N. Byron
Neil Byron es uno de los cinco comisionados independientes que asesoran al Gobierno de Australia sobre reforma de políticas económicas, sociales y medioambientales.
Este artículo es una adaptación de una ponencia presentada en la Consulta de Expertos sobre Establecimiento de una Red Regional de Política Forestal para Asia y el Pacífico, convocada por la Comisión Forestal de la FAO para Asia y el Pacífico en Manila (Filipinas), el 2 y 3 de marzo de 2006.
Para renovar la política forestal, hay que partir de la pregunta: «¿Qué es lo que sería mejor para toda la sociedad a largo plazo, y no simplemente para una industria o un grupo específicos?»
La política forestal no se inicia con una hoja de papel en blanco. Casi todos los países tienen una declaración formal escrita de política forestal, pero incluso los que carecen de ella tienen políticas de facto. Muchas cuestiones importantes derivan de tal política: leyes y reglamentos, estructuras de gobierno, servicios de investigación y centros docentes, organizaciones industriales y organismos profesionales. En el nivel más básico, la cuestión es: «¿Quién administrará los bosques, y para qué?» «Quién» pueden ser agencias gubernamentales, compañías privadas, grupos comunitarios, poblaciones indígenas o personas privadas, o en la mayoría de los casos alguna combinación de todos estos sujetos. En muchos países, el «para qué» ha sido convencionalmente de modo predominante o exclusivo la producción industrial de madera. Sin embargo, los servicios del ecosistema (conservación de la biodiversidad, ordenación de cuencas fluviales, esparcimiento), que durante siglos han sido localmente importantes en algunos países, están adquiriendo una importancia mayor y más amplia, especialmente en los países más ricos. Cada vez más, el desarrollo rural y el alivio de la pobreza se reconocen como importantes en los países menos ricos, al advertirse en general que los llamados «productos forestales menores» pueden tener una enorme relevancia para cientos de millones de personas (Byron y Arnold, 1999).
Cualquiera que sea hoy la política forestal oficial, cabe preguntar:
¿Es efectivamente una política de suministro de madera, un acuerdo entre el servicio forestal oficial y las industrias de la madera? ¿O es una política sobre cómo, por quién y para quién se administrarán los bosques de manera que ofrezcan la mejor combinación posible de beneficios sociales, medioambientales y económicos, reconociendo que incluso personas bien informadas y bien intencionadas tendrán prioridades y preferencias diferentes en cualquier tiempo y lugar determinados, y que tales prioridades cambian según el tiempo y el lugar?
Para responder a los mejores intereses de los ciudadanos, las autoridades responsables deben plantearse la cuestión de qué intereses son los que cuentan |
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| FAO/FO-0100 |
Los gobiernos toman sus decisiones sobre políticas según los que ellos creen ser los mejores intereses de los ciudadanos. Los ciudadanos se definen al menos con arreglo a dos criterios:
Un sello distintivo de una política efectiva es que sea asumida por el gobierno en su totalidad. Por ejemplo, un examen de la política hidrológica de Australia reveló que hay muchos sectores primordialmente interesados además de regantes e ingenieros, y las políticas y procedimientos para la conservación del patrimonio cultural han entrado en conflicto con la seguridad de la construcción, la eficiencia de la energía y el acceso de personas discapacitadas, así como con los derechos de los propietarios. La política ferroviaria, que ignoraba los intereses y las acciones del transporte por carretera, aire y agua, era inútil, ineficaz y a menudo contraproducente. La política forestal oficial de algunos países parece ser así. Para que una política forestal nacional sea efectiva, no debería bastar que sea diseñada por el departamento o ministerio responsable de los bosques, sino que tendría que ser asumida por todo el gobierno y contar con el apoyo de toda la sociedad.
El mundo experimenta constantemente cambios económicos, sociales, demográficos e incluso climáticos. Pero una política, por definición, se formula para años, tal vez décadas, hasta que algo obliga a una reevaluación a fondo. Las posibles circunstancias activadoras del cambio pueden clasificarse en tres grupos: mala ejecución, cambios en las prioridades sociales y nuevas oportunidades.
