Marco legal e institucional
Con Ley General Forestal de la Nación (Decreto Ley 11.686) en 1974 se creó el Centro de Desarrollo Forestal (CDF), como la institución estatal responsable de proveer servicios y fiscalizar la actividad forestal. El CDF estuvo vigente hasta la aprobación de la nueva Ley Forestal, su cobertura era nacional y contaba con siete Direcciones Regionales con sus respectivas Subdirecciones Regionales. En 1984 se modifica la estructura del Servicio Forestal, al realizarse la desconcentración de la institución y las direcciones regionales se convirtieron en departamentales.
En 1989 se crea la Subsecretaría de Recursos Naturales y Medio ambiente, con funciones relacionadas con la conservación de los bosques. En 1992, esta Subsecretaría se convirtió en la Secretaría General del Medioambiente y luego en Secretaría Nacional, dependiente de la Presidencia de la República. Desde esta Secretaría se apoyó la elaboración del primer proyecto de la nueva Ley Forestal.
Con el cambio de gobierno, en 1993, se modificó el marco institucional vigente; la Ley de Ministerios del Poder Ejecutivo (Ley N° 1.493) estableció un nuevo orden institucional basado en una estructura jerárquica de Ministerio, Secretaría y Subsecretaría. Con esta ley nació el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (MDSMA), y el que fuera Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios quedó convertido en la Secretaría Nacional de Agricultura y Ganadería (SNAG), dependiente del también recién creado Ministerio de Hacienda y Desarrollo Económico.
En la nueva estructura del Poder Ejecutivo, la SNAG incluía una Subsecretaría de Desarrollo Forestal, Recolección y Pesca, con cuya creación se intentó suplir la ausencia de una instancia en el organismo rector del sector agropecuario que coadyuvase a la formulación de las políticas de la actividad forestal.
Entretanto en el MDSMA, se crearon las Secretarías de Recursos Naturales y Medioambiente y la de Planificación, con la responsabilidad de gestionar el marco institucional concerniente a la política ambiental y a la ordenación o manejo sostenible de los recursos naturales renovables.
En 1994 se promulgó la Ley de Participación Popular, que otorga un nuevo rol a los municipios, dándoles poder de decisión sobre el uso de sus recursos y la fiscalización en las áreas de su jurisdicción. A su vez, la Ley de Descentralización de 1995 otorga mayor poder de decisión a las Prefecturas Departamentales y a las Regiones, transfiriendo las antiguas responsabilidades de las Corporaciones Regionales de Desarrollo a las Prefecturas, las que adquirieron la responsabilidad por la gestión del desarrollo en los departamentos. Los Centros de Desarrollo Forestal se convirtieron en las Direcciones Forestales, dependientes de las Prefecturas departamentales.
Historia de la ordenación forestal
Según datos del estudio “Estado y Cambios de la Cobertura Forestal en la República de Bolivia para la ERF 2000, FAO”, Bolivia está ampliamente poblada de bosques, en su mayoría tropicales latifoliados, los que por aspectos climáticos y de altitud contienen una gran diversidad biológica. De la superficie total de Bolivia (1.098.581 Km2), la cubierta forestal es de apenas 530.680 Km2; la deforestación estimada entre 1990 y 2000 fue de 161.000 ha/año.
El Plan de Acción Forestal para Bolivia en 1995, describe la situación del sector forestal así: “La explotación selectiva, la falta de manejo adecuado del bosque y la ausencia de programas de reforestación masivos, han dado lugar al empobrecimiento y/o, en su caso, destruido los bosques de la Región”, también “La falta de valoración de los recursos naturales, en contraposición a una alta oferta crediticia para propiciar la ampliación de la frontera agrícola, determina que los bosques y la biodiversidad se vean seriamente amenazados por la destrucción en este departamento”.
Sin embargo, el escenario actual del sector presenta una paulatina adopción de planes de ordenación (en áreas de aprovechamiento, áreas protegidas y territorios indígenas), dentro de un marco de conservación de los recursos forestales, en cumplimiento de la nueva Ley Forestal N° 1.700 promulgada en 1996, con el objeto de regular la utilización sostenible y la protección de los bosques y tierras forestales.
