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7. Le commerce au service des pauvres: une action sur deux fronts pour lutter contre la faim et la pauvreté

Le démantèlement des restrictions commerciales devrait avoir des effets positifs à long terme, au niveau national, dans la plupart des pays. Avec le temps, il sera possible à un plus grand nombre de personnes de tirer parti de ces nouvelles possibilités, mais les ajustements et la transition constituent un processus de longue haleine, dont les coûts peuvent être élevés, surtout à court terme, pour bien des ménages. Par ailleurs, la réforme de la politique commerciale agricole retentit sur les ménages de manière très inégale, selon leur localisation, leur patrimoine et la façon dont ils se procurent leurs moyens d'existence.

Les réformes commerciales doivent être assorties de politiques gouvernementales visant à renforcer la capacité des pauvres de prendre leur part des profits, et à compenser les perdants dans ce processus, par le biais éventuellement de programmes de protection sociale. L'environnement politique national au sens large est tout aussi important que les politiques commerciales et doit être propice à l'activité et à l'investissement privés.

Le bon fonctionnement des marchés est essentiel pour recueillir les bénéfices de la libéralisation du commerce et faciliter l'ajustement. Les signaux de prix qui déterminent la réaffectation des ressources se transmettent d'un marché à l'autre. Si les marchés clés font défaut ou ne fonctionnent pas correctement, la transmission de ces signaux n'est plus possible. L'absence d'une bonne infrastructure - notamment de routes, de ports, de réseaux de télécommunication et d'infrastructures de commercialisation - peut limiter la capacité d'un pays de participer au commerce international et d'en tirer profit.

Les voies et les chemins avérés par lesquels la libéralisation des échanges filtre jusqu'aux ménages, en influant au bout du compte sur leur sécurité alimentaire, ont été examinés dans les chapitres précédents. En bref, l'accès effectif aux nouveaux débouchés commerciaux dépend en grande partie du degré de transmission des prix, qui est à son tour fonction de la localisation des pauvres, de leur accès aux infrastructures et des coûts de transport. La capacité d'adaptation des ménages et des entreprises à ce nouvel environnement est étroitement liée, elle aussi, à divers facteurs, notamment à leur accès aux biens d'équipement et au crédit.

La présente étude montre que des marchés du travail efficients déterminent la façon dont les bénéfices de la libéralisation du commerce peuvent être étendus au-delà des bénéficiaires immédiats. Grâce à son impact sur la croissance économique générale, la libéralisation peut avoir des effets notables et durables à long terme sur les niveaux de pauvreté et de sécurité alimentaire.

Les principaux défis politiques pour une libéralisation des échanges qui soit au service des pauvres, sont notamment les suivants:

Relever ces défis nécessite une action sur deux fronts. La première approche vise à assurer une vaste participation aux bénéfices et à faciliter l'ajustement. La seconde ligne d'action prévoit la mise en place d'une aide directe pour assurer la sécurité alimentaire des groupes sur lesquels les réformes ont un impact immédiat négatif. L'action sur deux fronts préconisée par la FAO pour lutter contre la pauvreté et la faim offre un cadre approprié. À la suite d'une proposition initiale présentée conjointement par la FAO, le FIDA et le PAM lors la Conférence internationale sur le financement du développement, tenue à Monterrey en mars 2002, la FAO a exposé pour la première fois le détail de cette action sur deux fronts dans son Programme de lutte contre la faim (encadré 11). Dans le cadre de ce programme, l'optimisation de la contribution du commerce, et du commerce agricole en particulier, au développement économique n'est que l'un des éléments, bien qu'indispensable, d'une stratégie de développement globale visant à éliminer la pauvreté et l'insécurité alimentaire. Toutes les mesures proposées au titre de cette stratégie sont pleinement compatibles avec les Accords de l'OMC.

