5.1 Las misiones de evaluación inicial ofrecen un importante análisis de la situación, pero sólo pueden proporcionar un entendimiento limitado de los problemas al llevarse a cabo como actividades a corto plazo. Los primeros trámites prácticos para ayudar al gobierno comienzan a menudo al llegar personal de proyectos con misiones a más largo plazo. El tema central durante estos primeros momentos son las actividades de carácter urgente.
5.2 Especialistas con experiencia en materia de tenencia y administración de la tierra deberían formar parte del personal de los proyectos. En este capítulo se indican las cuestiones fundamentales que se deberían abordar durante la etapa de emergencia. Esta labor debería constituir la base de la determinación de prioridades para el desarrollo de políticas agrarias. Además, deberían indicarse medidas a corto plazo que puedan aplicarse con relativa rapidez. Con toda probabilidad seguirá habiendo dificultades en la recopilación de información, descritas en el Capítulo 4, y éstas afectarán a la calidad del análisis.
5.3 El equipo de especialistas debería estar formado por una combinación de personal nacional e internacional. Puede ser difícil identificar especialistas nacionales, ya que probablemente estén tan afectados por el conflicto como los demás, pero deberían realizarse esfuerzos por encontrarlos. Los especialistas nacionales deberían aportar su conocimiento de los procedimientos e idiomas locales y de la ubicación sobre los registros de tierras así como de otra documentación básica. Deberían ser bien percibidos por los distintos sectores de la sociedad. Los especialistas internacionales han de aportar conocimientos de las mejores prácticas internacionales en situaciones posteriores a conflictos, así como ofrecer una cierta independencia con respecto a las controversias locales.
5.4 La combinación de facultades y conocimientos técnicos de los especialistas en tenencia y administración de tierras debería ser adecuada para la naturaleza y las condiciones de la situación posterior al conflicto. Tal vez sean necesarios conocimientos especializados en materias como:
Política agraria;
Legislación agraria;
Tenencia de la tierra pertinente para las condiciones del país (por ejemplo, pastoreo si las zonas de secano están afectadas);
Registro de tierras y catastros;
Adjudicación y solución de controversias;
Sistemas de información geográfica (SIG) y teledetección;
Programas de comunicación y difusión.
5.5 Las posibles partes interesadas deberían identificarse en una etapa temprana. Véase el Recuadro 4. La lista puede ser larga y tal vez resulte difícil lograr que todos los interesados participen en los debates iniciales. Las personas vulnerables, como pobres, analfabetas y quienes viven en zonas remotas, pueden encontrar dificultades a la hora de organizarse y quizás no resulte fácil incluirles. Pese a estas dificultades, se debería hacer un esfuerzo por llegar a los pobres, pues figuran entre los más vulnerables y probablemente sus medios de vida se vean afectados sobremanera por las nuevas políticas agrarias. Habría que realizar un análisis de los intereses de las partes implicadas.
5.6 ¿Figura el acceso a la tierra entre los asuntos a tratar ? Debería analizarse la importancia que quienes dirigen las actividades de recuperación y reconstrucción conceden a los problemas relativos a la tenencia de la tierra. Tal vez quienes fijan las prioridades de la recuperación y reconstrucción no asignen a los problemas relativos a la tenencia de la tierra la misma importancia que las personas que sufren estos problemas a diario. Establecer instituciones con autoridad y capacidad jurídicas para adjudicar derechos sobre las tierras y resolver controversias al respecto puede no considerarse importante, o verse como algo demasiado difícil. A veces han sido sólo casos extremos de violación de los derechos humanos los que han obligado a incluir los problemas de la tenencia de la tierra entre los asuntos a tratar.
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RECUADRO 4 IDENTIFICACIÓN DE POSIBLES PARTES INTERESADAS Entre las personas interesadas en cuestiones relativas a la tenencia de la tierra podrían figurar:
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5.7 Las cuestiones relativas a la tenencia de la tierra pueden aparecer fragmentadas, por ejemplo, la asignación temporal de tierras, necesidad de tierras agrícolas para garantizar la seguridad alimentaria, la necesidad de una vivienda adecuada o de facilitar el acceso a la tierra a través de procesos de reclamaciones legítimas. La importancia política de estos aspectos distintos de la tenencia de la tierra puede ser diferente y variable durante el período posterior al conflicto. La cercanía del invierno puede poner de manifiesto la necesidad de proporcionar cobijo de forma urgente, pero esta importancia puede disminuir al llegar un tiempo más cálido.
