationales, dont la FAO, la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (CEE-ONU), le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), des ONG et des institutions de recherche, pour mettre en œuvre les décisions prises par les ministres. L’échange d’informations entre des chercheurs et des décideurs, dans et entre les pays signataires, permet de mettre en œuvre les politiques forestières en tenant compte des connaissances scientifiques les plus récentes. Les programmes ou activités mis au point à la suite des déclarations ministérielles adoptées à Strasbourg, et dont le développement se poursuit avec l’appui des conférences ministérielles successives, sont le Programme européen des ressources génétiques forestières (EUFORGEN), le Réseau EUROSILVA de recherche sur la physiologie des ligneux, le Réseau européen de recherche sur les écosystèmes forestiers, le Réseau européen de placettes permanentes de suivi de l’écosystème forestier, et une Banque de données européenne décentralisée sur les feux de forêt (MCPFE, 2000b).
Le fait de forger un partenariat solide et d’associer des acteurs clés améliore la compréhension multilatérale et favorise la réalisation des objectifs définis (MCPFE, 2000a, 2003a, 2003c). Le dialogue pluripartite – qui a associé des représentants des principaux groupes d’intérêt (propriétaires forestiers, industries forestières, ONG sociales et environnementales et communauté scientifique) dans des discussions libres – est un exemple d’intégration européenne et de coopération de haut niveau. Après la quatrième conférence ministérielle, où le dialogue a de toute évidence permis aux participants de mieux se comprendre (MCPFE, 2003a, 2003d), la réunion de haut niveau de la MCPFE suivante (Vienne, 2003) est convenue que le dialogue pluripartite devrait faire partie intégrante des conférences ministérielles futures et que les pays signataires devraient être informés des questions exposées par les principaux groupes afin que les ministres participent plus activement à la discussion. La MCPFE encourage aussi la participation des parties prenantes au niveau national, en particulier dans le cadre des programmes forestiers nationaux (MCPFE, 2003c).
Alors que tous les engagements de la Conférence de Vienne sont mis en œuvre au niveau régional, leur valeur peut être renforcée par des actions conjointes au niveau mondial. La MCPFE entretient des relations avec des processus mondiaux visant à renforcer la gestion durable des forêts, dont un certain nombre de conférences, initiatives et processus internationaux organisés après la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED) (Rio de Janeiro, Brésil, 1992). La MCPFE reconnaît l’importance des engagements mondiaux et leur lien avec ses propres activités. Elle a contribué à la mise en œuvre des décisions de la CNUED concernant les forêts et de son processus de suivi au sein du Groupe intergouvernemental spécial sur les forêts (IPF) et du Forum intergouvernemental sur les forêts (IFF).
La MCPFE a le statut d’observateur au Forum des Nations Unies sur les forêts (FNUF), dont le principal objectif est de promouvoir la gestion durable des forêts dans le monde. Les questions qui relèvent du mandat du FNUF – c’est-à-dire, entre autres, le maintien du couvert forestier, la diversité biologique, la santé et la vitalité des forêts et les fonctions des ressources forestières (production, protection et fonctions socioéconomiques) – sont toutes couvertes par les cinq Résolutions de Vienne (MCPFE, 2003c) qui sont mises en œuvre au niveau régional, paneuropéen, et font l’objet d’un rapport au FNUF. Pour faire un meilleur usage des informations et des ressources existantes, le FNUF encourage vivement les processus régionaux et sous-régionaux pour renforcer et faciliter la coopération dans le domaine du suivi, de l’évaluation et de l’établissement de rapports (notamment dans le cadre de réunions conjointes, d’ateliers et de publications). La MCPFE a contribué activement à ces processus.
Sur les 30 pays européens qui ont participé à la Conférence de Strasbourg en 1990, 16 étaient des pays d’Europe centrale et orientale aux tout premiers stades de la transition vers une économie de marché. La MCPFE a reconnu l’importance des forêts dans cette partie de l’Europe et la possibilité que des réformes économiques aient des conséquences négatives pour la conservation des forêts, durant la période de transition instable. Les pays en phase de transition économique ont sollicité une assistance pour le suivi des ressources forestières; en réponse à cette requête, la Conférence d’Helsinki a adopté en 1993 une résolution pour promouvoir et soutenir la coopération forestière avec ces pays, et précisé les mesures qui seraient prises à l’avenir. Une Équipe de spécialistes sur les pays en phase de transition économique a été établie pour suivre la mise en œuvre de la résolution, sous les auspices de la CEE-ONU et de la FAO, avec l’aide d’une base de données rassemblant les informations fournies par les pays et les organisations sur les projets et le secteur forestier. Lors de la mise en œuvre de la résolution, la CEE-ONU et la FAO ont coordonné plus de 500 projets bilatéraux et multilatéraux centrés sur une vaste gamme de questions forestières.
