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6. Comercio y seguridad alimentaria

Según estimaciones de la FAO, el número de personas subnutridas de los países en desarrollo asciende a 815 millones de personas (Cuadro 10). Si bien dos tercios del total de personas subnutridas se encuentran en Asia, la prevalencia más alta se encuentra en el África subsahariana, donde se alcanza una proporción del 33 por ciento de personas subnutridas.

Son cifras que preocupan, habida cuenta del compromiso adquirido por la comunidad mundial respecto de la seguridad alimentaria, su capacidad de producir alimentos en cantidades más que suficientes para todos los seres humanos y su posibilidad de utilizar los sistemas de información modernos para determinar exactamente dónde se necesitan los alimentos y movilizar sistemas de transporte rápido para transportar con celeridad los alimentos por todo el mundo.

CUADRO 10
Indicadores de alimentos y del hambre por región

 

Asia oriental

América Latina
y el Caribe

Cercano
Oriente y
África del Norte

Asia
meridional

África
subsahariana

Países
en desarrollo

Consumo per cápita de alimentos (kcal/persona/día)

 

1964-66

1 957

2 393

2 290

2 017

2 058

2 054

2000-02

2 874

2 848

2 975

2 397

2 247

2 659

 

Millones de personas subnutridas

 

1990-92

275

59

25

291

166

817

2000-02

152

53

39

301

204

815

 

Millones de personas en condiciones de pobreza ($EE.UU. 1/día)

 

1990

472

49

6

462

227

1 218

2001

271

50

7

431

313

1 089

Fuentes: FAO, 2003a, 2004b; Banco Mundial, 2005b.

Como se ha examinado en capítulos anteriores, es improbable que una apertura mayor al comercio internacional, propicie por sí sola importantes mejoras en el crecimiento económico o la reducción de la pobreza, y lo mismo vale para la inseguridad alimentaria. Son decisivas, a este respecto, las políticas complementarias, incluidas las inversiones públicas en estrategias de crecimiento y redes de seguridad que favorezcan a la población pobre, si se quiere que la liberalización del comercio respalde las estrategias de seguridad alimentaria. La ampliación de los mercados mediante el comercio puede crear oportunidades de crecimiento, estimular la eficiencia, y eliminar limitaciones de escala y de alcance en el caso de las economías de pequeña envergadura y de bajos ingresos con mercados nacionales limitados. En este capítulo se examina la cuestión de la seguridad alimentaria y la forma en que el comercio y la liberalización del comercio pueden contribuir a promover tal seguridad alimentaria.

La participación en el comercio internacional permite a los países acceder a mercados más amplios para sus productos. Al mismo tiempo, proporciona acceso a los suministros alimentarios en cantidades mayores y a precios más bajos que si se tuviera que depender de la producción nacional solamente. El comercio internacional puede constituir también un poderoso cauce para la transferencia de tecnología, sin la cual las perspectivas de aumento de la productividad se limitan considerablemente.

Es este potencial del comercio internacional para promover el crecimiento económico, reducir la desigualdad y mejorar la seguridad alimentaria lo que desea promover la FAO. La FAO reconoce que una participación mayor en el comercio internacional constituye un componente fundamental de un conjunto de políticas destinadas a impulsar el crecimiento económico y reducir la pobreza y la inseguridad alimentaria.

¿Qué es la seguridad alimentaria?

Hay seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico, social y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades y preferencias de alimentos, a fin de llevar una vida activa y sana.

La FAO centra la atención en cuatro aspectos de la seguridad alimentaria:

La vulnerabilidad hace referencia a toda la gama de factores que exponen a la población a la inseguridad alimentaria. El grado de vulnerabilidad de las personas, los hogares o los grupos de personas viene determinado por su exposición a factores de riesgo y su capacidad de hacer frente o resistir a situaciones de dificultad. La inseguridad alimentaria es un fenómeno complejo, que puede atribuirse a una serie de factores cuya importancia varía según regiones, los países y grupos sociales, así como en el curso del tiempo (Figura 26). Estos factores pueden clasificarse en cuatro grupos que representan cuatro esferas de vulnerabilidad potencial:

Para lograr resultados satisfactorios, las estrategias destinadas a eliminar la inseguridad alimentaria han de abordar estas causas básicas aunando los esfuerzos de las personas que trabajan en diversos sectores, como la agricultura, la nutrición, la salud, la educación, el bienestar social, la economía, las obras públicas y el medio ambiente. A nivel nacional, esto significa que es necesario que diferentes ministerios o departamentos combinen sus esfuerzos y conocimientos complementarios para formular y aplicar iniciativas intersectoriales integradas que han de interactuar y coordinarse en el plano de las políticas. A nivel internacional, esto significa que diversos organismos especializados y organizaciones de desarrollo deben colaborar en un esfuerzo común.

El comercio influye en estos aspectos de la seguridad alimentaria directa e indirectamente tanto a través del comercio en general como del comercio agrícola en particular. Por ejemplo, en la medida en que mediante una mayor participación e integración en el comercio internacional se promueve el crecimiento económico, aumentan las oportunidades de empleo y mejora también la capacidad de obtención de ingresos de la población pobre e insegura en alimentos, y mejora el acceso a éstos. Además, la apertura al comercio agrícola puede contribuir a promover la seguridad alimentaria aumentando los suministros alimentarios para satisfacer las necesidades de consumo y reducir la vulnerabilidad de los suministros alimentarios generales.

Correlaciones entre el comercio y el hambre

La integración creciente de los mercados internacionales ha suscitado preocupaciones generalizadas de que la apertura al comercio agrícola pueda poner en peligro la seguridad alimentaria de los países en desarrollo. La preocupación se funda en que la exposición a los mercados internacionales puede incrementar la inestabilidad de los suministros y los precios de los alimentos, trastornando los mercados y erosionando los incentivos para la producción local. ¿Es éste un temor que se basa en datos reales?