ENCADRÉ 11
Briser le cercle de la faim et de la pauvreté: une stratégie sur deux fronts pour lutter contre la faim et la pauvreté

Une bonne alimentation, une bonne santé et l'accès à l'éducation sont des conditions essentielles pour que les pauvres puissent pleinement tirer parti des possibilités offertes par le développement. L'amélioration de la nutrition en particulier est un préalable pour que les pauvres puissent véritablement bénéficier des possibilités du développement. Un adulte affamé ne peut fournir un travail physique et mental efficace, il est davantage exposé à la maladie et court le risque de mourir jeune. La faim se perpétue lorsque des mères sous-alimentées donnent naissance à des nourrissons chétifs qui démarrent dans la vie avec un handicap. Le cercle vicieux de la faim et de la pauvreté se met en place.

Une approche sur deux fronts est indispensable pour réussir rapidement à réduire la faim et la pauvreté:

    1. offrir à ceux qui souffrent de la faim la possibilité d'améliorer leurs moyens d'existence en appuyant le développement, en particulier le développement agricole et rural, par des politiques de réforme et des investissements;
    2. engager une action directe et immédiate de lutte contre la faim par le biais de programmes ciblés visant à garantir l'accès à la nourriture des personnes affamées, afin de leur permettre de développer leur potentiel productif.

Le Programme de lutte contre la faim de la FAO, d'abord rendu public sous forme de projet durant le Sommet mondial de l'alimentation: cinq ans après qui s'est tenu à Rome en juin 2002, puis sous sa forme définitive lors de la Conférence générale de la FAO de 20031, décrit les investissements et les mesures politiques requises pour mettre en œuvre cette approche sur deux fronts à l'échelle internationale. Il envisage également des moyens de financer les investissements publics supplémentaires estimés à 19 milliards de dollars EU par an pour promouvoir le développement agricole et la productivité en faisant appel à la fois aux pays donateurs et aux pays bénéficiaires. Les coûts seraient également répartis entre les gouvernements des pays dans lesquels la faim est un problème et les bailleurs de fonds internationaux. Un tel effort se traduirait par un doublement des financements à l'agriculture consentis par les pays développés à des conditions de faveur et une augmentation moyenne des dépenses publiques en faveur du secteur agricole, d'environ 20 pour cent, pour les pays en développement.

1 FAO. 2003. Programme de lutte contre la faim: une action sur deux fronts pour lutter contre la faim: les mesures à prendre en priorité dans les pays et au niveau international. Rome (disponible également sur le site: ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/006/j0563e/j0563f00.pdf).


Première approche - créer des opportunités

Un environnement politique national pour lutter contre la pauvreté et contre la faim

Des politiques macroéconomiques stables et prévisibles sont importantes pour encourager l'épargne et l'investissement, dissuader la fuite des capitaux et promouvoir l'efficience. Bien que de nombreux pays en développement aient compris l'importance de la stabilité macroéconomique, les crédits budgétaires alloués à l'agriculture et au développement rural demeurent malheureusement insuffisants. Une augmentation substantielle des allocations budgétaires est essentielle là où la faim et la pauvreté prévalent et lorsque le potentiel de l'agriculture, qui est l'épine dorsale de l'économie, est loin d'être exploité.

La formulation et l'application des politiques devraient encourager la participation des pauvres et inviter les organisations de la société civile (OSC) et le secteur privé à intervenir. La décentralisation administrative et fiscale permet aux plus démunis d'avoir leur mot à dire dans les décisions qui les concernent. Il est important d'améliorer le fonctionnement des marchés en adoptant des lois et règlements qui garantissent une concurrence loyale et préservent l'accès des pauvres aux marchés.

L'agriculture étant un domaine où les risques sont élevés, il faut aussi promouvoir et améliorer des instruments qui répondent notamment aux besoins des plus vulnérables en matière de gestion des risques. Ainsi, les marchés devraient offrir aux populations rurales des services financiers qui leur permettent d'épargner, de prêter et d'emprunter de manière plus efficace.

