El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2005 examina los vínculos entre agricultura, comercio y pobreza y formula la siguiente pregunta: ¿pueden el comercio agrícola internacional, y su ulterior reforma, ayudar a superar la pobreza extrema y el hambre?
Las estadísticas mundiales sobre la pobreza y el hambre son de sobra conocidas. Se calcula que 1 200 millones de personas viven con menos de un dólar EE.UU. al día, y las estimaciones más recientes de la FAO indican que 852 millones de personas carecen de alimentos suficientes para llevar una vida activa y sana. También existe actualmente una mayor conciencia de que la pobreza extrema y el hambre son en gran medida fenómenos rurales. La mayor parte de las personas aquejadas por la pobreza y el hambre viven en zonas rurales y dependen de la agricultura para obtener sus medios de subsistencia. En la medida en que el comercio afecte a la agricultura, afectará necesariamente a los medios de subsistencia y a la seguridad alimentaria de la población más vulnerable del mundo.
La economía mundial está cada vez más integrada a través del comercio, y la agricultura forma parte de esa tendencia más amplia. En algunos países, la expansión del comercio agrícola –impulsada por reformas de las políticas agrícolas y comerciales– ha contribuido al inicio de un período de rápido crecimiento económico que ha favorecido a los sectores pobres de la población. De hecho, algunos de los países que más éxito han tenido en sus esfuerzos por reducir el hambre y la pobreza extrema se han valido del comercio de productos agrícolas, recurriendo a las exportaciones, a las importaciones o a unas y otras, como elemento fundamental de su estrategia de desarrollo.
Sin embargo, muchos de los países más pobres no han tenido esa experiencia positiva. Por el contrario, son cada vez más marginados y vulnerables, al depender de las importaciones para satisfacer una parte creciente de sus necesidades de alimentos sin haber podido ampliar y diversificar sus exportaciones agrícolas o no agrícolas. A juicio de la FAO, el proceso de reforma en marcha ha de tener en cuenta las circunstancias específicas de esos países, en particular su etapa de desarrollo agrícola y las políticas complementarias que se necesitan para garantizar su integración satisfactoria en los mercados agrícolas mundiales.
La FAO reconoce desde hace tiempo que el comercio agrícola es vital para la seguridad alimentaria, la mitigación de la pobreza y el crecimiento económico. Las importaciones de alimentos son fundamentales en muchos países para garantizar un suministro mínimo de alimentos básicos como complemento de la producción local. Las exportaciones agrícolas son una fuente importante de divisas e ingresos rurales en muchos países en desarrollo. La reducción de las subvenciones agrícolas que distorsionan el comercio y de los obstáculos al comercio agrícola puede servir como catalizador del crecimiento, al permitir a los productores de todo el mundo competir sobre la base de sus ventajas comparativas.
Ello no obstante, el comercio internacional de productos agrícolas se caracteriza por una serie de problemas que imposibilitan la competencia sobre la base de las ventajas comparativas. Los mercados de muchos productos y alimentos básicos de zonas templadas están distorsionados de manera sustancial por las subvenciones y la protección gubernamentales, especialmente en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Algunos países desarrollados siguen subvencionando a sus agricultores y, cuando ello da lugar a excedentes en el mercado, incluso a sus exportaciones agrícolas. En el caso de otros productos agrícolas, en particular los tropicales como el café, el té, las fibras naturales y las frutas y hortalizas, existen otros problemas, como aranceles altos, complejos y estacionales y una considerable progresividad arancelaria.
Estas distorsiones tienden a hacer bajar los precios de los mercados mundiales de productos alimenticios básicos y a limitar el acceso a los mercados. Ello ha contribuido a que el costo global de las importaciones de alimentos de los países de bajos ingresos que son importadores netos de alimentos se mantenga bajo, pero también ha enviado señales erróneas a los gobiernos de los países en desarrollo, induciéndoles a veces a descuidar su propia agricultura. Los precios bajos y la falta de inversiones han obstaculizado el desarrollo agrícola y rural en los países pobres. En este contexto, hay que subrayar que a los países desarrollados les interesa que los países en desarrollo crezcan más deprisa, aunque sólo sea para que aumente el tamaño de los mercados para sus exportaciones no agrícolas.
