Análisis ético de la pesca

Razonamiento ético

Las cuestiones que afectan a la pesca expuestas brevemente en la segunda sección ponen de manifiesto que el mundo tiene ante sí una serie de problemas complejos y urgentes que obligan a buscar opciones y decisiones, cuyos imperativos morales se han de examinar cuidadosamente en un enfoque ético para la pesca. Aunque las consideraciones morales son sólo uno de los aspectos que conducen a la selección de soluciones, las soluciones morales son de un carácter que las desvincula de las que se proponen desde los puntos de vista puramente bioecológicos, económicos y tecnológicos, debido a que:

• Tienen un ámbito global. Los asuntos se abordan y presentan tomados en conjunto y no por partes no relacionadas entre sí. Esto significa que hay que considerar las cuestiones éticas en relación con los factores económicos, las políticas sociales y las decisiones políticas, así como con la situación de los ecosistemas pertinentes.

• Abordan interacciones entre las personas, así como entre éstas y el entorno con intereses éticos en juego. Hay que realizar elecciones y adoptar decisiones que tienen repercusiones éticas y pueden poner en marcha interacciones positivas o negativas. Los factores sustanciales del análisis moral son los valores ecológicos y los intereses humanos básicos (bienestar, libertad y justicia) que hay que preservar; las normas morales que los protegerán; y las virtudes, derechos y obligaciones que son necesarios para aplicar las decisiones.

• Requieren diálogo. Desde una perspectiva de procedimiento, las soluciones morales se caracterizan por un diálogo informado, libre y razonado acerca de las cuestiones. A la vista de los factores morales sustanciales que intervienen, las soluciones éticas no se pueden presentar desde arriba, sino que las han de evaluar quienes se ven afectados por ellas en un debate abierto y libre. El análisis moral tiene que aclarar las condiciones de dicho debate y analizar los factores que se pueden presentar durante el proceso.

Para adoptar decisiones responsables desde el punto de vista ético se requiere la utilización de los mejores conocimientos disponibles y tener conciencia de las incertidumbres y el riesgo importantes. Las incertidumbres y el riesgo son cuestiones relacionadas entre sí, aplicables tanto al bienestar humano como al del ecosistema. Están relacionadas con las incertidumbres de nuestro conocimiento, que requieren un estudio ulterior. También guardan relación con la variabilidad inherente del sistema que se estudia, en el que puede haber un comportamiento caótico o estados múltiples de equilibrio, lo cual siempre puede ser difícil de predecir. En ambos casos se ha de adoptar un planteamiento ético para abordar las incertidumbres y los riesgos (FAO/OMS, 2003).

En un enfoque ético en relación con la pesca, el cambio de política o la introducción de una innovación tecnológica o de una nueva estrategia de ordenación no se evaluarán exclusivamente en función de la eficacia para alcanzar objetivos tradicionales. Habrá de: i) tener un ámbito más amplio; ii) determinar los factores morales sustanciales y los valores que intervienen; y iii) establecer el procedimiento para el diálogo moral, complementando el análisis tradicional con el examen explícito del bienestar, la libertad y la justicia.

Ética y economía

Hasta hace poco, las pesquerías se analizaban, al igual que casi todos los demás recursos naturales, con los instrumentos de la ecología y la economía. En dicho análisis, los criterios de rendimiento están relacionados con la conservación o protección ecológica, así como con la obtención de un valor máximo de los intereses propios definidos en términos estrictos, la eficacia y el crecimiento económico. Con estos instrumentos analíticos resulta difícil examinar muchos de los aspectos morales de la pesca. El análisis económico, por ejemplo, no pone de relieve la importancia de las principales nociones éticas de bienestar, libertad y justicia. Cabe decir lo mismo del análisis ecológico clásico, aunque en ambos se supone que a largo plazo la racionalidad económica y ecológica se unen para proporcionar un bienestar social óptimo. Ambos factores tienden a «olvidar» los problemas transitorios que se derivan de la introducción del cambio.

Sería útil complementar los análisis tradicionales con un análisis ético de las repercusiones de ese cambio. Las repercusiones pueden estar relacionadas, por ejemplo, con el riesgo que afrontan las personas en relación con la sostenibilidad familiar, la seguridad alimentaria y el empleo alternativo, así como el suministro de bienes públicos (servicios de asistencia sanitaria, escuelas, etc.) y otras necesidades fundamentales para mantener una calidad de vida aceptable. Es más fácil apreciar tales cuestiones y beneficios sociales cuando se relacionan con los intereses morales básicos que constituyen el bienestar humano.