En las Figuras 27 y 28, se presenta una proyección del comercia agrícola (exportaciones más importaciones) como parte del PIB agrícola frente a dos medidas del hambre: i) la proporción de la población subnutrida; y ii) la prevalencia de la insuficiencia ponderal en niños menores de cinco años. Como las variaciones en los volúmenes del comercio requerirán algún tiempo para producir efectos en la seguridad alimentaria, la medida relativa a la apertura del comercio se retrasa por un período de tres años. En el caso de que el comercio agrícola perjudicara de hecho a la seguridad alimentaria, cabe deducir que un elevado grado de apertura del comercio agrícola determinaría probablemente elevadas proporciones de personas subnutridas en la población. En ninguna de las dos figuras se deriva esta situación de los datos reales. Sin que se implique ninguna relación causal, los datos no indican que la participación en el comercio agrícola esté asociada con elevados niveles de subnutrición sino, más bien, lo contrario.

No obstante, otro punto importante que puede observarse en las figuras es el elevado grado de dispersión de los datos. Cada nivel de apertura del comercio está relacionado con una amplia gama de indicadores de hambre. Ello muestra que las repercusiones de la liberalización del comercio en general y del comercio agrícola en particular en la seguridad alimentaria están mediadas por numerosos otros factores, tales como los mercados, las infraestructuras, las instituciones y el contexto de políticas complementarias en que tiene lugar la liberalización del comercio. En este sentido no se puede dejar de recalcar la importancia, en particular, de que los mercados funcionen bien.

Los datos no señalan una relación negativa entre comercio agrícola y seguridad alimentaria; al contrario, se observa que a un elevado grado de apertura al comercio corresponden niveles más bajos de subnutrición. Si bien puede sostenerse en general esta afirmación, es también cierto que algunos hogares quedan perjudicados en el proceso de liberalización del comercio, poniendo en peligro su seguridad alimentaria. En consecuencia, la reforma de las políticas nacionales debe ir acompañada de reformas del comercio que potencien los efectos positivos del comercio y atenúen las repercusiones negativas en el hambre.

Como se ha examinado en el Capítulo 5, el crecimiento económico que se origina en la agricultura, unido al crecimiento de las actividades rurales no agrícolas puede producir repercusiones altamente positivas en la reducción de la pobreza y el hambre, siempre que se asegure un acceso igual a todos los bienes, tanto privados como públicos. La agricultura es decisiva. El mejoramiento de los ingresos agrícolas aumenta la demanda de productos no agrícolas, impulsando los ingresos rurales no agrícolas y ampliando así el aumento de los ingresos en las zonas rurales.

El comercio agrícola puede contribuir a una estrategia de desarrollo basada en la agricultura, y la liberalización del comercio de productos agrícolas puede producir efectos favorables. Los países desarrollados pueden contribuir abriéndose al comercio de productos básicos agrícolas y de productos agrícolas elaborados e impidiendo en sus programas nacionales de apoyo a la agricultura que se comercialicen productos básicos subvencionados en los mercados mundiales en perjuicio de los productores de países en desarrollo. Los países en desarrollo, por su parte, pueden asegurar que sus propios regímenes comerciales se orienten en la mayor medida posible a estimular el crecimiento del sector agrícola.

El examen de los datos empíricos relativos a la liberalización del comercio en el Capítulo 4 indica que los beneficios mayores para los países en desarrollo suelen derivar de sus propias medidas de liberalización del comercio y reformas internas. A este respecto, es asimismo importante señalar que el sector agrícola puede quedar también fuertemente afectado por políticas proteccionistas dirigidas a otros sectores de la economía, según se ha examinado en el Capítulo 3.

Liberalización del comercio y seguridad alimentaria

Si bien el comercio agrícola puede desempeñar teóricamente una importante función en reducir la pobreza y la inseguridad alimentaria, los efectos precisos de la liberalización del comercio en la seguridad alimentaria son sin embargo complejos. En el plano conceptual, la relación entre las reformas comerciales y la seguridad alimentaria puede verse en un marco de reforma-respuesta-resultado (Figura 29) (FAO, 2003b; Morrison, 2002; McCulloch, Winters y Cirera, 2001).

En un determinado conjunto de condiciones básicas, una reforma -en este caso la liberalización del comercio- cambia los precios relativos. En la medida en que cambian los precios y, en consecuencia, los incentivos, ello originará una respuesta de producción y consumo en los hogares. Esta respuesta determina el resultado en la seguridad alimentaria del hogar. Establecer si este resultado es un mejoramiento o empeoramiento neto es una cuestión empírica, cuya respuesta depende de las condiciones básicas. Tales condiciones básicas pueden agruparse en tres categorías: funcionalidad del mercado, características de la mano de obra y dotaciones.

La funcionalidad del mercado hace referencia al entorno institucional y de políticas en el que se encuadran las reformas, teniendo en cuenta también las reformas de políticas distintas de la reforma comercial en cuestión. Incorpora también las infraestructuras físicas y técnicas, tales como el transporte y las redes de comunicación. Las características de la mano de obra comprenden los atributos humanos, tales como la instrucción, las normas sanitarias, la propiedad de bienes y el nivel preexistente de seguridad alimentaria. Las dotaciones son atributos materiales del hogar, tales como recursos naturales, clima, lejanía, especificidad de la tierra y proximidad geográfica de las fronteras. El caso de la liberalización del mercado del anacardo en Mozambique (Recuadro 10) ilustra la importancia de las condiciones básicas para el éxito o el fracaso de la liberalización.

RECUADRO 10
Liberalización del mercado del anacardo en Mozambique

Mozambique liberalizó su sector del anacardo a los comienzos del decenio de 1990 en respuesta a las recomendaciones del Banco Mundial. Quienes se oponían a la reforma sostenían que esa política beneficiaba poco a los productores de anacardo pobres, mientras que llevaba a la bancarrota a las empresas de zonas urbanas. Aplicando un marco teórico del bienestar social, McMillan, Rodrik y Welch (2002) analizaron los datos disponibles y elaboraron un informe de las consecuencias distributivas y de eficiencia de la reforma. Estimaron que los beneficios directos derivados de la reducción de las restricciones a las exportaciones de anacardo sin elaborar ascendían a 6,6 millones de dólares anuales, o sea, alrededor del 0,14 por ciento del PIB de Mozambique. No obstante, esos beneficios estaban ampliamente contrarrestados por los costos del desempleo en las zonas urbanas. La ganancia neta de los productores probablemente no superaba los 5,3 millones de dólares, es decir, 5,30 dólares por año para los hogares productores de anacardo medios. Se estimó que la pérdida de ingresos reales de los trabajadores urbanos ascendió a unos 6,1 millones de dólares, lo que equivale aproximadamente a la mejora de eficiencia directa generada por la liberalización. La razón evidente del fracaso de la reforma del anacardo fue que se prestó poca atención a algunos aspectos fundamentales. En primer lugar, la mayor parte de los beneficios afluyeron a los comerciantes e intermediarios más que a los agricultores pobres. En segundo lugar, debido a que el mercado mundial del anacardo sin elaborar es menos competitivo que el del anacardo elaborado, Mozambique experimentó una pérdida en sus relaciones comerciales con el exterior. En tercer lugar, la gestión política deficiente de la reforma menoscabó los beneficios dinámicos que pudieran haberse obtenido.

