PARTE II - EVALUACION DE LOS EFECTOS DE LOS PROYECTOS FORESTALES SOBRE LA POBLACIÓN

El factor que ha impulsado los proyectos forestales de la nueva generación ha sido la creciente preocupación de los países en desarrollo, organismos donantes y ONG por los efectos ambientales, las desigualdades en la distribución de los beneficios y la falta de sostenibilidad de los efectos positivos asociados con muchos de los tipos convencionales de proyectos forestales. El reconocimiento de los estrechos vínculos existentes entre la silvicultura y otros sectores ha desempeñado también una función importante en el modo en que se han configurado en la práctica los proyectos forestales de la nueva generación.

La introducción de un número cada vez mayor de importantes objetivos sociales y ambientales y la creciente importancia de los usos no comerciales de los bosques y los árboles hacen necesarias nuevas estrategias y métodos para evaluar los efectos posibles y efectivos de los proyectos forestales. Es necesario plantear nuevos interrogantes y elaborar y utilizar nuevos instrumentos para responder a los mismos. En cada fase del proceso de elaboración de un proyecto, los responsables de la planificación y de la adopción de decisiones necesitan evaluaciones que les permitan tomar decisiones relativas a la inversión de los recursos, las modificaciones requeridas en la orientación del proyecto y las políticas precisas para respaldar las actividades en el sector forestal.

También son necesarias evaluaciones más realistas de los efectos que proporcionen argumentos en favor de la inversión en proyectos forestales de la nueva generación. En los tiempos en que las inversiones se destinaban sobre todo a proyectos forestales de tipo industrial o comercial, para las personas encargadas de adoptar decisiones el carácter de los beneficios y de los costos era mucho más claro: se trataba de productos comerciales que tenían un precio de mercado y la mayoría de los costos se expresaban en precios de mercado. Con la nueva generación de proyectos forestales, los grupos políticos interesados han aumentado considerablemente y es más amplia la variedad de efectos que suscitan preocupación. Es necesario que las personas encargadas de ordenar tierras forestales establezcan una comunicación efectiva con quienes han de adoptar decisiones relativas a la inversión y asignación de fondos.

Los vínculos entre una comunicación efectiva de los posibles efectos del desarrollo forestal y los tipos de problemas institucionales mencionados en la sección anterior son muy estrechos y a menudo complejos, y es fundamental tenerlos en cuenta si se quiere generar los recursos necesarios para que la posible contribución del sector forestal al desarrollo sostenible se haga realidad.

A través de actividades prácticas en materia de evaluación y comunicación, los funcionarios públicos de alto nivel encargados de adoptar decisiones pueden conocer cuáles serían las posibles contribuciones y cuáles fueron las contribuciones efectivas en el pasado. En este proceso es necesario insistir en los vínculos entre la comunicación de arriba abajo y de abajo arriba, así como en los vínculos entre silvicultura y población, y no sólo entre silvicultura y generación de ingresos, aunque estos también son importantes. Es necesario evitar centrarse en objetivos relacionados con logros materiales e insistir en otros objetivos que respondan más a las necesidades efectivas de la población.

Este tipo de comunicaciones debe basarse en algo más que en ilusiones y supuestos. Por consiguiente, para elaborar el tipo de información que requieren comunicaciones de este tipo, es necesario en primer lugar evaluar los efectos de las actividades forestales en el pasado; formular de modo sistemático conjeturas sobre los efectos de los nuevos proyectos e inversiones forestales; y acumular y utilizar las experiencias de otros países similares.

Las comunicaciones con las personas encargadas de adoptar decisiones deben insistir en las necesidades y problemas institucionales que se indican a continuación, los cuales son importantes en casi todos los países:

• necesidad de una legislación de apoyo, de unas políticas estables y claras sobre el uso de la tierra, y de los mecanismos coercitivos necesarios para su aplicación;

• necesidad de ubicación y apoyo institucional apropiados en el gobierno para la silvicultura y la agrosilvicultura; necesidad de incentivos para las ONG y organizaciones públicas locales; necesidad de incentivos para los funcionarios forestales locales que participan en los proyectos con el fin de fomentar y recompensar una actuación firme;

• necesidad de niveles suficientes y seguros de financiación para ejecutar las actividades, inclusive financiación complementaria para sostener actividades fundamentales iniciadas y financiadas por donantes externos (ONG, organismos bilaterales y multilaterales);

• necesidad de una capacitación y educación apropiadas, y de perspectivas de carrera para el personal profesional (así como de capacitación en sensibilización de problemas forestales para sectores afines); necesidad de fortalecer las instituciones locales;

• necesidad de elaborar un sistema de investigación que permita hacer frente a la nueva función de la silvicultura (y de la agrosilvicultura), y de un sistema para introducir nuevos conocimientos a nivel local; y

• necesidad de elaborar mecanismos de planificación más sistemática a largo plazo para el sector forestal que tengan en cuenta los largos períodos de gestación que requieren la mayoría de las actividades forestales y la necesidad de continuidad en lo que respecta a la financiación y las actividades.

Al presentar los argumentos relativos a cada una de las necesidades susodichas, es fundamental que el examen muestre a los encargados de adoptar decisiones políticas los efectos positivos que pueden obtenerse, y que se han obtenido, satisfaciendo las necesidades. Aquí es donde entran en escena la evaluación de los efectos y el examen ofrecido en la Parte II.

La Parte II trata del proceso de evaluación de los efectos y de los interrogantes fundamentales a los que hay que responder cuando se aplica este proceso durante la elaboración y ejecución del proyecto. El examen se centra en los aspectos concretos que tienen más importancia para la nueva generación de proyectos forestales.

El objetivo básico de una evaluación de los efectos es determinar y evaluar los cambios que tienen lugar en el bienestar de la población afectada directa o indirectamente por el proyecto. Con el fin de avanzar hacia este objetivo, es necesario:

• determinar claramente los grupos interesados y la población afectada;

• decidir qué efectos son importantes para su bienestar y, por consiguiente, para la evaluación;

• decidir qué aspectos y medidas del bienestar son pertinentes y han de tenerse en cuenta; y

• decidir a cuáles de los interrogantes relacionados con estos aspectos del bienestar habrá de responderse en la evaluación.

El Capítulo 4 se ocupa de estos cuatro elementos, mientras que en el capítulo 5 se examinan algunos de los problemas estratégicos y operacionales que entraña la formulación y elaboración de un método eficaz para evaluar los efectos en las distintas fases del proceso de ejecución del proyecto.

4. Principales interrogantes relacionados con los efectos de los proyectos sobre la población

Al proceder a una evaluación de los efectos (posibles o efectivos) de los proyectos forestales de la nueva generación, es fundamental, en primer lugar, determinar claramente los sectores de la población afectados, los principales efectos sobre su bienestar y las preguntas prioritarias a las que habrá que responder la evaluación en relación con tales efectos.

Determinación de los sectores de la población que participan en el proyecto y se ven afectados por él

Las decisiones adoptadas por diferentes personas en relación con su participación en un proyecto dependen de sus intereses y objetivos y de su percepción del modo en que les afectará el proyecto. Con el fin de asegurar el logro de los efectos deseados de un proyecto y reducir en el futuro los conflictos al respecto, es necesario determinar cuáles son los principales grupos relacionados con el proyecto que tienen opiniones o programas divergentes y tener en cuenta sus intereses. En la Figura 4.1 se indican los programas más importantes de los principales grupos que intervienen en el proyecto y su probable influencia sobre éste. Es importante que se reconozca claramente que unos programas contrapuestos pueden generar graves situaciones de conflicto como resultado de las cuales el proyecto se desvíe de sus objetivos declarados. Esta apreciación inicial de los posibles conflictos puede ir seguida de debates explícitos sobre el modo de resolverlos. El mero hecho de comprender esto puede ser un logro importante, especialmente si se reconoce que muchas de las actividades de desarrollo tienen profundas repercusiones políticas en pequeña y gran escala. Además de determinar los grupos y sus preocupaciones, se deberá hacer todo lo posible por que representantes de los grupos participen en la formulación de las evaluaciones, de modo que los resultados puedan utilizarse eficazmente (Patton 1986; Weirs y Bucuvalas 1980).

Fuente: Datos basados en Morss y Honadle 1985: 205-206

Figura 4.1. Principales grupos, programas y posibles efectos sobre el proyecto.

