Marco legal e institucional
El marco legal e institucional forestal de los 17 países de América Latina que participaron en el Proyecto FAO/Unión Europea: “Información y Análisis para la Ordenación Forestal Sostenible: con la Integración de los Esfuerzos Nacionales e Internacionales de los Países Tropicales de América Latina (GCP/RLA/133/EC) es complejo y muy variado, pero se mantienen las particularidades por las condiciones en que ha evolucionado el sector forestal.
En tal sentido, las normas legales varían de un país a otro. En países como Brasil, Argentina y México la legislación forestal y disposiciones afines son aprobadas a nivel nacional y estatal o provincial, antes de ser adoptadas. Todos los países disponen de una ley forestal y uno o varios reglamentos forestales, mientras que la mayoría de ellos cuentan con una legislación variada que incluye aspectos relacionados con áreas protegidas y vida silvestre, suelos y aguas, incentivos forestales, manejo de cuencas hidrográficas, hasta clasificación de tierras y ordenamiento territorial y evaluación de impactos ambientales.
Respecto a la ejecución de la normativa forestal, la mayor parte de los países cuentan con normas técnicas, guías y manuales, directrices y disposiciones de carácter administrativo para regular las actividades de manejo u ordenación de los bosques. Las principales guías y manuales técnicos están orientados a la elaboración, aprobación, ejecución y supervisión de planes de manejo forestal, concepto desarrollado en toda la región, aunque existen grandes deficiencias en cuanto a las regulaciones relacionadas con la supervisión y evaluación de actividades.
En materia de incentivos forestales, la legislación de los países estudiados es muy variada, incluyendo desde incentivos fiscales, económicos y financieros, hasta la seguridad jurídica, asistencia técnica gratuita y el pago de servicios ambientales (Costa Rica) y servidumbres ecológicas (Bolivia). Casi todos los países disponen de una Ley especial de incentivos forestales, denominada generalmente como Ley de Incentivos a la Reforestación, pero existen disposiciones dispersas en varias otras leyes que se refieren a incentivos, ya sean de tipo fiscal o económico.
En el aspecto institucional, se ha experimentado una serie de esquemas organizativos que van desde institutos y corporaciones de desarrollo hasta los servicios forestales ministeriales que es la tendencia actual, en el marco de la doctrina neoliberal y de la modernización del Estado, implantada en las dos últimas décadas.
Las instituciones forestales de la región son bastante recientes y algunas débiles, ya que en la mayor parte de los países estudiados estas han pasado o están pasando por un proceso de modernización y adaptación a un nuevo marco legal, que da atribuciones a varios ministerios, dependencias o instituciones descentralizadas sobre diferentes aspectos relacionados con el manejo u ordenación forestal. Entre ellas se destacan secretarías de estado o ministerios de recursos naturales y medio ambiente, ministerios de agricultura y ganadería, corporaciones de desarrollo forestal (Chile y Honduras), y otros esquemas que incluyen ministerios de desarrollo sostenible e institutos forestales, dependientes de un ministerio.
Los colegios profesionales están desempeñando en la actualidad un importante papel en la aplicación de la normativa forestal, por ser las instancias llamadas a regular el ejercicio profesional. El concepto de “Regencia Forestal” que ha desarrollado Costa Rica es un buen ejemplo, mientras que en Bolivia la Superintendencia Forestal lleva un registro de profesionales similar al que tienen México y Perú. Según los informes de los países, los colegios profesionales juegan una función importante en la regulación del ejercicio profesional solamente en Costa Rica, Bolivia, México y Perú, aunque esta función la asume en general el servicio forestal que lleva el registro de los profesionales con facultad para elaborar planes de manejo u ordenación o realizar otras tareas profesionales.
Historia del manejo y la ordenación forestal
El concepto de ordenación forestal sostenible es nuevo en América Latina, y no puede desvincularse del contexto histórico en que han evolucionado los diferentes países. Al analizar la situación de la ordenación forestal en América Latina es muy importante considerar el contexto histórico nacional, el regional mesoamericano y la Región Amazónica.
Con más de 5 millones de Km2, la Amazonía se extiende por nueve estados del Brasil y otros países, ocupando el 60% del territorio brasileño. Los bosques de la Amazonía constituyen la mayor reserva forestal del mundo, conformada por bosque tropical húmedo. También representan el principal sumidero de carbono y la reserva de maderas tropicales más importante del mundo. Se estima que la Amazonía contiene por lo menos la mitad de todas las especies vivas del planeta. Han sido identificadas cerca de 60.000 especies vegetales, 2,5 millones de especies de artrópodos, 2.000 especies de peces y más de 300 especies de mamíferos.
