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专题报告

贸易与粮食安全:发展中国家农业和农产品贸易的重要性

国际贸易对发展中国家减少饥饿和贫困可产生重要的影响。参与贸易可以获得更大的市场准入,拓展专业化生产和规模化经济的机会。这对于发展中国家来说极为重要,尤其是对于那些国内市场规模有限从而阻碍了生产潜力充分发挥的较小国家。

与此同时,贸易还提供了获得更好和更便宜商品(包括粮食进口)的机会,并可刺激技术和资本的流动。在国际贸易刺激经济全面发展的情况下,广泛地参与国际市场将有助于改善家庭粮食安全。

但是,扩大国际贸易的开放性是要付出代价的。开放会使世界生产根据各国的比较优势逐渐重新分布。这势必使一些国家的特定产业在更加廉价进口产品出现的情况下可能彻底萎缩或相对萎缩。在生产结构和资源配置上所导致的变化对粮食安全可能产生消极的影响,至少是短期的影响。失业人数可能上升,一些农业生产部门可能萎缩,食物体系可能日趋集中,从而将小农和小公司排除在外。

总体而言,那些广泛开展贸易的国家往往具有较高的经济增长。但是,经济增长率在贸易活动水平相同的国家之间相差甚大,这突出反映了其它因素决定经济发展的重要性。这些因素包括自然资源的赋有,劳动力的规模、技能及培训,以及政策和制度。

事实上,尽管大家一致认为,国际贸易的开放是可促进经济发展的一套政策的一个基本组成部分,但大家也意识到,就其本身而言,贸易的开放不可能使一个国家的经济状况得到重大改善,也不可能取代发展政策,特别是旨在减少贫困和饥饿的发展政策。

农业的重要作用

农业和农产品贸易在发展中国家的国民经济和粮食安全中发挥特别重要的作用。

在整个发展中世界,农业约占国内生产总值的9%,并提供了一半以上的就业机会。但是,在那些饥饿现象极为普遍的国家中,农业的相对重要性就更大。在营养不足人口比例高达34%以上的国家中,农业占国内生产总值的30%,而且近70%的人口以农业为生(见下图)。

 

目前,75%的穷人生活在农村地区;为躲避农村贫困而涌向城市的人口往往导致城市贫困增加。如果不改善农村地区的生计,就不可能持续减少贫困。

以农业为基础的经济增长可对减少贫困和饥饿产生极为显著的影响。增加农业的就业机会和收入将刺激对非农业商品和服务的需求,也可以提高农村的非农业收入。最近在撒哈拉沙漠以南非洲五个国家开展的研究结果表明,农业收入增加1美元—除了这一美元外—还可使总收入增加0.96至l.88美元。

农产品贸易的作用

农业是发展中国家贸易活动的主要组成部分,尤其是那些粮食最不安全的国家。就全体发展中国家而言,农产品约占出口量和商品贸易总量的8%。但是对于饥饿极为普遍的国家来说,其比例可高达20%以上(见图)。此外,尽管所有发展中国家对农产品贸易的依赖性逐渐下降,但在粮食不安全最严重的国家中,其依赖性仍然很大而且相对稳定。
 

1996-2000年期间,在营养不足人口比例高达34%以上的国家中,农业占出口总额的22%(见图),仅比1981-1985年间24-25%的比例略低一点。
 

在饥饿现象十分普遍的国家中,农产品贸易占其贸易量的份额如此之大,这一事实并非意味着农产品贸易导致了粮食不安全。这些国家农产品贸易规模之大是因为农业是其经济支柱,而且它们需要进口粮食。然而,正是在饥饿现象最少的国家中,相对其农业经济规模而言,农产品贸易量最大(见图)。

这反映了这样一个事实,即这些国家的农业具有较高的生产力,更具竞争力,而且与世界市场结合得更加紧密。这表明较为强劲的农业增长既能促进减少饥饿,又能加强与世界贸易的结合。

 

贸易与粮食安全:贸易开放是否危及粮食安全?