En el marco de la nueva generación de proyectos forestales se presta especial atención a la participación de la población local, en particular la población indígena y los campesinos pobres. Además, se concede mayor importancia a las personas que pueden verse afectadas negativa o positivamente por factores externos o efectos ambientales, por ejemplo los sectores más amplios de la población mundial afectados por la deforestación y la pérdida de biodiversidad, o los usuarios de tierras aguas abajo afectados por los cambios en el uso de la tierra aguas arriba. Los responsables de la adopción de decisiones relativas a los proyectos deberán tener en cuenta la amplia gama de posibles efectos ambientales, sociales, económicos, financieros e institucionales de los proyectos forestales de la nueva generación sobre la población (véase el Recuadro 4.1).

Determinación de los efectos del proyecto sobre el bienestar de la población

Los proyectos forestales de la nueva generación, al igual que las actividades forestales industriales en gran escala de carácter tradicional, provocan cambios físicos, como por ejemplo la modificación de los bosques existentes, la creación de nuevos bosques (plantaciones), cambios en las tasas de erosión, aumento del empleo para la población, incremento de la productividad y variaciones en los sistemas de cultivo (por ejemplo mediante la introducción de tecnologías agroforestales). Cuando estos cambios afectan al medio ambiente natural se suelen llamar impactos ambientales.

Estos cambios físicos/ambientales tienen a su vez consecuencias sociales y económicas sobre la población. Lo que hay que subrayar aquí es que para que la mayoría de los responsables de la adopción de decisiones consideren significativos los cambios o impactos físicos/ambientales, éstos han de traducirse en términos sociales y económicos, es decir en efectos sobre el bienestar de la población. Ello no merma la importancia decisiva que debe atribuirse a los efectos físicobiológicos de los proyectos. Sin embargo, cuando las personas que han de adoptar decisiones cotejan usos alternativos de recursos escasos, por lo general comparan los efectos sobre la población o los incrementos en el bienestar de los grupos destinatarios que pueden conseguirse mediante inversiones alternativas de los recursos. Tienen que interpretar los impactos físicos/ambientales como efectos sobre la población. Pero es necesario obtener respuestas a los interrogantes relacionados con los impactos ambientales antes de evaluar los efectos sobre la población, ya que estos últimos son casi siempre un resultado directo de los primeros.

En los procesos decisorios a menudo se han pasado por alto muchos de los impactos ambientales positivos asociados con una ordenación forestal y agroforestal adecuada, ya que éstos no se traducían en unos valores sociales y económicos significativos para quienes tenían que adoptar decisiones. En las decisiones relativas a proyectos forestales y agroforestales es necesario conceder una alta prioridad a los cambios ambientales debidos a causas naturales o a la acción humana. Sin embargo, para que las personas que han de adoptar decisiones los consideren significativos, estos cambios deben estar asociados con efectos sociales y económicos sobre la población, ya que (1) estos últimos son los efectos principales, cuando no los únicos, que tienen en cuenta la mayoría de los responsables de la adopción de decisiones; (2) un cambio ambiental en una zona puede tener efectos sociales/económicos totalmente diferentes de los causados por ese mismo cambio ambiental en otra zona, por lo que a las personas encargadas de adoptar decisiones les resulta difícil evaluar su importancia sin conocer sus efectos sobre la población (véase el Recuadro 4.2).

En resumen, las evaluaciones de los impactos ambientales constituyen una parte fundamental del proceso de elaboración de los proyectos y proporcionan datos importantes. Sin embargo, es necesario que estas evaluaciones vayan más allá de la determinación de los cambios físicos y biológicos, relacionando tales cambios con los efectos sobre el bienestar de la población.

Los efectos sobre el bienestar están asociados con valores humanos, por lo que en general pueden evaluarse en función de los valores que se les atribuyen. En el recuadro 4.3 se ofrece una clasificación de la amplia gama de valores positivos asociados con los bosques. Estos valores comprenden desde el cálculo monetario de los precios de mercado asociados con el uso directo del bosque hasta los valores cualitativos de carácter psicológico (no de uso) asociados con la mera existencia del bosque. En el mundo académico se suele hacer una clara distinción entre los diferentes tipos de valores, sosteniendo los economistas todos los que pueden expresarse en términos monetarios. En el mundo real, a menudo la distinción no está muy clara. En la mayoría de los casos, es necesario examinar conjuntamente los valores psicológicos, sociales y económicos.

Determinación de los aspectos relacionados con el bienestar que suscitan preocupación

¿Qué aspectos de los cambios en el bienestar consideran interesantes los responsables de la adopción de decisiones cuando examinan proyectos forestales de la nueva generación? Los aspectos a los que prestan especial atención son en general los siguientes:

1. El aspecto distributivo (¿quién gana y quién pierde, y cómo se puede incrementar la participación local en las decisiones y beneficios?), incluidos los efectos sobre los diferentes grupos afectados por el proyecto, clasificados por categorías de ingreso, por regiones, por posición en el tiempo, por sexo, edad, tipo de educación, etc. Las clasificaciones pertinentes dependerán de la situación del proyecto en cuestión y del medio institucional en el que se ejecute.

2. El aspecto de la sostenibilidad o seguridad del sustento (¿podrán mantenerse en el curso del tiempo los cambios positivos en el bienestar?). El Grupo de Expertos en alimentación, agricultura, silvicultura y medio ambiente de la Comisión Brundtland elaboró el concepto integrador de seguridad del sustento, definida como la combinación de existencias suficientes para satisfacer las necesidades básicas, acceso seguro a los recursos productivos y mantenimiento de la productividad de los recursos a largo plazo (Food 2000 1987).

3. El aspecto de la eficiencia económica, como los cambios en los beneficios y costos globales del proyecto para el país o región, medidos por la disponibilidad de la población para pagar un precio (que puede no ser igual al que tienen que pagar efectivamente, como se explica más adelante); y la relación marginal entre beneficios y costos (medidas de la eficiencia económica tales como las tasas de rendimiento, el valor neto actual y la relación costo-beneficio).

Para evaluar la importancia de estos tres aspectos de los efectos de los proyectos se utilizan medidas tanto monetarias como no monetarias.

Los tres aspectos antes mencionados pueden asociarse con casi todos los tipos de cambios físicos/ambientales resultantes de un proyecto. Por ejemplo, si el proyecto crea empleo:

• se derivarán consecuencias distributivas; por ejemplo, personas antes desocupadas conseguirán empleo e ingresos y puede que obtengan una nueva posición social y beneficios psicológicos del hecho de tener empleo y proveer a las necesidades de su familia; los nuevos productos obtenidos (bienes o servicios) afectarán a los diferentes grupos de diferentes formas, dependiendo de lo que se produzca; puede que algunas personas salgan perdiendo como consecuencia de los cambios introducidos;

• puede que los cambios en el empleo contribuyan al aumento de la sostenibilidad del desarrollo o que, por el contrario, conduzcan a un desarrollo no sostenible, por ejemplo incrementando la contaminación y la pérdida de hábitat valioso; y

• puede que aumente la eficiencia económica y que se incremente la riqueza global de la nación; o que se produzcan pérdidas económicas; o que los nuevos empleos se traduzcan en una contaminación significativa aguas abajo que dé lugar a una mortandad de peces y un aumento de los problemas para la salud humana (lo cual no se reflejaría en las cuentas de las transacciones financieras pero sí en las de la eficiencia económica del proyecto).

Es casi imposible enumerar todos los tipos de efectos físicos/ambientales asociados con la nueva generación de proyectos forestales y los interrogantes que plantean. Tales efectos se manifiestan de forma jerárquica. Así pues, un cambio (incremento) en el suministro (producción) de leña puede tener efectos sobre el empleo, los cuales a su vez pueden efectos sobre la salud y los suministros alimentarios, etc., hasta llegar finalmente a un cambio en el bienestar/satisfacción de uno o más grupos.

Los efectos y los interrogantes sobre éstos a los que habrá que conceder prioridad en una evaluación dependerán de las circunstancias que concurran en el proyecto y de los grupos de interés asociados con éste. Puede que el objetivo prioritario para algunos sea el empleo, para otros los ingresos en divisas y para otros más el aumento de las facultades conferidas a la población local, la mejora de la salud o algún otro efecto como un cambio en la estabilidad política. La elección de las categorías de efectos corresponderá en último término a quienes han de adoptar decisiones teniendo en cuenta, es de esperar, los diversos intereses en juego.

En resumen, en los proyectos forestales de la nueva generación se presta especial atención a (1) la distribución de los beneficios entre los grupos pobres y desfavorecidos, incluida la distribución del poder o su delegación en los participantes locales en el proyecto; (2) la sostenibilidad del medio ambiente y la contribución del proyecto, más allá de su duración oficial, a la seguridad del sustento; y (3) la eficiencia económica asociada con el uso de los recursos en el proyecto (este es el aspecto que tradicionalmente ha interesado más a los responsables de adoptar decisiones y que sigue siendo importante en una evaluación global de los efectos de los proyectos forestales de la nueva generación). En el resto de este capítulo se examinarán los interrogantes pertinentes para la evaluación de los efectos en función de estos tres aspectos.

