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7. Hacer que el comercio favorezca a la población pobre: el planteamiento de doble componente para reducir el hambre y la pobreza

Se espera que la supresión de las restricciones comerciales favorezca a la mayoría de los países a nivel nacional. La mayoría de las personas consigue a la larga aprovechar estas nuevas oportunidades, pero los procesos de ajuste y de transición requieren tiempo y los costos para muchos hogares pueden ser gravosos, especialmente a corto plazo. Es más, las repercusiones de las reformas de las políticas comerciales afectan a los hogares de forma muy diferente, dependiendo de su ubicación, tipo de propiedad de los bienes, y forma en que obtienen sus medios de subsistencia.

Las reformas del comercio deben ir acompañadas de políticas gubernamentales que potencien la capacidad de la población pobre de compartir los beneficios derivados del comercio y de compensar a quienes resultan perjudicados por el proceso, tal vez mediante programas de redes de seguridad social. El marco general de políticas de un país es tan importante como las políticas de comercio y debe favorecer la inversión y las actividades privadas.

La importancia de mercados que funcionen bien es decisiva para poder madurar los beneficios de la liberalización del comercio y facilitar los ajustes. Las señales de precios que determinan la reasignación de recursos se transmiten a través de los mercados. Si faltan mercados fundamentales o si éstos no funcionan de forma apropiada, no pueden transmitirse dichas señales. La falta de buenas infraestructuras –en particular carreteras, puertos, telecomunicaciones e infraestructuras de mercado– puede impedir que un país logre participar en el comercio internacional y beneficiarse del mismo.

En los capítulos precedentes se han examinado los datos sobre canales y cauces por los cuales los efectos de la liberalización del comercio se extienden hasta los hogares, para influir en último término en la seguridad alimentaria de los hogares. En resumen, el acceso efectivo a las oportunidades relacionadas con el comercio queda afectado en gran parte por el grado de transmisión de los precios que, a su vez, depende de la ubicación de la población pobre, su acceso a las infraestructuras, y los costos de transporte. La flexibilidad de los hogares y las empresas de ajustar las oportunidades relacionadas con el comercio depende asimismo en gran medida de factores tales como su acceso a los bienes de capital y al crédito.

El estudio presentado aquí hace notar que la disponibilidad de mercados de mano de obra eficaces es un factor decisivo para determinar en qué modo los beneficios de la liberalización del comercio pueden difundirse más allá de los beneficiarios inmediatos. Mediante sus repercusiones en el crecimiento económico general, la liberalización puede producir efectos importantes y duraderos a lo largo del tiempo en los niveles de pobreza y seguridad alimentaria.

Los principales desafíos en materia de políticas para que la liberalización del comercio favorezca a la población pobre son los siguientes:

Para abordar estos desafíos de política es necesario adoptar un planteamiento de doble componente. Una línea de acción mira a asegurar la participación amplia en los beneficios y a facilitar los ajustes. La segunda línea de acción requiere el establecimiento de un mecanismo de asistencia directa que proporcione seguridad alimentaria a los grupos que resultan perjudicados por las repercusiones inmediatas de las reformas. El enfoque de doble componente de la FAO para reducir la pobreza y el hambre ofrece un marco apropiado a tal efecto. Tras una propuesta inicial presentada conjuntamente por la FAO, el FIDA y el PMA en la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, celebrada en Monterrey en marzo de 2002, la FAO presentó por primera vez el enfoque de doble componente en forma más detallada en su Programa de Lucha contra el Hambre (Recuadro 11). En este marco, la tarea de potenciar al máximo la aportación del comercio, y del comercio agrícola en particular, al desarrollo económico no se considera sino como uno de los componentes, si bien indispensable, de la estrategia general de desarrollo para eliminar la pobreza y la inseguridad alimentaria. Todas las medias propuestas en esta estrategia son plenamente compatibles con los acuerdos de la OMC.