La clave para asegurar beneficios dinámicos hubiese sido un empeño creíble a favor de un nuevo régimen de precios -posiblemente complementado con programas compensatorios- ya que hubiese hecho que las inversiones costosas que era necesario realizar resultaran favorables para los agricultores, empresarios y trabajadores. La liberalización podía haber revitalizado el sector rural invirtiendo el hundimiento en plantaciones de árboles de anacardo. En el sector urbano, podía haber determinado una reestructuración de la producción promoviendo inversiones más racionales. No obstante, los agricultores se negaron a plantar árboles, los elaboradores del anacardo se negaron a trasladar sus recursos a otras partes y los trabajadores urbanos se negaron a buscar otros empleos.

Fuente: McMillan, Rodrik y Welch, 2000.


En la medida en que los precios varían efectivamente a raíz de la reforma comercial (véase el estudio de la transmisión de precios en el Capítulo 5), un hogar agrícola puede dar lugar a diferentes posibles respuestas de suministros (producción): intensificar o ampliar los productos existentes, diversificar o cambiar la combinación de insumos (por ejemplo utilizando mano de obra ajena a la explotación agrícola); o continuar la producción sin variaciones. Gran parte de la población pobre e insegura en alimentos queda excluida de los mecanismos de mercado oficiales; así, en ausencia de políticas destinadas directamente a vincular a esa población con los mercados, muy probablemente esas personas continuarán produciendo sin introducir variación alguna. Para tales hogares la reforma comercial exclusivamente no puede producir efectos favorables.

La respuesta del consumo (demanda) determina el resultado de la seguridad alimentaria a través de los canales de acceso, disponibilidad y estabilidad. Una pregunta fundamental relativa al canal de acceso es la siguiente: ¿qué sucede a la capacidad de comprar alimentos del hogar? Este aspecto queda afectado por dos indicadores: los ingresos y los precios de los alimentos. Es decir, ¿pueden los hogares producir u obtener suficientes ingresos para comprar los alimentos que no pueden cultivar ellos mismos?

La disponibilidad es un elemento necesario para que los hogares puedan convertir la demanda en consumo. Una apertura mayor al comercio generalmente mejorará las relaciones con los mercados de exportación que, a su vez, pueden utilizarse para conectar a la población rural pobre aislada con los productos alimenticios importados.

También la estabilidad puede quedar afectada por el comercio. En varios estudios empíricos (por ejemplo, Arderson, 2000) se ha observado que una apertura mayor del comercio agrícola más bien mejora la estabilidad de los precios en vez de agravarla: si los países desean la garantía de suministros alimentarios estables y previsibles, deberían tender a abrir más los mercados, en vez de a aumentar la autosuficiencia. Una apertura mayor del comercio permite desplazar los alimentos de zonas que tienen excedentes a zonas deficitarias, y mejora la capacidad de alimentarse de las regiones deficitarias, tanto dentro de los países como entre los países (Runge et al., 2003).

La magnitud y orientación de la relación entre la liberalización del comercio y las situaciones de inseguridad alimentaria específicas son cuestiones empíricas. Si bien la apertura del comercio puede contribuir a mejorar la seguridad alimentaria, la liberalización del comercio tiene también sus costos. Las variaciones que se producen en los precios relativos y en la reasignación de recursos productivos pueden tener repercusiones negativas en la seguridad alimentaria de algunos hogares.

No es fácil determinar en la práctica las repercusiones de la reforma de las políticas de comercio agrícola en la seguridad alimentaria de los hogares. Muchos factores afectan a la modalidad en que las reformas van aplicándose hasta el nivel del hogar y es probable que haya tanto favorecidos como perjudicados. Cabe distinguir dos aspectos a este respecto. Por una parte, es probable que diferentes tipologías de hogares en diferentes circunstancias queden afectadas de diferentes maneras. Para algunas, es probable que los efectos inmediatos de las reformas de las políticas comerciales sean favorables; para otras pueden ser perjudiciales.

Otro aspecto es el de la dimensión temporal. Si bien se espera que la apertura al comercio proporcione beneficios a largo plazo, muchos hogares tienen que enfrentarse con elevados costos, particularmente a corto plazo. De hecho, la reforma de las políticas impone ajustes dentro de los países, ya que la estructura de incentivos en los cambios de la economía y los factores de producción se desplaza a aquellos sectores en que el país dispone de ventajas comparativas.

Facilitar el ajuste, atenuando al mismo tiempo las repercusiones negativas en los hogares pobres e inseguros en alimentos, constituye un importante desafío de las políticas. Deben aplicarse políticas que potencien la capacidad de los hogares de responder a los nuevos incentivos. A este respecto, es esencial el acceso a mercados que funcionen bien -y no menos, a mercados de mano de obra que funcionen bien. Al mismo tiempo, se requieren mecanismos de compensación y redes de seguridad social para ayudar a los hogares vulnerables que resultan perjudicados.

La reforma de las políticas comerciales ofrece oportunidades a la población pobre e insegura en alimentos, pero el proceso de ajuste debe administrarse cuidadosamente, proporcionando una protección suficiente de la población vulnerable e insegura en alimentos. Los estudios monográficos que se examinan a continuación ilustran este aspecto.