En un análisis ético global de la pesca hay por lo menos dos componentes: i) el establecimiento de los aspectos del bienestar en los que hay que concentrarse en unas condiciones institucionales determinadas; y ii) el examen de los factores institucionales que pueden frustrar el logro de un bienestar básico por parte de las personas y las comunidades y los entornos correspondientes. Un análisis ético de la pesca debe complementar los análisis económicos predominantes del sector y las políticas pesqueras, incorporarse a ellos y servir para corregirlos. En este contexto, utilizando el enfoque de capacidad (Sen, 1985; Nussbaum y Sen, 1993), son muy importantes las siguientes premisas:

• Objetivos más amplios. El crecimiento económico y el logro de unos ingresos máximos (asociado con el modelo neoclásico) no se consideran objetivos suficientes para el desarrollo. Más bien, el desarrollo debe ser un medio para mejorar el bienestar y las oportunidades de las personas y garantizar los derechos humanos. Las personas constituyen la finalidad de la actividad económica y no el medio.

• Valores humanos. Se considera que la participación, el bienestar humano y la libertad son características centrales del desarrollo económico.

• Ecosistema y bienestar humano. Las disposiciones de carácter económico, político, jurídico y social en la pesca se deben evaluar en función de la manera en que fomentan el bienestar humano y ecológico, acrecientan la capacidad de la población y fortalecen la base para la libertad humana.

• Información. Un elemento central de la evaluación ética de la pesca es el reconocimiento de la importancia moral y la necesidad de reunir y transmitir información acerca de las condiciones del bienestar humano y de los ecosistemas y sus posibles cambios. Esto conlleva una ampliación de la base de información utilizada en la adopción de políticas y decisiones en los marcos local y regional para abordar cuestiones como la justicia social y la biodiversidad, así como los datos de importancia mundial o intercultural. Por ejemplo, los pescadores y los propietarios de embarcaciones que trabajan con equipo de alta tecnología en el hemisferio norte pueden tener acceso a poca información sobre la manera en que afectan al ecosistema sus artes de pesca, e incluso a menos información sobre la manera en que sus operaciones (por ejemplo, el sistema de cupos, el sistema de subvenciones) pueden influir en los medios de subsistencia de los pescadores africanos con los cuales pueden estar compitiendo sin saberlo. Dicha información es decisiva para conseguir mayor justicia a nivel regional o mundial.

• Emancipación. Una pregunta fundamental que lleva a un análisis ético es la siguiente: ¿Qué pueden hacer o ser en la práctica las personas? Se reconoce que, para poder ejercer derechos oficiales, se necesita un volumen sustancial de recursos. Para la emancipación se requiere algún grado de equidad en las condiciones básicas que rigen las posibilidades de las personas para realizar ciertas elecciones en su vida.

Ética y acceso restringido

Un imperativo moral importante en la pesca es el de evitar la sobreexplotación y garantizar la conservación de los recursos de manera justa y sostenible, mejorando el bienestar de la población. La primera parte de este principio se suele aceptar. Sin embargo, hay numerosas controversias acerca de la manera más eficaz de conseguir un equilibrio entre los imperativos de sostenibilidad y justicia (equidad) y el objetivo de la eficacia económica. El debate se ha orientado en gran medida a la manera de restringir el acceso (y asignar recursos), concentrándose, entre otras cosas, en el carácter de los derechos, los criterios para la asignación, las repercusiones positivas en la reducción de la capacidad de pesca, la creación de renta y la mejora de la situación económica (de los titulares de los derechos de acceso). Las cuestiones éticas como el bienestar humano, la justicia (exclusión) social y la libertad se abordan de manera superficial o se ignoran completamente. Esta sección se ocupa brevemente de las repercusiones éticas del acceso restringido (véanse los Recuadros, págs. 22 y 24).

Un imperativo moral importante en la pesca consiste en garantizar la conservación de los recursos

FAO/D. BARTLEY

El asunto de la reglamentación del acceso a los recursos pesqueros tiene relación tanto con la ética como con la economía y sirve para ilustrar que, como se ha señalado anteriormente, el razonamiento ético es de carácter global. La esencia de este razonamiento está en poner de relieve una base de información más amplia en comparación con la cual se puedan considerar sistemas alternativos de reglamentación en cuanto a sus efectos en el ecosistema y el bienestar humano.