RECUADRO 11
Romper el ciclo del hambre y la pobreza: una estrategia de doble componente para reducir el hambre y la pobreza

El grado en que las personas pobres están en condiciones de aprovechar las oportunidades que ofrece el desarrollo depende esencialmente de si están bien nutridas, disfrutan de buena salud y saben leer y escribir. En particular, la mejora de la nutrición es una condición indispensable para que las personas pobres se beneficien plenamente de las oportunidades del desarrollo. Los adultos que padecen hambre no pueden desempeñar de manera eficiente un trabajo físico y mental, caen enfermos con frecuencia y tienen más probabilidades de morir jóvenes. El hambre se perpetúa cuando las madres subnutridas dan a luz a hijos más pequeños que comienzan la vida con una grave desventaja. De este modo se crea un círculo vicioso de hambre y pobreza.

Es necesario adoptar un enfoque de doble componente para lograr reducir rápidamente el hambre y la pobreza:

    1. Crear oportunidades para que las personas que padecen hambre mejoren sus medios de subsistencia promoviendo el desarrollo, y en particular el desarrollo agrícola y rural, mediante reformas de políticas e inversiones.
    2. Adoptar medidas directas e inmediatas contra el hambre mediante programas destinados a facilitar el acceso inmediato a los alimentos de las personas que padecen hambre, mejorando de ese modo su potencial productivo.

El Programa de Lucha contra el Hambre de la FAO, del que se publicó un primer proyecto durante la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después, celebrada en Roma en junio de 2002, y la versión definitiva durante la Conferencia de la FAO de 2003¹, establece amplias necesidades de inversiones así como de medidas de política para aplicar el enfoque de doble componente a escala mundial. El Programa propone asimismo en qué forma la inversión pública extraordinaria estimada de 19 000 millones de dólares EE.UU. por año para potenciar el crecimiento y la productividad agrícolas podría ser financiada conjuntamente por los países donantes y beneficiarios. Los costos se dividirían de forma igual entre los gobiernos de los países en que el hambre constituye un problema y los donantes internacionales. Esto representaría la duplicación del financiamiento en condiciones de favor para la agricultura de parte de los países desarrollados y un aumento medio de alrededor del 20 por ciento en los gastos totales para la agricultura por los países desarrollados.

¹ FAO 2003. Programa de Lucha contra el Hambre. Enfoque de doble componente para la reducción del hambre: prioridades para la actuación a nivel nacional e internacional. Roma (se puede consultar también en ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/006/j0563s/j0563s00.pdf).

Componente primero: crear oportunidades

Un marco de políticas nacionales para reducir la pobreza y el hambre

Las políticas macroeconómicas de carácter estable y previsible alientan el ahorro y la inversión, desalientan la fuga de capitales y promueven la eficiencia. Aunque muchos países en desarrollo han avanzado hacia una situación de estabilidad macroeconómica, las asignaciones presupuestarias destinadas a la agricultura siguen siendo sumamente bajas. El aumento sustancial de estas asignaciones constituye un elemento decisivo cuando prevalecen el hambre y la pobreza y cuando los resultados de la agricultura, espina dorsal de la economía, son muy inferiores al potencial existente.

La formulación y aplicación de las políticas deberán basarse en un proceso que estimule la participación de los sectores pobres de la población y haga intervenir a las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y al sector privado. La descentralización administrativa y fiscal hace que sea más probable que los pobres tengan voz y voto en las decisiones que les afectan. Es importante mejorar el funcionamiento de los mercados mediante leyes y reglamentos apropiados que garanticen una competencia leal y salvaguarde el acceso de los pobres a los mercados.

Como el sector agrícola está sujeto a un elevado grado de riesgos, también es necesario promover y seleccionar instrumentos que permitan atender las necesidades de gestión de riesgos, especialmente las de los grupos más vulnerables. Ello comprende medidas para velar por que los mercados de servicios financieros permitan a la población rural ahorrar, hacer préstamos y obtener crédito en forma más eficiente.