Estudios monográficos de reformas macroeconómicas y comerciales

Los países que han liberalizado el comercio agrícola durante los dos últimos decenios en el marco de programas de ajuste estructural y el Acuerdo sobre la Agricultura han experimentado una variedad de resultados de seguridad alimentaria. La FAO ha realizado recientemente estudios monográficos relativos a 15 países18 para examinar las repercusiones de las reformas de políticas macroeconómicas y comerciales en la seguridad alimentaria (FAO, 2005a). En la sección que figura a continuación se presenta una síntesis de los estudios y de las conclusiones principales y se extraen enseñanzas de las políticas aplicables desde el punto de vista de la seguridad alimentaria.

Características estructurales de los países de la muestra

Las características estructurales de una economía, la existencia y funcionamiento de instituciones de mercado y el marco normativo anterior tienen una influencia importante en el resultado de las reformas y la idoneidad de los procesos de reforma alternativos en el contexto específico de cada país.

Los países de la muestra se encuentran en distintas etapas de desarrollo en la transformación de economía agraria en industrializada. Varían de economías agrarias de bajos ingresos (por ejemplo, Malawi y la República Unida de Tanzanía), con la mayoría de su población dedicada a las actividades agrícolas, a países fundamentalmente de ingresos medianos con una densidad de población rural relativamente baja (por ejemplo, Chile y Perú). En estos últimos, las transformaciones estructurales ya han reducido la importancia de la agricultura para la economía nacional, los consumidores y los ingresos rurales. La India, y en particular China, son casos especiales en este contexto, debido a que tienen una población muy grande, su distribución entre zonas rurales y urbanas, y las dimensiones absolutas de sus sectores industriales.

La agricultura representa más del 25 por ciento del PIB en nueve de los 15 países, superando el 35 por ciento en cinco de ellos. Chile y Perú son las excepciones, con un sector agrícola que en ambos casos representa menos del 10 por ciento del PIB.

En general, estas características estructurales hacen que sean variables las repercusiones de la liberalización en los efectos del conjunto de la economía y el bienestar de los consumidores y las de los cambios de las políticas comerciales en la agricultura y la población rural. Es probable que para los países agrícolas de bajos ingresos el efecto del crecimiento de la agricultura, gracias a una importancia mayor de este sector en su etapa de desarrollo, sea mucho más importante para la reducción de la pobreza que en los países de ingresos medianos. Para esta última categoría de países, aunque la incidencia de la pobreza es mayor en las zonas rurales, el número absoluto de pobres es pequeño en comparación con el de las zonas urbanas.

Antecedentes y carácter de las reformas

Durante los decenios de 1950 y 1960, la mayor parte de los gobiernos de los países de la muestra intervinieron en sus economías con el objetivo de acelerar el proceso de desarrollo mediante una industrialización rápida. La estrategia clásica que se trataba de aplicar era la sustitución de las importaciones, cuya contrapartida en el sector de la agricultura era la autosuficiencia alimentaria. A este respecto, los países de la muestra siguieron políticas como las que se examinan en el Capítulo 3.

Los desafíos (y los dilemas) fundamentales que se afrontaban eran: cómo incentivar a los agricultores para que produjeran (es decir, precios remunerativos y estables), asegurando al mismo tiempo a la población no agrícola (principalmente habitantes y consumidores urbanos) precios bajos para los alimentos básicos y los suministros agrícolas; y cómo corregir las deficiencias del mercado (en particular la falta de mercados) en el suministro de servicios básicos al sector agrícola (por ejemplo, con respecto al crédito, los insumos esenciales, la información técnica y de mercado, la infraestructura de comercialización y distribución, etc.). La mayoría de los gobiernos intervino para influir en los precios, tanto de los productos como de los insumos, y para proporcionar servicios básicos al sector agrícola. En algunos casos la intervención abarcó todos los productos agrícolas y en otros se limitó a los productos estratégicos, bien para el consumo interno o bien para la exportación.

Desde una perspectiva macroeconómica, muchos de los países de la muestra habían registrado períodos de crecimiento relativamente rápido en los decenios de 1960 y 1970, antes de que el deterioro económico impusiera la necesidad de la reforma de las políticas. Las reformas que se aplicaron fueron con frecuencia precipitadas por una crisis de la economía que se ponía de manifiesto por un crecimiento bajo y desequilibrios macroeconómicos fuertes, inflación elevada, déficit fiscal, déficit por cuenta corriente y sectores financieros con problemas importantes asociados en parte con la crisis de la deuda externa de comienzos del decenio de 1980. Estas dificultades llevaron en general a recortes presupuestarios importantes y, más en particular para la agricultura, a recortes específicos en el crédito subvencionado, los programas de comercialización y la infraestructura.

En general, el objetivo primario de los programas de estabilidad y liberalización del reajuste estructural era conseguir una agricultura interna más orientada a los mercados. La principal estrategia en materia de políticas adoptada para lograr este objetivo fue la reforma en varios frentes: una reducción de la protección media, desreglamentación, privatización y estabilidad macroeconómica. Los elementos más importantes de las reformas de las políticas relativas al comercio agrícola fueron:

El orden y la profundidad de las reformas aplicadas variaron de un país a otro y en algunos casos hubo una inversión de las políticas. Sin embargo, a comienzos del decenio de 1990, los aranceles se habían reducido de manera sustancial en la mayoría de los países de la muestra y disminuyeron ulteriormente en 2001 (véase el Cuadro 11). En el caso específico de la agricultura, el nivel medio de los aranceles aplicados en 2001 fue inferior al 25 por ciento en todos los países de la muestra, con la excepción de tres: Nigeria, Marruecos y la India. Los obstáculos no arancelarios se habían sustituido en gran parte por aranceles. Sin embargo, una cuestión importante que quedaba pendiente era el deseo de los gobiernos de proteger sus sectores agropecuarios de las fluctuaciones de los precios mundiales y contrarrestar las subvenciones a la exportación.

