MÓDULO 8
Usar la información

Habiendo emprendido extensas consultas con los habitantes, el reto para los miembros de la misión es ahora extraer consecuencias y aplicarlas al diseño, ejecución o evaluación del proyecto. Esta sección perfila algunas de las posibles aplicaciones de la información obtenida de los análisis institucionales locales.

Aplicación a las estrategias y programas de reducción de la pobreza

Los programas de reducción de la pobreza necesitan identificar y afrontar las causas originarias de la pobreza, no sólo los síntomas. Es probable que distintas categorías de partes interesadas tengan visiones opuestas de las causas originarias de la pobreza y de cómo afrontarlas. Cada línea ministerial tiene su propia interpretación, que probablemente diferirá de los puntos de vista de los miembros de la comunidad. A menudo, los puntos de vista de los hogares pobres difieren de los de los líderes de la comunidad, los de las mujeres, de los hombres... La pobreza no puede tratarse únicamente mediante mejoras en la salud, la educación y las infraestructuras, obviando las referencias a las formas en que los pobres se ganan la vida y los factores que los convierten en vulnerables a las rupturas. Los esfuerzos por reducir la pobreza requieren basarse en la comprensión de los medios de vida de los pobres y de sus fuentes de vulnerabilidad. Cuando todos los hogares de una comunidad están expuestos a las mismas rupturas, ¿por qué algunos caen en la pobreza y otros no? ¿Cuáles son los factores que permiten a los hogares menos pobres resistir las rupturas sin precipitarse en la pobreza? ¿Qué tipos de estrategias en materia de medios de vida son útiles para reducir la exposición a los riesgos? ¿Qué tipos de activos son más importantes para superar las rupturas? ¿Cómo adquirieron los menos pobres estos activos? ¿Qué impide a los pobres adquirir los mismos activos? ¿Cuáles son las oportunidades de ampliación del acceso de los pobres a los activos (naturales, físicos, financieros, humanos o sociopolíticos) que ayudan a la gente a reducir su vulnerabilidad a las rupturas? ¿Qué rol pueden desempeñar las instituciones locales para reducir la vulnerabilidad? Las instituciones locales a nivel comunitario pueden reforzar o invalidar los esfuerzos de reducción de la pobreza, dependiendo de la configuración del poder local y del grado de dominación de la elite.

Aplicación al Desarrollo Manejado por la Comunidad (DMC)

El desarrollo es manejado por la comunidad cuando los ciudadanos comunes son capaces de identificar y priorizar sus propias necesidades, así como planificar y aplicar iniciativas locales, propias en gran medida, con mínima ayuda externa. Los miembros de la comunidad movilizan los recursos disponibles localmente para combinarlos con fondos externos procedentes del gobierno o de donantes y financiar pequeños proyectos iniciados a escala local y seleccionados entre un menú de actividades elegibles. Se dice que el desarrollo está “totalmente” dirigido por la comunidad cuando los miembros de ésta seleccionan las actividades que se van a llevar a cabo, reciben los fondos de contrapartida directamente, deciden quién va a aplicar el proyecto, controlan la ejecución y evalúan la actuación de los contratistas.

Se espera que el DMC contribuya a la reducción de la pobreza de diversas formas, a saber: a) incrementando los abastecimientos y mejorando las condiciones de la infraestructura básica a nivel comunitario, como por ejemplo las escuelas primarias, las instalaciones rurales de salud, el agua potable, etc.; b) creando capacidad a nivel comunitario para identificar y aplicar pequeños proyectos; c) aumentando la oferta de proveedores de servicios (públicos, privados y ONG) capaces de responder a la demanda de infraestructuras de la comunidad; y d) indirectamente, estimulando efectos multiplicadores en la economía local, mientras se diversifican las fuentes de ayuda a las organizaciones basadas en la comunidad.

Los programas DMC se distinguen por la importancia relativa que conceden a la creación de capacidad local a nivel comunitario. El Banco Mundial tiende a interesarse por encontrar destinatarios a los que desembolsar fondos, mientras asegura una buena calidad de los trabajos, una administración financiera adecuada y un respeto total a la gestión financiera del banco y a las directrices de producción, así como a la protección social y medioambiental. De otra parte, la idea clave para el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) es crear capacidades para que las comunidades lo hagan por sí mismas con una mínima dependencia del gobierno o de los proyectos de los donantes. El reparto de infraestructura es importante, pero el desarrollo institucional de las bases es la piedra angular de su estrategia DMC.