5.8 Aun cuando un gobierno reconoce que el acceso a la tierra es origen de tensiones sociales, puede que no establezca un marco general para abordar los problemas. Es posible que los distintos ministerios presenten reclamaciones opuestas respecto a la responsabilidad sobre las tierras y otras formas de propiedad. Puede que las responsabilidades de la administración de tierras se asignen dentro de un vacío político y jurídico. En consecuencia, el acceso a la tierra podría conseguirse a través de un método que se puede describir como «autoayuda»: la gente hace lo que sea necesario por sobrevivir, incluso ocupar cualquier tierra o edificio del que se pueda disponer.
5.9 ¿Qué sistemas de tenencia de la tierra existen? Debería ampliarse el análisis realizado durante la misión de evaluación preliminar. Éste debería constituir la base para restablecer o reformar las instituciones. Los sistemas jurídicos formales de tenencia de la tierra pueden comprender el sector privado, cooperativas y sociedades estatales. Habría que analizar la naturaleza del sistema de registros, por ejemplo si los documentos del registro ofrecen una prueba concluyente o tan sólo una presunción razonable respecto de los derechos sobre las tierras. También debería evaluarse la condición legal de los muestreos y mapas de las parcelas, por ejemplo si figuran en el registro legal. Los sistemas formales pueden ser diferentes en las zonas rurales y urbanas, y deberían analizarse los vínculos entre zonas rurales y urbanas.
5.10 Los sistemas formales de tenencia de la tierra pueden coexistir con los sistemas de tenencia consuetudinaria. En estos casos, la tenencia consuetudinaria puede ser más importante en las zonas rurales, y sobre todo en los lugares más remotos. Es probable que las instituciones consuetudinarias subsistan al conflicto, posiblemente en formas modificadas. La variabilidad regional de las costumbres y los cambios que quizás hayan sufrido puede hacer que los administradores de las tierras no entiendan bien sus reglas específicas. La situación podría ser compleja. Tal vez existan varios tipos diferentes de sistemas de tenencia consuetudinaria en distintas partes del país, y dichos sistemas pueden haberse visto afectados por la legislación y el conflicto.
5.11 ¿De qué manera la situación posterior al conflicto ha cambiado el modo de obtener acceso a la tierra? Puede que a causa del conflicto ya no sea posible utilizar formas tradicionales de obtención de tierras, y exista una multitud de reclamaciones contrapuestas sobre las tierras. Por ejemplo, en los primeros días después del final del conflicto:
Las personas que fueron obligadas a reubicarse tal vez no puedan adquirir tierras en sus zonas de origen. Es probable que tampoco tengan derecho a adquirir tierras en la zona en la que ahora residen.
La legislación discriminatoria introducida durante el conflicto puede ser causa de que a algunas personas les hayan expropiado sus tierras. La legislación también puede impedir que algunos grupos adquieran tierras legalmente.
El colapso del sistema de registro de tierras puede hacer que resulte imposible determinar quién tiene derechos legales para ocupar tierras privadas. Numerosas transacciones voluntarias pueden no haber sido inscritas, o registradas de otra forma.
El desmoronamiento del sistema procesal o de justicia puede hacer que resulte imposible resolver legalmente las controversias sobre la tierra.
5.12 ¿Qué grupos son vulnerables? Los grupos vulnerables deberían identificarse lo antes posible. He aquí algunos ejemplos:
Las mujeres pueden verse desfavorecidas para obtener derechos de propiedad, bajo el derecho escrito y el derecho consuetudinario.
Los niños separados de su familia a raíz del conflicto pueden ser extremadamente vulnerables y perder sus derechos de sucesión.
Las minorías étnicas o religiosas pueden verse discriminadas.
Los más pobres, que suelen tener menos educación, pueden tener dificultades para entender los procesos de restitución y posiblemente carezcan de los contactos políticos necesarios para que se tomen las medidas pertinentes. En esta categoría podrían figurar discapacitados, personas desplazadas y antiguos combatientes de rango bajo de las distintas fuerzas armadas.