CUADRO 11
Aranceles medios NMF aplicados y consolidados (porcentaje)

 

Aranceles NMF aplicados

Aranceles NMF consolidados

 

Año

Productos
agrícolas

Todos
los productos

Año

Productos
agrícolas

Todos
los productos

             

África

             

Camerún

1994

24

19

     

2002

24

18

1998

80

-

Ghana

1993

20

15

1995

97

92

2000

20

15

Kenya

1994

43

35

1996

97

96

2001

23

19

Malawi

1994

31

31

1996

111

76

2001

16

13

Marruecos

1993

29

25

1997

66

43

2003

52

33

Nigeria

1988

37

34

1995

150

119

2002

53

30

Senegal

2001

15

12

1996

30

30

Tanzanía,
Rep. Unida de

1993

28

20

1995

120

120

2003

20

14

Uganda

1994

25

17

1996

77

73

2003

13

9

             

Asia

             

China

1992

46

43

2001

14

10

2001

19

16

India

1990

66

66

1996

115

49

2001

42

32

             

América Latina

             

Chile

1992

11

11

1999

26

25

2002

7

7

Guatemala

1995

14

10

1999

51

38

2002

11

7

Guyana

1996

23

12

1998

93

58

2003

23

12

Perú

1993

18

18

1998

31

30

2000

17

14

             

Fuentes: Base de datos COMTRADE de las Naciones Unidas; Banco Mundial/UNCTAD.

Consecuencias de las reformas para la agricultura

Tendencias de los precios nacionales

El entorno económico externo de los 20 últimos años incluye una tendencia a la baja de los precios reales en los mercados internacionales de numerosos productos básicos agrícolas, en particular el maíz, el arroz, el café, el cacao, el maní y el algodón. Sin embargo, periódicamente se ha invertido esta disminución. Algunos productos registraron una mayor fluctuación de los precios que otros.

Las fluctuaciones de los precios internacionales se deben a numerosos factores. Para la mayoría de los productos básicos tropicales, como el café, el cacao y el té, el exceso de oferta en relación con la demanda a nivel mundial (debido a un aumento de la productividad y a la aparición de nuevos productores importantes) ha sido la causa principal de la tendencia a la baja de los precios internacionales. Sin embargo, para los productos alimenticios básicos, como los cereales, la carne, los productos lácteos y los aceites comestibles, que en los países de la muestra suelen competir con las importaciones, la disminución de los precios internacionales se ha debido principalmente a los elevados niveles de las subvenciones internas y a la exportación que aplicaban los países desarrollados. Los mercados agrícolas internacionales más distorsionados por los elevados niveles de ayuda y protección eran los de los cereales (trigo, maíz y arroz), el azúcar, los productos lácteos, la carne y las semillas oleaginosas.

En ausencia de políticas internas orientadas al mantenimiento de los precios agrícolas, la tendencia a la baja de los precios internacionales se traduce en una tendencia descendente en los precios reales a la salida de la explotación. Esto se puede aplicar también a los productos semicomercializables, como el sorgo, el mijo, la yuca y el ñame, cuyos precios tienden a seguir a largo plazo los de los cereales más importantes.

En algunos casos, las reformas estaban asociadas con el aumento de la mayoría de los precios reales al productor nacional (por ejemplo, en Guyana, Nigeria, República Unida de Tanzanía y Uganda) en cada período de reforma. En otros casos, hubo períodos de aumento de los precios reales al productor y otros en los cuales se redujeron (por ejemplo, en Kenya y Camerún). En otros, los períodos de reforma se caracterizaron por una disminución de los precios reales (por ejemplo, en Malawi y Guatemala).

Los motivos de esta heterogeneidad en la respuesta de los precios internos son complejos, pero en los estudios se observan varios factores determinantes fundamentales. Éstos se pueden clasificar a grandes rasgos como los que afectan a los precios en la frontera y los que modifican el precio en el ámbito de la economía interna, ya sea como resultado de intervenciones directas en los precios o bien debido a factores institucionales. Los períodos de elevación de los precios reales internos estaban asociados en general con devaluaciones de los tipos de cambio efectivos. En algunos casos, la supresión del control de los gobiernos sobre los precios y los sistemas de comercialización también se plasmó en el incremento de los precios al productor (en particular para los cultivos de exportación). Por otra parte, la liberalización de las importaciones parece haber contribuido a una disminución de los precios reales internos de algunos productos básicos.

Hay dos ejemplos ilustrativos. En Chile se eliminó un sistema de control estatal sobre los precios y la comercialización concebido para mantener bajo el precio de los alimentos para el consumidor y se devaluó el tipo de cambio efectivo. En comparación con el período anterior a la reforma (1964-73), estos cambios acarrearon incrementos significativos de los precios reales internos de todos los productos agrícolas importantes, con inclusión del trigo, el maíz, la carne de bovino y el azúcar, aunque todos esos precios tendieron progresivamente a la baja durante el decenio de 1990. En general, las reformas consiguieron mejorar la transmisión de las fluctuaciones de los precios internacionales a los nacionales, con la excepción de los precios del trigo y el maíz debido a la aplicación de reajustes automáticos de protección en la frontera introducidos en virtud del mecanismo de salvaguardia nacional (banda de precios) (Figura 30).

En Ghana, las reformas estuvieron asociadas con una disminución de los precios reales internos al productor de los cultivos de sustitución de las importaciones, tales como el maíz, el arroz y el ñame (Figura 31). El precio interno al productor de cacao, importante cultivo de exportación, aumentó. La liberalización de los tipos de cambio parece haber beneficiado al cacao, pero, como consecuencia de las tendencias de los precios mundiales más la liberalización de las importaciones, en los cultivos de sustitución de las importaciones se produjo el efecto contrario.

Tendencias de la producción

Hay algunas pruebas de una respuesta positiva de la producción al aumento de los precios reales y negativa a su disminución; sin embargo, no siempre fue así. Se observó que la pauta de la respuesta a la producción era casi idéntica para los cultivos de exportación y los de productos alimenticios. De los 150 casos para los cuales se han presentado datos relativos a los cambios tanto de los precios como de la producción, sólo en el 66 por ciento de ellos sigue la respuesta la dirección esperada, registrándose en un 34 por ciento de los casos un aumento de la producción al disminuir los precios o una caída de la producción al aumentar. En Kenya y la República Unida de Tanzanía, la producción sectorial se redujo a pesar del aumento de los precios reales. Malawi y el Perú mostraron el efecto contrario, de aumento de la producción de una serie de productos a pesar de la disminución de los precios.

Así pues, en general, hay un panorama desigual con respecto a la respuesta aparente de la producción ante un cambio en los precios. Esto hace pensar en el hecho de que, aunque los productores respondan a una combinación de incentivos en los precios (determinados a nivel tanto internacional como nacional), las dificultades no asociadas con los precios o su atenuación parecen esenciales a la hora de determinar si una respuesta se produce en el período de la reforma (reconociendo que la falta de respuesta puede explicar en parte estas reacciones imprevistas) y también su amplitud.