Interrogantes relacionados con los efectos distributivos

Uno de los objetivos sociales básicos de los proyectos forestales es asegurar una mayor equidad en el acceso a los recursos para el desarrollo y en la distribución de los beneficios consiguientes. Por tanto, será necesario estudiar detenidamente los efectos distributivos de la intervención para averiguar quiénes se benefician y quiénes no, y también cómo se benefician. Se deberá distinguir cuidadosamente entre los diversos grupos y sus diferentes programas y necesidades, sobre todo si se trata de hombres y mujeres que no tienen el mismo interés por los recursos disponibles ni el mismo acceso a éstos (FAO 1989c). Las mujeres tienen a menudo una posición característica en cuanto a la tenencia y a los derechos sobre los árboles.

Puede darse el caso de que no tengan los mismos derechos que los hombres sobre la tierra y los árboles, e incluso que no se les permita cultivar árboles o ciertas especies arbóreas dentro de las tierras que posee la familia (Bruce 1989).

Hombres y mujeres utilizan los árboles con distintas finalidades. Por ejemplo, en el caso de la leña, puede que a las mujeres les preocupe sobre todo su disponibilidad y recolección para uso doméstico, mientras que a los hombres les interesa sobre todo como producto comercial. En el caso de los productos secundarios de los árboles, las mujeres dedican muchos esfuerzos a recoger alimentos para consumo humano y a asegurar la disponibilidad de forraje para el ganado menor cerca del hogar. En cambio los hombres en general tienen poco interés en recolectar productos vegetales silvestres destinados a la alimentación. Por ello la decisión de limitar el acceso a estos recursos, como en el caso de una reserva natural o de un parque nacional, tendrá efectos más negativos sobre las mujeres e indirectamente sobre la familia en general (Hoskins 1983).

Esto se aplica también a los grupos étnicos minoritarios y a las comunidades que habitan en los bosques, cuyos intereses pueden haberse pasado por alto. Los proyectos forestales deben velar porque los derechos de estas personas se respeten y sus intereses se integren en las actividades propuestas (Ingersoll 1990), ya que en caso contrario pueden surgir graves problemas sociales y políticos a corto plazo.

Los diferentes grupos locales dependen de los bosques y árboles para conseguir diversos fines: asegurar su sustento, obtener ingresos que aseguren su sustento o conseguir excedentes de producción. El grado de dependencia varía, pero suele ser mayor en el caso de los más pobres. Por tanto, puede que éstos sean los más vulnerables a cualquier cambio introducido en la base de recursos arbóreos o forestales, ya se trate de su uso, disponibilidad o acceso. Así pues es necesario especificar quiénes forman parte de estos grupos y qué desean obtener de los bosques y árboles: alimentos, materiales de construcción, plantas medicinales, leña, forraje, materias primas destinadas a empresas forestales o biomasa para fertilizantes naturales, por citar algunos de los usos más frecuentes (Peluso 1991).

Entre los interrogantes específicos que se suelen plantear en las evaluaciones de los efectos distributivos de los proyectos forestales de la nueva generación se incluyen los siguientes:

1. ¿ Cómo se distribuyen los costos y beneficios del proyecto entre los diferentes grupos?

Esto equivale a preguntarse quién pierde y quién gana en relación con los costos y beneficios tanto monetarios como no monetarios. Los países suelen preocuparse por los efectos de las inversiones públicas sobre la redistribución de los ingresos, es decir por el problema de la equidad. En casi todos los proyectos esta preocupación se centra en las diferencias de ingresos (¿reciben más beneficios los miembros más pobres de la sociedad que los más ricos?), regionales (¿recibe más beneficios la región X que la región Y?), culturales (¿se beneficia más el clan A que el clan B?) o de sexo (¿se benefician más los hombres que las mujeres?). Los problemas relacionados con la equidad intergeneracional pueden suscitar también preocupación (¿cómo afectará el proyecto a las generaciones futuras?; ¿tendrá el proyecto costos o beneficios para la próxima generación?). Este último problema se planteará también cuando se examine el aspecto de la sostenibilidad.

2. ¿ Cómo ayuda en concreto el proyecto a sectores desfavorecidos de la población como mujeres, campesinos sin tierras y grupos minoritarios?

Las actividades forestales están en condiciones privilegiadas para beneficiar a los sectores desfavorecidos de las zonas rurales, dada la importancia de los árboles en la economía familiar, donde las mujeres ocupan una posición crucial, en la rehabilitación de tierras degradadas, que puede beneficiar a los campesinos sin tierras, y en la seguridad del sustento de los habitantes de los bosques, cuya dependencia de los árboles y sus productos puede ser muy fuerte. Esa importancia se ve reforzada por la conciencia cada vez mayor acerca de la relación entre degradación del medio ambiente y mitigación de la pobreza. Para responder a este interrogante es necesario conocer los diversos grupos que viven y trabajan en la zona del proyecto y establecer una cuidadosa distinción entre ellos.

Esto es mucho más fácil de decir que de hacer, ya que a menudo esos grupos permanecen invisibles a menos que el analista haga un esfuerzo consciente y deliberado por hablar con ellos. Se ha calificado de turistas del desarrollo a quienes hacen breves visitas a las zonas rurales, ya que en general sólo prestan atención a los grupos privilegiados y a los hombres que gozan de salud, usan los servicios y adoptan tecnologías, excluyendo a los pobres, las mujeres, los enfermos, los viejos, los inválidos y los dementes (Chambers 1983). Un modo de contrarrestar esta actitud tendenciosa es aplicar el método del diálogo en las aldeas, utilizado en la formulación y ejecución de proyectos locales de ordenación de recursos en el Nepal (Messerschmidt 1987). Una vez entablado el diálogo entre el equipo de evaluación y la aldea en su conjunto, el equipo alienta a los aldeanos a que se dividan en grupos homogéneos, por ejemplo pastores sin tierras, artesanos al frente de empresas madereras, mujeres, pequeños propietarios, etc., para examinar la situación, con lo que se fomenta un mejor conocimiento de los problemas relacionados con los recursos que afectan a toda la sociedad local, al tiempo que se evita la cooptación por parte de la elite local. Cuando se reúnen de nuevo con toda la aldea, los miembros que no pertenecen a ésta hablan con más franqueza.

3. ¿A quién perjudica el proyecto y de qué modo?

En ciertos tipos de proyectos hay personas a quienes perjudican las intervenciones previstas. Esto sucedió con frecuencia en el pasado en ciertos proyectos de colonización en que se obligó a ciertas personas a trasladarse a zonas donde ya vivían otras. También ocurre en menor escala cuando nuevas formas de estructuración de las actividades de comercialización desplazan a los comerciantes o intermediarios tradicionales. En algunos casos, las condiciones creadas por el proyecto pueden excluir a ciertos sectores de la población. Por ejemplo, cuando las mujeres desempeñan funciones importantes en la administración y producción, un proyecto explícita o implícitamente orientado hacia los hombres puede poner en peligro a las mujeres y tal vez a sus hijos (Partridge 1984).

En el caso de la silvicultura, la ordenación de cuencas hidrográficas ha resultado problemática a este respecto. En una sola cuenca hidrográfica puede haber una gran diversidad de regímenes de tenencia de la tierra, grupos sociales estratificados, sistemas de cultivo y modalidades de uso de la tierra (Cerena 1985). Dado que la rehabilitación de cuencas hidrográficas deforestadas exige no sólo/la plantación masiva de árboles sino también actividades de lucha contra las inundaciones y conservación del suelo, utilizando medios tanto vegetativos como mecánicos, a menudo hay varios recursos en juego. Puede que se produzcan cambios en los derechos sobre la tierra, en las normas de sucesión, en las modalidades de colonización y en el número de habitantes (Uphoff 1986).

Cuando las intervenciones previstas perjudican a sectores de la población, es importante saber si el proyecto prevé formas de ayuda o asistencia, y en caso afirmativo de qué tipo, para mitigar el perjuicio. Esta eventualidad se ha tomado a veces en consideración en la formulación de los proyectos, pero con frecuencia se ha pasado por alto.

4. ¿De qué modo alienta el proyecto una distribución equitativa de los costos y beneficios entre la población local?