5.13 ¿Por qué es necesaria la restitución? ¿Cuál es el alcance de la ocupación no autorizada de las tierras? Los refugiados y las personas desplazadas que regresan a sus hogares tal vez descubran que sus propiedades han sido ocupadas por otros. Ocupaciones sin autorización pueden ocurrir de igual manera en tierras públicas. Su restitución exige la resolución judicial de demandas para determinar quién tiene un derecho más legítimo sobre la tierra. En algunos casos, las reclamaciones sobre las tierras pueden ser relativamente simples: las personas cuyas tierras fueron tomadas por la fuerza o mediante fraude intentan recuperarlas de quienes se apoderaron de ellas. Sin embargo, otros casos pueden resultar más complicados e implicar varias demandas legítimas. Por ejemplo, el gobierno puede haber expropiado las tierras injustamente durante el conflicto y haberlas transferido a un beneficiario que la haya vendido luego legalmente a su propietario actual. En este caso, la persona que fue propietaria de las tierras antes de su expropiación intentará recuperarlas de quienes las compraron mediante una transacción de buena fe.
5.14 Debería analizarse la naturaleza y el alcance de las controversias por la tierra. Véase el Recuadro 5. El análisis debería evaluar factores como los siguientes:
¿Cuántas solicitudes de restitución pueden presentarse en distintas regiones del país?
¿Cuáles son los distintos tipos de casos de restitución que existen?
¿Qué clase de personas pueden solicitar la restitución de sus tierras?
¿Qué pruebas es probable que tengan las personas para respaldar sus reclamaciones?
Si las personas recuperan sus propiedades de quienes las ocupan, ¿cómo se puede proteger a estos últimos para que no se queden sin hogar?
¿Es la restitución una opción en todos los casos? De no ser así, deberían analizarse las otras alternativas posibles, por ejemplo indemnizaciones monetarias o en especie.
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RECUADRO 5 EJEMPLOS DE CONTROVERSIAS POR LA TIERRA La naturaleza de las controversias por la tierra dependerá de las circunstancias. Pueden existir muchas combinaciones posibles de controversias. He aquí algunos ejemplos de categorías de controversias sobre la tierra:
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5.15 ¿Qué problemas pueden entrañar los desalojos? Por un lado, la falta de alojamiento alternativo puede hacer difícil para los refugiados y personas desplazadas el desalojar a las personas de sus tierras. Por otro lado, pueden producirse desalojos de un grupo contra otro, y tal vez las mujeres sean desalojadas de la propiedad familiar por sus parientes. Los gobiernos también pueden desalojar a personas en cumplimiento de obligaciones legales conforme a acuerdos internacionales. Las demoras y dificultades de los programas de desarme quizás den lugar a situaciones inestables y peligrosas si las personas oponen resistencia a los intentos de desalojarlas.
5.16 ¿Qué mecanismos jurídicos existen para solucionar las controversias sobre la tierra? ¿Qué capacidad tienen los tribunales para ver causas en tiempo oportuno? ¿Existe alguna preferencia por la aplicación de «medios alternativos de solución de conflictos» como la mediación o el arbitraje? ¿Pueden introducirse enfoques informales alternativos para resolver conflictos sin detrimento del sistema jurídico formal o de un sistema consuetudinario?
5.17 ¿Qué necesidad existe de formalizar derechos? Tal vez algunas personas quieran obtener derechos formales sobre las tierras que actualmente ocupan. Por ejemplo, el gobierno durante el conflicto puede haber transferido tierras a beneficiarios de una reforma agraria, pero sin emitir títulos. En otros casos, puede que los invasores sin títulos se hayan asentado en las tierras sin ninguna objeción. Probablemente las personas con poca seguridad en la tenencia quieran confirmar sus derechos antes de ser desposeídos de sus tierras por otros.
5.18 ¿Qué tierras se necesitan para reasentar a quienes no las poseen? El reasentamiento es necesario cuando las personas no pueden volver a sus tierras de origen y deben ser alojadas en otra parte. Debería abordarse el tema del acceso a la tierra por parte de mujeres y otros grupos vulnerables. Esto puede resultar de especial importancia en zonas de tenencia consuetudinaria, donde posiblemente las mujeres se vean desfavorecidas. El acceso a la tierra para algunos grupos puede estar prescrito, por ejemplo, a veces un acuerdo de paz puede exigir la asignación de tierras a antiguos soldados.