D'autre part, les politiques axées sur l'économie rurale doivent tenir compte de l'importance croissante des activités rurales non agricoles qui permettent aux pauvres d'échapper à la pauvreté et font partie intégrante de leurs stratégies de gestion des risques et de survie. Les politiques et les institutions doivent chercher à développer l'infrastructure rurale et les compétences en matière de gestion d'entreprises et à assurer des marchés équitables et compétitifs aux petites entreprises rurales.

Amélioration de la productivité agricole des communautés rurales pauvres

Améliorer les résultats des petites exploitations agricoles au sein des communautés rurales et périurbaines pauvres est l'un des moyens les plus efficaces et les plus durables pour faire reculer la faim et la pauvreté, et jeter les bases d'une croissance économique équitable. Cela peut non seulement permettre d'accroître et de diversifier les disponibilités alimentaires sur les marchés locaux, mais aussi constituer une base pour l'expansion et la diversification de la production agricole vers des produits exportables et la création de nouveaux emplois.

Pour réussir, la mise en valeur des exploitations agricoles doit s'inscrire dans un environnement général propice à la croissance du secteur, étayé par des instituts de recherche et de vulgarisation sachant répondre aux besoins identifiés au niveau local. Bien souvent, la réussite dépend aussi d'aménagements extérieurs à l'exploitation - réseau routier ou approvisionnement en eau d'irrigation.

Ce processus nécessite la mise en place d'institutions communautaires autonomes capables de prendre en charge la sécurité alimentaire de tous leurs membres, de réinvestir les profits dans de nouvelles améliorations et d'établir des liens avec d'autres communautés, grâce à la mise en commun des connaissances et de l'expérience. Les associations de petits agriculteurs et les organisations de communautés rurales associées à des OSC peuvent contribuer à résoudre certains des problèmes les plus graves auxquels sont confrontés leurs membres et la population en général. Il s'agit notamment des difficultés d'accès au capital naturel, financier et humain; aux technologies appropriées; au manque d'activités rémunératrices; au coût élevé des opérations commerciales; et de l'accès insuffisant aux marchés, à l'information, aux communications et à d'autres biens publics comme les services sanitaires et l'assainissement.

Une action collective et coordonnée permet au processus politique de répondre plus directement aux besoins des communautés et de leurs membres, prévient les abus de pouvoir des gros acheteurs et vendeurs en matière d'établissement des prix des produits agricoles et des intrants, permet aux producteurs de profiter des économies d'échelle considérables liées à l'achat d'intrants et à la commercialisation des produits, et facilite l'échange d'informations et l'accès au crédit. Le rôle de ces partenariats et coalitions est d'autant plus important que les gouvernements ont tendance à ne plus assurer les services de commercialisation et de crédit.

Renforcement de l'infrastructure rurale et élargissement de l'accès aux marchés

Les zones rurales de la plupart des pays en développement ont encore des services inadéquats et bien souvent une infrastructure rurale en détérioration. Ces carences se sont traduites, entre autres, par une baisse de la compétitivité de l'agriculture des pays en développement sur les marchés nationaux et internationaux, et par une hausse du coût de l'approvisionnement, par la production agricole nationale, de marchés urbains en expansion. Pour inverser la tendance à la baisse de la part des pays en développement dans les exportations agricoles mondiales, bon nombre de ces pays devront redoubler d'efforts pour atténuer les contraintes qui limitent l'offre intérieure. Les priorités absolues sont l'amélioration et la construction de routes rurales, ainsi que leur entretien, et les infrastructures de base afin d'attirer des investissements privés dans les secteurs de la commercialisation, de l'entreposage et de la transformation des produits alimentaires.

L'assurance de la sécurité sanitaire et de la qualité des aliments est un facteur important aussi bien pour la sécurité alimentaire, sachant que la nourriture contaminée est l'une des principales causes de maladie et de mortalité, que pour l'élargissement de l'accès aux marchés d'exportation. Tous les pays en développement doivent absolument investir sans tarder pour renforcer les capacités institutionnelles afin de garantir des normes de sécurité sanitaire et de qualité plus strictes, et d'assurer le respect des normes internationales, tout au long de la filière alimentaire. Avec la mondialisation croissante du marché, il est également indispensable de prendre des mesures pour prévenir la propagation des ravageurs et des maladies des animaux et des plantes au-delà des frontières nationales.