Un certain nombre d’ateliers, de séminaires et de programmes de formation ont contribué à renforcer la compréhension réciproque entre les pays. Un atelier international sur les forêts et la foresterie dans les pays d’Europe centrale et orientale a été tenu à Debe (Pologne) en 2001 pour discuter de l’élaboration des politiques forestières, de nouveaux cadres juridiques, des réformes de l’administration forestière et de la gestion des forêts de l’État et des forêts privées dans ces pays. Les participants ont identifié les enjeux, en particulier les processus de réforme de la structure de la propriété (privatisation et restitution des forêts). Parmi les principales recommandations faites à la MCPFE, on peut citer la promotion des approches participatives et des programmes forestiers nationaux (MCPFE, 2002).
Huit pays d’Europe centrale et orientale ont officiellement achevé leur processus de réforme économique et ont adhéré en 2004 à l’Union européenne. Toutefois, le processus de transition n’est pas seulement économique, il est aussi social, culturel et politique. Les programmes forestiers nationaux peuvent contribuer à accélérer ces types de transformation, qui s’opèrent plus lentement que les changements économiques. Une approche paneuropéenne des programmes forestiers nationaux, basée sur la participation et la collaboration (plutôt que sur le contrôle), a été présentée à la quatrième Conférence, à Vienne.
En outre, les participants de la Conférence de Vienne ont inclus pour la première fois la Géorgie – ce qui montre que le processus paneuropéen est prêt à s’élargir encore plus à l’est.
Depuis janvier 2004, le secrétariat de l’Unité de liaison de la MCPFE est basé à Varsovie, et la prochaine Conférence ministérielle pour la protection des forêts en Europe aura lieu en Pologne – une preuve éclatante de la collaboration Est-Ouest.
Les pays d’Europe de l’Est sont souvent parmi les plus performants dans de nombreux aspects de la gestion durable des forêts. L’engagement de la MCPFE a certainement contribué à ce résultat positif.
Des ateliers, des séminaires et des programmes de formation aident les pays d’Europe orientale et occidentale à mieux se com prendre – ici, un atelier de la MCPFE tenu dans le district forestier de Tuszyma, en Pologne |
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M. BUSZKO-BRIGGS |
Pour aider les pays à remplir leurs engagements, la MCPFE offre divers instruments pour harmoniser les termes, les définitions, les méthodes, les concepts et les approches. L’un des plus importants est un ensemble de critères et d’indicateurs de la gestion durable des forêts, qui sert de base pour le suivi, l’évaluation et l’établissement de rapports sur l’avancement des pays vers la gestion durable des forêts.
Le processus d’élaboration et de perfectionnement des critères et indicateurs paneuropéens a commencé immédiatement après l’approbation de la définition et des principes généraux de la gestion durable des forêts à la Conférence d’Helsinki en 1993, et il est encore en cours. Le processus a mobilisé de nombreux experts représentant une vaste gamme de pays et d’organisations. Le premier ensemble de critères et indicateurs de la MCPFE a été adopté au niveau technique en 1994 (Rametstainer, 2001). Les pays présents à la troisième Conférence ministérielle de Lisbonne, en 1998, ont adopté six critères paneuropéens de la gestion durable des forêts et approuvé les indicateurs correspondants (MCPFE, 2000a). Les pays ont aussi pris l’engagement d’intégrer les critères et indicateurs dans leurs programmes forestiers nationaux ou dans d’autres cadres politiques pertinents.
La diversité des forêts et de la foresterie européennes a rendu extrêmement ardue l’élaboration de critères et d’indicateurs à l’échelle de la région. Les forêts européennes (pour la plupart semi-naturelles) se sont développées dans des conditions climatiques, économiques et politiques complètement différentes et leur gestion a varié en fonction des intérêts divers des propriétaires, des administrateurs et d’autres groupes. Dans ce contexte, l’approbation de critères et d’indicateurs communs, avec la libre participation des parties prenantes, doit être considérée comme l’une des réalisations les plus significatives de la MCPFE.
Le processus d’élaboration de critères et d’indicateurs englobe leur mise en œuvre, aussi bien au niveau national (par exemple, comme base pour l’élaboration d’ensembles nationaux) qu’international (par exemple, comme base pour l’établissement de rapports harmonisés). Parallèlement, certains indicateurs ont été révisés et perfectionnés. Une révision, commencée après la Conférence de Lisbonne, comportant une analyse complète et de vastes consultations, a débouché sur un ensemble de critères et d’indicateurs améliorés de la MCPFE qui a été adopté au niveau technique en 2002, et approuvé par les ministres à la quatrième Conférence ministérielle, à Vienne (MCPFE, 2003b).
