2 BILAN DE LA MISE EN ŒUVRE DES ACCORDS DE L'OMC

2.1 Accès aux marchés^[62]

Comme mentionné dans l'introduction, l'Indonésie a commencé a ouvrir son économie à la fin des années 80. Les réformes des politiques commerciales ont été mises en place par le biais d'une série de programmes de déréglementation engagés au moins une fois par an et dont le but était de transformer les obstacles non tarifaires en droits de douane, simplifier et de réduire les taux de droits et de supprimer les limitations imposées aux investissements étrangers.

Les réformes indonésiennes sont caractérisées par le fait qu'elles ont été pour la plupart engagées de manière unilatérale. À quelques exceptions près, les engagements en matière de politique commerciale internationale pris par l'Indonésie, comme ceux avec l'OMC, l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ANASE) et la Coopération économique de la zone Asie-Pacifique (APEC), viennent seulement compléter les réformes que l'Indonésie avait de toute façon décidé d'engager de manière unilatérale. Les engagements pris auprès du FMI sont une exception. Au titre de la composante d'ajustement structurel de sa lettre d'intention avec le FMI, l'Indonésie a engagé un grand nombre de réformes de la politique commerciale. Certaines vont au-delà de ce que l'Indonésie avait décidé d'entreprendre unilatéralement et de ce qu'elle avait convenu au plan international.^[63] Cela est vrai notamment pour l'agriculture.

Obstacles non tarifaires aux importations

Les réformes commerciales de l'Indonésie se sont concentrées au départ sur les restrictions concernant les licences d'importation. En 1990, ces restrictions affectaient plus de 1000 articles dans le code tarifaire de l'Indonésie. En 1996, les produits pour lesquels une licence d'importation était requise n'étaient plus que deux cents. Ce nombre a encore baissé depuis, l'Indonésie se conformant à l'engagement pris à l'OMC d'éliminer tous les obstacles non tarifaires pour les produits consolidés à l'OMC.

Pour le secteur agricole, l'Indonésie a consolidé la totalité de ses lignes tarifaires, comme demandé, lors du Cycle d'Uruguay et doit éliminer tous les obstacles non tarifaires. Avant la mise en place des accords du Cycle d'Uruguay, nombre des restrictions de licences touchant l'agriculture avaient déjà été supprimées. Celles qui subsistaient concernaient:

• Les règles sur la teneur en éléments locaux pour les tourteaux de soja et les produits laitiers. L'Indonésie avait convenu de les éliminer en trois et dix ans respectivement. Les règles sur la teneur en éléments locaux ont en fait été supprimées immédiatement après la mise en place des accords du Cycle d'Uruguay;

• Restrictions des licences sur les boissons alcoolisées. Ces restrictions ont été maintenues. Comme les boissons alcoolisées sont considérées un produit agricole, elles devront par la suite être éliminées à moins que des exemptions spéciales soient octroyées à l'Indonésie;^[64]

• Licences d'importation exclusives, accordées à certainss organismes publics. L'Indonésie a octroyé des droits d'importation exclusifs pour le riz, le soja, le blé, la farine de blé et l'ail au BULOG, (office national de planification de la logistiques) pour les denrées alimentaires.^[65] Des droits d'importations exclusifs pour les clous de girofle ont été octroyés au BPPC, un office de commercialisation des clous de girofle.

L'Indonésie a notifié à l'OMC que le BULOG et le BPPC sont des entreprises commerciales d'État au sens de l'article XVII de l 'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce. De ce fait, les engagements de l'Indonésie, auprès de l'OMC, pour ces produits, doivent assurer que les achats d'importation ne soient pas discriminatoires et que la marge entre les cours nationaux et les cours mondiaux s'inscrit dans les consolidations tarifaires de chaque produit. Dans certains cas (par exemple pour le sucre) les marges entre le prix national et les cours mondiaux ont été proches du taux consolidé de l'Indonésie.