Los donantes también difieren por la importancia relativa que conceden a la descentralización política, administrativa y fiscal en el contexto del DMC. Algunos programas se dirigen a la creación de capacidad para el suministro de infraestructura pública básica, principalmente al nivel más bajo de la administración pública, que puede corresponder al distrito inglés, el municipio español y la commune francesa. Algunos proyectos encauzan los fondos a través de consejos representativos de ciudadanos electos a nivel de municipio; otros, mediante la administración pública; y otros, por medio de cumbres de organizaciones de OBC u ONG.

Para el DMC, uno de los retos es distinguir entre distintos niveles de infraestructura pública correspondientes a diferentes dominios. Los dominios del “distrito” o del “municipio” pueden ser las escuelas primarias, los puestos de salud, los mercados y rutas alimentarias que funcionan en todo el territorio del municipio, mientras que los dominios de la comunidad pueden ser el agua potable, las guarderías y las vías de transporte del campo al mercado. Muchos donantes de proyectos están trabajando en la creación de capacidades para el DMC a nivel de distrito, municipio o “commune”, que es una unidad territorial que abarca muchas localidades y aldeas separadas, cada una de las cuales constituye una “comunidad” de derecho propio. Es necesario también considerar proyectos más pequeños que el comunitario y evitar confundir ambos dominios.

Se espera que los enfoques DMC contribuyan más a la reducción de la pobreza a nivel comunitario que la infraestructura proporcionada de arriba abajo. No obstante, siempre existe el riesgo de que si los controles descentralizados son demasiado laxos, las elites locales puedan apoderarse de los recursos destinados a los pobres. El análisis de las instituciones locales puede ayudar a los planificadores de proyectos a evaluar la probabilidad de que la devolución de las decisiones sobre el uso de fondos públicos desde los ministerios centrales al distrito, al municipio o a la comunidad resulte en una mayor equidad. Esto también puede ayudar a determinar cuáles deberían ser los respectivos roles de los Comités de Desarrollo Local, los grupos de interés común y los consejos representativos municipales elegidos por los ciudadanos en la identificación de prioridades; aprobar propuestas de sub-proyectos; movilizar la contribución local; seleccionar a los contratistas; controlar la construcción; certificar el cumplimiento y evaluar la actuación.

Aplicación a la ordenación de los recursos naturales de base comunitaria

Hay una serie de asuntos que se refiere a quién (ricos/pobres, hombres/mujeres) tiene una participación en los recursos que el gobierno o los donantes desean explotar. ¿Hasta qué punto dependen de los recursos los medios de vida de las diferentes categorías de partes interesadas? ¿Quién va a ser afectado probablemente, de forma positiva o negativa, por el proyecto?

¿Quiénes van a ser probablemente ganadores y quiénes perdedores? Las cuatro preguntas clave son: ¿qué derechos tiene sobre los recursos cada parte interesada?, ¿qué responsabilidades tiene cada una de estas partes respecto a cada una de las otras, respecto a la gente en general y respecto a las generaciones futuras?, ¿cuáles son los vínculos entre las diferentes categorías de partes interesadas?, ¿cómo son divididos los beneficios por el uso de los recursos entre las partes interesadas? ¿Existe algún conflicto, latente o manifiesto, entre las partes interesadas? ¿Qué se puede hacer para mejorar los beneficios de los pobres?

Otra serie de asuntos se refiere a la unidad social apropiada para el manejo de un recurso: ¿qué decisiones sobre manejo de recursos deberían estar en manos de la comunidad a nivel de aldea o de localidad? ¿Cuál requerirá una cumbre de organizaciones que incluya a todas las localidades de una cuenca o a representantes de los campesinos sedentarios y de los pastores que atraviesan periódicamente el mismo territorio? ¿Qué instituciones de las ya existentes están concernidas en el manejo de recursos naturales a cada nivel (aldea, localidad, cuenca, etc.)? ¿Cómo se comunican las instituciones consuetudinarias con la administración pública a nivel municipal? ¿Cuál debería ser el rol de las instituciones consuetudinarias que gobiernan el manejo de los recursos naturales a nivel local respecto a las autoridades electas a nivel municipal?