Dès le début, les critères et indicateurs de la MCPFE ont influencé la présentation des rapports internationaux sur les forêts (aussi bien pour les programmes d’action des Nations Unies que pour la MCPFE), en particulier établis par les pays des zones tempérées et boréales. La coopération entre la MCPFE, la CEE-ONU et les unités de la FAO chargées de la partie européenne de l’Évaluation des ressources forestières mondiales 2000 de la FAO (ERF 2000) a permis d’harmoniser les définitions et les classifications et d’éviter les doubles emplois et les structures inutiles, en réalisant des économies. Les rapports successifs sur la situation des forêts européennes, qui sont une source d’information cruciale pour examiner la mise en œuvre des engagements politiques, ont été élaborés sur la base des critères et indicateurs de la MCPFE (MCPFE et CEE-ONU/FAO, 2003).
Les données réunies et l’expérience acquise grâce à l’établissement des rapports ont été primordiales pour les étapes successives de l’élaboration des critères et indicateurs. Les premiers résultats ont mis en évidence quelques lacunes au niveau des données dans tous les pays participants, mais la prise de conscience de ce problème été utile pour avancer la mise en œuvre de la gestion durable des forêts. Certains indicateurs, comme la superficie des forêts et le volume de la biomasse ont affiché des tendances positives stables.
Si l’accent est mis en particulier sur les pays en phase de transition économique, la plupart des indicateurs de la gestion durable des forêts ne mettent pas en évidence de différences significatives entre les pays d’Europe orientale et occidentale, ce qui est encourageant.
La diversité des forêts et de la sylviculture européennes compliquent considérablement l’élaboration de critères et d’indicateurs (en haut forêt de montagne en Bulgarie; en bas, peuplement naturel de chênes-liège, Quercus suber, au Portugal) |
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FAO/FO-0457/C. PALMBERG-LERCHE (en haut) M. MALAGNOUX (en bas) |
Initialement, la MCPFE s’est plus intéressée aux aspects environnementaux qu’aux deux autres piliers de la gestion durable des forêts (les dimensions économiques et socioculturelles). Il est cependant vite apparu que le recul des forêts mettait en péril la viabilité de toutes leurs fonctions. L’importance des facteurs économiques a été soulignée durant la deuxième Conférence, à Helsinki; elle a été confirmée dans la définition de la gestion durable des forêts et mieux précisée dans les Principes généraux pour la gestion durable des forêts en Europe (MCPFE, 200a).
Les efforts déployés pour mettre en œuvre les engagements pris au niveau ministériel ont mis en évidence des contraintes au niveau national, montrant que la viabilité économique était indispensable pour renforcer tous les aspects de la gestion durable des forêts. En conséquence, les aspects économiques de la foresterie ont été mis en avant à la troisième Conférence ministérielle à Lisbonne, en particulier dans une résolution sur le renforcement des aspects socioéconomiques de la gestion forestière durable, ainsi qu’à la quatrième Conférence, à Vienne, qui a adopté une résolution sur l’augmentation de la viabilité économique de la gestion forestière durable en Europe (MCPFE, 2003c). D’autres résolutions et instruments de gestion durable des forêts de la MCPFE qui sont moins spécifiquement centrés sur les aspects économiques, en particulier des critères et indicateurs, portent aussi sur la dimension économique.
La MCPFE a cherché de nouvelles sources de financement pour la gestion durable des forêts. Notant la nécessité de faciliter la fourniture d’avantages polyvalents, les ministres ont mis sur pied des initiatives pour évaluer toute la gamme de biens et de services procurés par les forêts. Les résultats de ces évaluations devraient être intégrés dans les politiques et les programmes forestiers pertinents. Des ressources financières additionnelles seront obtenues en aidant les forêts à remplir leur rôle dans d’autres domaines du développement durable, tels que le développement rural, les politiques liées au climat et la protection de la biodiversité. La MCPFE a réaffirmé le caractère indispensable du bois, notamment comme produit de remplacement de ressources non renouvelables. Elle a également mis l’accent sur la nécessité de commercialiser de nouveaux produits et services forestiers.
En indiquant les multiples biens et services qui devaient être fournis dans le cadre de chaque fonction des forêts, les ministres se sont basés sur des augmentations symétriques des financements pertinents pour compenser l’insuffisance des financements traditionnels due à la fois aux restrictions concernant l’exploitation et à une augmentation des coûts de la mise en œuvre de la gestion durable des forêts. Bien que l’on ait tout fait pour trouver de nouvelles sources de financement de la gestion durable des forêts, au niveau tant paneuropéen que national, la part des fonds destinés aux fonctions non productives a été inférieure à la demande.