国际市场日趋一体化已经引起对以下问题广泛关注,即农产品贸易可能危及发展中国家的粮食安全。然而,虽然远非最后结论,但现有资料的分析结果表明,总的来说,参与农产品贸易使饥饿减少,而不是增加。

就国家一级而言,在那些农产品贸易占农业产量的比例大的国家中,营养不足人口和体重不足儿童的比例往往较小。

进一步分析表明,不能很好地进入国际市场并与国际市场融为一体,将使那些饥饿现象极为普遍的国家进口足够粮食以弥补国内产量不足的能力受到限制。在饥饿人口比例高达15%以上的国家中,它们用出口收入进口粮食,其花费要比粮食安全的国家多两倍以上(见图)。

但是,它们的贫困状况及其有限的贸易活动阻碍了它们出口创收,也限制了它们在国际市场购买更多粮食的能力。

结果是,粮食不安全的国家尽管花费了25%以上的出口收入用于粮食进口,但却较大地依赖国内生产的粮食。在饥饿人口比例高达15%以上的国家中,粮食进口不足10%,而在粮食安全状况较好的国家中则高达25%以上。看来前者与国际贸易的相对分离,与其说是一定程度的自给自足,还不如说是一定程度的易受害性。

然而,分析结果也表明,在农产品贸易水平十分相近的国家中,饥饿和贫困的程度却相差甚大。这说明农产品贸易对粮食安全的作用受到诸多其它因素的影响,包括市场、制度以及同饥饿作斗争的政策。

市场、基础设施和政策的重要作用

如果重要的市场缺乏或者失灵,相对价格的变动将不会象比较优势理论所假设的那样,导致生产、就业和投资得到最有效的利用。同样,缺乏良好的道路、港口、电信和市场基础设施,可能限制一个国家参与国际贸易并从中受益的能力(见图)。

 


 

越南近来的经验证实,增加农业出口并融入到国际市场不仅有助于经济增长,而且有利于减少饥饿,与基础设施投资和激励农业、农村发展的政策相结合时尤其如此(见插文)。
 


 

另一方面,如果贸易自由化未能与政策改革及投资相结合,对粮食安全的影响往往是不明显或者是不利的。

举例说明,在20世纪九十年代初期,莫桑比克取消了对生腰果出口的限制,这一限制曾经是为阻止加工过的腰果出口量下降而制定的。大约100万种植腰果的农民以较高的价格出售其产品。但是上涨的出口价格至少有一半并非农民所得,而是归贸易商所有,而且生产并未因价格上涨出现复苏。与此同时,莫桑比克的加工厂失去了原有的生腰果来源而关门倒闭,导致7000人失业。

腰果生产未能复苏,很可能是因为当时莫桑比克和非洲其它国家一样,仅仅放开了价格,并未辅之政策的改革和投资。价格改革很容易出现逆转。相反,投资农村基础设施、改善农村金融市场以及规范贸易商的活动却很难实施,而且也难以发生逆转。

价格改革应与政策相结合,以确保获得可靠的市场机遇,这是改善贫困农民粮食安全状况关键之所在。

确定可能产生的受益者和受害者

消除贸易限制预计可产生长久的利益,因为投资和就业均将转到国家拥有相对优势的部门中。但是结构调整过程可能需要很长时间,许多国家和家庭可能会遭受巨大的损失。

最有可能从贸易自由化中获益的国家是那些经济已经较为发达、同国际市场接轨较好的国家。但是其它国家和地区将难以克服自然和基础设施方面的障碍,例如降雨量不足、远离海洋、交通和通讯网络落后。它们面临着被排斥在外的风险,并发现自己已经处于劣势的恶性循环的风险中。

在国家内部,农产品贸易政策改革对家庭的影响差异甚大。拥有资源的经商农民可以抓住市场机遇,从较高的产品价格受益。对于没有土地的家庭而言,农村劳力、商品和服务的需求扩大可能会增加足够的收入,抵消粮食价格上涨的影响。另一方面,生计农民可能基本上未受到影响,但是将面临来自土地、水源、肥料、种子及其他生产资料价格上涨的压力。

扩大受益者的范围和减缓对受害者的影响,不仅需要国内政策的扶持,也需要国际的支持,包括在世贸组织规则下适当的灵活性,以便促进新的经济机会和在农村地区的投资。

贸易与粮食安全:“多哈回合”及其他问题

有关全球化的争论大多围绕着世界贸易组织以及在其支持下已达成的国际贸易协议之影响。有关粮食安全的关注则大部分聚焦在已达成的《农业协定》(AoA)之上 ;该协议是1994年签署的“乌拉圭回合”协议的组成部分。《农业协定》几乎没有明确阐述发展中国家所关注的粮食安全问题。但是,其阐明的目标,即通过减少关税和补贴建立一个“公平的、以市场为导向的农产品贸易体系”,可能对粮食生产和粮食安全产重大的影响。

预计农业贸易自由化将使大多数农产品的价格上升。这可能会对一些发展中国家的粮食安全产生不利的影响,因为这些国家大多都是粮食净进口国。预计发展中国家进口粮食产品的价格的上升速度要大于它们出口的产品。