5.19 ¿Qué tierras se necesitan para fines agrícolas? Deberían identificarse las necesidades de tierras a corto y más largo plazo para las distintas partes interesadas. El análisis debería abordar la necesidad de tierras para distintos fines, por ejemplo para agricultores sedentarios o pastores nómadas. En una evaluación de las tierras destinadas al pastoreo deberían tenerse en cuenta los planes de reconstitución de los rebaños.
5.20 ¿Qué tierras se necesitan para fines residenciales? Tal vez se necesiten tierras a fin de crear parcelas en zonas urbanas y periurbanas para quienes no desean regresar a sus hogares rurales. En una evaluación de las soluciones a más largo plazo deberían abordarse las necesidades de vivienda, por ejemplo, a través de un inventario de las residencias dañadas y las necesidades de reconstrucción.
5.21 ¿Qué tierras se necesitan para las actividades e infraestructura del gobierno? Los organismos gubernamentales necesitan instalaciones adecuadas para llevar a cabo sus operaciones. Además, podrían necesitarse tierras para la construcción y restauración de servicios públicos. Existe el peligro de que la adquisición de propiedades con tales fines pueda volverse desordenada debido a la falta de coordinación en el gobierno, la falta de entendimiento de las necesidades gubernamentales, la falta de reconocimiento de las limitaciones presupuestarias y la premura por adquirir y controlar recursos como parte de la «extensión de influencia» por parte de algunos organismos.
5.22 ¿Qué tierras se necesitan para su uso temporal? Pueden necesitarse tierras para:
La producción de cultivos estacionales con miras a mejorar la seguridad alimentaria de los hogares y permitir el pastoreo del ganado;
Brindar refugio para satisfacer las necesidades inmediatas de las personas que regresan y de otras personas con necesidades de vivienda de urgencia;
Instalaciones para las fuerzas de mantenimiento de la paz, las organizaciones de socorro y los trabajadores de la asistencia internacional.
5.23 ¿Qué tierras públicas han sido abandonadas o están disponibles por otros motivos? ¿Hay tierras públicas que puedan utilizarse de forma permanente o provisional para el asentamiento de personas que no tienen un lugar a donde ir? ¿Las tierras públicas han sido ya invadidas por ocupantes sin títulos?
5.24 ¿Qué tierras privadas han sido abandonadas o están disponibles por otros motivos? En algunos casos puede que los propietarios de las tierras no regresen. Definir cuándo una tierra está «abandonada» será una tarea difícil. Un gobierno puede considerar las tierras abandonadas, mientras que sus propietarios tal vez consideren su ausencia sólo temporal.
5.25 ¿Qué tierras están libres de minas y cuáles están minadas? Debería elaborarse un inventario de las tierras minadas. La existencia de minas puede impedir el regreso de las personas a sus tierras aun cuando hayan adquirido el derecho legal de hacerlo. Deberían establecerse prioridades para la retirada de minas de las distintas zonas.
5.26 ¿Cuáles son los organismos de administración de tierras que permanecen? Deberían identificarse los organismos encargados de los distintos aspectos de administración de tierras, para, por ejemplo:
Definir normas para la asignación de tierras;
Pronunciarse respecto de derechos sobre las tierras;
Controlar las tierras que podrían ser utilizadas por refugiados y personas desplazadas;
Administrar los archivos de tierras, incluidos registros de tierras y catastros.
¿De qué forma colaboran estos organismos? ¿Qué estrategias pueden elaborarse para coordinar sus funciones?
5.27 ¿Cuál es el personal especializado técnico y de gestión que permanece? Debería determinarse la dotación de personal de los organismos y evaluarse la disponibilidad de conocimientos y las carencias de capacidad. Muchas personas pueden haber huido. El escaso nivel de educación y formación en materia de administración de tierras, que refleja el nivel general de educación, puede entrañar que muchos empleados no estén bien preparados para realizar sus obligaciones. Probablemente los profesionales no conozcan las nuevas tecnologías o conceptos de gestión.