À l'exception des tourteaux de soja et des produits laitiers, le cycle d'Uruguay n'a entraîné aucune modification du régime des licences d'importations de l'Indonésie pour les produits agricoles. La lettre d'intention de 1998, avec le FMI, a eu une importance majeure. À ce titre les pouvoirs publics ont convenu de supprimer toutes les restrictions concernant les licences d'importations non justifiées par des motifs de santé, de sécurité sanitaire, de protection de l'environnement ou de sûreté. Cela concernait notamment les obstacles non tarifaires pour les produits industriels non consolidés dans l'OMC, le monopole des importations du BPPC pour les clous de girofle et le monopole d'importation du BULOG. Seul le riz faisait exception.

Bien que l'on n'ait pas demandé à l'Indonésie d'éliminer le monopole du BULOG sur les importations de riz, l'Indonésie a par la suite ouvert le commerce du riz au secteur privé. Le BULOG s'occupe encore des échanges de riz et d'autres produits mais il ne dispose maintenant du monopole des importations pur aucun produit. Le. BULOG continue à avoir un rôle dans la stabilisation des prix à l'intérieur du pays et pour la distribution du riz aux plus défavorisés.

L'Indonésie a éliminé le monopole des importations du BULOG pour le sucre, comme exigé par le FMI, mais elle a par la suite introduit de nouvelles licences qui limitent les importations aux transformateurs de sucre. Conformément aux règles de l'OMC pour les entreprises commerciales d'État, un monopole des licences d'importation pour le sucre octroyé au BULOG, aurait pu être autorisée. Au titre des règles de l'OMC pour la tarification, les nouvelles licences pourraient être qualifiées d'obstacles non tarifaires et doivent être éliminées.

Droits de douane

Au cours du Cycle d'Uruguay, l'Indonésie a consolidé 92 pour cent de toutes les lignes tarifaires industrielles et la totalité des lignes agricoles. Pour l'agriculture, le nombre des lignes tarifaires consolidées sont maintenant de 1500 contre 65 seulement avant le Cycle.

Pour les produits industriels, la plupart des consolidations tarifaires sont d'approximativement 40 pour cent. Pour l'agriculture, les consolidations sont beaucoup plus variables et beaucoup plus élevées, atteignant plus de 70 pour cent.^[66] Le taux consolidé moyen pour l'agriculture doit être réduit à 24 pour cent d'ici 2005, avec une réduction minimum de 10 pour cent par ligne tarifaire. Certains des taux consolidés les plus élevés seront appliqués à des articles soumis à des obstacles non tarifaires aux importations ou qui étaient auparavant sous le contrôle du BULOG (Table 1).

Comme pour les obstacles non tarifaires aux importations, en Indonésie le Cycle d'Uruguay a eu très peu d'influence sur les droits effectivement appliqués. En 1995, la moyenne des simples droits pour l'agriculture était de 16 pour cent et était nettement inférieure au taux moyen consolidé. Il y a eu seulement quelques produits sur lesquels les droits effectivement appliqués et les taux consolidés ont été plus ou moins identiques. La plupart de ces produits ont été consolidés à des taux relativement faibles au cours des cycles précédents des négociations du GATT.

Les boissons alcoolisées font exception. Les taux consolidés pour les boissons alcoolisées doivent être réduits de 170 à 150 pour cent d'ici 2005. Comme les taux effectivement appliqués sont actuellement de 170 pour cent, ils devront être réduits ultérieurement afin de les maintenir au même niveau ou à un niveau inférieur aux taux consolidés.

Tableau 1. Taux de droit consolidés dans le cadre de l'OMC pour les produits agricoles affectés de barrières non tarifaires ou qui relevaient auparavant du BULOG

Source: Liste XXI de l'Indonésie auprès de l'OMC

En mai 1995, l'Indonésie a annoncé un programme de réduction des droits à long terme (Pakmei '95), dont l'importance (pour ce qui est des droits) a été bien supérieure à celle du Cycle d'Uruguay. Ce programme établit une liste des réductions tarifaires basées sur le niveau des droits, avant mai 1995 (tableau 2).Le programme doit s'achever en 2003, date à laquelle il devrait y avoir une structure tarifaire à trois niveaux (0 pour cent, 5 pour cent et 10 pour cent).