Teniendo en cuenta la naturaleza humana y el historial de muchos proyectos forestales hasta la fecha, la distribución equitativa de los costos y beneficios de un proyecto rara vez se verifica espontáneamente, sobre todo cuando hay varios grupos y partes interesadas que compiten por unos recursos para el desarrollo con frecuencia escasos. Para que se dé una situación de este tipo es necesario introducir mecanismos que permitan alcanzar un consenso sobre lo que se considera equitativo, vigilar los progresos realizados y, en caso necesario, aplicar ciertos criterios convenidos en cuanto a la distribución de los beneficios. Esto puede hacerse de varios modos: estableciendo un órgano representativo como por ejemplo un comité, una misión especial o un grupo de trabajo, delegando facultades en algún organismo local, o mediante alguna forma de mandato central. Lo importante es el grado en que el proyecto tome en consideración esta necesidad y las probabilidades de que las medidas/soluciones tengan éxito a largo plazo.

5. ¿ Cómo afecta el proyecto a las atribuciones y participación de la población local en las actividades de desarrollo?

A pesar del acuerdo general con respecto a la necesidad de participación popular en los proyectos de desarrollo para que tengan éxito, la mayoría de éstos no se planifican desde el principio con un fuerte enfoque participativo. Por ejemplo, las organizaciones rurales son un elemento fundamental tanto para la planificación participativa como para la sostenibilidad y continuidad del proyecto una vez iniciada su ejecución. Sin embargo, a menudo los responsables de adoptar decisiones recelan a menudo de ellas por considerarlas en el mejor de los casos un estorbo, y en el peor una amenaza a su poder. Sin embargo estas organizaciones, ya sean oficiales u oficiosas, pueden contribuir de modo decisivo a la sostenibilidad del proyecto. En consecuencia es importante conocer qué función desempeñan en él y qué efectos tiene el proyecto sobre ellas.

El hecho de que la población se beneficie de los recursos y servicios que ofrece el proyecto -en las condiciones determinadas por éste- no significa necesariamente que participa de modo activo en lo que sucede. Lo importante aquí es el modo en que la población local ha de participar en la formulación, ejecución, vigilancia y evaluación del proyecto, es decir la medida en que ha de tener atribuciones para asegurar la sostenibilidad de los beneficios del proyecto.

Es necesario evaluar la capacidad y disponibilidad de los grupos y organizaciones locales para emprender las actividades del proyecto, así como determinar las limitaciones principales de tales grupos y organizaciones para cumplir con su mandato. Con miras a asegurar la sostenibilidad, la evaluación deberá determinar también posibles mecanismos para la administración local de las actividades del proyecto. Igualmente importantes son los vínculos funcionales con otras organizaciones e instituciones que intervienen en el proyecto. Estos vínculos -horizontales y verticales, con el futuro y con el pasado- son necesarios para prestar apoyo político y tener acceso a la información y a los recursos.

6. Cuando el éxito del proyecto depende de la participación financiera de los grupos en el proyecto, ¿es aceptable (rentable) financieramente para ellos esta participación?

¿Tienen los principales grupos privados suficientes incentivos financieros para participar? ¿Cuáles son los costos y beneficios para los inversores privados o para los agricultores y propietarios de tierras que participan en el proyecto? (Si el proyecto no resulta suficientemente atractivo para ellos, puede que sea necesario considerar la posibilidad de ofrecer incentivos o subvenciones.)

7. ¿ Cuáles son los efectos presupuestarios del proyecto para los diferentes organismos y/o grupos?

¿Se mantiene el proyecto dentro de los límites presupuestarios para los diferentes grupos participantes? ¿Qué fondos se necesitarán para cubrir los gastos de funcionamiento? ¿Cuándo se necesitarán fondos (salidas) para apoyar el proyecto y cuándo cabrá prever ingresos (entradas)? ¿Cuáles serán en el futuro las necesidades relativas a gastos ordinarios, por ejemplo mantenimiento de carreteras u ordenación forestal? Tanto en este contexto como para el examen de los probables efectos sobre la sostenibilidad, tiene especial importancia la cuestión del flujo de efectivo y la capacidad para mantenerlo.

8. ¿De qué modo afecta el proyecto al comercio exterior y al flujo de divisas? ¿Qué efectos tiene el proyecto sobre otros sectores y sobre la estabilidad financiera en el país o región?

Esta cuestión está relacionada con los efectos del proyecto en lo que respecta a las divisas y con el modo en que afecta a otros sectores, como la agricultura, el transporte, etc., desde el punto de vista distributivo.

En los países con una amplia salida neta de divisas, esta cuestión puede tener una importancia decisiva e influir sobre las decisiones relativas a los gastos en divisas de los proyectos y al nivel de las subvenciones y aranceles. En este contexto son también importantes los efectos del proyecto sobre la estabilidad del empleo y los ingresos regionales. Por ejemplo, un proyecto relacionado con el turismo ecológico puede tener un carácter sumamente estacional en lo que respecta a los beneficios e implicar un alto grado de inestabilidad en cuanto a los flujos de ingresos del sector.

Interrogantes relacionados con los efectos sobre la sostenibilidad y la seguridad del sustento

La seguridad del sustento es fundamental para comprender mejor la importancia que las tres categorías generales de proyectos forestales - desarrollo industrial, desarrollo rural y sostenibilidad ambiental pueden tener en la vida de la población local. Como se mencionó anteriormente, el Grupo de Expertos en alimentación, agricultura, silvicultura y medio ambiente de la Comisión Brundtland elaboró el concepto integrador de seguridad del sustento, definida como la combinación de existencias suficientes para satisfacer las necesidades básicas, acceso seguro a los recursos productivos y mantenimiento de la productividad de los recursos a largo plazo (Food 2000 1987).

En la práctica profesional, la pobreza es sinónimo de privación y se mide por la cuantía de los ingresos o del consumo. No se tienen en cuenta las existencias o bienes ni su contribución al mantenimiento de un nivel de vida básico aceptable en los hogares. Tampoco se presta mucha atención a lo que hace la población con estos bienes y existencias cuando las oportunidades productivas empiezan a disminuir. Sin embargo, las personas que por definición están por debajo del umbral de pobreza han elaborado varias estrategias de adaptación para sobrevivir que pueden variar según la estación y la localidad. Muchos hogares efectúan inversiones fuera de la explotación agrícola incluso en condiciones de pobreza moderada. Si estas inversiones no son suficientes, buscan el apoyo de la familia extensa. Si esto resulta también insuficiente, empiezan a deshacerse de sus bienes productivos, como ganado menor, o piden un préstamo a un comerciante local. Es cada vez más frecuente tratar los árboles del mismo modo que el ganado. Por ejemplo, en Haití la pérdida de la cosecha es tan frecuente y el mercado de madera y carbón vegetal tan seguro que los agricultores prefieren conservar sus árboles como protección contra situaciones críticas en el futuro (Murray 1987).

En estas circunstancias, el enfoque convencional del desarrollo consiste en esforzarse por asegurar a los agricultores empleo, capacitación o un bien que les permita cubrir todas o casi todas sus necesidades. Pero puede que sea más viable respaldar sus estrategias efectivas, en las que los bienes productivos desempeñan a menudo una función esencial (Chambers y Leach 1987). Un objetivo prioritario común y tal vez universal de la población rural es contar con un sustento suficiente, seguro y decoroso que garantice su bienestar físico y social, y en particular les ofrezca una salvaguardia contra la enfermedad, la muerte temprana y el empobrecimiento. Pero una vez garantizada la supervivencia básica, y ya en condiciones de seguridad, parece haber una fuerte tendencia a restringir gastos y ahorrar cuando surge la oportunidad, así como a pensar en el futuro: son ejemplo de ello los sacrificios que hacen los padres para invertir en la educación de sus hijos o la extraordinaria tenacidad con que los agricultores luchan para conservar sus derechos sobre la tierra. Un requisito imprescindible para una buena administración es ofrecer a la población una base sobre la cual construir y crear con miras al futuro (Chambers 1989).

En la práctica esto significa que las intervenciones relacionadas con el desarrollo deberán consistir en prestar asistencia a la población local para que aproveche sus recursos productivos y, en caso de que éstos sean limitados o insuficientes, ayudarla a crear nuevos recursos. A continuación se indican algunas posibilidades:

• asegurar los derechos de propiedad y usufructo de bienes, incluida la venta y herencia;

• transformar el régimen de arrendamiento y aparcería de pequeñas explotaciones en un régimen de propiedad de la tierra con derechos;

• asignar tierras forestales degradadas a familias pobres para cultivar árboles y, cuando proceda, cultivar productos agrícolas y criar ganado; y

• respaldar las estrategias de sustento fomentando la diversificación, incluidas actividades no agrícolas.