La Amazonía posee varios tipos de cobertura vegetal, que incluye desde bosques densos, bosques abiertos de “cipos” y palmeras, bosques cerrados y sabanas, humedales y otras áreas naturales. Cada año, se extraen de la Amazonía brasileña unos 50 millones de m3 de madera. Por otra parte, un estudio realizado por el Proyecto de Vigilancia por Satélite del Bosque Amazónico Brasileño, del Instituto Nacional de Pesquisas Espaciales (INPE, 1997) indica que la deforestación en el período de enero de 1978 a agosto de 1997, había alcanzado 532.086 km2.
América Latina está llena de acontecimientos tristes y malas experiencias por la explotación de los recursos naturales, hasta el punto de que algunos conceptos como las “concesiones” no son bien aceptados por la población, debido a las condiciones en que fueron otorgadas algunas contratas por parte de los gobiernos a las compañías extranjeras o empresas transnacionales. En dichas contratas predominaba la utilización excesiva o “sobreexplotación” sin considerar los principios de la ordenación sostenible del bosque.
En otros casos, los procesos de reforma agraria, como en México, y la migración espontánea o inducida acabó con extensas zonas forestales, ampliando la frontera agrícola a expensas de tierras de vocación forestal con graves consecuencias para la economía de los países. La deforestación es considerada como el mayor problema forestal, por la secuela de problemas asociados con la desaparición de la cubierta arbórea. El mejor ejemplo de deforestación acelerada lo constituye Brasil, donde el avance de la frontera agrícola tiene repercusiones internacionales, ya que los bosques de la Amazonía son considerados como la mayor reserva y sumidero de carbono del planeta y, por tanto, su conservación trasciende las fronteras nacionales.
América Latina no tiene una tradición de ordenación de bosques naturales, aunque en México se aplicaron técnicas de manejo u ordenación de bosques latifoliados en las décadas de los 50 y 60. Por otra parte, las plantaciones forestales, a nivel experimental, se iniciaron desde comienzos del siglo pasado, pero sólo hace cuatro décadas que surgen las plantaciones como una alternativa para el desarrollo industrial, hasta el punto de que hoy en día en Chile, Uruguay, Argentina, México, Brasil y otros países, las plantaciones, especialmente con eucaliptos y pinos, son parte de los planes nacionales de desarrollo.
En las últimas tres décadas el desarrollo de las plantaciones forestales se ha basado en una política de incentivos forestales (económicos y fiscales), aunque no está muy claro si lo que impulsó la reforestación en Uruguay son las condiciones especiales predominantes, como la prohibición de aprovechamientos en los escasos bosques naturales remanentes y la existencia de grandes extensiones de tierras forestales degradadas. En todo caso, el informe Estado Actual del Manejo Forestal de Uruguay, no indica que existan regulaciones estrictas sobre elaboración de planes de manejo de plantaciones ni la existencia de otras normas forestales, lo que podría interpretarse como beneficioso para el avance de las plantaciones. Es posible que la ausencia de regulaciones estrictas (que muchas veces entorpecen el desarrollo de actividades productivas en el sector forestal de algunos países) y la disminución de los bosques naturales, hayan propiciado el auge de las plantaciones.
El potencial forestal de América Latina es muy importante, constituyendo los productos y servicios de los bosques un valor trascendente para la economía nacional y local. La región padece, sin embargo, una grave deforestación debida a la expansión de la agricultura y la ganadería. A pesar de que la ordenación forestal debe estar vinculada con el desarrollo industrial, de la mayoría de los informes se deduce el bajo nivel de desarrollo industrial o la inexistencia de una industria forestal adecuada.
En las regiones forestales más ricas y remotas es donde se dan los más altos índices de pobreza, debido a la falta de acceso a los bosques y a los mercados para los productos forestales. Lo anterior podría corregirse mediante una política forestal acorde con las necesidades de la población, promoviendo la selvicultura comunitaria para la incorporación de la población rural a las actividades productivas y de conservación de los recursos naturales.