Les opérations de post-production représentent plus de 55 pour cent de la valeur économique du secteur agricole dans les pays en développement, et jusqu'à 80 pour cent dans les pays développés. Toutefois, il est relativement rare que l'appui du secteur public et l'aide au développement soient ciblés sur ce secteur dans les pays en développement. Des mesures doivent être prises d'urgence pour créer des entreprises de manipulation, de transformation, de distribution et de commercialisation des aliments, en favorisant la constitution de coopératives et d'associations de petits exploitants pour la fourniture d'intrants, la transformation et la commercialisation.

En matière d'infrastructure, le problème est surtout celui de la façon dont les politiques doivent remédier à l'abandon relatif des communautés rurales pauvres. Si la participation du secteur privé à la construction de l'infrastructure et à l'offre de services peut être un gage d'efficacité et permettre de mieux répondre aux besoins pris dans leur ensemble, elle peut aussi signifier que les régions agricoles les plus pauvres resteront sous-desservies. Le secteur public doit conserver un rôle actif dans la réalisation des infrastructures utiles aux plus pauvres, en encourageant la décentralisation et la participation des communautés à la planification, à l'exécution, au maintien et au financement de l'investissement dans l'infrastructure, de façon que l'offre de services corresponde à la demande et soit viable, tout en envisageant diverses formes de partenariat entre le secteur public et le secteur privé.

Renforcement des capacités de production et de diffusion des connaissances

Pour une amélioration rapide des moyens d'existence et de la sécurité alimentaire grâce à des investissements au niveau des exploitations agricoles, il faut que les petits exploitants aient accès aux connaissances pertinentes. Cela suppose la mise en place de systèmes efficaces de production et de diffusion des connaissances pour renforcer les liens entre les agriculteurs, les éducateurs agricoles, les chercheurs, les vulgarisateurs et les spécialistes de la communication. Le développement de la recherche et des technologies agricoles sera probablement dicté par le secteur privé. Il reste toutefois de nombreux domaines de recherche fondamentale et, surtout, de vulgarisation, dont les retombées seront utiles à d'autres que ceux qui auront financé les travaux sans qu'il soit pour autant possible de les en empêcher. Les entreprises du secteur privé ne seront pas disposées à conduire des recherches dans ces domaines, bien qu'elles puissent être vitales pour le développement de l'agriculture et l'aménagement durable des ressources naturelles. En font notamment partie, dans le cas de la recherche, la plupart des formes de développement de technologies en faveur des pauvres et des stratégies de développement agricole qui ne reposent pas sur l'emploi accru d'intrants achetés - comme la protection intégrée, les mesures visant à accroître la teneur en matières organiques des sols ou à améliorer l'efficacité d'utilisation des engrais (par exemple, grâce à la fixation biologique de l'azote) ou à conserver les ressources génétiques. C'est donc au secteur public que revient la responsabilité de la recherche dans ces domaines.

Les systèmes nationaux de recherche et de vulgarisation agricoles, dont l'efficacité s'est souvent dégradée, doivent aussi renforcer leurs capacités pour mieux répondre aux besoins des petits exploitants en matière de technologies, notamment, considérant la forte pénurie de main d'œuvre qui résulte de l'épidémie de VIH/SIDA dans de nombreuses communautés rurales d'Afrique.

L'action politique doit viser à garantir que les pauvres tirent profit du progrès technologique (dans les domaines de l'agriculture, de l'information, de l'énergie et des communications). Cela est particulièrement vrai pour les zones au potentiel agroécologique limité, qui sont en général négligées par la recherche commerciale privée. Un financement public est nécessaire pour élaborer des options technologiques adaptées à ces régions.