Un reciente informe, que forma parte de un estudio más amplio financiado por la AID sobre la ordenación de recursos forestales en el Sahel (Shaikh et al. 1988), corrobora algunos de estos resultados. En el informe se examina una multitud de prácticas agrícolas aplicadas en explotaciones de Gambia, Malí, Níger y Senegal que ofrecen perspectivas alentadoras para el desarrollo agrícola sostenible, haciendo hincapié en las más eficaces. En total se visitaron 70 proyectos de ordenación de recursos forestales, muchos de ellos localizados y en pequeña escala, que habían dado resultados satisfactorios.

Se observó que las intervenciones con mayor repercusión eran las que resolvían los problemas de la población local, y no los del medio ambiente en sí. Precisamente porque la degradación del medio ambiente constituye ahora una amenaza visible para los sistemas locales de producción y su capacidad de supervivencia, los agricultores han recurrido a la ordenación de los recursos naturales con el fin de conseguir dos objetivos: proteger los recursos de suelo y agua de los que depende su producción y disponer de nuevas fuentes de ingresos, tales como producción de postes, huertos, leña y forraje.

Entre los interrogantes que suelen plantearse en las evaluaciones de los efectos de los proyectos forestales de la nueva generación sobre la sostenibilidad y la seguridad del sustento se incluyen los siguientes:

9. ¿Cuáles son los efectos del proyecto sobre la seguridad del sustento, y en primer lugar sobre el control de los recursos y la generación de ingresos?

La atención se centra aquí en los efectos positivos de las intervenciones previstas sobre las condiciones de vida de la población local y en particular en los factores más productivos a largo plazo. Desde el punto de vista social, las intervenciones relacionadas con el desarrollo deberán orientarse a prestar ayuda a la población local para que aproveche sus recursos productivos y, en caso de que estos recursos sean limitados o insuficientes, ayudarla a crear otros nuevos, proporcionando de este modo un contexto más favorable para una mejor administración de la base de recursos naturales. A este respecto es necesario especificar cómo han contribuido los beneficios examinados en la respuesta al segundo interrogante a la seguridad del sustento y viceversa.

Para ordenar los bosques y árboles de modo sostenible, es fundamental que la población local participe en la ordenación, o incluso que controle totalmente los recursos en cuestión, a menudo mediante un sistema de ordenación comunal o conjunta (véase también el capítulo 3). Cada vez se reconoce más la función de los recursos de propiedad común en la configuración de los bosques, arbolados y yermos y el grado en que éstos cubren las necesidades locales de leña y de alimentos y productos forestales. También se acepta que la ordenación común de los recursos locales de árboles atraviesa una situación de crisis como consecuencia de la privatización, la usurpación y la apropiación pública (Arnold 1991a). Una solución a este problema ha consistido en introducir sistemas conjuntos de ordenación de los que son corresponsables la población local y el departamento forestal competente. Esta solución se ha aplicado con resultados notables en las regiones montañosas de la India (Poffenberger 1990). El principio sociológico básico es crear un vínculo claro entre un pequeño grupo bien definido y un territorio forestal bien definido que ha de protegerse o plantarse, con el apoyo y la participación activos del departamento forestal, sobre todo para definir y proteger los límites de la zona de propiedad común contra su utilización e invasión por personas ajenas. Es necesario que los miembros del grupo vean una estrecha correlación entre su contribución y las ganancias que obtienen (Cernea 1989).

Cuando no sea posible aumentar el control sobre los recursos locales, deberá prestarse especial atención a la generación de empleo como resultado de las intervenciones previstas. Las plantaciones comerciales pueden ofrecer oportunidades de empleo tanto directas como indirectas a algunos sectores de la población rural. Por otra parte, los bosques proporcionan una fuente de ingresos y empleo a muchas familias que dependen del dinero obtenido mediante la recolección, venta y elaboración de productos forestales para adquirir alimentos y otros productos básicos. A menudo los bosques son una de las pocas fuentes de ingresos en efectivo para los pobres, y también para las mujeres. Los productos concretos varían de una región a otra según los mercados, las tradiciones locales, las fuentes alternativas de empleo y los tipos de recursos forestales disponibles en la zona (FAO 1989b).

10. ¿Son sostenibles los beneficios con el tiempo?

En este caso la atención se centra en los beneficios que deben mantenerse una vez que ha concluido la asistencia externa o el proyecto oficial. Esto puede aplicarse a todos los beneficios o, más probablemente, a algunos en particular. Será necesario indicar el modo en que habrá de conseguirse la sostenibilidad e incluir en el análisis información sobre las medidas específicas que habrá de adoptar el programa para ofrecer tanto a los individuos como a las instituciones la seguridad económica y política necesaria para conseguir la sostenibilidad por sus propios medios. También se deberá incluir información sobre las obligaciones y atribuciones de cada una de las partes interesadas en la consecución de la sostenibilidad. Por último, el análisis deberá señalar las limitaciones que se oponen a la consecución de los objetivos.

Al evaluar un proyecto de extensión agroforestal en Haití con miras a la preparación de una segunda fase, la sostenibilidad se convirtió en un problema importante, especialmente en un momento en que el Gobierno central se había negado a hacerse cargo del proyecto, abandonando a su suerte unas ONG que con frecuencia dependían fuertemente de los fondos externos. Durante la evaluación se puso de manifiesto que, dada la situación institucional y política vigente en Haití, la capacitación de los agricultores y la institucionalización de la demanda local eran los aspectos más importantes y pertinentes (Lowenthal 1991). Los participantes en el proyecto estaban realizando ya en varias regiones experimentos por su propia cuenta sobre propagación de árboles en las explotaciones agrícolas, con pocos o nulos estímulos del proyecto. Esta actividad espontánea, aunque claramente debida a las intervenciones del proyecto en el sentido más amplio del término, es una buena señal para la sostenibilidad a largo plazo de la plantación de árboles a una escala relativamente amplia una vez concluido el proyecto.

Los agricultores de Haití comprenden que los árboles son productos que pueden cultivarse e incorporarse a unas prácticas de administración agrícola mejoradas. Por consiguiente, existe una demanda amplia y no satisfecha de plántulas tanto por parte de los nuevos plantadores como de los repetidores. El constante estímulo de una demanda fuerte y permanente de semillas y plántulas de especies frondosas, incluidas especies para seto vivo, entre los agricultores de las zonas montañosas es la piedra de toque de la sostenibilidad durante la segunda fase. Si esta demanda se mantiene una vez completado el proyecto, éste habrá conseguido algo que pocos otros han sido capaces de hacer en Haití: crear un entorno en el que la demanda de los agricultores constituye una fuerza importante que determina el tipo de asistencia y de extensión directamente pertinente para sus necesidades.

11. ¿ Cuáles son las repercusiones (gastos ordinarios) del proyecto para el presupuesto y la sostenibilidad financiera?

Una causa frecuente de que los beneficios de un proyecto ejecutado por un organismo o grupo externo no sean sostenibles es la falta de capacidad o de disponibilidad de las entidades locales para sufragar los gastos ordinarios que es necesario efectuar para seguir realizando las actividades del proyecto, como por ejemplo los gastos de mantenimiento de carreteras. Mientras dura el proyecto, es preciso fortalecer la capacidad presupuestaria de las organizaciones locales de modo que pueda mantenerse una vez concluido el proyecto oficial.

Interrogantes relacionados con los efectos sobre la eficiencia económica

El tercer aspecto del bienestar está asociado con la relación general entre los costos y los beneficios derivados del proyecto. Como en el caso de los interrogantes financieros antes planteados, por ejemplo en la sección relativa al aspecto distributivo de los efectos sobre el bienestar, la evaluación de la eficiencia económica utiliza como medida unidades monetarias. El interrogante número 6 se refiere a la eficiencia financiera (es decir los beneficios o diferencia entre rendimientos y costos a precios de mercado) de los particulares que participan en el proyecto. Existen dos diferencias significativas entre las medidas de la eficiencia financiera y las de la económica.

Estas diferencias están relacionadas con:

1. qué costos y beneficios (o efectos positivos y negativos) se incluyen en la evaluación; en el análisis financiero sólo se tienen en cuenta los rendimientos y costos directamente relacionados con el mercado, mientras que en el análisis de la eficiencia económica se valoran y se incluyen en la evaluación todos los costos y beneficios posibles (efectos negativos y positivos) no relacionados con el mercado.

2. cómo se valoran estos costos y beneficios (efectos); en el análisis financiero se utilizan siempre los precios del mercado; en el análisis de la eficiencia económica se utilizan estimaciones óptimas de la disponibilidad de la población para pagar bienes y servicios. En el análisis económico, los precios del mercado se ajustan a menudo para reflejar con más precisión los valores sociales o económicos. Son los denominados precios de cuenta o sombra. Por ejemplo, si existe un desempleo estructural considerable y un proyecto da trabajo a jornaleros que en caso contrario estarían desocupados, en el análisis de la eficiencia económica se podría aplicar a la mano de obra un valor inferior al salario vigente para reflejar el costo de oportunidad menor de esta mano de obra que en caso contrario estaría desempleada.