5.28 ¿Qué edificios pueden utilizarse para oficinas de los organismos? La destrucción generalizada de edificios va a limitar las actividades de los organismos encargados de la administración de tierras. En la evaluación debería identificarse dónde se sitúan las oficinas, el alcance de los daños a edificios y qué reparaciones pueden llevarse a cabo a corto plazo para que entren en funcionamiento. Es necesario identificar los espacios para los archivos y para las actividades.
5.29 ¿Qué equipos existen? Deberían evaluarse los equipos disponibles. Los equipos informáticos y de análisis pueden estar obsoletos o haber sido destruidos.
5.30 ¿Qué registros de tierras existen? Los registros de tierras como registros de la propiedad, mapas catastrales y registros de encuestas sobre el terreno son importantes fuentes de datos para demostrar la titularidad de derechos. La información secundaria, como directorios telefónicos, cuentas de electricidad y registros de impuestos sobre la propiedad, también puede ser importante a la hora de secundar las reclamaciones de derechos sobre las tierras. Los registros de tierras pueden haberse destruido, pero también ha habido muchos casos en los que los administradores retiraron la documentación durante el conflicto y la escondieron. Debería realizarse un análisis de los registros de tierras, por ejemplo:
¿Qué registros de tierras se han destruido?
¿Qué registros existen aún y dónde están?
¿Qué registros corren peligro de ser destruidos o dañados y qué medidas inmediatas pueden tomarse para su conservación? ¿A dónde deberían trasladarse?
¿Cuál es la calidad de los registros de tierras existentes? ¿Reflejan la situación real o han sido modificados ilegalmente? Las copias pueden ser de fechas distintas y circunstancias diferentes.
¿Qué procedimientos, como el escaneo, pueden utilizarse para proteger los registros de tierras?
¿Qué copias existen de los registros de tierras, en qué condiciones están y cuál es su grado de actualización?
¿Hay restricciones jurídicas relativas a la gestión de los registros de tierras? Por ejemplo, en algunos países, los registros de propiedad de la tierra se consideran como registros confidenciales del sistema judicial. Además, la legislación puede prescribir dónde deben guardarse los registros y, en esos casos, puede ser requerida una legislación especial para permitir la reubicación de los mismos.
5.31 ¿Es la corrupción un factor importante? ¿Existe un sistema corrupto en el que se exige el pago de sobornos para facilitar las gestiones? ¿Las asignaciones de tierras son transparentes? ¿Quién se beneficia de la corrupción?
5.32 ¿Qué cambios pueden realizarse para que el sistema de administración de tierras entre en funcionamiento? Tal vez se requieran cambios mínimos en el sistema de administración de tierras a fin de hacerlo operativo con la mayor rapidez posible. Introducir cambios de gran alcance puede provocar importantes retrasos si la experiencia del personal que regresa no sirve para el sistema propuesto.
5.33 ¿Qué poder de acción tiene el gobierno? Para mejorar el acceso a la tierra, el mandato del gobierno debería permitirle tomar medidas rápidas y decisivas. Su poder dependerá en ocasiones de si se trata de un gobierno de transición bajo mandato internacional o de un gobierno nacional independiente. Sin embargo, en ambos casos pueden existir limitaciones. En algunos casos, gobiernos de transición dirigidos por fuerzas internacionales han actuado en situaciones constitucionales poco claras y con un mandato legal poco claro, lo que ha creado aspectos confusos y contradictorios en la política agraria. Los gobiernos nacionales independientes pueden ser débiles y enfrentarse a una oposición interna fuerte que puede dificultar el desarrollo de ciertos aspectos de la política agraria.
5.34 ¿De qué medios se dispone para formular y ejecutar la política agraria? La escasa disponibilidad de expertos nacionales puede restringir la incorporación de valiosos conocimientos locales en las políticas. Las limitaciones de la capacidad local para aplicar iniciativas en materia de políticas retrasarán los avances en la instauración de procedimientos de administración de tierras. Los límites de los recursos afectarán a la capacidad de los organismos de administración de tierras para emplear personal adecuado, comprar equipos técnicos y ofrecer capacitación. La capacidad para la administración de tierras puede verse afectada por otras limitaciones. La destrucción de infraestructura básica puede limitar las comunicaciones, el establecimiento de oficinas y registros, y el funcionamiento de equipos que necesitan electricidad.