Asimismo, en las políticas relativas a la economía rural se debe tener presente la creciente importancia de las actividades rurales no agrícolas, que ofrecen a la población pobre una vía para salir de su situación de pobreza y constituyen parte integrante de sus estrategias para la gestión de riesgos y para hacer frente a éstos. Es preciso contar con políticas e instituciones que permitan desarrollar la infraestructura rural, fomentar la capacidad empresarial y garantizar unos mercados competitivos y basados en un comercio leal para las pequeñas empresas rurales.

Mejorar la productividad agrícola en las comunidades rurales pobres

La mejora de los rendimientos de las pequeñas explotaciones agrícolas en las comunidades rurales y periurbanas pobres constituye uno de los medios más indicados y sostenibles de reducir el hambre y proporcionar una base para un crecimiento económico equitativo. Además de aumentar y diversificar los suministros alimentarios en los mercados locales, puede crear también una base para ampliar y diversificar la producción agrícola en productos comercializables y abrir oportunidades de empleo.

El éxito del desarrollo de las explotaciones agrícolas depende de la creación de un marco de políticas que favorezca el crecimiento agrícola, respaldado por instituciones de investigación y extensión atentas a las necesidades locales. En muchos casos el éxito depende también del desarrollo conseguido fuera de las explotaciones agrícolas, tales como las mejoras de la infraestructura de caminos y carreteras o del suministro de agua de riego.

Este proceso requiere la creación de instituciones comunitarias autosuficientes que puedan tomar la iniciativa y garantizar la seguridad alimentaria de todos sus miembros, reinvertir los beneficios y establecer vínculos con otras comunidades mediante el intercambio de conocimientos y experiencias. Las asociaciones de pequeños agricultores y las organizaciones comunitarias rurales, en coalición con las OSC, pueden desempeñar una importante función en lo concerniente a paliar algunas de las desventajas más graves con que se enfrentan sus miembros y los que no son miembros. Se incluyen entre éstas el acceso insuficiente al capital natural, financiero y humano; la falta de acceso a tecnologías apropiadas y a oportunidades de obtención de ingresos; elevados costos de las transacciones e insuficiente acceso a los mercados; y la falta de acceso a los servicios de información, comunicaciones y otros bienes públicos tales como los servicios sanitarios y de saneamiento.

Una acción colectiva y coordinada garantiza una mayor atención y reacción por parte del proceso político a las necesidades de las comunidades y sus miembros, impide el abuso del poder de mercado, en cuanto a la fijación de precios de los productos e insumos agrícolas, por los grandes compradores y vendedores, permite a los productores lograr las considerables economías de escala que comportan las actividades de adquisición de insumos y de comercialización de productos, y facilita el intercambio de información y el acceso al crédito. La función que desempañan esas asociaciones y coaliciones es especialmente importante, habida cuenta de que el Estado ha dejado de desempeñar la función relativa a la prestación de servicios de comercialización y la concesión de crédito.

Ampliar la infraestructura rural y aumentar el acceso a los mercados

Las zonas rurales de la mayor parte de los países en desarrollo se enfrentan todavía con situaciones de servicios insuficientes y, en muchos casos, de una infraestructura rural en deterioro. Este problema infraestructural ha provocado, entre otras cosas, una merma de la competitividad de la agricultura de los países en desarrollo en los mercados nacionales e internacionales y un aumento de los costos de abastecimiento de los crecientes mercados urbanos con los productos agrícolas nacionales. Para invertir este declive de la cuota correspondiente a los países en desarrollo en las exportaciones agrícolas mundiales, será necesario intensificar los esfuerzos de muchos de esos países para reducir sus restricciones internas relativas a la oferta. Debería concederse máxima prioridad a la mejora y el desarrollo de los caminos rurales y al mantenimiento de éstos y a la infraestructura básica, con el fin de estimular la inversión privada en la comercialización, el almacenamiento y la elaboración de los alimentos.