Al igual que con los cambios en los precios, hay numerosos motivos para la heterogeneidad de la respuesta de la producción. Algunos guardan relación con las condiciones de los mercados mundiales en evolución, como ya se ha mencionado. Cuando aumentan las oportunidades de exportación como consecuencia de la apertura de mercados previamente protegidos, se puede producir un crecimiento de las exportaciones a pesar de que la disminución de los precios internacionales repercuta más plenamente en los productores nacionales, debido a la reducción simultánea de las restricciones internas a las exportaciones.

De igual manera, el aumento de los precios nacionales puede no reflejar el incremento de los precios en la explotación, debido a que los principales protagonistas de la cadena de suministro obtienen mayores beneficios con la elevación de los precios mundiales. En otros casos, las políticas internas y los cambios institucionales pueden contribuir a explicar la respuesta de la producción. Por ejemplo, un aumento sustancial del precio de los insumos dificulta el posible estímulo del aumento de los precios de producción; en otros casos, la producción se ha visto afectada negativamente por la retirada del apoyo al crédito rural.

Tendencias del comercio

Entre los países de la muestra se registraron diferencias significativas en el crecimiento relativo de las exportaciones y las importaciones agrícolas y, por consiguiente, en la dirección que ha seguido el cambio de la razón de las importaciones de alimentos sobre las exportaciones agrícolas (Cuadro 12). Tras un período de fuerte crecimiento en la primera y/o la segunda mitad del decenio de 1980, el ritmo de crecimiento de las exportaciones disminuyó en el decenio de 1990, reduciéndose bruscamente para todos los países en el período de 1992-97, con la excepción del Senegal y Chile. En la mayor parte de los casos, ello estuvo asociado con la disminución de los precios de exportación más que con la reducción de su volumen.

CUADRO 12
Cociente del valor total de las importaciones de alimentos y el valor total de las exportaciones agrícolas

País

Cociente medio

1970-84

1985-94

1995-2002

África

     
       

Camerún

0,2

0,3

0,3

Ghana

0,2

0,4

0,6

Kenya

0,2

0,2

0,4

Malawi

0,1

0,2

0,2

Marruecos

1,3

1,1

1,6

Nigeria

2,2

2,5

3,0

Senegal

1,2

2,1

3,7

Tanzanía,
Rep. Unida de

0,2

0,3

0,5

Uganda

0,1

0,2

0,4

       

Asia

     
       

China

0,8

0,5

0,7

India

0,6

0,4

0,5

       

América Latina

     
       

Chile

2,8

0,2

0,3

Guatemala

0,1

0,2

0,3

Guyana

0,3

0,2

0,3

Perú

1,2

1,9

1,4

Fuente: FAO.


En algunos casos no sólo aumentó el valor total de las exportaciones, sino que la liberalización del comercio parecía haber alentado una diversificación de los productos de exportación. Si bien se mantenía la importancia económica de las exportaciones tropicales tradicionales, se registró un notable crecimiento de cultivos no tradicionales (por ejemplo, frutas de Chile y Guatemala, flores cortadas y frijoles verdes de Kenya o espárragos del Perú). En cambio, las importaciones de alimentos generalmente aumentaron como promedio de manera más rápida que las exportaciones agrícolas en la mayoría de los casos. El efecto neto sobre la balanza comercial agrícola varió de unos países a otros.

En muchos países africanos, las importaciones de alimentos aumentaron no sólo debido a la reducción de las medidas en la frontera y las fluctuaciones de los tipos de cambio, sino también porque la producción de alimentos por habitante en el decenio de 1990 disminuyó en varios países (por ejemplo, Kenya, Marruecos, Senegal y República Unida de Tanzanía) (Cuadro 13).

Efectos de las reformas en la seguridad alimentaria

Las repercusiones de las reformas en la seguridad alimentaria son difíciles de calibrar directamente y como mejor se detectan es mediante una serie de indicadores que abarcan características tanto macroeconómicas (conjunto nacional) como microeconómicas (hogares). Tales indicadores se pueden clasificar con arreglo a los tres aspectos principales de la seguridad alimentaria: disponibilidad, estabilidad y accesibilidad.

Suministro total de alimentos en los países de la muestra

Se observa una sólida asociación entre la producción de alimentos por habitante y la disponibilidad de nutrientes por habitante en el decenio de 1990. El índice de la producción de alimentos por habitante aumentó en 11 de los países de la muestra, incluso con mejoras muy significativas; sin embargo, para Kenya, Marruecos, el Senegal y la República Unida de Tanzanía se observó un empeoramiento de este indicador, que fue particularmente grave en el caso de Marruecos y la República Unida de Tanzanía (Cuadro 13).

Entre los países que registraron una disminución del índice de producción, sólo Kenya se libró de sufrir también una reducción de la disponibilidad de nutrientes. En otras palabras, aun cuando las divisas en sí no constituyan un factor limitante, evidentemente había otros factores en juego que impedían que las importaciones de alimentos compensaran el déficit de la producción. Una vinculación probable a este respecto se produce a través del efecto de la producción en los ingresos rurales y la dependencia de la nutrición de los niveles de ingresos. La falta de ingresos suficientes se traduce en la carencia de suficiente poder adquisitivo para lograr que el sistema de comercialización introduzca el volumen necesario de importaciones.

La proporción de las importaciones de alimentos con respecto al total de las importaciones se elevó en el período posterior a 1995 en todos los países de la muestra, con la excepción de China, la India y el Perú (Cuadro 14). La tendencia ascendente de esta proporción obedece a numerosos factores, entre ellos el crecimiento demográfico y económico, la liberalización cambiaria y la flexibilización de los obstáculos comerciales. Sin embargo, el aumento del cociente de las importaciones de alimentos y los ingresos totales por exportación (bienes y servicios) menos el servicio de la deuda indica que la seguridad alimentaria a nivel nacional (evidenciada por la capacidad de importación) se encuentra cada vez más comprometida. En el período posterior a 1995, este cociente aumentó en ocho países de la muestra, pero se redujo en otros seis. Fue particularmente elevado (más del 20 por ciento) en el Senegal, la República Unida de Tanzanía y Uganda.