Generación y difusión de tecnología agrícola basada en el cliente

La mayoría de países están tratando de reorientar los sistemas de extensión e investigación agrícolas para hacerlos más sensibles a los clientes. En lugar de decirles a los campesinos qué tienen que hacer, se espera que los investigadores y los trabajadores de extensión escuchen a los campesinos y respondan a las necesidades de sus clientes. Esta reorientación no es un proceso repentino. Las listas de los módulos 3 y 4 pueden emplearse para evaluar qué niveles de la burocracia han adoptado ya un enfoque centrado en el cliente y cuáles tienen que cambiar todavía su forma de funcionar. En Indonesia, por ejemplo, la relación del análisis institucional con un proyecto de rehabilitación de -cultivos arbóreos reveló que la filosofía de orientación al cliente es bien aceptada a nivel municipal, pero todavía no es aplicada consistentemente en circunstancias concretas. Los funcionarios municipales pueden hablar del concepto de “empoderamiento del campesino”, pero aún no desean dejar a los campesinos decidir qué cultivos rehabilitar y cuán grande deber ser el área en la que talar y replantar. Los funcionarios no quieren perder su control sobre la elección de cultivos, las decisiones de replantación y el material de plantación. Ellos tan sólo quieren ayudar a los campesinos que hayan plantado cultivos arbóreos en masas homogéneas y bloques contiguos de al menos 25 hectáreas. Una vez que el bloque ha sido seleccionado para la ayuda del proyecto, se espera que todos los campesinos que tengan cultivos arbóreos en el mismo bloque arranquen y quiten los árboles viejos y planten otros que sólo comenzarán a producir siete años después. Los funcionarios no son sensibles a la necesidad de los campesinos de escalonar la replantación en varios años para no perder así todos los ingresos. Muchos campesinos prefieren replantar en los terrenos que dedican a producir sus alimentos y posponer la tala de los árboles viejos hasta que los nuevos comiencen a producir, pero los servicios de extensión no se lo permitirán.

El cambio en la reorientación de los servicios de extensión e investigación agrícolas para hacerlos más sensibles a los clientes y manejados por los campesinos es bienvenido. Sin embargo, la orientación al cliente conlleva un riesgo inherente: la extensión e investigación públicas podrían centrarse demasiado en los campesinos más ricos y poderosos, en detrimento de los productores de subsistencia, a menos que se adopten medidas correctivas para asegurar un mejor equilibrio. Los campesinos comerciales tienen una ventaja considerable, ya que ellos son capaces de expresarse mejor, están mejor organizados para presionar en pro de sus intereses y se encuentran mejor situados para acceder e influir en las decisiones sobre qué problemas relacionados con los cultivos necesitan investigación y cuáles son las tecnologías de interés. Existe el riesgo de que se desatiendan las prioridades de la gran mayoría de los campesinos orientados a la subsistencia y de que las campesinas sean incapaces de influir en el proceso de establecimiento de prioridades.

Una innovación reciente (Uganda, Indonesia) en los proyectos de extensión ha sido la remisión de fondos directamente a las “comunidades” con el objetivo de que puedan contratar proveedores de servicios públicos, privados o de ONG para que les asesoren sobre los cultivos y empresas de su elección. ¿Quiénes han ganado y quiénes han perdido cuando se ha dado a Farmer Fora, a nivel sub-comarcal en Uganda, el control de fondos para que contrate servicios de extensión de diferentes categorías de proveedores de servicios? ¿Cuál ha sido la experiencia sobre la participación de los campesinos en el establecimiento de las agendas de los institutos de investigación y en el emprendimiento de demostraciones y ensayos agrícolas dirigidos por ellos? ¿Cómo pueden los sistemas de extensión y la generación de tecnología centrada en el cliente ser más sensibles a las cuestiones de género? ¿Cómo podemos asegurar que las prioridades de los productores de subsistencia no quedan eclipsadas por las de los campesinos orientados al comercio?

Aplicación a la diversificación de los medios de vida y al desarrollo empresarial

Los esfuerzos por reducir la pobreza y la vulnerabilidad mediante la diversificación del medio de vida necesitan partir de la comprensión de las estrategias en materia de medios de vida existentes. La mayoría de los medios de vida de los hogares rurales resulta de la combinación de fuentes de ingresos tales como cultivos de alimentos o comerciales, ganado, trabajo no agrícola y remesas de los emigrantes. Además, la subsistencia de muchos hogares depende en parte -de recursos de propiedad común, como bosques, pastos y caladeros de pesca. La contribución relativa de cada fuente de ingresos en los hogares difiere entre las zonas agroecológicas, los sistemas de producción y los grupos étnicos. También difiere dentro de la comunidad entre ricos y pobres; los hogares ricos podrán vender, probablemente, sus cosechas y animales en el período del año de precios más altos, mientras que los pobres tendrán que hacerlo cuando los precios sean los más bajos. Los ricos son capaces de dar a sus productos un valor añadido mediante el procesamiento y el transporte de éstos a mercados lejanos en busca de precios más altos; los pobres, en cambio, tienen menos opciones de aportar un valor añadido mediante el procesamiento y de vender fuera de la localidad.