Asegurar la inocuidad y la calidad de los alimentos es un aspecto esencial de la seguridad alimentaria, ya que los alimentos contaminados son una causa importante de enfermedad y mortalidad. Es también importante para ampliar el acceso a los mercados de exportación. Todos los países en desarrollo deben invertir urgentemente en crear una mayor capacidad institucional para asegurar niveles superiores de inocuidad y calidad de los alimentos y de cumplimiento de las normas internacionales a lo largo de la cadena alimentaria. En un mercado cada vez más globalizado, es también fundamental adoptar medidas para impedir la difusión de plagas y enfermedades de animales y plantas fuera de las fronteras nacionales.

Las operaciones posteriores a la producción representan más del 55 por ciento del valor económico del sector agrícola en los países en desarrollo, y hasta el 80 por ciento en los países desarrollados. No obstante, en los países en desarrollo es relativamente reducida la ayuda pública y de desarrollo destinada a este sector. Es necesario adoptar medidas urgentes para establecer empresas de manipulación, elaboración, distribución y comercialización de los alimentos, promoviendo la creación de cooperativas y asociaciones de suministro, elaboración y comercialización de insumos para pequeños agricultores.

Un problema normativo de carácter fundamental en la creación de infraestructuras es cómo hacer frente al abandono relativo en que se tiene a las comunidades rurales pobres. Aunque la participación del sector privado en la construcción de obras de infraestructura y la dotación de los servicios generales puede incrementar la eficiencia y contribuir a atender mejor las necesidades generales, puede significar también que las regiones agrícolas pobres sigan estando insuficientemente atendidas. El sector público deberá seguir desempeñando un papel activo en la creación de infraestructuras que redunden en beneficio de la población pobre, alentando la descentralización y la participación de la comunidad en la planificación, realización, mantenimiento y financiación de las inversiones en infraestructura a fin de asegurar una prestación de servicios sostenible e impulsada por la demanda de los usuarios, y estudiar diversas formas de asociaciones entre el sector público y el privado.

Reforzar la capacidad de generación y difusión de conocimientos

La realización de mejoras rápidas en los medios de vida y la seguridad alimentaria mediante inversiones en las explotaciones agrícolas depende de que los pequeños agricultores tengan acceso adecuado a los conocimientos pertinentes. Ello requiere la existencia de sistemas eficaces de generación y difusión de conocimientos que permitan reforzar los vínculos entre agricultores, educadores agrícolas, investigadores, extensionistas y profesionales de la comunicación. La investigación agrícola y el desarrollo de la tecnología probablemente estarán dominados por el sector privado. Sin embargo, quedan muchos sectores de investigación básica, y especialmente de extensión, en los que no se puede impedir a quienes no han pagado por la investigación disfrutar de sus beneficios. Las empresas privadas no estarían dispuestas a realizar investigaciones en estos sectores, los cuales pueden ser fundamentales para el desarrollo agrícola y la ordenación sostenible de los recursos naturales. Entre ellos se incluyen, en el caso de la investigación, la mayor parte de las formas de desarrollo de tecnologías favorables a los pobres y muchos de los planteamientos de desarrollo agrícola que no dependen de un mayor uso de insumos adquiridos, tales como el manejo integrado de plagas o las medidas para aumentar el contenido de materia orgánica de los suelos, mejorar la eficiencia del uso de fertilizantes (por ejemplo, mediante la fijación biológica del nitrógeno) o conservar los recursos genéticos. Por consiguiente, la responsabilidad de la realización de investigaciones en estos sectores debe seguir recayendo en el sector público.

Los sistemas nacionales de investigación y extensión agrícola, la eficacia de muchos de los cuales se ha deteriorado, necesitan también aumentar su capacidad de responder mejor a las necesidades tecnológicas de los pequeños agricultores, en particular teniendo en cuenta la grave escasez de mano de obra debida a la epidemia de VIH/SIDA en muchas comunidades rurales africanas.

Las medidas normativas deberán tener por finalidad lograr que la población pobre participe en los beneficios derivados del progreso tecnológico (agricultura, información, energía y comunicaciones). Ello se aplica especialmente a los sectores con escaso potencial agroecológico, que las investigaciones comerciales privadas suelen dejar de lado. Se necesita financiación pública para el desarrollo y/o la adaptación de las opciones tecnológicas en relación con esos sectores.