Las deficiencias de ejecución terminan por hacerse patentes; la realidad se impone a la retórica. Personalmente observamos este hecho cuando la Comisión de Planificación de Bangladesh descubrió mediante imágenes de satélite que el 90 por ciento de los bosques de las llanuras de Bangladesh no tenían árboles. Tal vez ingenuamente, la política nacional y los programas de financiación habían supuesto que había árboles que debían ser administrados y protegidos, y que la denominación «bosque nacional» no podía haberse aplicado a simples extensiones de eriales o tierras de cultivo, teóricamente administradas por el Departamento Forestal. Tanta es la fantasía de muchas declaraciones de política forestal que podrían ganar premios de ciencia-ficción: conjeturas sobre tasas de crecimiento; suposiciones de nulo avance de las tierras de cultivo; suposiciones de que la única madera extraída era aquella para la que se contaba con permiso y para la que se había pagado la tasa debida; afirmaciones de que un país tenía 10x hectáreas de plantaciones forestales tras diez años de replantar las mismas x hectáreas malogradas cada año, cuando en realidad no había todavía plantación alguna.
Otras dos observaciones personales han llevado a analizar la pertinencia y la eficacia de los marcos y las instituciones de la política forestal convencional:
Estas anécdotas hacen dudar de que sea procedente o posible trasplantar a países con reciente acceso a la independencia el modelo occidental de ordenación de grandes extensiones de bosques valiosos de propiedad pública mediante funcionarios bien preparados y formados. Este modelo, que ha funcionado bien por ejemplo en el Reino Unido, América del Norte, Australia y Europa occidental, ¿era realmente aplicable en Indonesia, África del Sur, India, Bangladesh o Islas Salomón? ¿Son las ordenaciones institucionales establecidas en la era colonial congruentes con la situación real sobre el terreno en esos países? Como el petróleo, el oro y los diamantes, el capital forestal puede suscitar una lucha febril en pos de la riqueza, por lo que los guardianes del «tesoro» tienen que estar bien provistos, bien pagados y bien supervisados. ¿Cómo podría controlar de manera efectiva la administración de bosques valiosos pero remotos un organismo forestal pequeño, con recursos insuficientes y con un personal pobremente formado y mal pagado? A falta de apoyo público y político (y de recursos financieros y de personal suficientes) para aplicar debidamente una política, se precisa otra política forestal más realista. ¿No sería una política sencilla pero adecuada, sólida y factible, mejor que una política y unas instituciones elegantes, complejas y sofisticadas que resulten imposibles de aplicar sobre el terreno?
Las prioridades cambian cuando han cambiado los valores de una mayoría de la población o cuando personas con ciertos valores han encontrado una voz más fuerte y más efectiva. Dos ámbitos en los que las prioridades de la población han influido especialmente para el cambio de la política forestal son las cuestiones relativas al medio ambiente y a la pobreza.
He aquí algunos ejemplos de cuestiones medioambientales que han provocado importantes cambios de políticas:
La reacción contra la extrema pobreza de quienes viven en o cerca de los bosques es el otro factor social que promueve el cambio. Puede considerarse que hasta 500 millones de personas dependen de los bosques, pero probablemente muchas de ellas preferirían otra cosa (Byron y Arnold, 1999). Los antropólogos se han referido a menudo a los productos forestales no madereros (PFNM) como un último recurso para la subsistencia. Una persona que no tiene tierras de cultivo, ni búfalos ni vacas, ni conocimientos o instrucción u otra manera de ganarse la vida, va al bosque y rebaña lo poco que puede encontrar. Es preciso pues que las autoridades responsables consideren la manera de hacer más productivos los bosques (mediante su uso sostenible) o ayuden a quienes se encuentran en esa situación a encontrar estrategias de salida hacia otros sectores o lugares. Es lo que Wunder (2005) llama «conservación mediante distracción»: dar a la gente otro lugar a donde ir, lejos del bosque, para que el bosque sufra menos.
A veces se presentan nuevas oportunidades para la reforma de las políticas, en particular cuando se ofrecen grandes cantidades de ayuda exterior nueva o adicional, por ejemplo en pago de servicios al ecosistema (conservación de la biodiversidad, ordenación de cuencas hidrográficas, retención de carbono) o como donaciones en forma de programas de asistencia para la adquisición de leña, la mitigación de la pobreza o la lucha contra el VIH/SIDA (véase más adelante).