La liste Pakmei est censée être seulement indicative, des futurs droits de douane.^[67] En outre, certaines lignes tarifaires ne figurent pas dans la liste et ont des objectifs à plus long terme. Cela vaut surtout pour l'agriculture. Environ 300 lignes tarifaires, soit approximativement 20 pour cent de toutes les lignes agricoles, sont exclues de la liste. Elles concernent souvent les fruits et les légumes. De ce fait, le droit de douane moyen en agriculture devrait être de 13,2 pour cent la dernière année de la liste contre une moyenne de 7,2 pour cent pour toutes les lignes tarifaires.

Tableau 2. Liste des réductions tarifaires de l'Indonésie (1995-2003)

La lettre d'intention de l'Indonésie auprès du FMI a eu des effets de réduction beaucoup plus rapide pour l'agriculture et pour des droits qui sont inférieurs à ceux envisagés au titre de la liste Pakmei pour l'Indonésie. Pour réduire l'incidence inflationniste de la dévaluation de la roupie sur le prix des denrées alimentaires, les autorités ont convenu de réduire toutes les lignes tarifaires à 5 pour cent en février 1998. Les droits sur tous les articles agricoles non alimentaires doivent aussi être réduits, mais par étapes de 5 pour cent par an. À long terme pour les droits sur les produits agricoles non alimentaires, l'objectif est de parvenir à un taux maximum de 10 pour cent, d'ici 2003. Comme résultat de la lettre d'intention, les droits moyens pour l'agriculture en Indonésie sont maintenant proches de 5 pour cent. Cela est nettement inférieur à l'objectif de la liste Pakmei de 13,2 pour cent en 2003.

Le riz et le sucre ne figurent pas dans l'engagement pris par l'Indonésie auprès du FMI d'appliquer des droits nuls aux denrées alimentaires. Fixés au départ à zéro, les droits sur le riz et le sucre ont augmenté lorsque le monopole du BULOG sur les importations a été éliminé. Il existe actuellement des droits de 20 à 25 pour cent sur les divers types de sucre. Ces droits devaient être réduits pendant trois ans, en conjonction avec le plan visant à restructurer le secteur de la transformation du sucre, et notamment la fermeture des sucreries de l'État inefficaces. Dans le cas du riz les droits ont été fixés en termes spécifiques à 430 roupie/kg jusqu'en août 2000. À ce moment là, l'équivalent ad valorem du droit spécifique a été estimé à 30 pour cent. Ces droits qui devaient être temporaires sont encore en vigueur.

Accords commerciaux régionaux

L'Indonésie est un des pays fondateurs de l'ANASE et elle participe à la Zone de libre échange de l'ANASE (ZLEA). À quelques exceptions près, les droits de la ZLEA sur les échanges intrarégionaux doivent baisser de 0 à 5 pour cent en 2002. Au départ, 20 pour cent des lignes tarifaires de l'Indonésie ont été exclues des réductions de la ZLEA. Actuellement seulement 1 pour cent en sont exclues. Il s'agit principalement des produits dangereux et des boissons alcoolisées. Les réductions tarifaires concernant certains produits sensibles, comme le riz et le sucre, ont été ultérieurement repoussés (après 2002).

En Indonésie, les réductions des taux de droits de la ZLEA ont suivi de près les réductions des taux NPF. De ce fait, la marge de préférence pour les partenaires commerciaux de l'Indonésie membres de l'ANASE est restée très réduite à environ 2,5 pour cent. La marge est probablement même inférieure pour les produits agricoles du fait de la nette réduction des droits exigée par la déclaration d'intention de l'Indonésie avec le FMI. Comme la plupart des échanges de l'ANASE s'effectuent avec des pays qui ne font pas partie de l'ANASE, l'incidence de la ZLEA sur l'Indonésie et sur d'autres pays de l'ANASE a probablement été limitée (Feridhanusetyawan and Pangestu, 2001).