Los grupos empresariales pueden ser una forma de fortalecer el poder de negociación de los productores pobres y el acceso de éstos a mercados de insumos y productos. No obstante, la creación de grupos empresariales de pequeños propietarios necesita basarse en un buen conocimiento de las instituciones existentes a nivel local. ¿Cuál es la relación entre los productores pobres y los tenderos locales, los transportistas y los comerciantes de fuera? ¿Qué canales de comercialización prefieren los hogares pobres? ¿En qué intermediarios confían? ¿Cuáles son las posturas locales ante la formación de grupos para el desarrollo empresarial y comercial? ¿Hay ya organizaciones, formales o informales, implicadas en el procesamiento y la comercialización? ¿Qué restricciones tienen los campesinos para dar un valor añadido a través del procesamiento o para almacenar sus productos hasta el período del año en el que los precios sean más altos?

Asimismo, los roles de género deben ser considerados cuidadosamente en el diseño de las estrategias de vinculación de los pequeños propietarios a los mercados. ¿Cuáles son los roles de las mujeres y los hombres en la producción, procesamiento y comercialización del producto? ¿Quién (el marido o la esposa) controla los ingresos procedentes de la venta y cómo los gasta? ¿Pueden quedarse las mujeres con el control de los ingresos procedentes de los productos vendidos lejos del hogar? ¿Qué diferencia podría establecerse en los medios de vida familiares en caso de que las mujeres perdieran su poder de decisión sobre cómo gastar el dinero? ¿Qué podría hacerse para prevenir la erosión del poder de toma de decisiones de las mujeres?

El rol de las actividades no agrícolas en los medios de vida también varía entre los ricos, los pobres y los que se encuentran entre ambos. Las actividades no agrícolas típicas de los ricos en el medio rural tienden a ser actividades basadas en el capital con alta rentabilidad, tales como tiendas, comercios al por mayor, préstamo de dinero y servicios de taxi rural; por el contrario, las actividades no agrícolas típicas de los pobres en el medio rural tienden a tener bajos rendimientos, como el jornaleo ocasional, el trabajo no capacitado en el sector de la construcción, la tala de leña y la recolecta de productos silvestres en el monte. Los ricos diversifican las actividades no agrícolas en busca de altos beneficios, mientras que los pobres no están movidos por motivos lucrativos, sino que efectúan tareas tales como el jornaleo eventual y la recolecta de leña como un mecanismo de supervivencia cuando fallan otras fuentes de ingresos. El potencial de las diferentes categorías de hogares para adherirse al desarrollo empresarial depende del acceso y control que tengan sobre activos como la tierra, el ganado, el equipo, el capital financiero y el trabajo. Los activos humanos (como la habilidad para generar ingresos y la destreza para los negocios) y sociales (como los contactos comerciales) son igualmente importantes. El análisis de los medios de vida puede ayudar a determinar qué empresas se encuentran al alcance de los pobres y cuáles son más apropiadas para los menos pobres.

Aplicación a la provisión del servicio rural

Durante la década de los noventa del siglo pasado, las instituciones financieras internacionales presionaron considerablemente a los gobiernos para que -dejaran de suministrar “bienes privados” tales como semillas, fertilizantes, créditos a la producción y servicios de mecanización agraria para los campesinos, asumiendo que el suministro de bienes privados debería dejarse en manos del sector privado. Mientras que esto funcionó correctamente para activos y servicios que pudieron comercializarse fácilmente, sucedió a menudo que el sector privado no mostró interés en producir activos y servicios que no fueran rentables. Así, por ejemplo, las compañías privadas de semillas sólo se interesaron en producir y comercializar semillas híbridas que los campesinos necesitan comprar todos los años, pero mostraron poco interés, en cambio, en producir y comercializar semillas que los campesinos podrían recuperar y replantar durante tres temporadas consecutivas, así como intercambiar con sus vecinos. El sector privado se dedicó con entusiasmo a las zonas de gran población, alto poder adquisitivo y buenos accesos al mercado, pero no se dio ninguna prisa en ofrecer servicios en zonas remotas y marginales con poca densidad de población y bajo poder adquisitivo. La desigual distribución geográfica de servicios resultante condujo al reconocimiento de que el estado, en beneficio público, debería seguir desempeñando un rol de corrección ante los fallos del mercado, asegurando la disponibilidad de semillas de especies y variedades que no son comercialmente atractivas para las compañías del sector privado, pero que están bien adaptadas a los usos locales y a las condiciones agroecológicas. La solución para el gobierno ha sido externalizar la producción en grupos de pequeños campesinos que se encargan de multiplicar las semillas.