Un consensus se dégage en faveur d'une approche participative de la conception et de la production des technologies. Les organisations d'agriculteurs, les associations et groupements féminins et d'autres OSC peuvent promouvoir les partenariats nécessaires entre agriculteurs et scientifiques, de façon que les options technologiques soient pertinentes et adaptées à la demande. Les politiques nationales devraient faciliter l'établissement de liens fonctionnels entre la recherche, la vulgarisation, l'enseignement et les communications.

Mise en valeur et conservation des ressources naturelles

À quelques exceptions près, les possibilités d'utiliser davantage de ressources naturelles pour la production agricole (notamment les ressources en terres et en eaux) sont limitées. La seule option viable est l'intensification durable, c'est-à-dire l'accroissement de la productivité des terres, des ressources en eaux et des ressources génétiques, d'une façon qui ne compromette pas la qualité et la capacité de production future de ces ressources. L'environnement politique doit assurer la durabilité de l'intensification et faire en sorte que les populations en tirent profit.

En ce qui concerne l'eau, la principale question politique est la concurrence croissante entre la demande d'eau pour l'agriculture et les autres utilisations (domestiques, industrielles et écosystème) de cette ressource. Dans la mesure où l'agriculture est, de loin, la plus grande consommatrice d'eau, l'utilisation efficace de l'eau est la condition préalable indispensable à l'expansion des disponibilités pour d'autres usages. Les politiques en matière d'utilisation de l'eau pour l'agriculture doivent comporter des incitations à une plus grande efficacité et signaler la rareté de l'eau aux utilisateurs. Des droits transparents, stables et transférables en matière d'utilisation de l'eau, attribués à des utilisateurs individuels ou à des groupes d'utilisateurs, contribueraient sans aucun doute à améliorer l'efficacité et l'équité de la distribution.

Pour ce qui est des terres destinées à l'agriculture, le principal enjeu est celui de l'accès à la terre et du droit foncier (propriété individuelle ou communautaire, fermage et droits d'utilisation à plus long terme), suivi de l'amélioration des pratiques de gestion des terres et de l'investissement dans la fertilité des sols dans une perspective à long terme. Assurer l'accès à la terre contribue de manière significative à son utilisation durable. Dans ce contexte, il est particulièrement important de renforcer les droits des femmes en matière de propriété et d'héritage fonciers. Les politiques doivent reconnaître la complexité des systèmes fonciers existants et des arrangements officiels ou autres concernant les droits fonciers. Elles doivent tenir compte de l'impact de la mortalité accrue de la génération productive dans les zones rurales du fait de l'épidémie de VIH/SIDA et de ses effets potentiels sur l'utilisation des terres et les modalités d'héritage.

Pour garantir l'accès actuel et futur à la diversité des ressources génétiques utiles pour l'alimentation et l'agriculture, il convient d'agir aux niveaux international et national.

En ce qui concerne les pêches, la question critique est celle de l'accès aux stocks naturels de poissons lorsque leurs captures, notamment marines, ont atteint ou dépassent les limites raisonnables. Le respect des limites quant à l'accès aux stocks de poissons suppose que les gouvernements et les communautés de pêcheurs se partagent les responsabilités en matière de prise de décisions concernant l'utilisation des ressources halieutiques.

En matière de foresterie, les politiques et les institutions doivent déterminer la valeur des ressources et évaluer tous les avantages qu'en tirent les membres de la société, de façon à les intégrer dans la prise de décisions concernant l'utilisation et la conservation des ressources forestières. Les politiques doivent encourager la participation des principales parties prenantes à la planification et à la gestion des forêts.

Seconde approche - garantir un accès

Pour que la libéralisation du commerce soit bénéfique, un soutien alimentaire et du revenu doit être fourni aux plus démunis. Le principal objectif de tout dispositif de sécurité alimentaire est la livraison d'une assistance effective à ceux qui en ont besoin.