Engagements d'accès spécial contingents tarifaires)

Au cours du Cycle d'Uruguay, l'Indonésie a adopté des engagements d'accès spécial pour le riz (70 000 tonnes affectées de droits non supérieurs à 90 pour cent) et pour les produits laitiers (414 700 tonnes en équivalent de lait, à des droits non supérieurs à 40 pour cent). L'Indonésie n'a pas établi des procédures spéciales pour administrer ses contingents tarifaires. Dans le cas du riz, le BULOG qui bénéficiait d'un monopole des importations avait donc une responsabilité globale notamment pour les importations relevant du contingent. Pour les produits laitiers, l'Indonésie gérait déjà un système reposant sur la teneur en produits locaux au titre duquel le lait national et importé étaient mélangé selon une proportion établie. Les contingents ont été attribués en utilisant les certificats d'absorption du lait basés sur la quantité de lait produit dans le pays utilisés dans les produits transformés.

Les marchés de l'Indonésie pour le riz et les produits laitiers sont maintenant relativement ouverts. Le BULOG ne contrôle plus les importations de riz, et le programme portant sur la teneur en éléments d'origine locale pour les produits laitiers a été éliminé. De ce fait, le riz et les produits laitiers peuvent être introduits dans le pays par les importateurs à des taux, ou à des équivalents tarifaires, qui sont inférieurs aux taux de droit contingentaire. De ce fait, aucune mesure spéciale pour les contingents n'est nécessaire. Depuis la mise en place de l'Accord sur l'agriculture, les importations de produits de l'Indonésie, sont bien supérieures au montant des contingents.

Sauvegardes spéciales et mesures correctives des échanges

Les mesures de sauvegarde spéciales, dans l'Accord sur l'agriculture ne s'appliquent qu'aux produits pour lesquels les obstacles aux importations non tarifaires ont été supprimées et remplacées par des droits. Comme l'Indonésie avait très peu d'obstacles non tarifaires à éliminer, elle ne pouvait se prévaloir de la sauvegarde spéciale que dans certains cas. Selon la liste des engagements pris par l'Indonésie auprès de l'OMC, les mesures de sauvegarde spéciale ne peuvent s'appliquer qu'aux produits laitiers et aux clous de girofle. Depuis la mise en place du Cycle d'Uruguay, l'Indonésie n'a pas eu recours aux mesures de sauvegarde spéciale.

En Indonésie, la Loi sur les douanes de 1995 autorise les autorités à prendre des mesures anti-dumping et compensatoires pourvu que ces actions respectent les règles de l'OMC. L'année successive, les autorités ont introduit de nouvelles procédures anti-dumping et compensatoires et ont créé une unité chargée des recours commerciaux auprès du Ministère des finances et du Ministère de l'industrie et du commerce. Des procédures de sauvegarde ont également été élaborées mais n'ont pas encore été approuvées par le Président. À ce jour, environ 14 pétitions anti-dumping ont été présentées (un seul produit agricole est concerné: la farine de blé). Bien que l'existence du dumping et d'un préjudice subi aient été confirmés, dans le cas de la farine, les autorités ont repoussé la perception des droits en attendant une enquête plus poussée sur les intérêts nationaux de l'Indonésie.

2.2 Soutiens internes

L'Indonésie dispose d'un certain nombre de programmes nationaux qui sont classés comme soutiens domestiques, au titre de l'Accord sur l'agriculture. Il s'agit des services généraux, des programmes visant à encourager le développement agricole (recherche, vulgarisation, etc.), systèmes de gestion des stocks et des prix administrés pour certains produits, et aide alimentaire nationale.^[68] À l'exception des prix administrés, la plupart de ces programmes relevant soit de la catégorie verte, soit du traitement spécial et différencié, ne doivent pas être réduits, comme résultat de l'Accord sur l'agriculture. Les programmes de la catégorie verte de l'Indonésie, comme mentionné dans l'OMC, figurent au tableau 3.