Objetivos de la ordenación forestal
El Reglamento de la Ley Forestal (Decreto Supremo 24.453 de 1996) establece reglas para la elaboración, aprobación y ejecución de los Planes Generales de Manejo Forestal. Los planes de ordenación forestal y de ordenamiento predial deberán ser elaborados y ejecutados por profesionales y técnicos en la disciplina que corresponda (forestales, biólogos, etc.), quienes son penal y civilmente responsables de conformidad con lo prescrito por el artículo 27º y el parágrafo II del artículo 42º de la Ley. Dichos profesionales deben inscribirse en la Superintendencia Forestal (concepto de Regencia Forestal).
La persona natural o jurídica que desea acceder a los recursos forestales (empresas forestales, propietarios privados, propietarios comunales, agrupaciones de propietarios de territorios comunitarios, etc.) debe presentar ante la autoridad competente la correspondiente documentación que acredite el funcionamiento legal de la empresa, el derecho de propiedad de la tierra, registro actualizado ante la Superintendencia Forestal y los correspondientes instrumentos de gestión.
El plan de manejo forestal debe ser elaborado siguiendo las pautas establecidas en las normas técnicas vigentes, según tipo de bosque y tamaño del predio y/o tierra fiscal. Los profesionales o técnicos, elaboran y presentan ante el órgano regulador el respectivo Plan General de Manejo Forestal, para su evaluación y posterior aprobación.
Los ingenieros y técnicos forestales, denominados agentes auxiliares de la autoridad competente según la Ley Forestal, suscriben en el Plan General de Ordenación Forestal un compromiso por la elaboración y ejecución del mismo lo que queda registrado en el mismo documento para efectos de supervisión y deducción de responsabilidades.
En los bosques tropicales y subtropicales los planes de manejo deben contener una estrategia de regulación que garantice la producción sostenible a largo plazo (la duración del ciclo de corta o rotación prevista debe garantizar la sostenibilidad de la producción en función de su capacidad de regeneración natural y de los tratamientos silvícolas previstos).
Durante la ejecución del plan de manejo se debe prever la elaboración de planes operativos para cada año, que señalen como mínimo la ubicación de las áreas de corta, volúmenes y especies a cortar en base a un censo comercial, así como mapas apropiados, incluyendo prescripciones básicas sobre diseño de la red vial y puentes y medidas de protección. En la elaboración, aprobación y seguimiento de todo plan de manejo deberán observarse las normas pertinentes sobre evaluación de impacto ambiental.
Si bien la Ley establece que “no es necesario formular un plan de manejo para bosques de uso doméstico”, los titulares de las comunidades campesinas y los propietarios, en coordinación con las Municipalidades locales y la instancia local de la Superintendencia Forestal, regularán su uso de acuerdo con las características propias de la zona, respetando los usos, costumbres tradicionales y la sostenibilidad del recurso.
En el proceso de evaluación del plan de manejo (PGMF) se consideran los aspectos esenciales como: verificación del inventario forestal (intensidad de muestreo, presentación de resultados en forma adecuada, análisis de resultados y elaboración de la propuesta del Plan General de Manejo Forestal).
La propuesta del ciclo de corta, no debe ser inferior a 20 años; se recomienda proponer este plazo en función de los resultados del inventario forestal, que fundamentalmente dependerá de la composición del bosque en cuanto a especies y su comportamiento en materia de regeneración natural evaluada en base a los resultados de la información de campo. La mayor parte de las empresas han optado por un ciclo de corta mínimo de 20 años, definido por la norma.
En base a los resultados del inventario forestal y definido el ciclo de corta, se debe calcular y proponer la corta anual permisible para las especies a aprovechar, respetando los diámetros mínimos de corta (DMC) y los factores de seguridad establecidos en la Norma. Si el plan está elaborado conforme a las normas técnicas, la Superintendencia Forestal debe aprobarlo en 30 días hábiles; sin embargo, la experiencia ha demostrado que casi todos los PGMF son rechazados con observaciones de fondo y forma para su corrección.
