3 BILAN DU COMMERCE DES PRODUITS ALIMENTAIRES ET AGRICOLES

L'Indonésie est traditionnellement un exportateur net de produits agricoles (tableau 4). Au cours de la dernière moitié des années 80, les excédents agricoles étaient de l'ordre de 1 200 dollars E.-U. à 1 500 millions de dollars E.-U. par an. Au cours de la dernière moitié des années 90, toutefois, ces excédents ont chuté à 900 millions de dollars E.-U. par an. Le déclin était dû pour l'essentiel à un net redressement de la balance des paiements. Les exportations nettes de denrées alimentaires ont chuté, passant d'un excédent de 500 millions de dollars E.-U. à la fin des années 80 à un déficit de 900 millions de dollars E.-U. au cours de la deuxième moitié des années 90.

Tableau 4. Commerce des produits agricoles et alimentaires (moyennes annuelles)

Source: FAOSTAT.

3.1 Exportations agricoles

Les principales exportations agricoles de l'Indonésie sont les produits des cultures arbustives, y compris les produits tirés du palmier et du cocotier (33,8 pour cent, le caoutchouc (18,6 pour cent), le café, le thé et les épices (25,9 pour cent).^[70] L'Indonésie a également réussi à diversifier le secteur des fruits et des légumes vers le haut de gamme (5,8 pour cent). Au total, ces quatre catégories de produits représentaient 84 pour cent de toutes les exportations agricoles en 1998-2000.

Les exportations de denrées alimentaires et de produits agricoles ont progressé, passant de 4,8 à 8,1 pour cent par an respectivement, entre 1984-1986 et 1994-1996 (tableau 5). Depuis lors, le développement des exportations alimentaires a été réduit et celui des autres produits agricoles a reculé. Cet aspect a été une préoccupation importante des pouvoirs publics, qui espéraient que la forte dévaluation de la roupie stimulerait les exportations et partant la reprise économique.

Tableau 5. Exportations agricoles de l'Indonésie

Source: FAOSTAT.

Comme indiqué au tableau 5, les résultats médiocres de l'Indonésie dans le domaine des exportations, s'expliquent surtout par la baisse du cours des produits, ces dernières années. La valeur unitaire des principaux produits d'exportation de l'Indonésie a chuté brusquement, alors que les volumes ont pour la plupart progressé de 1994-1996 et 1998-2000. Le recul des cours a été particulièrement marqué pour le caoutchouc. Un facteur susceptible d'avoir contribué aux faibles résultats à l'exportation est l'effondrement structurel du système de financement des échanges. Les nombreuses faillites bancaires et le risque inhérent au pays ont provoqué la totale déroute des mécanismes locaux et internationaux de financement des échanges au cours des premières années de la crise (Brown and Magiera, 2000). L'augmentation des risques commerciaux peut également avoir conduit à des ristournes et à des prix réduits en dollars, pour les exportations indonésiennes.

3.2 Importations agricoles

Les principales importations agricoles non alimentaires de l'Indonésie sont les fibres textiles (17,5 pour cent) et les aliments pour le bétail (7,5 pour cent).^[71] Les principales importations alimentaires sont le riz (20,2 pour cent), les autres céréales (16,6 pour cent), les oléagineux (6,4 pour cent) et le sucre (10,1 pour cent). Au total ces produits représentaient 78,2 pour cent de toutes les importations agricoles en 1998-2000.

Les importations agricoles et alimentaires de l'Indonésie ont progressé rapidement à 17,5 et 16,5 pour cent par an, respectivement, entre 1984-1986 et 1994-1996 (tableau 6). Cette expansion rapide des importations représente le déclin de l'Indonésie pour les excédents des échanges agricoles. Les importations ont légèrement reculé ces deux dernières années, tout comme les exportations Pendant ce temps, les importations de riz et de sucre continuent à augmenter ce qui se traduit par un déficit des échanges de denrées alimentaires.

Tableau 6. Importations agricoles de l'Indonésie

Source: FAOSTAT.

Dans la catégorie des produits non alimentaires, les importations de fibres textiles dépendent de la situation dans le secteur du textile et de l'habillement. Le développement rapide de ces industries a eu lieu principalement à la fin des années 80 et au début des années 90. La croissance des importations d'aliments pour le bétail reflète la hausse des revenus qui s'est traduite par une hausse de la demande de volailles. Les importations sont concentrées sur les aliments protéinés pour lesquels l'Indonésie enregistre traditionnellement un déficit.

Parmi des produits alimentaires, l'augmentation des importations de sucre reflète des problèmes structurels à long terme du secteur de ce produit en Indonésie. Les rendements en sucrose ont commencé à baisser dès les années 70; Les agriculteurs abandonnent souvent ce secteur pour des cultures sont plus rentables que le sucre alors que parallèlement le secteur des produits alimentaires et des boissons nécessite des quantités de sucre plus élevées que celles produites dans les pays. Les autorités ont tenté de restructurer le secteur en déplaçant la production de canne à sucre dans des zones de culture extensive hors de Java et en vendant ou en fermant des sucreries publiques. Toutefois, ces efforts remontent maintenant à plus de 20 ans et ils n'ont pas permis de réduire les importations.