La principal justificación moral del acceso restringido es que garantiza la conservación y la racionalidad económica, mejorando los beneficios totales para el titular del derecho y para la sociedad (mediante la integración de los costos). Se suele admitir que la atribución de derechos de larga duración mediante derechos de pesca aumenta los incentivos para actuar con responsabilidad y obtener resultados de la ordenación a corto y largo plazo. La consecuencia es que la ordenación apropiada y el dominio, los derechos y las responsabilidades, la conservación y la asignación van de la mano en una política eficaz de asignación (Garcia y Boncoeur, 2004).

Al establecer la propiedad sobre un recurso común, la principal cuestión ética se refiere tanto a la manera de decidir quién tiene acceso y quién no lo tiene como a la manera de equilibrar los intereses de la libertad de acceso con la justicia de la restricción mediante la distribución de los beneficios. En la denominada «tradición libertaria» (Schmidtz, 1990), la justificación de la propiedad y el dominio está en que, cuando las personas tienen sus propios poderes (autodominio), pueden intercambiarlos en el mercado ejerciendo dichos poderes y poseyendo lo que pueda surgir de esta labor. En consecuencia, como se señala en el denominado «teorema de Coase», la propiedad de los recursos, con un sistema eficaz de intercambio y un mecanismo asequible de solución de conflictos, debería garantizar unos resultados económicos óptimos (Coase, 1960).

Sin embargo, la posición libertaria ignora que cuando los poderes individuales llevan a cabo una labor válida lo hacen en un contexto social, como las comunidades de pescadores tradicionales, con su compleja trama de esfuerzos humanos múltiples. Una política de asignación que se concentre en los poderes propios individuales puede dar lugar a injusticias para con las comunidades de pescadores. Efectivamente, el teorema de Coase subraya que la propiedad no garantiza la equidad, reconociendo que no guarda relación con la dimensión moral de la distribución de los beneficios sociales y el bienestar humano.

Hay varias maneras distintas entre sí de limitar el acceso, desde los cupos individuales transferibles hasta los derechos comunales. En determinadas condiciones, algunos grupos sociales pueden obtener beneficios desproporcionados, mientras que otros quedan en un estado de escasez extrema (exclusión) e indigencia. Esta disparidad no se debe a la explotación excesiva y la falta de recursos materiales, sino a un marco institucional con un diseño humano y con resultados injustos. Las cuestiones que se plantean son las siguientes: i) la delegación de los derechos del Estado (derechos soberanos) en la ZEE; ii) la posible existencia de derechos tradicionales (no oficiales) establecidos a lo largo de años o decenios de uso (usufructo); iii) la estructura social y el sistema de poderes en los que tiene lugar la asignación tradicional y la nueva; iv) la existencia o la falta de consenso sobre estas asignaciones.

Una de las formas de derechos de propiedad individual en la pesca que más se han debatido y analizado es la de los cupos individuales transferibles (CIT). Desde el punto de vista ético, es posible elaborar y aplicar un sistema de CIT de diversas maneras, y hay varias posibilidades de elección que permiten ajustar el sistema a los recursos, las condiciones y el contexto socioeconómico. En teoría, los mecanismos de derechos de propiedad más firmes o más eficaces (que llevarían a una productividad económica máxima a largo plazo) serían los que imponen menos restricciones sobre el funcionamiento de los mercados. Ahora bien, puede haber una necesidad imperiosa de prestar una atención especial a las necesidades de los grupos desfavorecidos o vulnerables o de alcanzar objetivos sociales o demográficos particulares de carácter moral. Para ello puede ser necesaria una eficacia económica que no alcance el nivel «máximo». Cabe citar como ejemplos: i) las limitaciones sobre las transferencias de propiedad, para reglamentar la concentración de cupos en propiedad; ii) la autorización para alquilar (pero no vender) el derecho del usuario, a fin de evitar el desplazamiento de grupos desfavorecidos; iii) la restricción de la propiedad de extranjeros.

En un análisis ético se deben abordar los efectos de la restricción del acceso no sólo en las personas, sino también en las comunidades regionales y en la sociedad considerada en conjunto. Al preparar un mecanismo institucional para restringir el acceso en el sector hay que ser sensible a las diferencias entre las pesquerías y las comunidades pesqueras, garantizando que la competencia que es inevitable sea equitativa.

En relación con el acceso al capital, por ejemplo, las pesquerías industriales tienen acceso a crédito institucional con intereses bajos y a préstamos subvencionados para el desarrollo, mientras que los pescadores en pequeña escala sólo tienen acceso a crédito no institucional procedente de intermediarios o miembros de la familia, siempre con tipos de interés mucho más elevados. Por consiguiente, el apoyo institucional está sesgado hacia los pescadores en gran escala.