El Plan General de Manejo Forestal es el plan estratégico de la empresa o persona que quiere planificar a largo plazo el aprovechamiento forestal en su área de concesión o propiedad; dicho aprovechamiento sólo se autoriza cuando se presenta y aprueba el Plan Operativo Anual Forestal (POAF) en base al censo comercial de las especies a aprovechar, que son censadas cuando su DAP está por encima del diámetro mínimo de corta (DMC) y fueron propuestas en la canasta de especies del Plan General de Manejo Forestal.
Según norma 248/98 la vigencia de un Plan General de Manejo Forestal (PGMF) depende de los resultados de la auditoria forestal independiente que debe ser practicada cada cinco (5) años. En todo caso, dependerá también de la renovación del inventario forestal que todo concesionario debe hacer cada 10 años.
Prácticas actuales de ordenación forestal
La Ley 1.700 contiene disposiciones relativas a la conservación y protección de los bosques naturales. La normativa ha incorporado una serie de restricciones y limitaciones de uso de los recursos forestales durante la planificación del aprovechamiento forestal, tales como: servidumbres ecológicas, diámetro mínimo de corta (DMC) que está establecido para cada especie y para cada eco-región del país, la división administrativa en bloques y compartimentos, el ciclo de corta, que normalmente es de 20 años como mínimo; la consideración de las especies clave, en base al inventario de reconocimiento y definidas las especies de árboles que tienen abundancias menores a 0,25 por ha. para los árboles con DAP mayor o igual a 20 cm. (estas especies no pueden ser propuestas en la canasta de especies a aprovechar); los métodos para calcular la corta anual permisible considerando las especies aptas, las prescripciones silviculturales y los factores de seguridad necesarios, así como las limitaciones propias de los terrenos como su pendiente, la fragilidad de los suelos y la protección de las fuentes de agua.
El Sistema Nacional de Áreas Protegidas forma parte de las políticas de conservación in situ de los recursos de biodiversidad que el país ha decidido mantener para garantizar de alguna forma los principales ecosistemas del territorio nacional. El país cuenta con más de 66 áreas protegidas, tanto de interés nacional, como departamental o municipal, que constituyen cerca del 14% del territorio nacional, abarcando un número importante de las eco-regiones del país. De las 66 áreas protegidas, 20 se encuentran a cargo del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP) por ser de interés nacional y 17 están sujetas a ordenación (manejo).
La Ley Forestal 1.700 establece las diferentes clases de tierras, entre las que se definen las de protección, que son las siguientes:
a) Bosques de protección en tierras fiscales
b) Servidumbres ecológicas en tierras de propiedad privada
b.1 Las tierras y bolsones de origen eólico
b.2 Las tierras o bolsones extremadamente pedregosos o superficiales
b.3 Las cortinas rompevientos
b.4 En terrenos planos: 10 metros por lado en las riberas de quebradas y arroyos
b.5 En terrenos ondulados o colinas montañosas: 50 metros a partir del borde de los ríos
c) Reservas ecológicas en concesiones forestales
c.1 Las áreas de anidamiento u otras áreas de importancia biológica
c.2 Áreas inmediatas a humedales de tamaño significativo (50 metros)
d) Reservas Privadas de Patrimonio Natural (RPPN)
Programas especiales e incentivos que facilitan la ordenación forestal
De acuerdo con la Superintendencia Forestal de Bolivia los incentivos para el manejo forestal sostenible incluyen una serie de medidas y decisiones políticas contenidas en la Ley Forestal 1.700 y que definen los siguientes aspectos:
• Promoción del uso sostenible de los bosques y tierras forestales del país;
• obligatoriedad del uso de las tierras de acuerdo a su capacidad de uso mayor, cualquiera que sea su régimen de propiedad o tenencia;
• Función económica y social (FES) para acceder y/o mantener el derecho de propiedad en las tierras forestales se acredita con un Plan de Manejo Forestal o Reserva Privada de Patrimonio Natural;
• Definición y delimitación de las Tierras de Producción Forestal Permanente, como espacio físico para el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales;
• Acceso a los recursos forestales en forma democrática (concesiones, propietarios privados, TCO, ASL y comunidades);
• El Régimen de seguridad jurídica que haga posible el manejo forestal sostenible: (
Concesiones a 40 años renovables, licitación pública, revocación de derechos forestales con debido proceso, modificación de la norma, previa audiencia pública, para analizar las conveniencias del cambio y Auditoria Forestal independiente para mantener el derecho);
• Consolidación suelo-vuelo forestal que reconoce la titularidad del vuelo forestal a favor del dueño del suelo y el derecho exclusivo del aprovechamiento integral.