Objetivos actuales de manejo y ordenación forestal
Los objetivos del manejo forestal varían de país a país, dependiendo si se trata de bosques naturales, plantaciones, reservas forestales o bosques destinados a la producción de otros bienes y servicios. En los bosques naturales, latifoliadas como de coníferas y mixtos, los principales objetivos del manejo u ordenación son la conservación de la biodiversidad y de las cuencas hidrográficas y la producción de madera, mientras que las plantaciones forestales generalmente tienen objetivos industriales.
La venta de servicios ambientales, en general, no se ha desarrollado, aunque en Costa Rica y otros países se ha avanzado significativamente en la promoción del ecoturismo y la “venta de oxígeno”, con una política de conservación de áreas naturales.
El procedimiento para elaborar los planes de ordenación o manejo forestal es diferente en cada país, aunque todos comparten algunos principios relacionados con la elaboración del inventario, los requisitos legales relativos a la tenencia y propiedad de las tierras, los ciclos de corta, la corta anual permisible y otros aspectos. La duración de los planes es muy variable y por lo general indefinida, aunque en algunos países como Honduras la norma establece un plan quinquenal.
Prácticas actuales de manejo y ordenación forestal
Todos los países estudiados cuentan con abundante legislación y aplican medidas de protección y conservación de suelos, aguas y biodiversidad. En este aspecto, las diferencias son apenas perceptibles ya que tanto las leyes forestales como las de aguas, vida silvestre y otras afines, contienen disposiciones sobre la materia. Las leyes de protección del medio ambiente y de la salud también contienen disposiciones para evitar la contaminación de los suelos, el agua y el aire.
La legislación forestal y agropecuaria contiene normas especiales para regular algunas actividades que por sus características pudieran ser perjudiciales al ambiente tales como uso de fuego para actividades agropecuarias y forestales, importación, comercialización, uso y manejo de agroquímicos, operación de industrias forestales, etc.
La legislación forestal y ambiental establece que todos los proyectos susceptibles de contaminar o degradar el medio ambiente deben contar con una evaluación de impacto ambiental, lo mismo que la ejecución de medidas de mitigación de impactos adversos. Si bien es cierto que la definición de “proyecto susceptible de contaminar el ambiente” puede variar en cada país, el propósito de la legislación es el mismo.
Aunque en algunos países son insuficientes los avances realizados en cuanto a la aplicación de guías y manuales de ordenación o manejo forestal, en otros como México, Brasil, Colombia, Perú, Paraguay y Costa Rica, existen buenas experiencias sobre el particular.
Programas especiales e incentivos que facilitan el manejo y la ordenación forestal
Como puede apreciarse en el Cuadro resumen, la mayor parte de los países cuentan con leyes y reglamentos sobre incentivos forestales, que son tan variados como las condiciones mismas de cada país. El Salvador es el único que no cuenta con una ley de incentivos a la reforestación, a pesar de ser quizá el más deforestado. Los incentivos son muy variados: exención de pago de impuestos sobre la propiedad inmueble, reembolsos de costos de plantaciones, descuentos al pago de impuesto sobre la renta, reembolso parcial de los costos de reforestación, asistencia técnica gratuita para formular el proyecto o plan de ordenación, pago de servicios ambientales, entrega de plantas para reforestación, etc.
En algunos países como Chile y Honduras los primeros planes de desarrollo forestal fueron elaborados antes de los años 80. En la actualidad, casi todos los países cuentan o han contado con un plan de desarrollo forestal o una estrategia nacional de desarrollo forestal, aunque muchas veces dicho plan o estrategia está sólo en el papel, porque no existen los medios y mecanismos para su ejecución.
El Plan de Acción Forestal para los Trópicos a principios de la década de los años 90, ayudó a muchos países de la región, por lo menos a visualizar los problemas de ordenación forestal y a buscar alternativas de solución, lo que se tradujo muchas veces en nuevas leyes forestales y reglamentos, para hacer viable el manejo forestal.
Por otra parte, muchos proyectos de desarrollo forestal han ayudado a las instituciones forestales a encontrar solución a los problemas de la deforestación, ordenación de bosques productivos, desarrollo de la industria forestal, plantaciones forestales, gestión de áreas silvestres protegidas, etc. Las mejores experiencias de proyectos de desarrollo forestal están relacionadas con procesos de incentivos económicos y promocionales del desarrollo forestal a nivel piloto.