Tableau 3. Mesures de la catégorie verte, en Indonésie

Source: Notification de l'Indonésie à l'OMC sur les soutiens internes.

La section sur les soutiens internes de l'Accord contient de nombreuses échappatoires, et de ce fait, la plupart des pays ne sont pas tenus de modifier leurs politiques pour réduire les soutiens internes. L'Indonésie toutefois, n'a pas présenté un engagement sur la valeur «globale» du soutien à l'agriculture (MGS) et de ce fait ne peut pas octroyer un soutien supérieur aux normes de minimis pour chaque produit. L'Indonésie étant classée parmi les «pays en développement» au titre de l'Accord, la norme est de 10 pour cent. Dans certains cas, comme indiqué ci-après, le soutien interne peut dépasser ce niveau. En ne s'engageant pas sur la valeur totale du soutien, l'Indonésie pourrait donc être soumise à des disciplines plus contraignantes que les pays qui l'ont fait, même si ces pays offrent un niveau supérieur de soutien.

Les principaux programmes de soutien interne, sont les suivants:

Subventions octroyées aux produits alimentaires nationaux

Pour faire face à la crise économique, les autorités ont introduit un programme spécial de distribution de riz en 1998. À ce titre, les ménages dans le besoin peuvent bénéficier d'une quantité de riz pouvant aller jusqu'à 20 kg par mois, à un prix considérablement inférieur au prix du marché. Le nombre des familles cibles était à l'origine établi à 7,4 millions, mais cela a été depuis porté à 16,8 millions. Des propositions ont été faites pour doubler le budget du programme, afin de dédommager les pauvres des réductions apportées au subventions pour le carburant et pour apporter diverses améliorations administratives, de manière à éliminer les fuites et à assurer un meilleur ciblage des pauvres.

Prix administrés

Au titre de la section sur le Soutien interne de l'Accord sur l'agriculture, tout système politique qui fournit un soutien des prix aux agriculteurs pourrait être soumis à des engagements de réduction. L'Indonésie maintient des prix administrés pour le sucre et le riz. Si les prix administrés pour l'un des ces produits dépasse le cours mondial de référence, de plus de 10 pour cent (après avoir pris en considération le transport et les taxes) la norme de minimis appliquée à un seul produit, serait dépassée. Il est probable que dans le cas de l'Indonésie, le prix administré pour le riz dépasse la norme de minimis. Toutefois, les autorités manquent des ressources nécessaires pour soutenir les prix internes au niveau réglementé. Autrement dit, le système n'a pas permis de fournir aux agriculteurs le soutien total prévu dans le prix administré.

Gestion publique des stocks

Le BULOG gère un programme de gestion des stocks pour le riz qui est lié au système des prix administrés et implique des achats de campagne pour le riz. Bien que l'Accord sur l'agriculture autorise une gestion publique des stocks à des fins de sécurité alimentaire, les règles ne sont pas très claires. D'une part, la gestion publique des stocks pour la sécurité alimentaire est «autorisée» et il s'agit d'une mesure de la catégorie verte. D'autre part, la gestion des stocks relève de la catégorie «orange» si elle fournit des soutien des prix aux agriculteurs. En effet, la plupart des programmes accumulent des stocks lorsque les prix sont à leur niveau le plus bas au cours des mois de la pleine récolte, et de ce fait fournissent un soutien des prix aux agriculteurs. Enfin, la gestion des stocks pourrait relever de la catégorie «rouge» si elle concerne des exportations de stocks inférieures au prix d'achat.