Al considerar ejemplos como los citados, puede ser importante distinguir entre las razones proclamadas o inmediatas que se exponen para el cambio de políticas y las razones profundas que a menudo no se mencionan. Un acontecimiento repentino puede ser la chispa (a veces incluso un hecho falso o irrelevante) en caso de que haya abundante material combustible preparado para ser inflamado. A veces varias organizaciones propugnan el cambio en la política forestal (o en las instituciones forestales) por razones completamente diferentes. El fracaso del Servicio Forestal de Nueva Zelandia, por ejemplo, fue el resultado de una inverosímil coalición de intereses entre sectores conservadores de la hacienda pública preocupados por los desequilibrios en el presupuesto nacional y, en el extremo político opuesto, las organizaciones no gubernamentales preocupadas por las explotaciones madereras en bosques naturales. Análogamente, aunque no hubiera prueba alguna de que las extracciones de madera fueran causa de los corrimientos de tierras en Tailandia o en Filipinas, fueron una razón o un pretexto oportunos para que los políticos tomaran medidas enérgicas que ya se estaban considerando por otras razones.
| Un ejemplo de interés público medioambiental que llevó a un importante cambio de política: la protección del hábitat de la lechuza moteada, especie en peligro en el noroeste de los Estados Unidos |
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| LOS ALAMOS NATIONAL LABORATORY, USA/D. KELLER |
¿Motivo ocasional o causa profunda? Aunque tal vez no haya pruebas de que la tala de árboles sea causa de corrimientos de tierras, éstos pueden ser un pretexto para medidas enérgicas que ya se estaban considerando por otras razones |
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| FAO/FO-0253/T. HOFER |
| La pobreza extrema de los pobladores de los bosques o cercanos a ellos es un factor social que suele propiciar el cambio de políticas para ofrecer mejores formas de vida |
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| FAO/FO-0182/M.L. WILKIE |
Como este artículo trata de la formulación y la reforma de políticas públicas, es necesario entender cómo se presentan éstas por medio de organizaciones públicas (como un Servicio Forestal cuya función es ejecutar políticas y programas). Toda organización tiene una estructura, funciones y principios. Una organización pública es dotada con medios (recursos), y de ella se espera que produzca resultados útiles y valiosos para la sociedad. A veces la sociedad puede decidir (por conducto del gobierno que representa sus intereses) que es preciso realizar cambios porque, por ejemplo:
El gobierno puede optar entonces por cambiar:
Un gobierno puede optar también por cambiar la política forestal en lo que concierne al sector privado o a instituciones semipúblicas como las universidades; pero de lo que aquí se trata es de la reforma directa de organismos dependientes del gobierno.
Si no se cambian los valores y los principios, poco efecto pueden tener los cambios de estructuras y de las funciones atribuidas. Fisher (1991) ha escrito sobre «incompatibilidad institucional», cuando una organización es simplemente inadecuada para los trabajos que se esperan de ella. Por otra parte, cuando se creó en 2000 el nuevo estado indio de Chhattisgarh, se constituyó deliberadamente su Departamento Forestal con un conjunto completamente original de objetivos y resultados deseables, junto con nuevos planteamientos respecto a quién, qué, cómo, por qué y con quién. Se diseñaron cuidadosamente estructuras incentivadoras para cambiar los valores y las conductas de los funcionarios reforzando los objetivos sociales y medioambientales del nuevo gobierno. Al cambiar la conducta de los funcionarios, cambiaron también las actitudes y el comportamiento de los beneficiarios de las actividades del departamento, estableciéndose relaciones de confianza mutua.
Más allá de la perspectiva nacional, ¿cuál es el papel de los organismos, entidades e intereses exteriores o internacionales en la definición, la ejecución y la redefinición de las políticas forestales?
En los últimos 40 años, la silvicultura internacional y la correspondiente asistencia para el desarrollo han atravesado diversas fases. En los años sesenta del siglo pasado la silvicultura se orienta hacia la industrialización, la creación de empleo y el ingreso de divisas mediante las exportaciones; en los setenta los objetivos son el desarrollo de la comunidad local, la atención prioritaria a las personas, la leña para los pobres rurales y la cobertura de las necesidades humanas básicas (Westoby, 1987); en los ochenta y noventa se habla de ordenación de cuencas hidrográficas y de silvicultura medioambiental. La preocupación por los incendios crecía o se disipaba al compás del fenómeno de El Niño. En otras fases, los especialistas y consultores forestales internacionales se concentraban en la creación de un entramado institucional: desarrollo de la capacidad, recursos humanos, mejor planificación, educación e investigación forestal. Todo ello es importante, y en la mayoría de los países en desarrollo se ha prestado atención a todos estos aspectos en diversa medida y en distintos momentos.