El consenso que emerge actualmente se orienta hacia un enfoque participativo respecto del diseño y generación de tecnologías. Las organizaciones de agricultores, las asociaciones y grupos de mujeres y otras organizaciones de la sociedad civil pueden promover las alianzas necesarias entre los agricultores y los científicos, con el fin de que las opciones tecnológicas sean pertinentes y se basen en la demanda de los usuarios. Las políticas nacionales deberán facilitar el establecimiento de vínculos funcionales entre la investigación, la extensión, la educación y las comunicaciones.

Desarrollar y conservar los recursos naturales

Con pocas excepciones, las posibilidades de aportar más recursos naturales para fines de producción agrícola (en particular, recursos de tierras y aguas) son limitadas. La única opción viable es la intensificación sostenible, es decir, aumentar la productividad de la tierra, así como los recursos hídricos y genéticos, de manera que no corran un peligro inaceptable la calidad y la capacidad productiva futura de esos recursos. El entorno normativo debe asegurar que esa intensificación sea realmente sostenible y beneficiosa para las poblaciones interesadas.

En cuanto a los recursos hídricos, la cuestión fundamental de política es la creciente competencia entre las necesidades de agua para la agricultura y las relativas a otros usos de este recurso (doméstico, industrial y de los ecosistemas). Como el sector agrícola es con mucho el mayor usuario de agua, la utilización eficiente de este recurso en la agricultura debería ser el punto de partida para ampliar la disponibilidad de agua para otros usos. Las políticas relativas a la utilización del agua en la agricultura deben prever incentivos para lograr que aumente la eficiencia y se asegure que toda escasez de este recurso se señale debidamente a sus usuarios. El establecimiento de derechos transparentes, estables y transferibles de utilización del agua tanto para los usuarios individuales como para grupos de usuarios son un potente instrumento para promover la eficiencia y la equidad en su distribución.

En cuanto a las tierras para fines agrícolas, las cuestiones de política más importantes se refieren al acceso y la tenencia (propiedad individual o comunitaria, arrendamiento o derechos de usufructo a largo plazo), mejores prácticas de ordenación de las tierras, e inversiones para promover la fertilidad de los suelos con un horizonte a largo plazo. Asegurar el acceso a la tierra contribuye en gran medida a su aprovechamiento sostenible. En este contexto, es especialmente importante reforzar los derechos de la mujer a poseer y heredar tierras. Las políticas deberían reconocer la complejidad de los actuales sistemas de tenencia de la tierra y de las disposiciones formales y oficiosas en cuanto a los derechos a utilizarla. Deben tener en cuenta los efectos de una mayor mortalidad de la generación productiva de las zonas rurales como consecuencia de la pandemia de VIH/SIDA y sus posibles repercusiones en las modalidades de utilización de la tierra y las disposiciones en materia de herencia.

Para asegurar el acceso actual y futuro a una diversidad suficiente de recursos genéticos para la alimentación y la agricultura se requieren medidas de política, tanto a nivel internacional como nacional.

Por lo que respecta al sector pesquero, la cuestión normativa fundamental es limitar el acceso a las poblaciones naturales de peces cuya captura, especialmente en el caso de las poblaciones marinas, ha llegado a los límites sostenibles o los ha superado. El respeto de los límites de acceso a las poblaciones de peces requiere que los gobiernos y las comunidades pesqueras compartan la responsabilidad y la autoridad para adoptar decisiones acerca del aprovechamiento de los recursos pesqueros.

En el sector forestal se requieren políticas e instituciones para asegurar una contabilidad completa del valor de los recursos y beneficios que afluyen a los distintos miembros de la sociedad. Es necesario incorporarlos en el proceso de adopción de decisiones acerca del aprovechamiento y conservación de esos recursos. Las políticas deberían alentar y promover la participación de las partes interesadas en la planificación y ordenación de los recursos forestales.