La justificación que se da para dicho mecanismo es que los pescadores en gran escala son más eficientes y contribuyen más al crecimiento económico, consiguiendo economías de escala en el suministro de infraestructura. Este planteamiento de la eficiencia en sentido estricto es un criterio necesario, pero no suficiente, para una política. La justicia (equidad) es también un elemento básico para la sostenibilidad y la autodeterminación es uno de los medios para asegurarla. Los recuadros que acompañan este análisis contienen algunos ejemplos de conflictos entre la eficiencia y los costos y la justicia sociales.

Ética, instituciones y decisiones

Uno de los retos más importantes de la ordenación de las pesquerías modernas es garantizar que los nuevos mecanismos institucionales introducidos y las decisiones adoptadas para aplicar el Código de Conducta para la Pesca Responsable no aumenten las desigualdades y las asimetrías que ya existen o creen otras nuevas que comprometan ulteriormente los medios de subsistencia de los segmentos vulnerables del sector o de la sociedad. A medida que evoluciona el proceso de transición hacia la pesca responsable, en un marco de oportunidades alternativas reducidas, crece la preocupación por las posibles consecuencias injustas desde el punto de vista social. Pueden dar lugar a esto las nuevas instituciones que surgen, caracterizadas por las asimetrías (por ejemplo, en el acceso a los mercados y el capital) y las fuertes diferencias (por ejemplo, entre los tipos y escalas de la pesca y las comunidades de pescadores). El resultado del proceso de cambio está condicionado por el entorno institucional. Las personas se pueden encontrar desvalidas por efecto de instituciones nuevas (como los derechos, los procesos o las políticas) creadas por otras personas más que de cualquier limitación inherente al carácter, las normas no oficiales inadecuadas o las prácticas sociales arraigadas.

Por consiguiente, una parte importante del análisis ético es la evaluación de la medida en que, en el proceso de elaboración y aplicación de nuevos instrumentos, organizaciones, sistemas de derechos, etc., algunas personas o grupos sociales pueden encontrarse como víctimas de un dominio injusto o de una discriminación indebida. Es importante formular un procedimiento razonable de decisión que sea suficientemente firme para determinar la manera en que se deben abordar los intereses contrapuestos (Rawls, 1951). Dicho análisis ético se podría racionalizar mediante el uso de una matriz ética (Mepham, 2000) (véase el Cuadro, pág. 26).

Ética e interconexiones

Las repercusiones transfronterizas y otras interconexiones, en particular cuando no son evidentes de manera inmediata, pueden plantear cuestiones éticas. Por ejemplo, las embarcaciones industriales que intentan hacer frente a una situación de escasez de recursos pueden invadir progresivamente zonas de bajura antes explotadas por pescadores tradicionales o reservadas para ellos. De esta manera se llevan recursos, produciendo daños en hábitats productivos, destruyendo artes de pesca y provocando accidentes. El resultado puede ser una carga económica adicional para las comunidades pobres (que tienen que sustituir las artes de pesca). Otras consecuencias pueden ser la pérdida de medios de subsistencia y un aumento sustancial del riesgo para las vidas humanas. Además, los pescadores en gran escala pueden hacer subir los precios de los insumos de pesca y sus desembarques masivos pueden reducir los precios del pescado. Esta situación puede aumentar los beneficios de los proveedores de los insumos y hacer disminuir los precios del pescado para los consumidores. Sin embargo, también puede elevar los costos para los pescadores en pequeña escala y reducir sus beneficios, haciéndoles perder competitividad y posiblemente marginando o desplazando a los menos eficientes.

La industrialización y la globalización pueden plantear cuestiones éticas en la pesca

FAO/21887/G. BIZZARRI

Existen grandes diferencias en la manera en que interactúan los factores económicos, comerciales, sociales y políticos en los distintos países y regiones y a nivel mundial y estas interacciones pueden dar lugar a consecuencias poco afortunadas. Por ejemplo, la tecnología pesquera moderna, la globalización del comercio, el aumento de la urbanización y la industrialización de la pesca han provocado un desplazamiento del poder y la influencia desde los pescadores en pequeña escala hacia los que operan en gran escala y desde los pescadores hacia los comerciantes al por menor (Friis, 1996). Este desplazamiento del poder ha ido unido a una explotación excesiva generalizada de los recursos y una propagación del síndrome de exceso de capacidad desde el mundo desarrollado hacia el mundo en desarrollo. Es indudable que ha habido efectos positivos en ambos mundos, pero los pescadores rurales en pequeña escala de muchas regiones han sufrido con frecuencia consecuencias muy adversas. Por consiguiente, las causas de la explotación excesiva local y de las dificultades económicas y sociales pueden ser ajenas a las comunidades de pescadores, en la estructura nacional e internacional del poder. Esta cuestión exige un fortalecimiento de los mecanismos para equilibrar los intereses y solucionar los conflictos a nivel tanto local como mundial.