5.35 ¿Qué instituciones jurídicas quedan? Debería identificarse la legislación pertinente. Véase el Recuadro 6. El análisis jurídico debería abordar los siguientes aspectos:
¿Cuáles son los problemas principales de la legislación actual y cómo puede ser mejorado? En algunos países, los problemas en materia de legislación pueden ser relativamente localizados. Sin embargo, en los que han experimentado la transición de un sistema comunista a un sistema orientado hacia el mercado, las leyes agrarias relacionadas con los conflictos formaban parte de todo un sistema de derecho que debía ser transformado.
¿Cómo pueden introducirse cambios en la legislación? ¿Cuáles son los procedimientos para promulgar leyes? ¿Son complicados y requieren demasiado tiempo?
¿Qué mecanismos jurídicos existen para la asignación de derechos sobre las tierras, incluso en caso de restitución y reasentamiento? La legislación existente puede resultar engorrosa e inadecuada para un programa de restitución en gran escala, sobre todo si los solicitantes no disponen de documentos legales para demostrar sus derechos.
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RECUADRO 6 ANÁLISIS JURÍDICO Entre los ejemplos de leyes que deben analizarse figuran:
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5.36 En los casos en que existe tenencia consuetudinaria, el análisis jurídico debería evaluar lo siguiente:
¿Qué mecanismos jurídicos existen para reconocer y proteger la tenencia consuetudinaria? ¿Hay formas prácticas de registrar los derechos sobre las tierras comunales, como por ejemplo la propiedad comunera o las tierras familiares? ¿Existen otras formas de consolidar los derechos consuetudinarios?
¿Qué disposiciones jurídicas existen para reconocer una comunidad como organismo con autoridad legal, como por ejemplo una asociación o cooperativa? ¿Qué condiciones son necesarias para conseguir esta autoridad legal?
¿Qué disposiciones jurídicas pueden utilizarse para proteger las rutas de trashumancia?
5.37 ¿La infraestructura jurídica establece discriminaciones con respecto a determinadas personas? Las leyes discriminatorias suelen ser características en el período anterior al conflicto y durante éste. Incluso pueden haber sido un factor trascendental en el brote del conflicto. ¿Impide o limita la legislación las actividades de diversas clases de personas? Tal vez en algunos casos las leyes no sean discriminatorias, pero pueden haberse utilizado de forma discriminatoria durante el conflicto. La experiencia puede haber despertado resentimiento hacia esas leyes. ¿Son necesarias directivas y directrices para establecer la forma en que deberían utilizarse e interpretarse las disposiciones jurídicas en determinadas condiciones?
5.38 ¿De qué conocimientos especializados locales se dispone? Siempre que sea posible deberían utilizarse los conocimientos locales sobre la ley y las prácticas aplicadas. Es probable que el gobierno tenga que valerse de parte, si no de la mayoría, del marco jurídico existente como base para sus actividades en el período posterior al conflicto, aunque tal vez esto resulte inaceptable para algunos grupos de población que con anterioridad han sufrido discriminaciones en virtud de ese marco jurídico.
5.39 ¿Cuál es la capacidad para comunicarse de forma eficaz con otros organismos gubernamentales, organizaciones internacionales y ONGs? La falta de coordinación dentro del gobierno y con otras organizaciones puede llevar a la duplicación de actividades y a una formulación y ejecución incoherentes de las políticas agrarias.
A nivel del gobierno puede haber un afán descoordinado e insostenible por crear organismos gubernamentales. En algunos casos, puede haber incertidumbres en cuanto a cuál es el órgano político al que debería dirigirse la consulta. Por ejemplo, un órgano creado podría disolverse en una fase posterior. La acción de los distintos organismos no está, por lo general, coordinada desde el principio. Por ejemplo, un organismo de registro de tierras puede no estar preparado para ocuparse de los numerosos documentos emitidos por la instancia que se pronuncia sobre las reclamaciones relativas a las tierras.
Es posible que las organizaciones internacionales establezcan su propio programa, sin una coordinación eficaz con el trabajo de los demás.
Las ONG tal vez actúen a nivel local sin un foro formal para coordinar las actividades con las instancias públicas y con otras organizaciones.