然而,随着发达国家减少关税和补贴,估计许多发展中国家将从中受益。工业化国家的市场准入状况的改善、贸易扭曲现象的减少,将提高农村的收入和就业机会,刺激当地农业的生产和供应,尤其是供给国内市场的粮食。

但总体而言,预计贸易自由化最大的受益者则是发达国家本身(见图)。这是因为发达国家所实施的关税和补贴主要用保护它们自己生产的温带农产品。如果减少这些保护,出口“竞争性”农产品(例如稻米、食糖和棉花)的发展中国家将从中受益。但是,大多数发展中国家仍然是净进口国,以较高的价格购买较少的产品。如果发达国家能减少加工产品的关税,取消特定农产品的消费税,发展中国家也许可以从中获得较大的益处。

 

发达国家的关税和补贴

迄今为止,实践证明《农业协定》的遵守情况及其对粮食安全的影响是难以衡量的。在发展中国家出口的许多产品上,农业关税居高不下而且十分复杂,这些产品包括园艺产品、食糖、谷物、棉花、乳产品和肉类。在许多发展中国家拥有相对优势的加工商品(诸如咖啡、可可和油籽)上,关税升级的程度(见插文)还相当严重。
 

《农业协定》还包括了一些减少价格支持和补贴的规定,因为这些支持和补贴导致发达国家生产过剩并使世界市场的价格下降。但是,从根本上说,发达国家对农业的支持和补贴只是缓慢地减少(见图)。在2002年,对农民的直接补贴上升至2350亿美元,几乎是向发展中国家农业发展提供的援助数额的30倍。这些补贴款大多用于补助一些过剩农产品的生产,而这些农产品正是许多发展中国家所倚靠的。
 

例如,在2001-2002年间,美国为25000个棉农补贴了39亿美元,该数额比布基纳法索的整个国内生产总值还高,该国有200多万人靠棉花为生。布基纳法索和西非其他国家的农民所生产的棉花,每公斤成本价为0.47美元,远远低于美国每公斤1.61美元的棉花生产成本。但是,政府承诺的补贴刺激美国棉农扩大生产,即使在棉花价格出现暴跌时也是如此;这严重危及了非洲农民的生存,因为这些农民是以种植出口棉花赖以为生的。同样,欧洲联盟(EU)2002年食糖生产补贴款高达23亿美元。欧盟已经成为世界第二食糖出口商,即使其生产成本比许多发展中国家高出两倍以上。

除了生产补贴外,许多产品的出口补贴也居高不下,其中包括肉类、乳产品和谷物。出口补贴扭曲了世界市场的竞争并破坏了世界价格和收入的稳定。世界价格的下降给发展中国家的贫困农民带来了许多严重的问题;这些农民必须在全球和国内市场上以低价的农产品参与竞争,他们对大量涌入的进口产品缺乏保护(见插文)。在较长期内,低迷的农产品价格势必阻碍发展中国家的农业投资。虽然消费者将受益于价格低下,但农村生计和长期的可持续生产将受到破坏。

 

“多哈回合”中的粮食安全

在《乌拉圭回合协议》中,诸如粮食安全和农村发展等非贸易问题并未引起很多的关注;但在正在进行的“多哈回合”中,非贸易问题已经变得相当突出。在多哈,世贸组织成员承诺减少出口补贴和国内支持,并“使发展中国家能有效地考虑其发展的需要,包括粮食安全和农村发展问题”。

如何将这些承诺变成正式的协议,仍然处于激烈的争论之中。许多发展中国家提出,它们农业部门所面临的问题完全不同于发达国家的补贴过多和生产过剩增加的问题。相反,绝大多数发展中国家均面临着生产不足和支持的问题;该支持已下降至难以将农业生产力提高到必要的水平,从而不能满足其粮食需求和发展农业潜力之一需要。

当前“多哈回合”提出的草案包括了旨在解决发展中国家所关注问题的若干措施。关于市场准入问题,其中有一条规定允许发展中国家确定一些“特殊产品”;这些产品的国内生产对于粮食安全和农村发展至关重要。对这些产品应削减的关税较低。还有一条规定涉及建立一个特殊的保护机制,允许发展中国家在特定的情况下征收额外的进口税,例如为了遏制进口冲击。

一些世贸组织成员在重申其贸易自由化的承诺的同时,也强调指出,如果不维护和支持国内农业生产,就无法解决粮食安全、农村发展和环境等问题。为此,它们主张多边规则必须考虑各国的特殊情况,确保各种类型的农业能继续存在,不能仅限于高潜力地区生产力最高的农场。


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