Componente segundo: asegurar el acceso a los alimentos

La liberalización favorable del comercio consiste en proporcionar apoyo en materia de alimentación e ingresos a quienes más los necesitan. El objetivo principal de cualquier política de redes de seguridad alimentaria es la de proporcionar efectivamente la asistencia a quienes la necesitan.

Se ha sostenido que deberían mantenerse los obstáculos al comercio y los controles de precios sobre los productos básicos alimentarios, cuyos precios aumentarían con la liberalización del comercio. No obstante, este planteamiento da por supuesto que no habría otros alimentos que resultaran más económicos cuando se abriera el comercio. Es más, no hay garantías de que quienes se encuentran en condiciones de mayor necesidad de apoyo de seguridad alimentaria se beneficiaran de hecho de la protección de las importaciones y los controles de precios. Como los costos y beneficios son poco claros, es probable que tal política siga los intereses proteccionistas. Los controles de precios y los obstáculos al comercio son instrumentos poco afinados –y a menudo contraproducentes– en el intento de proporcionar una red de seguridad alimentaria para la población pobre.

Una política preferible para proporcionar redes de seguridad alimentaria a las personas que puedan resultar perjudicadas por la reforma del comercio (además de las que ya padecen hambre) es la de proporcionar ayuda alimentaria directa. La ventaja de la ayuda directa está en que se pueden evaluar de forma transparente los costos (y beneficios) de identificar a las personas necesitadas y distribuirles los alimentos. La necesidad de asegurar el acceso directo de los pobres a los alimentos está basada no sólo en consideraciones humanitarias, y en el derecho a la alimentación, sino también en el hecho de que es una inversión productiva que puede contribuir enormemente a combatir la pobreza.

Entre las opciones posibles para establecer redes de seguridad alimentaria cabe indicar las siguientes:

Las políticas relativas a este sector deberán derivar entre otras cosas de un enfoque basado en los derechos humanos. A este respecto, un requisito de política fundamental es la existencia de información que permita determinar con exactitud quiénes son las personas hambrientas y dónde habitan.

Los programas de prestación de asistencia directa a las personas hambrientas sólo pueden tener éxito cuando los gobiernos crean una capacidad efectiva para proporcionar la ayuda. Ello requiere la existencia de un entorno nacional de políticas que propicie el desarrollo de redes de seguridad social, que pueden establecerse en cooperación con las organizaciones de la sociedad civil.

En las políticas relativas a estas redes, correctamente orientadas a reducir el hambre, se deberá reconocer la especial vulnerabilidad de las mujeres y los niños a la malnutrición en épocas críticas de sus vidas, y apoyar la elaboración y ejecución de programas tales como los de alimentación maternoinfantil, la instrucción en materia de salud y nutrición y la alimentación escolar. Es indispensable un decidido compromiso y políticas pertinentes a nivel nacional a favor de la igualdad del hombre y la mujer, y de los derechos de ésta, para aumentar el acceso a los alimentos. A nivel de la familia, la condición de la mujer ha demostrado ser la variable más importante en lo que respecta a reducir la malnutrición.

¿Vamos por buen camino?

En el presente informe se sostiene que el comercio y las reformas comerciales ulteriores pueden estimular el crecimiento y contribuir de forma poderosa a reducir la pobreza y la inseguridad alimentaria, pero que se requiere un marco sólido de políticas nacionales para asegurar resultados positivos. En este capítulo se ha expuesto una estrategia de inversiones destinada a asegurar beneficios a largo plazo de la reforma del comercio en el sector agrícola, protegiendo al mismo tiempo de los daños a los miembros de la sociedad. ¿Van, pues, los países en desarrollo y la comunidad internacional de organismos de ayuda y donantes por buen camino?