Il a été soutenu que les obstacles au commerce et le contrôle des prix devaient être maintenus pour les produits de base dont les prix augmenteraient à la suite de la libéralisation des échanges. Cela suppose toutefois qu'aucune autre denrée alimentaire ne serait meilleur marché au moment de l'ouverture au commerce. D'autre part, rien ne garantit que ceux qui ont le plus besoin d'un soutien en matière de sécurité alimentaire tirent un avantage réel de la protection des importations et du contrôle des prix. Les coûts et les bénéfices n'étant pas clairs, une telle politique risque d'être capturée par les intérêts protectionnistes. Le contrôle des prix et les obstacles au commerce sont des instruments peu efficaces - et souvent contre-productifs - lorsqu'il s'agit de mettre en place des dispositifs de sécurité alimentaire pour préserver les pauvres.

Il est préférable d'assurer la protection de ceux qui pourraient être les perdants de la réforme du commerce (et de ceux qui souffrent déjà de la faim) par une aide alimentaire directe. L'assistance directe présente l'avantage de permettre une estimation transparente des coûts (et des bénéfices) relatifs à l'identification des démunis et à la distribution de la nourriture. Garantir aux pauvres un accès direct à la nourriture est un impératif, non seulement pour des raisons humanitaires et pour respecter le droit à la nourriture, mais aussi parce qu'il s'agit d'un investissement productif capable de contribuer dans une large mesure à l'éradication de la pauvreté.

Plusieurs options sont possibles pour la mise en place de dispositifs de sécurité alimentaire:

Les politiques dans ce domaine doivent notamment s'inspirer des droits de l'homme. Il faut pour cela qu'il existe des informations identifiant de manière précise qui sont les personnes souffrant de la faim et où elles se trouvent.

Les programmes visant à fournir une assistance directe aux populations souffrant de la faim ne peuvent être efficaces que si les gouvernements nationaux ont les moyens de faciliter la livraison de cette assistance. Cela suppose un environnement politique national favorable à la création de filets de sécurité sociale, qui peuvent être mis en place en coopération avec des OSC.

Les politiques de protection sociale ciblées sur la réduction de la faim devraient tenir compte de la vulnérabilité particulière à la malnutrition des femmes et des enfants aux étapes critiques de leur vie, et favoriser la création et la mise en œuvre de programmes d'alimentation des mères et des enfants, de sensibilisation aux questions de santé et de nutrition et d'alimentation scolaire. L'accès à la nourriture dépend dans une large mesure de l'engagement national et de politiques pertinentes en matière de parité et de droits des femmes. Au niveau des ménages, le statut des femmes est la principale variable à prendre en compte pour réduire la malnutrition.

Sommes-nous sur le bon chemin?

Le présent rapport soutient que le commerce et les nouvelles réformes commerciales peuvent stimuler la croissance et apporter une forte contribution à la réduction de la pauvreté et de l'insécurité alimentaire, mais qu'un solide environnement politique national est nécessaire pour assurer des résultats positifs. On trouvera dans ce chapitre l'énoncé d'une stratégie d'investissement visant à garantir à l'agriculture les bénéfices à long terme de la réforme du commerce tout en protégeant les membres les plus faibles de la société contre d'éventuels préjudices. Les pays en développement et la communauté internationale des organismes d'aide et des donateurs sont-ils donc sur le bon chemin?

Le récent engagement d'un nombre croissant d'institutions et de donateurs à aider les pays en développement à atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement est encourageant. Ainsi, par exemple, dans le cadre de leur stratégie d'aide à l'Afrique, les membres du G8 sont convenus en juin 2005 à titre préliminaire d'effacer 40 milliards de dollars EU de la dette des 18 pays les pauvres du monde - dont 14 sont des pays d'Afrique. Plusieurs donateurs se sont engagés à porter leur aide au développement à 0,7 pour cent du PIB. En mai 2005, l'UE a expliqué dans le détail comment elle prévoit d'atteindre cet objectif, annonçant des cibles spécifiques pour les 15 pays membres les plus anciens de l'Union et des objectifs inférieurs pour les 10 membres plus récents. Ces engagements doivent toutefois encore se traduire par des mesures concrètes en faveur des populations victimes de la faim et de la pauvreté.