Los países en desarrollo tienen también que adoptar decisiones importantes. Aunque algunos exportadores de países en desarrollo se beneficiarían de la liberalización de las políticas agrícolas de la OCDE, es de prever que los mayores beneficios para los países en desarrollo provengan de la liberación del comercio entre ellos. De hecho, la mayor parte de los posibles beneficios que la liberalización del comercio agrícola mundial reportaría a los países en desarrollo sería el resultado de las reformas de sus propias políticas. El comercio agrícola Sur-Sur está registrando una rápida expansión, a medida que los ingresos aumentan, las ciudades crecen y el estilo de vida propicia unos regímenes alimenticios más diversificados. Estos son los mercados de crecimiento del futuro.
Cabe señalar, sin embargo, que tal vez algunos países en desarrollo no salgan ganando de una ulterior liberalización del comercio agrícola. Los países cuyas exportaciones agrícolas dependen de un acceso preferencial a los mercados protegidos de la OCDE saldrían perdiendo si sus preferencias se erosionaran. Los países que son importadores netos de alimentos también resultarían perjudicados, especialmente a corto plazo, en la medida en que la supresión de las subvenciones de la OCDE daría lugar a un aumento de los precios de los productos alimenticios básicos en los mercados mundiales.
Aunque parece haber un consenso general en que la liberalización del comercio promueve la eficiencia y el crecimiento económico, los resultados inmediatos para las personas afectadas por la pobreza y la inseguridad alimentaria serían heterogéneos en la actual situación de distorsión de los mercados de productos básicos agrícolas. La experiencia enseña que las ganancias y pérdidas y la distribución de ganadores y perdedores entre personas y países están determinadas por el contexto. En la práctica, el resultado depende en gran medida de la existencia de factores complementarios. La mejor forma de conseguir que el comercio internacional y la liberalización del comercio contribuyan a reducir de manera sostenible el hambre y la pobreza es establecer medidas complementarias apropiadas.
Estas medidas incluyen, por un lado, inversiones que permitan a la población aprovechar las oportunidades que brinda el comercio y, por otro lado, redes de seguridad social para que los miembros más débiles y vulnerables de la sociedad estén protegidos contra las perturbaciones que pueda causar la reforma del comercio. Se ha de prestar siempre especial atención a las dificultades específicas con que se enfrentan los países menos adelantados, los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos y otros grupos vulnerables.
Entre las inversiones más importantes cabe señalar las que tienen por objeto reducir las grandes fluctuaciones de la producción agrícola en las zonas que dependen de las lluvias mediante pequeños proyectos hídricos ejecutados a escala de aldeas y comunidades; mejorar las carreteras rurales para facilitar la llegada de los insumos a los productores y de la producción a los mercados; y mejorar todos los componentes de la cadena de comercialización. Es especialmente necesario mejorar las instalaciones de almacenamiento y envasado en las explotaciones agrícolas y durante todo el proceso de mercadeo, así como las instalaciones de los mercados, mataderos y puertos. Igualmente importante es aumentar la capacidad de inversión para que los países puedan cumplir las normas de calidad e inocuidad y los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y sobre Obstáculos Técnicos al Comercio; ello incluye la formación profesional, el equipo y los recursos, y el refuerzo de las instituciones con el objeto de facilitar una más amplia participación de los países en los organismos de normalización.
Estos tipos de inversión en la agricultura y las zonas rurales les reportan múltiples beneficios, entre los que destaca el aumento de la capacidad de los países en desarrollo para participar de manera más efectiva en la economía internacional. Con una asistencia adecuada de los países más ricos, las normas comerciales pueden dejar de ser una amenaza para convertirse en una oportunidad.
Los estudios y análisis realizados por la FAO proporcionan enseñanzas alentadoras y una orientación general sobre las políticas que han de aplicarse. Una enseñanza muy importante es que los encargados de formular políticas deben examinar más atentamente de lo que lo han hecho hasta ahora el modo en que pueden utilizarse las políticas comerciales para promover el crecimiento en favor de los pobres. Para ello es necesario esforzarse en aplicar políticas y realizar inversiones que complementen las reformas comerciales con el fin de que los pobres puedan aprovechar las oportunidades relacionadas con el comercio, estableciendo al mismo tiempo redes de seguridad para proteger a los miembros vulnerables de la sociedad.
La Declaración del Milenio pone de relieve la importancia del comercio internacional en el contexto del desarrollo y la eliminación de la pobreza. En la Declaración del Milenio, los gobiernos se comprometieron, entre otras cosas, a crear un sistema multilateral de comercio abierto, equitativo, basado en normas y no discriminatorio. Ese sistema es fundamental si se quiere que el comercio agrícola internacional promueva un crecimiento económico más equitativo y contribuya a la consecución de los objetivos de la mitigación de la pobreza y la seguridad alimentaria.
Jacques Diouf
DIRECTOR GENERAL DE LA FAO