L’insuffisance des fonds disponibles a incité encore plus à chercher de nouvelles possibilités de garantir la viabilité économique de la gestion durable des forêts. À cette fin, la MCPFE a mis au point de multiples initiatives pour renforcer la compétitivité et l’esprit d’entreprise, notamment par l’adoption d’instruments économiques novateurs. Les ministres voyaient dans l’expansion des ressources forestières européennes une possibilité d’accroître les revenus provenant du bois et des produits forestiers non ligneux traditionnels. L’éducation et la formation y contribueraient en améliorant la gestion. Les ministres ont suggéré de développer encore la coopération des parties prenantes, pour renforcer le pouvoir économique du secteur.
Dans ses travaux relatifs aux aspects économiques des forêts, la MCPFE a réaffirmé le caractère indispensable du bois, notamment comme produit de substitution des ressources non renouvelables |
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D. SCHOENE |
Depuis quelques décennies, le développement rapide et l’utilisation plus intensive des ressources naturelles ont provoqué un appauvrissement de la diversité biologique dans les forêts européennes. La MCPFE s’est préoccupée de protéger la variabilité parmi les organismes vivants des forêts et les processus écologiques dont ils font partie, ainsi que la diversité génétique et celle des écosystèmes et des paysages. La diversité biologique forestière est devenue partie intégrante du concept de la gestion durable des forêts approuvé par les pays européens à la Conférence d’Helsinki, en 1993. Cette conférence a également adopté les Principes généraux pour la conservation de la diversité biologique des forêts européennes (MCPFE, 2000a).
La question de la conservation de la diversité biologique forestière a à nouveau été abordée à Vienne, en 2003, avec l’adoption d’une résolution sur la conservation et l’amélioration de la diversité biologique des forêts en Europe et la présentation des Lignes directrices pour l’évaluation des forêts et des autres terres boisées protégées et de protection en Europe (MCPFE, 2003c).
Depuis 1997, la MCPFE a mis en œuvre son Programme de travail sur la biodiversité, en coopération avec le processus ministériel «Un environnement pour l’Europe» et la Stratégie paneuropéenne pour la diversité biologique et paysagère (PEBLDS), qui ont, comme elle, pour objectifs de conserver et d’améliorer la diversité biologique des forêts. La PEBLDS approuvée en 1995 à la troisième Conférence ministérielle «Un environnement pour l’Europe», tenue à Sofia (Bulgarie), est une réponse européenne visant à promouvoir la mise en œuvre de la Convention sur la diversité biologique (CDB). Les membres du Conseil pour la PEBLDS sont convenus d’enrayer l’appauvrissement de la biodiversité à tous les niveaux d’ici à 2010.
Un cadre de coopération entre la MCPFE et le processus «Un environnement pour l’Europe»/PEBLDS a été présenté à la Conférence de Vienne en 2003 et adopté à la cinquième Conférence ministérielle «Un environnement pour l’Europe» à Kiev (Ukraine) en mai de la même année.
Les deux processus ministériels ont approuvé un Programme de travail conjoint sur la conservation et l’amélioration de la diversité biologique et paysagère dans les écosystèmes forestiers 1997-2000, qui s’est avéré un instrument efficace pour la collaboration en matière de diversité biologique forestière, entre le processus paneuropéen et celui sur l’environnement. Les thèmes prioritaires de coopération pour la période 2003-2005 sont énumérés ci-après.
Les aires protégées sont l’un des thèmes prioritaires du programme de travail conjoint sur la conservation de la biodiversité approuvé par la MCPFE et par le processus ministériel «Un environnement pour l’Europe» – ici, formation aux thèmes de la biodiversité biologique dans le domaine de la gestion forestière, dans une réserve où l’exploitation est strictement interdite, en Pologne |
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M. BUSZKO-BRIGGS |
La MCPFE est un exemple réussi de coopération transnationale, qui fournit un cadre politique efficace pour l’intégration européenne. Elle a favorisé une prise de conscience et une compréhension mutuelles des contributions économiques, sociales et culturelles des forêts au développement durable, à travers toute la région. L’un des éléments de la réussite du processus a été sa continuité, assurée en partie par le Comité de coordination générale qui prépare les Conférences ministérielles et assure leur suivi et par le secrétariat compact qui gère le processus dicté par les pays. La composition «tournante» du CCG, – faite de quatre pays d’Europe du Sud, du Nord de l’Est et de l’Ouest – facilite le processus.
Les réalisations de la MCPFE sont généralement considérées comme des étapes décisives dans l’évolution de la politique forestière internationale. Malgré la diversité des conditions, des opinions et des intérêts représentés, les discussions, les débats et le travail d’équipe conduits au sein de la MCPFE ont permis de lancer des ponts entre l’est et l’ouest, mais aussi entre le nord et le sud de l’Europe. Cet engagement à long terme au niveau politique le plus élevé, a non seulement constitué une approche de collaboration unique en son genre pour la gestion et la conservation des forêts, mais aussi créé des liens solides avec d’autres processus régionaux et mondiaux unis par une préoccupation commune pour l’avenir des forêts du monde.
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