Peters, Gentry y Mendelssohn (1989) marcaron nuevas pautas sosteniendo que sería más ventajoso conservar la selva pluvial amazónica que aprovechar su madera, si se valoraran todos los PFNM y todos los servicios del ecosistema; y que los usos no industriales del bosque, compatibles con su conservación, beneficiaban más directamente a las poblaciones locales. De ahí se deducía que, si se encontraran medios para capitalizar todos los servicios medioambientales mundiales sin precio como la biodiversidad y la retención del carbono, podrían alcanzarse simultáneamente los objetivos sociales y medioambientales. Esta idea llevó a una inversión de muchos miles de millones de dólares durante los últimos 15 años en proyectos integrados de conservación y desarrollo. Actualmente se conviene en general en que pocos de estos proyectos han respondido a las esperanzas puestas en ellos. La mayoría consiguió algunos beneficios socioeconómicos locales, pero pocos descollaron en la conservación de los bosques. Básicamente, la idea raíz era defectuosa, pero aún así tuvo un fuerte impacto, porque fue aceptada por muchos que deseaban que fuera verdad.
La cuestión no es la fugacidad de las modas en la asistencia para el desarrollo forestal, sino la incapacidad aparente de los donantes (y a menudo también de los países receptores) para centrar su atención en más de una dimensión a la vez, cuando de hecho los problemas son complejos y multidimensionales. La atención se orienta hacia las preocupaciones y percepciones dominantes entre los donantes. Por ejemplo, cuando algunos países industrializados padecieron una crisis de energía (escasez de petróleo) en 1973-1974, se ofrecieron a los países en desarrollo desde 1975 programas energéticos (plantaciones para producir leña y cocinas de leña más eficientes). Cuando los países desarrollados se interesaron por la conservación de la biodiversidad, lo mismo hicieron los programas de ayuda. Tras fracasos espectaculares de la administración de empresas en algunos países desarrollados (por ejemplo, el escándalo Enron en los Estados Unidos), se pide ahora a los países en desarrollo que mejoren sus prácticas de gobierno y su transparencia, en el sector forestal como en otros.
Los efectos de los cambios suelen requerir tiempo, y es importante la secuencia de las reformas. Suele decirse que los adelantos científicos y las reformas de políticas requieren más tiempo en el sector forestal que en otros, porque los árboles crecen despacio. Sin embargo, a menudo el personal forestal internacional concluye tras un par de años que una iniciativa ha tenido éxito o no, y actúa en consecuencia. Por otra parte, aunque los árboles crecen despacio, la deforestación puede ser muy rápida.
El fracaso de una política ante un problema urgente puede constatarse en pocos años, mientras que una reforma de la política forestal puede requerir decenios para ser reconocida como exitosa.
Desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) de 1992, los altos responsables del sector forestal han mantenido consultas, diálogos y debates al parecer interminables sobre principios forestales, criterios e indicadores de la ordenación forestal sostenible y pros y contras de una convención forestal mundial legalmente vinculante. ¿Han cambiado mucho por ello los Bosques? Para la mayoría de los países, las deliberaciones del Grupo intergubernamental sobre los bosques (GIB), del Foro intergubernamental sobre los bosques (FIB) y del Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB) en Ginebra y Nueva York no parecen haber traído muchos cambios, y no está claro que un nuevo tratado internacional sobre bosques o silvicultura pueda dar lugar a una ordenación forestal más efectiva, eficiente y equitativa en cualquier país determinado si la legislación nacional ha fracasado repetidamente. Algunos países podrían buscar una «jurisdicción a la medida»: los que temen que los preceptos del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) o de la Organización Mundial del Comercio (OMC) puedan tener consecuencias indeseadas para los bosques y la silvicultura podrían querer establecer un órgano multilateral diferente más propicio para dictar las normas deseadas, aun cuando las normas de los distintos tratados internacionales sobre los diversos aspectos de los bosques resultaran incompatibles o incongruentes. Mejor que una nueva ley forestal internacional, es probablemente más útil la asistencia a los programas forestales nacionales respecto a problemas específicos o comunes.
| La influencia internacional sobre las políticas forestales ha tendido a reflejar los intereses y percepciones dominantes de los donantes: en los años sesenta del siglo pasado el objetivo predominante era la industrialización, en los setenta el desarrollo de la comunidad local, en los ochenta la ordenación de cuencas hidrográficas y la silvicultura medioambiental |
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FAO/FO-0866/S. Braatz |
Mientras los árboles crecen despacio, la deforestación puede ser rápida. El fracaso de una política para resolver un problema urgente puede ser patente en pocos años, mientras el éxito de una reforma de la política forestal puede requerir decenios para hacerse manifiesto |
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| FAO/14984/A. CONTI |
Los problemas que plantea la reforma de una política forestal no son nuevos. En una reunión en Bangkok (Tailandia), en 1992, se estudiaron la políticas del sector forestal y otros (agricultura, medio ambiente, pesca, turismo, industria, prevención de inundaciones, desarrollo rural, etc.) y las posibles reformas de la política forestal en 14 países asiáticos (FAO, 1993). Algunas políticas nacionales que parecían entonces muy firmes se han dado por fracasadas. Los problemas vividos por algunos países hace más de doce años se repiten ahora en otros.