L'augmentation des importations de riz préoccupe vivement les autorités. Au cours de la dernière décennie, on a enregistré deux hausses des importations de riz liées aux intempéries. La première a eu lieu en 1995 et a été causée par le niveau très faible des stocks et la récolte médiocre de l'année précédente. De ce fait, les importations de riz ont progressé, passant d'une moyenne de 300 000 tonnes par an au début des années 90 à au moins 2 millions de tonnes par an en 1994-96. La deuxième a été due au phénomène météorologique El Nino en 1997 et 1998. Les importations de riz ont encore progressé davantage, passant à une moyenne de 3 millions de tonnes par an en 1998-2000.

Bien que l'Indonésie ait connu des conditions météorologiques proches de la normale au cours des dernières années, la production n'a pas repris aux niveaux de la tendance. De 985 à 1996, la production de riz a augmenté de 2,1 pour cent par an. Cela a permis une progression continue de la disponibilité par habitant du riz produit localement, même si la population a augmenté de 1,7 pour cent par an. De 1996 à 2002, toutefois, la production de riz n'a pas évolué. Ni la superficie cultivée ni les rendements n'ont sensiblement changé. Avec la croissance constante de la population, la disponibilité de riz par habitant, dans le pays a baissé et les importations se sont poursuivies à des niveaux élevés. En 2001, les importations de riz étaient d'environ 1 million de tonnes. En 2002, elles ont atteint plus de 3 millions de tonnes. Cela a conduit a des préoccupations, maintenant que l'Indonésie accuse un déficit structurel en riz (Tabor et al., 2002).

Le blé est l'autre céréale importée en grandes quantités. Les produits à base de farine de blé peuvent remplacer le riz et sont consommés principalement par les ménages à revenus moyens ou élevés. Les importations ont augmenté rapidement entre 1984-86 et 1994-96 mais ont reculé pendant la crise économique.

3.3 Réductions tarifaires et échanges

La décision des autorités indonésiennes, de réduire les obstacles aux importations a suscité une inquiétude à propos de l'éventualité d'une augmentation des importations. Selon certains, les industries indonésiennes manquent de compétitivité, et n'ont pas la capacité de réagir dans un contexte de droits faibles. Pour évaluer cette préoccupation, le tableau 7 compare les modifications des droits avec les modifications des échanges pour les principaux groupes de produits. Le tableau montre les droits moyens de l'Indonésie pour les années 1994 et 1998 et les modifications des excédents commerciaux en Indonésie (ou déficit) entre 1994 et 1999. La modification des excédents commerciaux est égale à: (exportations moins importations en 1999) moins (exportations moins importations en 1994).^[72]

Un nombre positif indique que la situation des échanges de l'Indonésie s'est améliorée, entre 1994 et 1999 alors qu'un nombre négatif indique l'inverse.

Comme indique au tableau 7, on a assisté à une réduction substantielle des droits dans tous les secteurs économiques. Pour l'ensemble du secteur non-pétrolier/gaz, les droits moyens de l'Indonésie ont diminué de 50 pour cent - de 19,6 pour cent en 1994 à 9,5 pour cent en 1998. Cependant, rien n'indique encore que cela ait eu un effet négatif sur les secteurs qui se concurrencent pour les importations. Au contraire, les excédents commerciaux de l'Indonésie ont progressé de 17,7 milliards de dollars E.-U. entre 1994 et 1999. Cela reflète le fait que la balance commerciale du pays est fortement déterminée non seulement par les droits de douane mais aussi par les facteurs macroéconomiques - notamment la relation entre l'épargne et les investissements. La croissance des excédents commerciaux de l'Indonésie est due principalement à la crise économique et au déclin des importations qui se sont traduites par le mouvement de fuite de l'épargne étrangère de l'économie indonésienne.

Les résultats relatifs au secteur agricole sont plus mitigés que ceux relatifs à l'ensemble de l'économie. La balance commerciale pour l'ensemble du secteur agricole (y compris les produits halieutiques) ont diminué de 900 millions de dollars E.-U.). Les secteurs agricoles dont la balance commerciale a chuté sont le caoutchouc, les céréales et le sucre. Dans le cas du caoutchouc, le déclin a été du a un recul des exportations - et non à une hausse des importations.^[73] Seulement dans le cas des céréales et du sucre la détérioration a été due à un accroissement des importations.

Il est difficile de déterminer si la protection a progressé ou diminué pour les céréales et le sucre puisque ces deux produits étaient soumis à des obstacles à l'importation non tarifaires pour de nombreuses années. Il semblerait que la protection ait augmenté pour le riz mais qu'elle ait reculé pour le sucre. Dans le cas du riz, le BULOG a tenté de maintenir les prix du riz au même niveau que les cours mondiaux, au début des années 90. Les droits de douane ad valorem, sur le sucre sont actuellement de 20-25 pour cent. Il semblerait donc que le sucre soit le seul produit pour lequel un recul de la protection est lié à la hausse des importations.