CUADRO 14
Disponibilidad de calorías y proteínas por habitante, 1980/82-1999/2001

 

Calorías (cal/día)

Proteínas (g/día)

 

1980-82

1990-92

1999-2001

1980-82

1990-92

1999-2001

África

           

Camerún

2 260

2 123

2 240

57

51

56

Ghana

1 661

2 094

2 621

38

46

54

Kenya

2 164

1 924

2 044

56

51

53

Malawi

2 269

1 886

2 164

66

51

54

Marruecos

2 772

3 017

3 002

73

84

81

Nigeria

2 065

2 559

2 768

49

57

63

Senegal

2 343

2 283

2 275

67

67

63

Tanzanía,
Rep. Unida de

2 186

2 078

1 970

54

51

48

Uganda

2 139

2 291

2 371

49

55

57

             
             

Asia

           

China

2 400

2 708

2 974

56

66

85

India

2 067

2 368

2 492

51

57

59

             
             

América Latina

           

Chile

2 646

2 612

2 851

71

73

78

Guatemala

2 332

2 352

2 160

59

60

55

Guyana

2 517

2 350

2 536

61

61

73

Perú

2 143

1 979

2 602

55

49

64

             

Fuente: FAO.


Seguridad alimentaria de los hogares

Cualquier repercusión de las políticas en la disponibilidad, accesibilidad y estabilidad del suministro de alimentos a nivel nacional dependerá de una serie de parámetros institucionales y regionales que influyen en lo que sucede a nivel familiar. Las tendencias de la seguridad alimentaria de los hogares se pueden calibrar a partir de los datos sobre la pobreza y las estimaciones de la subnutrición.

Los países que han experimentado un ritmo de crecimiento relativamente intenso del PIB real por habitante y/o del valor añadido real de la agricultura por habitante durante el pasado decenio tienden a notificar resultados positivos con respecto al número de personas que viven por debajo del umbral nacional de pobreza (véase el Cuadro 13). Sin embargo, hay que señalar que la reducción de la pobreza ha variado a menudo entre las regiones y las categorías de agricultores de estos países.

En los países que han registrado un aumento relativamente pequeño del PIB real durante el pasado decenio, los indicadores para la población pobre son en general menos alentadores. Así pues, los estudios monográficos parecen indicar que los efectos de las reformas de las políticas en los ingresos de los hogares rurales tienden a depender considerablemente del rendimiento del sector agrícola, incluso por lo que respecta a la producción de alimentos, y de la respuesta general de la economía. Esta vinculación refleja la importancia relativa de la agricultura, las actividades no agrícolas y las remesas en los ingresos de los hogares rurales. En los países en los cuales los indicadores de crecimiento después de la reforma eran inadecuados, había una mayor posibilidad de agravamiento de la pobreza.

CUADRO 13
Cambios en la proporción de la población subnutrida, la producción de alimentos, la pobreza rural y el crecimiento económico (porcentaje)

 

Proporción de población
subnutrida

Variación de la
proporción de personas subnutridas

Crecimiento real de la producción de alimentos por habitante1

Incidencia
de la pobreza
rural2

Crecimiento real por habitante3

PIB

Valor añadido
total

1979-81

1990-92

2000-02

1990/92-
2000/02

1989/91-
2001

Comienzos del decenio de 1990

Final del decenio de 1990

1990-2002

1990-2002

                   

África

                 
                   

Camerún

22

33

25

-8

6

59,6

49,9

-1,2

2,0

Ghana

64

35

13

-22

48

63,0

49,0

1,9

0,7

Kenya

24

44

33

-11

-6

46,3

59,6

-0,7

-1,5

Malawi

26

49

33

-16

67

-

66,5

1,1

5,1

Marruecos

10

6

7

1

-17

18,0

27,0

1,1

3,8

Nigeria

39

13

9

-4

18

48,0

76,0

0,3

0,9

Senegal

23

23

24

1

-3

-

-

1,0

-1,1

Tanzanía,
Rep. Unida de

28

35

44

9

-22

41,0

39,0

1,1

0,8

Uganda

33

23

19

-4

1

59,4

39,0

3,6

1,0

                     

Asia

                 
                   

China

30

17

11

-6

74

32,9

3,2

8,2

2,9

India

38

25

21

-4

13

30,1

21,0

3,7

0,6

                     

América Latina

                 
                   

Chile

7

8

4

-4

25

39,5

23,8

4,2

1,6

Guatemala

18

16

24

8

3

-

-

1,2

0,1

Guyana

13

21

9

-12

84

45,0

40,0

3,5

3,8

Perú

28

40

13

-27

51

70,8

64,8

1,3

2,0

                   

1 Crecimiento total de la producción de alimentos por habitante entre 1989/91 y 2001 en precios constantes de 1989/91.

2 Porcentaje de la población por debajo del umbral nacional de pobreza. El año inicial y final difieren en el cuadro según los países, pero en general son de 1990 a 2001, excepto para China, donde la incidencia inicial de la pobreza es de 1978.

3 Porcentaje promedio anual.

Fuentes: FAO, 2005a; Banco Mundial, 2005c; FAO, 2003b.

La seguridad alimentaria, además de estar estrechamente relacionada con la pobreza, se refleja en los datos sobre la subnutrición. En el Cuadro 13 se resumen las estimaciones de la subnutrición y sus tendencias. Para la mayor parte de los países de la muestra, los efectos de las reformas se hicieron sentir entre 1990 y 2001. Entre 2000 y 2002 la República Unida de Tanzanía ostentaba el índice más elevado de subnutrición, con un 44 por ciento de la población, pero el índice era inferior al 10 por ciento en Guyana, Nigeria y Marruecos e inferior al 5 por ciento en el caso de Chile.

Durante el período de 1990-92 a 2000-02, las estimaciones de la FAO sobre la proporción de población subnutrida disminuyeron en 11 de los 15 países. Los únicos países para los cuales el índice de subnutrición aumentó de manera significativa fueron Guatemala y la República Unida de Tanzanía. Hay una fuerte correlación entre los cambios relativos a la prevalencia de la subnutrición durante el decenio de 1990 y los cambios en la disponibilidad media de alimentos, y en particular en la producción de alimentos por habitante (Figura 32; Cuadro 14).