5.40 ¿Cuál es la capacidad de comunicación? La falta de capacidad para comunicarse de forma eficaz con las personas puede causar malentendidos, desconfianzas, falta de cooperación e incluso violencia. En una situación posterior a un conflicto donde los especialistas internacionales intentan identificar la política y los sistemas jurídicos y administrativos, la falta de conocimiento de los idiomas locales puede resultar un serio obstáculo para la eficacia de las operaciones. Es probable que se necesite emplear una importante cantidad de dinero y esfuerzos para facilitar intérpretes. Las interpretaciones y traducciones pueden ser objeto de alteraciones deliberadas, con modificaciones en el significado y el propósito de las informaciones. Tal vez sea necesario que varios traductores revisen las traducciones de la documentación especialmente delicada e importante para garantizar que se presentará el mensaje correcto.
5.41 La capacidad para comunicarse de forma eficaz puede ser limitada debido a conflictos locales en curso y a limitaciones en infraestructuras como el teléfono, la electricidad y las carreteras. Debería evaluarse hasta qué punto la población de las zonas rurales dispone de radio, televisión y periódicos.
5.42 ¿Cuáles son las zonas prioritarias? El análisis debería determinar el ámbito, la naturaleza, la intensidad y la distribución de los problemas relativos a la tenencia de la tierra en el país. Es preciso determinar cómo se ha de establecer un orden de prioridades respecto a estos problemas. Debería evaluarse la capacidad del gobierno para abordarlos, incluida la promulgación de toda legislación necesaria a fin de otorgar autoridad jurídica para la actuación de un organismo de administración de tierras.
5.43 ¿Qué problemas deberían abordar con prudencia los administradores de tierras? Deberían identificarse los problemas que requieren prudencia. Por ejemplo, en algunos casos puede haber razones válidas para no tratar problemas relativos al derecho consuetudinario, sobre todo si el personal internacional no conoce bien este derecho. Debería asimismo resistirse la tentación de dejar de lado muchos problemas. Puede haber problemas sumamente delicados, pero el hecho de no tratarlos no va a hacer que desaparezcan. El análisis debería intentar comprender cómo volver a enfocar los problemas para que creen menos divisiones, por ejemplo especificando la asignación de tierras a un grupo amplio de la sociedad en lugar de a un grupo único.
5.44 Muchas cuestiones fundamentales, como la restitución y el reasentamiento, podrán abordarse sólo después de haberse acordado las reglas y haberse establecido la legislación y los mecanismos de observancia necesarios. Éstos forman parte de la respuesta a más largo plazo; introducir estas iniciativas a corto plazo puede causar problemas si se utilizan enfoques que difieren de las normas que se van a adoptar en la legislación posterior. Sin embargo, el análisis durante la etapa de emergencia quizás indique una serie de políticas temporales y medidas a corto plazo que pueden implementarse. Entre las posibles medidas tal vez figuren las siguientes:
5.45 Incluir la tierra entre los temas de trabajo. Si la tenencia de la tierra no figura entre los temas de trabajo, deberían dedicarse tiempo y esfuerzos a explicar al gobierno y a otras partes la importancia del acceso a la tierra. El mensaje debería exponerse de forma clara para que los responsables de la formulación de políticas y los administradores lo entiendan. El acceso a la tierra, que puede ser fuente de alimentación, cobijo y ayuda durante la emergencia, también puede ser el elemento fundamental para la estabilidad política, social, cultural y económica. Por estas importantes razones, la elaboración y ejecución de políticas para facilitar el acceso a la tierra, así como para su administración, deberían constituir una prioridad política, social, cultural y económica para el gobierno en el período sucesivo a un conflicto.
5.46 Instauración de mecanismos de coordinación. La coordinación de las políticas gubernamentales en relación con sus repercusiones para el acceso a la tierra puede lograrse mediante la creación de comités interinstitucionales. Debería designarse un «organismo principal» dentro del gobierno para abordar temas relativos al acceso a la tierra y a la seguridad de la tenencia. Deberían asimismo instituirse mecanismos eficaces de coordinación entre las organizaciones de ayuda internacional, así como entre estas organizaciones y el gobierno, a fin de mejorar la repartición de información y las medidas propuestas en relación con el acceso a la tierra y su administración.