Es alentador, a este respecto, el reciente compromiso de incrementar el número de organismos y de donantes que prestan asistencia a los países en desarrollo para alcanzar los ODM. Por ejemplo, como parte de su estrategia de ayuda al África, los miembros del G8 acordaron en forma preliminar, en junio de 2005, cancelar la deuda de 40 000 millones de dólares EE.UU. que debían 18 de los países más pobres del mundo, 14 de ellos de África. Varios donantes han prometido aumentar al 0,7 por ciento del PIB su asistencia para el desarrollo. En mayo de 2005, la UE expuso en detalle la forma en que preveía alcanzar este objetivo, anunciando metas específicas para los 15 miembros más antiguos de la UE así como metas más reducidas para los 10 miembros más recientes. Con todo, estos compromisos deben traducirse todavía en medidas concretas destinadas a la población pobre y hambrienta.

En la sección que figura a continuación se expone brevemente a qué punto nos encontramos en términos de invertir a largo plazo en el desarrollo del sector agrícola de los países en desarrollo y de promover la capacidad de este sector de mitigar la pobreza y el hambre.

La inversión en agricultura se rezaga allí donde el hambre está más extendida

Un examen general de los datos sobre la inversión privada, los gastos públicos y la asistencia externa a la agricultura en los países en desarrollo pone de manifiesto que este sector recibe menos inversiones y apoyo justamente en los países donde mayor alcance tiene la pobreza y el hambre.

La mayor parte de las inversiones necesarias para estimular el crecimiento del sector agrícola proceden del sector privado, y en muchos casos de los mismos agricultores. El capital en propiedad de los trabajadores de la agricultura primaria de los países en desarrollo es sumamente bajo y se ha estancado en los países donde la prevalencia de la subnutrición es elevada, en comparación con los que han conseguido reducir el hambre19

Es más, este déficit de inversión está creciendo. Los países con los actuales niveles de subnutrición más bajos (menos del 5 por ciento de la población) han experimentado un fuerte crecimiento de reservas de capital en la agricultura desde 1975. En todas las demás categorías, las inversiones han aumentado poco, por no decir nada. Y en el grupo de países donde más de un tercio de la población está subnutrida, el valor de la reserva de capital de la agricultura primaria ha disminuido en términos reales durante el último cuarto de siglo (Figura 33).

La inversión pública no refleja la importancia de la agricultura

La inversión pública en infraestructura, investigación agraria, educación y extensión es fundamental para estimular la inversión privada, la producción agrícola y la conservación de los recursos. La importancia que un gobierno atribuye a la agricultura en comparación con la importancia atribuida al sector de la economía puede ilustrarse mediante un «índice de orientación agrícola». Este índice se calcula dividiendo la parte de gasto público correspondiente al sector agrícola por la parte que le corresponde en el PIB. En la Figura 34 se observa que los países con bajos niveles de subnutrición presentan una orientación a la agricultura más sólida en su gasto público. En cambio, en los países con elevados niveles de subnutrición, el índice es muy bajo. Esto indica claramente la necesidad de reforzar el gasto público en el sector agrícola para aprovechar plenamente su contribución potencial a la creación de empleo, a la mitigación de la pobreza y la reducción de la inseguridad alimentaria.

La asistencia exterior a la agricultura no se destina a los países más necesitados

La asistencia exterior es fundamental para los países muy pobres con capacidad limitada de movilizar ahorros públicos y privados para la inversión. Es especialmente importante para la agricultura, olvidada en gran parte por los inversores privados extranjeros. A pesar de ello, la asistencia externa a la agricultura (AEA) disminuyó en una proporción alarmante en términos reales durante el decenio de 1980 y se estancó en el decenio de 1990. No obstante las promesas de aumentar la ayuda, los datos más recientes disponibles no indican ninguna tendencia ascendente.

Se observa también que la AEA no corresponde a las necesidades. Los datos relativos a 1998-2000 indican que los países cuya población subnutrida era inferior al 5 por ciento recibían una asistencia por trabajador agrícola tres veces mayor que los países cuya población subnutrida era superior al 35 por ciento (Figura 36).