Tableau 7. Droits de douane et échanges pour les secteurs des produits autres que le pétrole et le gaz, en Indonésie (1994-1999)

Source: Magiera (2000a).

Tableau 8. Progressivité des droits pour les produits destinés à l'exportation, en Indonésie

Source: Lindland (1997). L'écart des droits de douane de référence est la différence entre les droits de douane sur les extrants et sur les intrants, pour chaque groupe de produits au cours de la période 1986-88. L'écart des droits de douane consolidés est la différence entre la moyenne des droits de douane consolidés sur les extrants et les droits de douane consolidés sur les intrants. On ne tient compte que les écarts positifs pour calculer les moyennes pour chaque groupe de produits et pour chaque pays. Autrement dit, la progressivité des droits négative est exclue des moyennes.

3.4 Progressivité des droits sur les marchés étrangers

Comme indiqué précédemment, les autorités indonésiennes ont pour objectif essentiel de réduire la dépendance des exportations de produits primaires et de progresser dans la filière de la valeur ajoutée des produits alimentaires transformés. Cet objectif a été entravé à la fois par des facteurs internes et externes. Dans le pays, les industriels doivent affronter des coûts élevés de capitaux, les carences du système de commercialisation interne et les difficultés d'obtenir un approvisionnement sûr en matières premières de qualité supérieure^[74]. À l'extérieur, l'Indonésie a des difficultés à respecter les normes de qualité exigées sur les marchés étrangers (voir section suivante) et doit faire face aux obstacles traditionnels aux échanges comme la progressivité des droits.

En 1977, une étude de la FAO a relevé que le Cycle d'Uruguay entraînerait la progressivité des droits pour presque tous les produits agricoles sur les marchés de l'Union européenne, du Japon et des États-Unis (Lindland, 1997). Cela est illustré au tableau 8 qui indique l'écart entre les droits pour les extrants et les intrants pour les produits d'exportation ayant un intérêt pour l'Indonésie. À l'exception du tabac au Japon et du café/cacao aux États-Unis, on assiste à un recul de la progressivité des droits pour tous les produits d'intérêt pour l'Indonésie.^[75] Pour la plupart des produits, ce déclin est inférieur au déclin moyen enregistré pour tous les produits. Cela peut refléter le fait que les produits intéressants pour l'Indonésie sont essentiellement des produits tropicaux, qui tendent à avoir des droits de base inférieurs à ceux des zones tempérées produits dans les pays développés.

3.5 Recours commerciaux et normes sanitaires/phytosanitaires sur les marchés étrangers

L'Indonésie a fait l'objet d'un grand nombre d'actions anti-dumping et de recours commerciaux à l'étranger. Bien que ces actions aient été engagées dans la plupart des cas par des pays développés, on a enregistré un nombre croissant d'actions provenant des pays en développement d'Asie. Pour se défendre contre de telles actions les pouvoirs publics et le secteur privé ont dû investir de grandes quantités de ressources. Certains cas sont clairement motivés par les pressions politiques internes du pays qui a engagé l'action.

Les mesures anti-dumping concernant les exportations agricoles de l'Indonésie sont assez peu nombreuses - le concentré de tomates en Australie, le sorbitol dans l'Union européenne, les champignons en boîte aux États-Unis. On a également enregistré un certain nombre de cas concernant des produits obtenus en aval, à partir du cuir et des fibres naturelles. La presse indonésienne a signalé que plusieurs milliards de dollars d'échanges peuvent être affectés par les décisions anti-dumping et relatives aux droits compensatoires. Même si le nombre d'actions est peu élevé dans le secteur de l'agriculture, les autorités indonésiennes sont sous pression pour résoudre le problème et pourraient lier le résultat des négociaitons sur l'agriculture à l'amélioration des règles sur les mesures anti-dumping et les sauvegardes.

Figure 1. Nombre de consignes particulières affectant les exportations indonésiennes de produits alimentaires transformés, vers l'Australie

Source: Ministère indonésien de l'industrie et du commerce.

L'Indonésie est également préoccupée par le nombre croissant de mesures prises pour limiter les exportations agricoles et halieutiques en incorporant des raisons relatives aux normes sanitaires ou phytosanitaires, aux obstacles techniques au commerce et à l'environnement (figure 1). Les exportateurs indonésiens ont de grandes difficultés à respecter les normes en vigueur sur les divers marchés des pays développés et à suivre les modifications de la réglementation sur ces marchés. Pour ce qui est des réglementations qui semblent constituer un obstacle déloyal au commerce, l'Indonésie n'a pas encore été impliquée dans un différend dans le cadre de l'OMC.^[76] Parallèlement, les autorités estiment que les consultations bilatérales sont d'une utilité réduite pour résoudre les différends. L'Indonésie pourrait donc profiter de toute modification conduisant à une transparence accrue et à une plus forte harmonisation des normes basées sur des règles adoptées au plan international.^[77]