Algunos de los incentivos más visibles incluyen:
• Otorgamiento de alrededor de 6 millones de hectáreas de bosques naturales en concesión forestal (es un incentivo a la inversión privada).
• Posibilidad de descontar hasta el 30% de la Patente por superficie por la definición de reservas ecológicas en el interior de cada derecho forestal, proponiendo el manejo forestal sostenible, (debe considerarse como un incentivo a la ordenación forestal y al fomento de la biodiversidad).
• Exención impositiva en el caso de la declaración de Reservas Privadas de Patrimonio Natural, lo cual no ha sido tan atractivo para la tramitación de declaraciones, aunque en los dos últimos años se ha incrementado su gestión.
Tendencias de la ordenación forestal
Transcurridos cuatro años del nuevo Régimen Forestal, que se puso en vigencia con la Ley Forestal 1.700, se ha definido el marco institucional y se han observado avances sustanciales en varios aspectos del desarrollo del sector forestal. Los hitos que marcan la tendencia de la evolución de la ordenación forestal sostenible en Bolivia, durante el período mencionado son:
Fortalecimiento del marco legal e institucional, con definición de roles específicos para cada uno de los componentes del marco institucional del nuevo Régimen Forestal, responsabilizando a cada uno de los distintos aspectos que tienen que ver con el buen uso de los recursos forestales.
La conclusión del proceso de conversión de las empresas del anterior al nuevo Régimen Forestal, a cargo de la Superintendencia Forestal, en virtud y aplicación de los artículos transitorios de la Ley Forestal, ha permitido incorporar alrededor de seis millones de hectáreas al manejo forestal sostenible en Bolivia.
La aplicación de criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible y la certificación forestal voluntaria (CFV) como mecanismos de evolución de la ordenación forestal. La CFV ha tenido una evolución muy favorable, con tendencias muy alentadoras para el país; en 1998 había un solo derecho y en la actualidad hay diez derechos forestales debidamente certificados (de 53.000 ha. a 803.377 ha. certificadas) y existen, en este momento, por lo menos otros diez derechos forestales en proceso de evaluación para su respectiva certificación internacional de buena ordenación forestal, sobre aproximadamente 830.020 ha.
Temas especiales de interés sobre ordenación forestal
La existencia de un marco legal e institucional no basta para resolver los problemas forestales, tal es el caso del Fondo Nacional para el Desarrollo del Bosque (FONABOSQUE) que, hasta la fecha, no ha sido implementado, lo que se agrava por el escaso apoyo recibido del órgano rector y las prefecturas y municipios del país, estos dos últimos órganos coadyuvantes del Régimen. El marco legal e institucional de Bolivia, que cubre los diferentes niveles de ejecución (nacional, departamental y municipal), según la Ley Forestal vigente, se describe en el siguiente cuadro.
Cuadro 1 Marco institucional del nuevo Régimen Forestal según Ley Forestal 1.700
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación |
Organismo nacional rector del sector |
Prefecturas departamentales |
Órganos de apoyo operativo al Régimen Forestal, en su jurisdicción departamental |
Municipios |
Órganos de apoyo operativo al Régimen Forestal, en su jurisdicción municipal |
Superintendencia Forestal |
Regulación, fiscalización, control y arbitraje del Régimen Forestal de la Nación |
FONABOSQUE |
Financia el Régimen Forestal (hasta la fecha no funciona) |