En el Cuadro 4.1 se resumen las diferencias en las distintas fases del proceso de evaluación.

El término análisis financiero se utiliza para describir el tipo de análisis que sólo se ocupa de los flujos monetarios efectivos provenientes de (costo) y dirigidos a (rendimiento) determinados individuos o grupos de individuos dentro de la sociedad: agricultores, empresas privadas, empresas públicas, etc. En este sentido es una medida de los efectos distributivos. El análisis financiero sólo se aplica a los bienes y servicios por los que la gente paga o es pagada, por ejemplo mano de obra, capital, tierra. El análisis financiero se realiza siempre desde un punto de vista específico, por ejemplo el de un organismo público, una empresa privada, un particular, una cooperativa, etc. Por consiguiente los efectos financieros entran en la categoría general de efectos distributivos antes examinada.

Por otra parte, el análisis de la eficiencia económica se refiere a los costos y beneficios para la sociedad en general, independientemente de quién salga perdiendo y quién salga ganando. Por este motivo no se incluye entre los efectos distributivos. Este análisis se ocupa de los beneficios, medidos por lo que la sociedad está dispuesta a pagar a cambio de los bienes y servicios, y de los costos, medidos por los costos de oportunidad en juego, como por ejemplo el valor de las oportunidades desaprovechadas cuando un recurso se utiliza con una finalidad determinada y no con la que habría sido efectivamente más idónea. Estos conceptos son válidos independientemente de que se pague o no dinero por un bien o servicio. (En Gregersen y Contreras [en preparación] se ofrece un examen mucho más detallado de las evaluaciones financieras y económicas.)

En términos generales, al evaluar los efectos relacionados con la eficiencia económica se plantea un interrogante:

12. ¿Implica el proyecto un uso económicamente eficiente de los recursos de la nación?

En otras palabras, ¿son los beneficios para la nación, o para la subdivisión pertinente de ésta, superiores a los costos del proyecto cuando se valoran correctamente unos y otros? Si existe una forma de hacer un uso más eficiente de los recursos de la nación, la respuesta es “no”. Por consiguiente, hay que preguntarse si se podría eliminar alguno de los componentes separables del proyecto y obtener beneficios netos más altos, o si se podrían obtener los mismos beneficios con un costo inferior o con un uso menor de recursos. Cuando el principal objetivo de un proyecto es incrementar los beneficios económicos globales (bienes y servicios) derivados del uso de los recursos limitados del país, la cuestión de la eficiencia económica se convierte en una preocupación fundamental para los funcionarios públicos responsables de la adopción de decisiones.

Cuadro 4.1. Relación entre las fases de un análisis financiero y un análisis de la eficiencia económica

Si los interrogantes que se plantean se relacionan tanto con la cuestión de la eficiencia económica como con la de la eficiencia financiera, en general se resuelven conjuntamente, dado que ambas tienen mucho en común en lo que respecta a los procedimientos y requisitos de información. Las fases del análisis financiero son conceptualmente más claras y más fáciles de seguir. Por consiguiente, las evaluaciones se inician por lo general haciendo frente a las cuestiones financieras relacionadas con la rentabilidad para determinados grupos, utilizándose a continuación los resultados de esta fase como punto de partida para el análisis de la eficiencia económica.

La eficiencia económica (o, para el caso, la eficiencia financiera) se mide en general por los rendimientos o beneficios por unidad de costo. Uno de los problemas que se plantean al realizar una evaluación de los efectos económicos de proyectos forestales de la nueva generación es el hecho de que diferentes grupos de personas tienen diferentes ideas en cuanto a la unidad de cuenta que es conveniente utilizar. Por consiguiente, puede que para algunos sea el rendimiento por unidad de capital y para otros el rendimiento por unidad de trabajo, mientras que para otros más puede que sea el rendimiento por hectárea de bosque (véase el Recuadro 4.4).

Diferentes grupos, por ejemplo los que se dedican a la extracción forestal con fines comerciales, los ecologistas, los agricultores que practican la roza y quema, etc., tienen diferentes concepciones del valor de los bosques. Los ambientalistas están interesados en su valor total de uso y de no uso, actual y futuro. En general están interesados en el valor del bosque en función de su superficie, o valor por hectárea, es decir, el valor total de una determinada superficie forestal.

Los otros grupos que asignan un valor positivo al bosque están interesados sobre todo en los valores parciales, o beneficios, que les corresponden directamente como consumidores y productores de productos forestales, o como habitantes del bosque. Puede que los grupos de productores comerciales estén interesados en el valor neto de sus productos por unidad de capital invertido, y que los grupos de subsistencia lo estén en el valor de los productos que pueden obtener por unidad de trabajo aportado, que a menudo es un recurso escaso y constituye por tanto su patrón para medir el valor. Por último, está el grupo que valora sobre todo la tierra en que crece el bosque.

Un factor que complica la labor de quienes intentan clasificar los diferentes grupos y los diversos efectos del proyecto sobre ellos es el hecho de que casi todos los individuos que componen la sociedad formen parte de más de un grupo, por ejemplo el de los ecologistas y el de los productores o consumidores de productos comerciales. Así pues, las personas que presionan en favor de la protección del bosque consumen también, casi sin excepción, productos de éste y por consiguiente se incluyen en el grupo de los productores/consumidores de productos comerciales. Para reconciliar las diferentes concepciones del valor de los dos grupos es necesario por tanto tener en cuenta las percepciones superpuestas de las funciones y valores de los individuos que forman parte de los grupos. Pero éste es un problema que, si bien afecta al proceso de adopción de decisiones, va mucho más allá del propósito del presente documento, que es el de determinar las medidas del valor utilizadas en dicho proceso.

Del examen de las concepciones del valor realizado en este capítulo se desprenden varias conclusiones:

1. No existe ninguna medida absoluta del valor económico de un bosque y de la tierra en que éste crece. Todos los valores económicos son relativos, ya que dependen tanto del punto de vista adoptado como de las condiciones de oferta y demanda con que se enfrentan los diferentes grupos que utilizan el bosque. Las concepciones del valor pueden cambiar rápidamente en el curso del tiempo.

2. Los diversos puntos de vista no suelen ser complementarios, y a menudo las concepciones del valor implícitas están en conflicto directo.

3. Estos conflictos entre puntos de vista y concepciones del valor crean problemas cuando se trata de determinar los criterios que han de aplicarse en la adopción de decisiones. Cada grupo con un punto de vista diferente asignará probablemente un conjunto diferente de valores a los productos o usos posibles y opuestos de una determinada zona del bosque. Además, los responsables de la adopción de decisiones han de tener en cuenta las reclamaciones y concepciones de los valores de quienes desean talar el bosque y utilizar la tierra con otros fines. Por consiguiente, para llegar a una decisión será necesario realizar una difícil elección entre diferentes concepciones de los valores.

Ningún punto de vista o conjunto de valores en particular es el correcto, salvo a los ojos de cada uno de los grupos de interés. Para comprender los diferentes valores es necesario aplicar diversas técnicas de evaluación. En el capítulo siguiente se examinan de modo muy resumido las principales técnicas disponibles y su posible utilidad en situaciones reales.

Observaciones finales

Es obvio que se pueden plantear otros interrogantes, o variantes de los doce antes examinados, que sean pertinentes en determinados casos o aplicables a determinados grupos. Sin embargo, la experiencia indica que, si el responsable de la adopción de decisiones responde debidamente a estos interrogantes, podrá estar bastante seguro de haber abordado los principales problemas relacionados con los efectos de los proyectos forestales de la nueva generación sobre la distribución, la sostenibilidad y la eficiencia.

5. Evaluación de la planificación

En el capítulo anterior se expusieron los principales tipos de interrogantes que se plantean al evaluar los efectos posibles o efectivos de los proyectos forestales de la nueva generación. En este capítulo se examinan los problemas relacionados con el diseño de la evaluación. Antes de decidir el método y la técnica específicos que habrán de utilizarse para responder a cada uno de los interrogantes pertinentes, es importante hacer las consideraciones siguientes:

• necesidad de especificar suficientemente los interrogantes a los que se deberá responder en la evaluación;

• etapa del proceso de elaboración del proyecto en la que habrán de plantearse los interrogantes; y

• limitaciones técnicas e institucionales a la evaluación global.