En un análisis ético de la pesca hay que preguntarse si el entorno de las pesquerías facilita - o incluso impulsa - un proceso de marginación. Los entornos hostiles se pueden caracterizar por una política nacional desfavorable para el desarrollo de las zonas costeras, un mercado de capital distorsionado o la existencia de reglamentaciones o prácticas comerciales internacionales injustas. En un análisis cabe preguntarse si el mercado está distorsionado, especialmente los mercados de capital, con un acceso desigual al crédito y las subvenciones. Hay que preguntarse si se ha tenido cuidado de garantizar oportunidades alternativas de empleo para los pescadores desplazados.

El aumento de la competencia y la marginación pueden ser consecuencia de la globalización y el progreso tecnológico, así como de cambios en: i) las pautas del comercio; ii) las instituciones (por ejemplo los derechos de pesca); iii) las condiciones del acceso a los recursos financieros; etc. Debido a que están con frecuencia menos organizadas, tienen menor influencia política, son menos visibles, tienen menos solidez económica y están más dispersas o aisladas, las pesquerías en pequeña escala encuentran cada vez más dificultades para competir con las pesquerías en gran escala. Así pues, para las organizaciones no gubernamentales (ONG) ha adquirido carácter prioritario el fortalecimiento de la representación del subsector en pequeña escala y el fomento de su cohesión, promoviendo la deliberación pública y una participación más eficaz en la adopción de decisiones.

Información, diálogo y ética en la formulación de políticas

Se ha aducido que, si hay diferencias en el acceso de la población a los bienes y servicios (públicos) básicos como consecuencia de desigualdades sistemáticas en la distribución de los bienes de capital o el acceso a los mercados, es preciso prestar especial atención a las reclamaciones de la población pobre (Dasgupta, 2001; Rawls, 1971). La garantía de una política idónea en ese sentido constituye un reto. La sensibilización del público, la participación de la población y la negociación son fundamentales en relación con la cuestión de la equidad. La disponibilidad generalizada de información de calidad y de un diálogo efectivo forman parte de la solución.

Se debe transmitir de manera abierta a los interesados (incluido el público en general) información libre y de calidad elevada para potenciar su contribución y mejorar la rendición de cuentas. Esto debe llevar a políticas más amplias y a una actuación más responsable de las autoridades encargadas de la ordenación de la pesca. Nunca se insistirá demasiado en la importancia del intercambio de información y de un mecanismo transparente de formulación de políticas, así como de la existencia de medios de comunicación libres e independientes. Para un análisis ético de la pesca se requiere una base informativa más amplia que la que ofrece el análisis económico tradicional, en particular en las esferas social y ecológica. Los problemas que plantea esto en cuanto a la escasez de información y la incertidumbre y el riesgo consiguientes son semejantes a los examinados en relación con la transición desde un enfoque tradicional hacia otro basado en el ecosistema para la pesca (FAO, 2003a; FAO, 2003b). En ambos casos, en función del nivel del riesgo, se debe adoptar un enfoque precautorio.

La información de calidad fácilmente accesible y el diálogo efectivo contribuyen a garantizar la equidad

FAO/15110/L. CALLERHOLM

El debate abierto y libre es un componente esencial de un proceso de formulación de políticas a fin de garantizar que las políticas y prácticas sean aceptables para la población que va a verse afectada. Para un debate público libre de dominación (Habermas, 1990) se requiere que la población interesada, evitando el fraude y la decepción:

• tenga acceso en condiciones de igualdad a la información pertinente y a las oportunidades de diálogo;

• pueda expresarse de manera libre y veraz, manifestando sus preocupaciones e intereses;

• observe las normas básicas de comunicación, con objeto de conseguir un entendimiento mutuo más que una dominación estratégica o una manipulación.

Si se cumplen estas condiciones de procedimiento, los participantes pueden examinar con sentido crítico las políticas vigentes y distinguir entre las que sirven a intereses privados y egoístas y las que lo hacen a intereses públicos generales. Los foros públicos en los que la población puede manifestar sus preocupaciones directamente o bien por medio de las ONG o los medios de comunicación son importantes, pues hay mayores probabilidades de llevar a la práctica el resultado de los diálogos públicos. La consecuencia es que se deben analizar con sentido crítico las estructuras normativas existentes desde una perspectiva de procedimiento: ¿Se aceptarían en un debate libre de las personas interesadas?