La section ci-après donne un bref aperçu de la situation actuelle quant aux investissements dans le développement à long terme de l'agriculture dans les pays en développement, et à la promotion de la capacité de ce secteur à réduire la pauvreté et la faim.

Les investissements agricoles sont faibles là où la faim est le plus largement répandue

L'examen des données concernant l'investissement privé, les dépenses publiques et l'aide extérieure à l'agriculture dans les pays en développement, montre que c'est précisément dans les pays où la faim et la pauvreté sont largement répandues que les investissements et l'appui à ce secteur font le plus défaut.

La majeure partie des investissements nécessaires pour stimuler la croissance dans le secteur agricole provient de sources privées, principalement des agriculteurs eux-mêmes. Un examen rapide du capital social par travailleur agricole dans le secteur agricole primaire des pays en développement indique que ce capital est extrêmement faible et stagnant dans les pays où la prévalence de la sous-alimentation est élevée, relativement aux pays qui ont réussi à faire reculer la faim19 ..

En outre, l'écart se creuse en matière d'investissements. Les pays qui ont actuellement les plus faibles niveaux de sous-alimentation (moins de 5 pour cent de la population) ont enregistré, à partir de 1975, une croissance vigoureuse du capital social agricole. Dans toutes les autres catégories, les investissements n'ont que peu - ou pas - progressé. D'autre part, dans le groupe des pays dont plus d'un tiers de la population souffre de sous-alimentation, la valeur du capital social dans le secteur agricole primaire a décliné, en termes réels, durant le dernier quart de siècle (figure 33).

Le volume des investissements publics ne reflète pas l'importance de l'agriculture

Les investissements publics dans l'infrastructure, la recherche agricole, l'éducation et la vulgarisation sont indispensables pour stimuler l'investissement privé, la production agricole et la conservation des ressources. Une indication de l'importance qu'un gouvernement accorde à l'agriculture par rapport à celle que revêt le secteur dans l'économie, peut être obtenue en constituant un «indice d'orientation agricole». Cet indice est le résultat de la division de la part des dépenses publiques consacrées à l'agriculture par celle du secteur dans le PIB. La figure 34 révèle que les pays ayant un faible niveau de sous-alimentation donnent la plus forte orientation agricole à leurs dépenses publiques. En revanche, dans les pays où la sous-alimentation atteint un niveau élevé, l'indice est très faible. Cela montre clairement qu'il est nécessaire de renforcer les dépenses publiques dans le secteur agricole pour exploiter pleinement la contribution potentielle de ce secteur à la création d'emploi, à la lutte contre la pauvreté et à la réduction de l'insécurité alimentaire.

L'aide extérieure à l'agriculture n'est pas ciblée sur les pays qui en ont le plus besoin

L'aide extérieure est cruciale pour les pays très pauvres qui ont une capacité limitée de mobilisation de l'épargne privée et publique pour l'investissement. Elle est particulièrement importante pour l'agriculture, secteur bien souvent négligé par les investisseurs privés étrangers. Or, l'aide extérieure à l'agriculture a chuté dans des proportions alarmantes en termes réels tout au long des années 80 pour stagner ensuite dans les années 90. En dépit des engagements à accroître l'aide, les données les plus récentes dont on dispose n'indiquent aucune tendance à la hausse dans ce domaine (figure 35).

Il apparaît également que l'aide extérieure à l'agriculture n'est pas distribuée en fonction des besoins. Les données pour la période 1998-2000 montrent que les pays dans lesquels moins de 5 pour cent de la population était sous-alimentée recevaient trois fois plus d'aide par travailleur agricole que les pays où la population sous-alimentée dépassait les 35 pour cent (figure 36).

Récapitulatif

Les leçons communes, les conclusions, les aperçus et les questions de politique résolues et encore en suspens, illustrés dans la présente édition de La situation mondiale de l'alimentation et de l'agriculture, montrent comment les liens entre le commerce et la pauvreté peuvent être mis à profit de la meilleure façon pour améliorer la sécurité alimentaire, corriger les inégalités et renforcer la croissance économique globale. Ces liens sont cependant si complexes et les expériences nationales en matière de réforme si diverses qu'il se révèle impossible de conclure par une série de messages dénués de toute ambiguïté et par des lignes générales d'action par étape.