2.3 Politiques d'exportation

Subventions à l'exportation

L'Indonésie a très peu de programmes susceptibles de rentrer dans la catégorie des subventions à l'exportation. Dans les années 80, l'Indonésie gérait un programme de crédit aux exportations généralement disponible qui a depuis été éliminé. À la fin des années 80 et au début des années 90, à certaines occasions le BULOG a dû réduire les stocks et a exporté les excédents de riz à un prix inférieur au prix interne. À ce moment-là, l'Indonésie était plus ou moins autosuffisante en riz, important ou exportant selon les années.

Afin de donner aux décideurs le plus de flexibilité possible, pour ce qui est de l'aliénation future des stocks, l'Indonésie a décidé de prendre un engagement sur les subventions à l'exportation. Les subventions à l'exportation pour le riz ont été consolidées à des montants plafonds de 28,3 millions de dollars E.-U. et à 299 750 tonnes en 1995, pour reculer à 21,5 millions de dollars E.-U. et à 257 785 tonnes en 2004. Depuis la mise en place de l'Accord sur l'agriculture, l'Indonésie n'as plus effectué des exportations subventionnées de riz.

Restrictions des exportations

Dans sa lettre d'intention auprès du FMI, l'Indonésie a convenu d'éliminer presque toutes les restrictions sur les exportations. Dans le cas de l'agriculture, cela comporte des taxes d'exportation sur le cuir et une interdiction des exportations d'huile de palme. Cette dernière a été remplacée par une taxe d'exportation de 40 pour cent, qui doit en fin de compte être réduite à 10 pour cent^[69]

2.4 Normes sanitaires et phytosanitaires

En 1996, l'Indonésie a introduit une nouvelle législation sur la sécurité alimentaire, qui vise les conditions requises en matière d'étiquetage et d'emballage, les additifs alimentaires, les résidus de pesticides et d'autres contaminants (Ministère de l'agriculture des États-Unis, 2000). En 1999, l'Indonésie a aussi introduit un Loi sur la protection des consommateurs, qui comprend des dispositions sur la vente au détail des denrées alimentaires. Ces deux lois, sont bien conçues mais de nature générale, et une réglementation doit être prise avant de les appliquer. Par exemple, un producteur de denrées génétiquement modifiées doit garantir que ce produit est sûr pour la consommation humaine et l'étiquette doit indiquer que le produit est «génétiquement modifié». Une réglementation plus précise et des directives relatives aux modifications génétiques, doivent encore être prises.

En outre, la plupart des importations alimentaires doivent être enregistrées auprès du Ministère de la santé et il se peut qu'il soit nécessaire de fournir un certificat pour ce qui est du degré des radiations, des normes de pureté «halal» (rite musulman), des additifs alimentaires, de la sécurité alimentaire et de la teneur en alcool. À l'exception d'une affaire récente concernant les cuisses de poulet, les normes indonésiennes ont été semble-t-il, rarement utilisées de manière discriminatoire contre les importations. Les importateurs ont plutôt critiqué l'efficacité globale du processus d'enregistrement. Des plaintes ont aussi porté sur un «processus d'approbation» qui en théorie est une pure formalité, mais qui a été détourné pour freiner les importations de viande, en cas d'excédents dans le pays.

Pour ce qui est des cuisses de poulet, le Ministère de l'agriculture a interdit leur importation au motif qu'elles n'étaient pas conformes aux pratiques islamiques. Ce point n'a pas encore été réglé mais il se pourrait que les autorités décident de lever cette interdiction et de protéger le marché national en augmentant le montant des droits sur ce produit.

2.5 Droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce

Au cours des deux dernières années, l'Indonésie a mis en place et modifié sa législation sur les droits d'auteurs, les brevets et les marques de fabrique et de commerce. En l'an 2000, de nouvelles dispositions ont aussi été prises sur les secrets commerciaux, le design industriel, les circuits intégrés et les variétés végétales. Des questions restent encore en suspens pour ce qui est de la conformité de la législation indonésienne vis-à-vis de l'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC). Les partenaires commerciaux de l'Indonésie sont surtout préoccupés par la mise en place et l'application de cette législation. On ne signale pas de problèmes majeurs liés à la protection des variétés végétales.