La Comisión Forestal de la FAO para Asia y el Pacífico ha propuesto un grupo de reflexión o red regional para ayudar a los países a compartir experiencias y analizar lo que se ha ensayado y ha funcionado bien o mal, y por qué. De esta manera se podrían evitar errores y aprender de la experiencia ajena. No se trataría tan solo de los problemas que todos pueden ver: el agotamiento y la degradación constantes de los bosques, o la esterilidad de los esfuerzos realizados mediante proyectos caros. Los estudios sectoriales de perspectivas emprendidos por la FAO a escala regional pueden aportar también una contribución importante, si son extensos y ambiciosos. Tal vez el mayor fracaso consista en haber desaprovechado las oportunidades que pueden haberse presentado para que la silvicultura aporte su contribución a la sociedad, el medio ambiente, el desarrollo rural y la economía.
Es esencial presentar de manera explícita, desde el principio, las razones en favor de una nueva política. ¿Por qué es necesaria? ¿Quién se beneficiará, y cómo? ¿Cuánto costará, y quién pagará? ¿Se compensará o indemnizará a los perdedores (siempre los hay)? ¿Quiénes serán responsables de ejecutar la reforma, y qué recursos o autoridad necesitarán para conseguir resultados? ¿Quién tendrá que rendir cuentas en caso de incumplimiento o fracaso? ¿Qué disposiciones se tomarán para controlar y verificar los efectos, con objeto de ver si la dirección y la magnitud de la innovación se mantienen aún después de unos cinco años?
Los bosques y la silvicultura no pueden por sí solos eliminar la pobreza y la injusticia de un país. Unas mejores políticas forestales no van a terminar con el mal gobierno, la corrupción o la anarquía de la noche a la mañana. El respeto de la ley, unos derechos de propiedad bien definidos y un buen funcionamiento de los mercados son requisitos indispensables para el éxito de la ordenación forestal sostenible, no resultados de ésta. Unos programas forestales con una sólida base de investigación biofísica y socioeconómica pueden conseguir que las poblaciones rurales muy pobres en o cerca de los bosques no se empobrezcan aún más, sino que tengan oportunidades de elevar su nivel de vida manteniendo al mismo tiempo el bosque en condiciones de seguir contribuyendo a su calidad de vida y proporcionando servicios al ecosistema local y mundial.
Es fundamental tener en cuenta la economía y la sociedad en su totalidad. Al analizar, formular o ejecutar políticas forestales, hay que integrarlas siempre con los sectores relacionados, con realismo y sentido práctico. Ofrecer resultados imposibles conducirá inevitablemente a socavar la credibilidad y la legitimidad de la ordenación forestal.
Bibliografía
Byron, R.N. y Arnold, J.E.M. 1999. What futures for the people of the tropical forests? World Development, 27(5): 789-805.
Byron, R.N. y Shepherd, G. 1998. Indonesia and the 1997–98 El Niño: fire problems and long-term solutions. Natural Resource Perspectives No. 28. Londres, Reino Unido, Instituto de Desarrollo de Ultramar.
FAO. 1993. Forestry policies in selected countries in Asia and the Pacific. FAO Forestry Paper No. 115. Roma.
FAO. 2005. Forests and floods: drowning in fiction or thriving on facts. RAP Publication 2005/03, Forest Perspectives No. 2. Bangkok, Tailandia, Oficina Regional de la FAO para Asia y el Pacífico.
Fisher, R.J. 1991. Studying indigenous forest management systems in Nepal: towards a more systematic approach. EAPI Working Paper No. 30. Honolulu, Hawaii, Estados Unidos, East West Center.
Peters, C.M., Gentry A.H. y Mendelssohn, R.O. 1989. Valuation of an Amazonian rainforest. Nature, 339: 655-656.
Turvey, N. 2006. Rainforest wars. Brisbane, Australia, Interactive Press.
Westoby, J. 1987. The purpose of forests: follies of development. Oxford, Reino Unido, Blackwell.
Wunder, S. 2005. Paying for environmental services: some nuts and bolts. CIFOR Occasional Paper No 42. Bogor, Indonesia, Centro de Investigación Forestal Internacional.