La primera consideración es necesaria para que la evaluación responda a las preguntas correctas. Es muy frecuente iniciar una evaluación sin haber especificado cómo debería ser el producto final, es decir qué tipos dé interrogantes se necesitan. Sin una especificación suficiente, los esfuerzos pueden resultar inútiles.

La segunda consideración es necesaria por dos motivos: en primer lugar, en cada una de las etapas del proceso de elaboración del proyecto los interrogantes pertinentes serán en general los mismos, pero los criterios para responder a esos interrogantes serán diferentes (las técnicas apropiadas no dependen sólo del tipo de interrogante planteado, sino también de la etapa, por ejemplo si se trata de interrogantes a priori o a posteriori). Así pues, en las etapas iniciales los interrogantes se plantean a priori, mientras que en las últimas, una vez que se ha ejecutado el proyecto, se plantean esas mismas preguntas pero a posteriori, es decir si el proyecto ha tenido de hecho los efectos que se preveían en un principio. El segundo motivo para tener en cuenta las etapas del proyecto es que se puede evitar la duplicación de esfuerzos en etapas posteriores si se recuerda que será necesario responder a las mismas preguntas durante todo el curso del proyecto. Por ejemplo, existe la posibilidad de elaborar bases comunes de datos acumulados a lo largo del proyecto.

La tercera consideración es importante (1) para asignar adecuadamente unos recursos limitados con el fin de responder a cada uno de los interrogantes prioritarios; (2) para ajustar la secuencia cronológica y la intensidad de los esfuerzos con el fin de reflejar las necesidades y las limitaciones de recursos; y (3) para tener en cuenta las preocupaciones de los responsables de la adopción de decisiones en cuanto a credibilidad y Habilidad (por ejemplo haciendo que la evaluación sea lo suficientemente transparente como para ser aceptada).

En el resto de este capítulo se examinarán más detenidamente cada una de estas tres consideraciones.

Necesidad de especificar claramente cada uno de los interrogantes que han de abordarse

Los encargados de tomar decisiones pueden plantear un interrogante sin ofrecer detalles suficientes para que los analistas den una respuesta. En ese caso, los analistas tendrán que pedir esos detalles. Por ejemplo, si el responsable de la adopción de decisiones se limita a preguntar cuál es el valor financiero del proyecto, el analista tendrá que averiguar desde qué punto de vista se considera el valor financiero y cómo se mide éste. Asimismo, es posible realizar un análisis de la eficiencia económica desde el punto de vista nacional, regional o local. Es necesario especificar cuál es el punto de vista, ya que la información necesaria y los resultados obtenidos serán diferentes para cada uno de ellos.

En el caso de los interrogantes relacionados con la distribución de los ingresos, es necesario dar detalles concretos sobre qué grupos interesan y a quiénes interesan. Por ejemplo, ¿qué se entiende cuando se pregunta cuáles son los beneficios para las personas con ingresos bajos? ¿Cómo se definen los ingresos bajos en la evaluación? Puede que sea necesaria cierta interacción desde un principio entre los responsables de la adopción de decisiones y los analistas para llegar a un acuerdo sobre estas cuestiones.

Cuando los responsables de la adopción de decisiones proponen que se realice una evaluación de los efectos económicos, a veces no toman en consideración los puntos de vista u opiniones de todos los grupos afectados. Los grupos controlan los recursos y deciden si éstos deben ser destinados a un determinado proyecto y en qué cantidad. La persona que efectúa la evaluación ha de tener esto presente al determinar los interrogantes que deberán plantearse. Por ejemplo, un proyecto puede ser sumamente atractivo desde el punto de vista de la eficiencia económica nacional, pero no se realizará según lo previsto si no es también atractivo desde el punto de vista financiero para todas las entidades privadas que han de destinar recursos al mismo.

Un proyecto no atractivo desde el punto de vista financiero puede llegar a serlo si el gobierno (el sector público) proporciona subvenciones (incentivos). Que estas subvenciones se consideren o no justificables en un contexto socioeconómico depende directamente de su cuantía en relación con los excedentes económicos asociados con el proyecto (beneficios económicos menos costos económicos, debidamente ajustados). Asimismo, los análisis que demuestran que un proyecto parece ser más atractivo desde el punto de vista financiero que desde el económico pueden ofrecer ciertos indicios acerca de la conveniencia de imponer un gravamen a los grupos interesados.

La realización de las intervenciones previstas dará lugar a cambios y beneficios que podrán tener efectos a diversos niveles: familiar, comunitario, nacional y regional (FAO, 1989a). El análisis deberá proponer métodos para vigilar y medir los beneficios previstos de tales interacciones. Esto significa que será preciso ir más allá de las cuestiones relacionadas con los resultados, es decir el número de viveros creados o de técnicos capacitados o el volumen de la madera extraída, para pasar a las cuestiones relativas a los efectos que tendrán, en particular qué beneficios se obtendrán en relación con los aspectos seleccionados del bienestar. Para ello será necesario determinar unos indicadores sencillos pero fundamentales de los efectos que puedan utilizarse para responder a los interrogantes.

Por ejemplo, uno de los indicadores más frecuentes de la situación social en las zonas rurales del tercer mundo es el tipo de vivienda. En su forma más tosca, el número de tejados de hojalata se utiliza como medida de la riqueza o pobreza relativa de familias o aldeas, ya sea en una sola ocasión o en el curso del tiempo (Chambers 1985). Pero este método tiene sus limitaciones. En un programa de desarrollo provincial ejecutado en Java central, Indonesia, se elaboraron dos series de indicadores para medir la prosperidad relativa de los beneficiarios (Soetoro 1979). La primera serie se centraba en los ejemplos de riqueza material que podían observarse en el recinto familiar y sus alrededores, y en particular el tipo de materiales utilizados en la construcción de los muros, ventanas, suelos y tejados. La segunda serie se refería a las apreciaciones de un determinado grupo de aldeanos acerca de quién gozaba de una posición desahogada y quién no. Aunque la primera serie era más fácil de comprobar rápidamente por personas ajenas, la segunda - que se muestra en el cuadro 5.1 - se basaba más firmemente en los conocimientos y valores de la población local.

Cuadro 5.1. Indicadores de la pobreza en Java central.

Fuente: Soetoro 1979.

Este segundo enfoque ofrece las tres ventajas siguientes (Honadle 1982):

1. Tiene más probabilidades de seguir sirviendo como patrón una vez retirada la ayuda externa al proyecto, al estar enraizado en el contexto local.

2. Aumenta las probabilidades de que el personal técnico no pase por alto las categorías sociales localmente definidas.

3. Moviliza los conocimientos locales, los articula e inicia un proceso por el cual las categorías analíticas se basan en las apreciaciones de la población rural.

Evaluación en diferentes etapas del proyecto

Tanto las personas encargadas de adoptar decisiones como las afectadas por los proyectos necesitan respuestas a los diversos interrogantes mencionado en el capítulo 4 en diferentes etapas del proceso de elaboración del proyecto. Este proceso entraña cuatro fases principales de determinación, preparación, ejecución y seguimiento, que se ilustran en la Figura 5.1. Los tipos de interrogantes planteados dependerán de que se refieran a un proyecto posible o propuesto, a un proyecto en curso o a un proyecto ya concluido.

La evaluación de los efectos se realiza en todas las etapas del proceso de elaboración y ejecución del proyecto. Dado que las evaluaciones se realizan con el fin de responder a determinados tipos de interrogantes, una evaluación en una determinada etapa del proceso podrá diferir en algunos aspectos de evaluaciones efectuadas en otras etapas.

Aunque los interrogantes específicos varían según la etapa del proyecto, existen muchas similitudes en cuanto al tipo de interrogantes a los que es necesario responder en las diferentes etapas. Además, en cada etapa del proceso de elaboración del proyecto se utilizan métodos similares de evaluación y se requieren tipos similares de información. Sin embargo, el medio de obtener información y el grado de detalle necesario podrán variar de una etapa a otra. Un examen del proceso de evaluación financiera pone de manifiesto algunas de estas diferencias.

Figura 5.1. Proceso de elaboración del proyecto.

En la fase de determinación del proyecto, estimaciones aproximadas de los costos y rendimientos pueden ser suficientes para decidir si los proyectos previstos merecen o no un examen más detenido. En la etapa de preparación del proyecto, puede que sea necesaria una cantidad considerablemente mayor de detalles y una mayor precisión para evaluar diseños alternativos del proyecto. En ambas etapas, los datos relativos a los costos y rendimientos son estimaciones de sucesos futuros. La incertidumbre en torno a estas estimaciones es considerable, y es necesario reconocer que los resultados de una evaluación en estas etapas se basan en estimaciones de sucesos futuros que nunca podrán conocerse con certeza.