La façon précise dont le commerce international retentit sur la pauvreté et sur la sécurité alimentaire dépend des conditions propres à chaque pays, et notamment de la situation et de la localisation des populations pauvres et en situation d'insécurité alimentaire et des réformes entreprises. Comprendre et gérer ces relations demande des recherches et des politiques adaptées à chaque pays. Il n'existe pas de modèle universel.

Les études et analyses en cours de la FAO permettent à ce jour de tirer des enseignements encourageants et de dégager des lignes générales d'action pour le développement. L'une de ces nombreuses et importantes leçons est notamment la nécessité que les décideurs étudient avec davantage d'attention que par le passé comment utiliser les politiques commerciales d'une manière positive et promouvoir ainsi une croissance centrée sur les pauvres. Cela suppose la mise en œuvre active de politiques et des investissements qui, en accompagnant les réformes commerciales, permettent aux pauvres de tirer profit des nouvelles possibilités liées au commerce, tout en mettant en place des dispositifs de protection à l'intention des membres vulnérables de la société.

L'analyse qui est présentée ici, conclut que la libéralisation multilatérale du commerce offre de nouvelles perspectives aux plus démunis et à ceux qui sont en situation d'insécurité alimentaire, grâce à son action catalytique en faveur du changement et en favorisant des conditions permettant aux victimes de l'insécurité alimentaire d'améliorer leurs revenus et de vivre une existence plus longue, plus saine et plus productive. La libéralisation des échanges a également des effets négatifs sur certains pays et ménages, notamment à court terme du fait de l'ajustement nécessaire des secteurs productifs et des marchés du travail. L'ouverture des marchés agricoles nationaux à la concurrence internationale avant même la mise en place des mécanismes et de l'infrastructure de base des marchés, peut nuire au secteur de l'agriculture avec des répercussions négatives à long terme au niveau de la pauvreté et de la sécurité alimentaire.

Pour contribuer à réduire au minimum ces effets négatifs et tirer le meilleur parti des nouvelles possibilités, les gouvernements sont appelés à:

Pour tirer parti des perspectives offertes par le commerce en termes de bénéfices pour les pauvres, des interventions stratégiques cohérentes et soutenues s'imposent. Des investissements au niveau de l'infrastructure rurale, du capital humain et d'autres biens publics sont nécessaires, la priorité devant être donnée aux dépenses et aux investissements particulièrement essentiels pour les pauvres et pour la viabilité à long terme de leurs moyens d'existence.

Des filets de sécurité doivent être mis en place afin de protéger les groupes vulnérables contre les chocs liés à l'évolution du commerce et pour permettre aux pauvres de tirer profit des possibilités économiques offertes par le marché. Bien entendu, le commerce et les réformes commerciales ne sont pas la seule source de bouleversements auxquels les victimes de la pauvreté et de l'insécurité alimentaire doivent faire face. D'autres chocs - naturels, causés par l'homme ou liés au marché - peuvent porter au désastre en l'absence de filets de sécurité efficaces.

Les dispositifs de protection ne constituent pas un substitut des interventions nécessaires pour corriger la faiblesse des institutions, l'inadéquation de l'infrastructure et la distorsion des marchés des facteurs, ni des investissements essentiels à effectuer en faveur des populations rurales dans les domaines de la santé, de l'assainissement et de l'éducation. Tels que l'action sur deux fronts pour lutter contre la faim de la FAO les envisage, les filets de sécurité représentent un complément essentiel de ces actions fondamentales pour des marchés plus ouverts.



19 Le capital social agricole correspond à la valeur de remplacement, exprimée en termes nominaux, des immobilisations corporelles (en fin d'exercice) produites ou acquises (équipement, structures, bétail et amélioration des terres) à des fins de production agricole pour un usage répété.


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