5.47 Traducción de la legislación y otros documentos. La legislación básica puede haber sido traducida de los idiomas locales para su utilización por parte de especialistas internacionales durante el análisis inicial del marco jurídico. La calidad de estas traducciones debería evaluarse con atención y, en caso necesario, deberían elaborarse nuevas traducciones. También deberían traducirse, según convenga, otros documentos jurídicos y políticos que tengan repercusiones en el acceso a la tierra, a fin de ser utilizados por los especialistas internacionales. Los traductores debieran conocer bien el contenido técnico (por ejemplo, derecho, economía, encuestas) de los documentos que van a traducirse.
5.48 Reparación de las oficinas de administración de la tierra. Los locales de oficinas para los departamentos fundamentales de los organismos encargados de la tierra deberían repararse y resguardarse a fin de que éstos puedan funcionar.
5.49 Protección de los registros de tierras. Los registros disponibles de tierras deberían trasladarse a lugares seguros; es necesario además que se hagan copias. Debería intentarse recuperar los registros de tierras perdidos.
5.50 Cursos de capacitación a corto plazo para el personal de administración de tierras. Probablemente el análisis muestre aspectos en los que los conocimientos especializados son escasos o nulos. Deberían diseñarse y realizarse cursos breves para el personal principal a fin de restablecer la capacidad de gestión, técnica y administrativa de los organismos encargados de las tierras. Por ejemplo, en una formación inicial podrían incluirse temas como la gestión de proyectos y la utilización de computadoras y equipos modernos de muestreo.
5.51 Estructuras de comunicación. Los rumores pueden crear inseguridad y miedo si las personas no conocen bien lo que está ocurriendo. Deberían establecerse canales de comunicación para difundir la información en los idiomas locales a través de medios de comunicación como la radio, la televisión y los periódicos. Establecer buenos servicios de traducción e interpretación puede ser importante para garantizar que en los distintos debates, talleres y documentos no se generen malentendidos.
5.52 Suspensión a corto plazo de los desalojos. Para evitar desalojar a personas de manera injusta, podría permitirse a quienes no tienen un alojamiento alternativo permanecer en posesión de la propiedad durante un período definido y limitado de tiempo.
5.53 Suspensión de nuevas asignaciones de tierra importantes y evaluación de las asignaciones existentes. En muchos conflictos ha habido personas que han aprovechado oportunidades para privatizar amplias explotaciones de tierra. Las solicitudes de asignaciones temporales o permanentes en forma de concesiones o donaciones de grandes zonas de tierras públicas deberían suspenderse y analizarse para determinar si representan la utilización más adecuada de la tierra. Los casos en que estas asignaciones ya se han realizado deberían examinarse a fin de establecer si existen razones válidas para que el Estado recupere las tierras.
5.54 Asignación de derechos de uso temporales. Hasta la aprobación de la legislación, pueden concederse derechos temporales de uso de las tierras. Las asignaciones temporales deberían definirse claramente a fin de evitar posibles conflictos. Puede ser importante separar la propiedad de la tierra de su uso. Por ejemplo, quizás exista apremio por utilizar tierras productivas para la recuperación económica, pero esto no debiera dar lugar a la pérdida de las tierras por parte de su propietario legítimo. Puede que los propietarios estén dispuestos a poner sus tierras a disposición si se han ideado sistemas de arrendamiento a corto plazo que protejan sus derechos así como los de los arrendatarios. Los arrendamientos a corto plazo pueden permitir que se utilicen tierras públicas vacantes para producir cultivos estacionales. Es posible promover la utilización de arrendamientos simples, pero equitativos. En las publicaciones Estudios de la FAO sobre tenencia de la tierra 2 «Directrices sobre buenas prácticas en los contratos de arrendamiento agrario», y Notas de la FAO sobre tenencia de la tierra 1 «Arrendamiento de tierras agrícolas» puede encontrarse información sobre la creación de buenos contratos de arrendamiento.
5.55 Medidas temporales para tratar las reclamaciones sobre tierras. Antes de que estén finalizadas las normas para tratar las reclamaciones y controversias sobre la tierra, tal vez las personas puedan informar a un organismo encargado de la tenencia de su intención de solicitar la restitución de sus tierras. Este organismo puede archivar esta información hasta que sea posible aplicar el proceso de resolución de las reclamaciones sobre tierras.