En la etapa de ejecución del proyecto, se intentará medir los costos y rendimientos que se hayan originado, vigilar los gastos y entradas efectivos y estimar los que probablemente se originarán. En esta etapa es posible que el tiempo y los fondos disponibles no permitan hacer observaciones suficientes para determinar los costos y beneficios efectivos. Puede que sea difícil obtener información sobre costos y beneficios pasados a partir de los registros existentes, los cuales tal vez no sean asequibles, no estén completos, no sean precisos o no se presenten en una forma útil para el analista. Dado que el proyecto no está aún terminado, deberán hacerse también estimaciones de los costos y beneficios futuros, con toda la incertidumbre que esto conlleva. Al inicio del proceso de elaboración del proyecto será necesario examinar los sistemas de mantenimiento de registros con el fin de facilitar la labor de evaluación en etapas posteriores.

Una vez concluido el proyecto, se deberán estimar los costos y beneficios a partir de los datos existentes en los registros, en caso de que sean asequibles, o a partir de la observación de las condiciones imperantes. Cuanto más tiempo haya transcurrido desde la conclusión del proyecto, menos probable será que los registros de las actividades y resultados del proyecto sean asequibles.

Uno de los obstáculos para obtener y coordinar información en las diversas etapas del proceso consiste en que la evaluación efectuada en una etapa del proyecto está a menudo aislada de las evaluaciones efectuadas en otras etapas. De este modo, puede que en una etapa posterior un analista disponga de poca o nula información proveniente de evaluaciones del mismo proyecto efectuadas en etapas anteriores. La información resulta costosa, por lo que se debe hacer todo lo posible para utilizarla de modo efectivo y eficiente. La evaluación de los efectos del proyecto deberá insertarse en un contexto integral dentro del proceso de elaboración del proyecto. Se deberán hacer planes para vincular lo más estrechamente posible las actividades de evaluación a lo largo del proceso, pero sin poner en peligro las funciones de verificación y la independencia de algunos tipos de evaluación.

La evaluación deberá seguir un esquema iterativo, sin tener en cuenta la fase en que se encuentra el proceso de elaboración del proyecto. Los responsables de la adopción de decisiones plantean los interrogantes cuyas respuestas desean recibir e indican las limitaciones de fondos y tiempo de la evaluación propuesta. El personal técnico determina qué método de evaluación podría utilizarse para responder a los interrogantes y si los datos que requiere el método en cuestión son asequibles o podrían obtenerse dentro de las limitaciones de fondos y de tiempo especificadas. Puede que con los fondos y el tiempo disponibles no sea posible responder a todos los interrogantes planteados con el grado de detalle deseado. En este caso, puede que el responsable de la adopción de decisiones tenga que modificar los interrogantes y/o las limitaciones; o puede que sea necesario modificar el método de evaluación para llegar a un compromiso viable.

Durante las fases de determinación y preparación del proyecto, la actividad efectiva de evaluación deberá seguir también un esquema iterativo. No es deseable desperdiciar una gran cantidad de recursos en una evaluación detallada de opciones o alternativas que se descartarán en la etapa siguiente del proceso de elaboración del proyecto. En su lugar, los responsables de la adopción de decisiones y los analistas pueden empezar diseñando de modo aproximado los proyectos posibles y efectuar una apreciación rápida y general de estos diseños. Para realizar estas apreciaciones podrán utilizarse estimaciones aproximadas de los insumos y productos, así como de la viabilidad y conveniencia del proyecto, ofreciendo únicamente los detalles suficientes para eliminar los proyectos que obviamente no sean viables o convenientes.

Por ejemplo, en un proyecto para producir madera en rollo industrial en plantaciones, habría que examinar en primer lugar las especies que podrían plantarse y determinar cuáles producirían una madera aceptable para la industria y cuáles serían adecuadas en los posibles emplazamientos disponibles para las plantaciones, lo que permitiría prescindir de las que no fuesen idóneas. A continuación se podrían clasificar los posibles costos y beneficios del cultivo de las especies adecuadas como altos, medios o bajos. Si las demás circunstancias permanecen más o menos invariables, las especies con altos beneficios/bajos costos serán probablemente más convenientes que las especies con beneficios medios o bajos y costos medios o altos. Después de un somero un análisis inicial de otras posibles soluciones, el responsable de la adopción de decisiones y el analista estarán en buenas condiciones para rechazar las especies menos convenientes. Las que superen esta evaluación inicial podrán incluirse en un diseño y una evaluación más detallados, utilizando datos más precisos. Este tipo de interacción progresiva entre diseño y apreciación a través de etapas cada vez más detalladas y complejas es un procedimiento útil para abordar el análisis de los efectos.

Limitaciones técnicas e institucionales a la evaluación

En los párrafos anteriores se han indicado algunos de los factores fundamentales que hay que tener en cuenta al diseñar las estrategias y métodos de evaluación. Cuando se elige un determinado método empírico para evaluar o responder a los diversos interrogantes planteados en relación con los efectos, hay que tener en cuenta no sólo las ventajas técnicas de los diferentes métodos, sino también los objetivos fijados y los criterios utilizados para juzgar la utilidad y credibilidad de una evaluación (figura 5.2). El método de evaluación más defendible desde el punto de vista técnico deberá ofrecer unos resultados que satisfagan las necesidades del responsable de la adopción de decisiones, pero estos resultados no deberán llegar demasiado tarde para ser utilizados ni costar demasiado para ser aceptables.

Cuando se elige el método de evaluación, hay que sopesar cuidadosamente los factores técnicos, la finalidad y uso primario de la evaluación, su utilidad en función de la oportunidad y pertinencia y la probable credibilidad de los resultados. Este último punto es importante, aunque a veces se pasa por alto. Cuando los resultados de la evaluación vayan a utilizarse para justificar actividades futuras o pasadas del proyecto ante otras personas, habrá que preocuparse por el modo en que éstas juzgarán los resultados de la evaluación. Si se sospecha de la reputación de los analistas, si los resultados no son fáciles de entender, si los datos utilizados y/o producidos por el análisis suscitan un alto grado de incertidumbre y controversia, si los resultados no concuerdan con la información disponible de otras fuentes, y si no son aceptables para los asesores del proyecto, la evaluación será probablemente inútil para alcanzar los objetivos, por muy bien que se haya realizado desde un punto de vista técnico.

En resumen, al elegir el enfoque y el modo en que habrá de llevarse a cabo la evaluación, los planificadores del proyecto y los responsables de la adopción de decisiones deberán reconocer las limitaciones impuestas en la práctica a la evaluación por los factores siguientes:

• los interrogantes que habrán de plantearse en relación con el proyecto;

• las limitaciones de fondos y tiempo con que se enfrenta el proyecto de evaluación;

• la capacidad de quienes efectúan la evaluación y las limitaciones en las que deben trabajar; y

• la disponibilidad de datos requeridos por el método de evaluación propuesto.

Un analista puede elegir entre muchos medios y técnicas para realizar la evaluación, que comprenden desde el examen de la información existente a la realización de un estudio monográfico exhaustivo.

Sin embargo, independientemente de la técnica o técnicas específicas que se apliquen, se pueden indicar algunas medidas prácticas que contribuyen a simplificar lo más posible el enfoque. La primera consiste en establecer las prioridades y las necesidades de información. Los interrogantes que habrá que tener siempre presentes son: ¿Quién va utilizar esta información y con qué fin? La respuesta a estos interrogantes deberá determinar lo que ha de preguntarse y el modo en que han de presentarse los resultados.

Dependiendo del tipo de proyecto forestal y de la etapa que haya alcanzado en su evolución, los que participen directamente en él deberán especificar qué información se necesita, por qué se necesita y quién la utilizará. También es pertinente saber cuánto costará recogerla, elaborarla, analizarla y presentarla, así como cuánto tiempo se tardará en hacerlo. Para facilitar este proceso, Chambers (1981) ha defendido las prácticas de la ignorancia óptima y de la imprecisión apropiada. La primera se refiere a la información mínima que es necesaria para adoptar decisiones razonables; la experiencia enseña a determinar con precisión este nivel mínimo. La segunda se refiere al hecho de que, aunque la imprecisión no es una virtud, ahorrar tiempo y dinero sí lo es. El grado de precisión depende en gran medida del carácter de los interrogantes que planteen. Por ejemplo, en un proyecto destinado a promover la ordenación de una cuenca hidrográfica, la precisión puede ser más conveniente en el caso de la información sobre los incentivos que, por ejemplo, en el de la información sobre las tecnologías disponibles.

Figura 5.2. Factores que influyen en la elección de un método de evaluación de los efectos de proyectos forestales.