Resumen

Las enseñanzas, conclusuiones y profundizaciones comunes, así como las cuestiones de política resueltas y por resolver que se presentan en esta edición de El estado mundial de la agricultura y la alimentación revelan en qué forma las relaciones entre comercio y pobreza pueden utilizarse más provechosamente para mejorar la seguridad alimentaria, abordar las desigualdades y mejorar el crecimiento económico general. Las relaciones entre comercio y pobreza son, sin embargo, tan complejas y las experiencias nacionales en materia de reformas tan diferentes que concluir con una serie de mensajes claros y orientaciones de política graduales es una tarea imposible.

Determinar en qué forma el comercio afecta exactamente a la pobreza y la seguridad alimentaria depende de las circunstancias específicas de cada país, incluida la situación y ubicación de la población pobre e insegura en alimentos y las reformas específicas emprendidas. Para comprender y administrar estas relaciones es necesario emprender investigaciones específicas de cada país, así como aplicar políticas específicas para cada país. No es aplicable la misma solución para todos.

Los estudios y análisis de la FAO en curso proporcionan enseñanzas alentadoras y orientaciones de desarrollo amplias y estratégicas. Por ejemplo, entre las numerosas enseñanzas importantes cabe señalar la necesidad de que quienes se ocupan de formular las políticas examinen más atentamente de lo que han hecho hasta ahora en qué forma las políticas comerciales pueden utilizarse positivamente para promover el crecimiento favorable a la población pobre. Para ello es necesario aplicar activamente las políticas y realizar inversiones que complementen las reformas del comercio para permitir a la población pobre aprovechar las oportunidades relacionadas con el comercio, estableciendo al mismo tiempo redes de seguridad para proteger a los miembros vulnerables de la sociedad.

El análisis presentado aquí concluye que la liberalización del comercio multilateral ofrece oportunidades para la población pobre e insegura en alimentos actuando como elemento catalizador para el cambio y para promover condiciones en que la población que se encuentra en condiciones de inseguridad alimentaria pueda aumentar sus ingresos y vivir una vida más prolongada, más sana y más productiva. La liberalización del comercio produce también efectos negativos para algunos países y hogares, especialmente a corto plazo, mientras se van ajustando los sectores productivos y los mercados de mano de obra. Abrir los mercados agrícolas nacionales a la competencia internacional antes de haber establecido instituciones e infraestructuras básicas de mercado puede debilitar el sector agrícola con consecuencias perjudiciales a largo plazo para la pobreza y la seguridad alimentaria.

Para ayudar a reducir al mínimo los efectos perjudiciales y aprovechar mejor las nuevas oportunidades, los gobiernos necesitan:

Para aprovechar las oportunidades que ofrece el comercio para obtener resultados favorables a la población pobre, es necesario emprender intervenciones coherentes y sostenidas en materia de políticas. Es preciso realizar inversiones en infraestructuras rurales, capital humano y otros bienes públicos, dando prioridad a los gastos y las inversiones que son más fundamentales para la población pobre y para la viabilidad a largo plazo de sus medios de vida.

Se necesitan asimismo redes de seguridad para proteger a los grupos vulnerables de los impactos relacionados con el comercio y para permitir a la población pobre aprovechar las oportunidades económicas que derivan del comercio. Por supuesto, el comercio y las reformas del comercio no son las únicas fuentes de donde proceden los impactos con que se enfrenta la población pobre e insegura en alimentos. Una serie de otros impactos –naturales, provocados por el hombre, y relacionados con el mercado– pueden acarrear desastres en ausencia de redes de seguridad eficaces.

Las redes de seguridad no son un sucedáneo para hacer frente a condiciones de instituciones deficientes, infraestructuras insuficientes y mercados de factores distorsionados, o para realizar inversiones fundamentales en salud, saneamiento y educación para la población rural. En la forma articulada en el planteamiento de doble componente de la FAO para reducir el hambre, las redes de seguridad constituyen un complemento esencial para estas medidas fundamentales en preparación para unos mercados más abiertos.



19 La reserva de capital en agricultura se refiere al valor de sustitución en términos monetarios (al final del año) de bienes fijos tangibles producidos o adquiridos (tales como maquinaría, estructuras, ganado, mejoras de tierras) para uso repetido en el proceso de producción agrícola.


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