A pesar de que es difícil encontrar proyectos forestales con éxito, hay varios ejemplos de proyectos de desarrollo forestal que han tenido buenos resultados, impulsando procesos de modernización de las instituciones forestales, promoviendo la reforestación o plantaciones, mediante incentivos forestales y la aplicación del concepto de selvicultura comunitaria, fortaleciendo la participación ciudadana o apoyando procesos de desarrollo en los bosques municipales (gobiernos locales).
Tendencias del manejo y la ordenación forestal
A pesar de la gran complejidad de los problemas del sector forestal cuyas últimas causas obedecen a la mala distribución de la tierra o a la falta de acceso a los recursos naturales, las tendencias actuales y futuras, en cuanto a la ordenación forestal, son muy alentadoras.
Es evidente la existencia de una clara tendencia en favor del establecimiento de normas de protección cada vez más estrictas, a fin de preservar los bosques, la fauna silvestre, las aguas y los suelos forestales. Lo anterior se demuestra por el hecho de que todos los países estudiados tienen disposiciones legales relacionadas con la evaluación de impactos ambientales de las actividades forestales y de proyectos susceptibles de contaminar o degradar el ambiente.
Por otra parte, las recientes experiencias en la aplicación de criterios e indicadores para la ordenación o manejo forestal sostenible, son un buen augurio para el desarrollo de la actividad forestal, especialmente cuando se está modernizando el marco legal e institucional como respuesta a los problemas relacionados con la deforestación y degradación de los bosques.
Paralelamente a la aplicación de criterios e indicadores forestales, se está desarrollando un proceso de certificación forestal, que puede contribuir a mejorar la calidad de la gestión, mediante la aplicación de principios de sostenibilidad, tanto en la ordenación de los bosques naturales como en las plantaciones comerciales y el desarrollo industrial.
Las tendencias en materia de deforestación, considerada en muchos países como el principal problema ambiental, son variables. Mientras en algunos de ellos (Costa Rica, Honduras) las altas tasas de deforestación, basadas en estimaciones subjetivas de hace unas dos o tres décadas, han pasado a ser historia, en otros, como Uruguay, Chile, México y Costa Rica, existe una fuerte tendencia a la recuperación de tierras mediante plantaciones comerciales.
Otra tendencia clara es la relacionada con la declaración de áreas naturales protegidas, a cuya conservación contribuye cada vez más la sociedad civil. En tal sentido, una de las iniciativas actuales más importantes es la creación del Corredor Biológico Mesoamericano, que comprende una gran variedad de categorías de reservas forestales, desde parques nacionales, hasta reservas de la biosfera y parques marinos.
A pesar de la existencia de experiencias positivas de concesiones forestales bastante antiguas, esta figura tiende a desaparecer o está siendo sustituida por figuras menos problemáticas como los contratos de manejo forestal, permisos de extracción forestal, subastas de madera de bosques nacionales y selvicultura comunitaria.
Otra importante tendencia, que quizás no ha recibido la debida consideración en la mayoría de los países, es la relacionada con el manejo de bosques municipales. Además, las municipalidades tienden a jugar un rol cada vez más importante en las actividades de protección, conservación y aprovechamiento forestal, como parte de la estrategia de modernización del Estado.
Temas especiales de interés sobre manejo y ordenación forestal
Los informes sobre la situación del manejo forestal en los 17 países de América Latina exponen una serie de temas de especial interés, entre los que destacan los siguientes:
La modernización del marco legal e institucional, para adecuarlo a las condiciones actuales y a las exigencias de la sociedad.
Los incentivos a la protección y reforestación se consideran que, aunque sean de diferentes modalidades según las condiciones de cada país, son indispensables para lograr la ordenación o manejo de los bosques naturales existentes, la restauración y rehabilitación de las áreas degradadas y el establecimiento de plantaciones forestales.
La certificación forestal que reviste cada vez más importancia para la buena ordenación y vigilancia de su cumplimiento.
La evaluación de impactos ambientales de los aprovechamientos forestales y las industrias, práctica cada vez más común en Latinoamérica.
La “Regencia Forestal” conocida también en algunos países como “Superintendencia Forestal” constituye una respuesta frente a las exigencias de la sociedad para la conservación de los bosques.
Finalmente, el pago de los servicios ambientales y de las servidumbres ecológicas es un capítulo muy importante en las agendas de los servicios forestales de algunos países.