Efectos diferenciados en el ámbito de los países

En el sector agrícola de cada país, las reformas afectaron a los productores de manera diferente en función de los sistemas de cultivo. Los productores de cultivos de exportación en general se beneficiaron, así como los asalariados de la producción y elaboración de dicho sector. En cambio, los productores que competían con las importaciones y que perdieron parte de su protección se vieron afectados negativamente a corto plazo. Sin embargo, su bienestar a largo plazo depende de su capacidad para aumentar la productividad y/o cambiar los sistemas de cultivo. En muchos casos, los agricultores tenían poca flexibilidad para ajustar su producción y los resultados fueron desiguales y, en consecuencia, las pérdidas de este grupo de agricultores probablemente tenían lugar a largo plazo.

Los productores de bienes no comercializables resultaban en general menos directamente afectados por la reforma del comercio, aunque podrían haberse visto perjudicados indirectamente por un cambio de orientación de los consumidores hacia bienes importados de precio más bajo o beneficiados indirectamente por los precios más elevados de los bienes exportables cuando era esto lo que ocurría. Los pequeños agricultores tienden a ser productores de bienes no comercializables y los miembros de sus hogares suelen participar algo más en tareas rurales no agrícolas. En la medida en que se podía disponer de mayores oportunidades de empleo en la economía rural no agrícola, los pequeños hogares agrícolas se beneficiaban por el proceso de reforma. Sin embargo, no está claro si el aumento del empleo se debió directamente o no a la liberalización del comercio.

Hubo también diferencias en los efectos de los ingresos reales sobre los consumidores urbanos y rurales. Es bien conocido que los hogares de bajos ingresos, urbanos y rurales, dedican una gran proporción de sus ingresos a los alimentos. En la medida en que la liberalización del comercio haga bajar los precios de los alimentos, los ingresos de los hogares pobres que son consumidores netos pueden aumentar en términos reales. Ciertamente los consumidores de bajos ingresos (los pequeños agricultores también son con frecuencia consumidores netos) se beneficiaron de la liberalización del comercio, porque la disminución de la protección redujo el precio de los alimentos en relación con el nivel de los salarios. Éste es claramente el caso de algunos de los países de la muestra, cuyos agricultores son una pequeña proporción de la población (por ejemplo Chile) y/o la mayoría de los agricultores son asalariados. Sin embargo, si la agricultura representa una proporción elevada del empleo y los agricultores son autónomos, la pérdida de ingresos para los agricultores de bajos ingresos puede ser superior a cualquier efecto sobre los ingresos reales mediante los bienes importables en sus cestas de consumo.

Resumen de las consecuencias de las reformas

Factores importantes que influyen en los resultados son el marco infraestructural e institucional en el cual funciona la agricultura, el escalonamiento apropiado de las reformas y la coherencia de su aplicación.

Con la reducción de los controles oficiales sobre los precios y los sistemas de comercialización, las reformas macroeconómicas y la reducción de los obstáculos comerciales, en particular para las exportaciones, los incentivos a los precios agrícolas han mejorado en muchos de los países estudiados, pero no en todos los casos. En esos incentivos han influido de manera particularmente importante los cambios registrados en el tipo de cambio real, bien sea como resultado de la política cambiaria o bien de la inflación. Cuando, después de las reformas, el tipo de cambio se mantenía en un nivel sobrevalorado o apreciado, los incentivos a los precios agrícolas tendían a deteriorarse. Sucedía lo contrario cuando los tipos de cambio se depreciaban.

La mejora de los incentivos a los precios agrícolas en general ha llevado a un aumento de la producción (en dos tercios de los casos), pero en los demás países hubo otros factores que dominaron el efecto de los incentivos. La reducción del crédito rural disponible y el aumento del precio de los insumos fueron algunas de las razones indicadas para una respuesta débil o negativa de la oferta. De manera análoga, cuando en muchos casos se realizaron reformas institucionales para reducir la intervención de los gobiernos en los mercados agrícolas, el sector privado no siempre estaba totalmente preparado para sustituir las actividades del Estado y la consecuencia fue un período prolongado con servicios incompletos o inadecuados para los productores.

La agricultura de exportación ha tendido a beneficiarse de los paquetes de reformas en mayor medida que los sectores de los cultivos que compiten con las importaciones. Si bien un sector de exportación dinámico contribuye a reducir la pobreza y la inseguridad alimentaria, los productores que trabajan en sectores que compiten con las importaciones, sobre todo los productores en pequeña escala cuyo capital es inadecuado, pueden sufrir pérdidas, en particular cuando no están en condiciones de cambiar a otras oportunidades productivas o de empleo.

El índice de reducción de la pobreza depende del rendimiento económico en conjunto (es decir, la creación de oportunidades de empleo, tanto en la agricultura como fuera de ella, a un ritmo más rápido que el crecimiento demográfico). Para las economías basadas en gran parte en la agricultura y cuando la pobreza es fundamentalmente rural, el rendimiento económico depende en gran medida del rendimiento del sector agrícola. A través de esta vinculación, la mejora de los precios agrícolas ejerce un efecto positivo en la reducción de la pobreza.

Sin embargo, si no se adoptan medidas para garantizar que los pequeños propietarios y otras familias rurales pobres se beneficien de la mejora de los ingresos reales derivada del proceso de reforma, la seguridad alimentaria puede verse afectada negativamente por el aumento de los precios.

Conclusiones fundamentales

El principio básico de las reformas de las políticas internas y comerciales realizadas por los países considerados en el estudio era que una mayor orientación hacia los mercados mejoraría el rendimiento del sector y promovería en último término la reducción de la pobreza y mejoraría la seguridad alimentaria. Los resultados de las experiencias de los países con las reformas han sido desiguales. No obstante, de los estudios monográficos dimanaron varios temas convergentes:


18 Los estudios monográficos comprendieron los países siguientes: en Asia: China e India; en América Latina y el Caribe: Chile, Guatemala, Guyana y Perú; en el África del Norte/Cercano Oriente: Marruecos; y en el África subsahariana: Camerún, Ghana, Kenya, Malawi, Nigeria, Senegal, la República Unida de Tanzanía y Uganda. Para el examen de la metodología utilizada, véase también FAO (2003b, Capítulo 11).


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