El análisis institucional puede emplearse para desarrollar planes de reforma de los servicios rurales con el objeto de hacerlos más basados en los clientes y sensibles a la demanda local. Puede emplearse, también, para analizar el probable impacto de las reformas en distintas categorías de hogares; por ejemplo, puede ayudar a identificar quiénes serán probablemente los ganadores y quiénes los perdedores en un caso de privatización de los servicios veterinarios o de la producción de semillas (o de retirada del gobierno del suministro de semillas o de servicios de maquinaria), así como a mitigar los posibles efectos negativos. ¿Cuál es el potencial de grupos de productores informales o cooperativas para suministrar servicios a sus miembros en competencia con el sector privado? ¿Cuál es el potencial para contratar como proveedoras de servicios a ONG y OSC locales? ¿Cómo pueden los proyectos de desarrollo estimular el mercado para los proveedores de servicios privados? ¿Qué ocurriría si los fondos fueran encauzados directamente a las comunidades y las habilitasen para contratar a proveedores de servicios?

He aquí algunas de las cuestiones clave: ¿cuáles deberían ser los respectivos roles y responsabilidades del gobierno, las ONG y el sector privado en el suministro de servicios? ¿Cómo podemos hacer que los servicios rurales estén más basados en la comunidad y sean más sensibles a las demandas de los clientes mientras se asegura una representación adecuada a los pobres? ¿Cómo podemos conciliar la recuperación de los costes por los servicios con la posibilidad de que los pobres accedan a ellos? ¿Cómo podemos asegurar, sobre bases sostenibles, un adecuado suministro de servicios a los productores de subsistencia y a las zonas remotas?

Evaluación del impacto político

¿Cómo afectó la globalización comercial al mercado de cultivos de pequeños propietarios como el café? ¿Cuáles son las consecuencias de contraponer los monocultivos a la diversificación de medios de vida de los pequeños propietarios de plantaciones de cultivos arbóreos? ¿Cómo afectaron a las distintas categorías de hogares los cambios políticos en la agricultura y el sector rural de las pasadas décadas? Por ejemplo, ¿quiénes fueron los ganadores y quiénes los perdedores cuando las organizaciones paraestatales como las juntas de algodón, las juntas de café y las corporaciones de desarrollo de arroz fueron desmanteladas? ¿Quién, en caso de haberlo, actuó para suministrar los servicios (como el suministro de insumos, el crédito a la producción, el control de plagas, el procesamiento y la comercialización) prestados anteriormente por organizaciones paraestatales? ¿Cuál ha sido el rol de las instituciones locales (tradicionales y modernas) en la asunción del suministro de insumos, la financiación y las funciones de adquisición de cultivos? El desmantelamiento de la ayuda pública a la industria azucarera en América Latina y el Caribe es actualmente un asunto de debate, pues se espera que afecte a los medios de vida de decenas de miles de pequeños propietarios y trabajadores del campo. ¿Quién es probable que gane o pierda con los cambios políticos? ¿Cuál es el probable impacto de género?

¿Quiénes fueron los ganadores y quiénes los perdedores cuando los gobiernos se retiraron de la producción de semillas, de los subsidios a los fertilizantes, de la adquisición de cultivos y del procesamiento agrícola en la década de los noventa del siglo pasado? ¿Hasta qué punto han actuado los proveedores de servicios del sector privado para llenar los huecos? ¿Por qué no han actuado? ¿Es éste un caso de “fracaso del mercado”? Si es así, ¿qué rol podrían desempeñar las organizaciones agrícolas y las instituciones de la comunidad en la superación de las fallas del mercado? ¿Hasta qué punto es realista esperar que los grupos de campesinos locales asuman las funciones a las que el gobierno ha renunciado y de las que el sector privado recela?