DEUXIÈME PARTIE
QUELQUES PROBLÈMES
AUXQUELS SONT
CONFRONTÉS LES PÊCHEURS
ET LES AQUACULTEURS

Le Code de conduite pour une pêche responsable: démarrage de la deuxième décennie d'application

LES ENJEUX

De nombreux membres de la FAO connaissent des difficultés dans la mise en œuvre générale du Code de conduite pour une pêche responsable, mais la plupart d'entre eux sont néanmoins déterminés à mettre certains des articles en application¹. L'analyse de la FAO indique l'absence de toute variation notable, entre 2002 et 2004, à la fois quant à l'étendue et à l'intensité des obstacles à l'application du Code, et dans la nature des solutions proposées par les pays. Les raisons des difficultés rencontrées varient selon les pêcheries, les régions et les groupes de pays. une bonne compréhension des problèmes rencontrés par les pays, ainsi que des mesures pour les régler, sera essentielle afin que les efforts déployés pour assurer une meilleure intégration du Code dans les politiques et les interventions nationales concernant les pêches², aboutissent aux résultats attendus.

Bon nombre des problèmes ont trait à la gouvernance. Les pays reconnaissent qu'une bonne gouvernance est nécessaire afin que le Code puisse produire pleinement ses effets. Les problèmes de gouvernance recensés sont nombreux et vont des plus importants tels que l'absence de soutien politique à la mise en œuvre du Code, à ceux qui touchent à l'application de mesures de gestion complexes, notamment l'approche de précaution et l'approche écosystémique des pêches. D'autres facteurs contraignants ont été indiqués par les pays, en particulier le fait qu'en raison de son faible apport économique et de sa mauvaise organisation par rapport à d'autres branches de l'économie, le secteur des pêches n'est pas considéré comme hautement prioritaire par de nombreux gouvernements.

Un aspect important concernant le Code de conduite est sa complémentarité avec le Plan d'application du Sommet mondial de Johannesburg sur le développement durable, tenu en 2002. L'analyse effectuée a révélé l'existence de liens clairs entre ces deux instruments, tandis que les efforts déployés pour la mise en application des principes et des objectifs du Code supposent une action concomitante pour l'exécution des composantes du Plan d'application concernant la pêche et assorties de délais précis³.

Les pays ont indiqué les éléments qui entravent la mise en œuvre du Code et ont proposé des solutions visant à régler ces problèmes et à renforcer la mise en application de cet instrument. une synthèse des informations fournies à la FAO est présentée ciaprès.

Soutien politique à la mise en œuvre du Code

un faible soutien politique au Code freine l'élan nécessaire pour faire avancer les initiatives à l'appui de sa mise en œuvre intégrale. Les gouvernements doivent apporter leur soutien à cette mise en œuvre même lorsque les mesures à prendre sont politiquement impopulaires. Ils doivent continuer de se concentrer sur le règlement des problèmes inhérents et enracinés qui donnent lieu à des pratiques de pêche non durables, et dont certains ont des répercussions négatives sur la sécurité alimentaire, les moyens d'existence et le développement économique. Ces problèmes vont au-delà de la pêche et englobent la pauvreté, la pression démographique, l'analphabétisme et le faible niveau d'éducation, ainsi que la méfiance et une résistance générale à l'égard du changement. En élaborant des stratégies pour promouvoir le changement et mettre le Code en application, les gouvernements doivent tenir compte des impératifs éthiques et s'y attacher, notamment ceux du droit à une alimentation adéquate et d'une bonne intendance de l'environnement (voir encadré 4).

Vision stratégique, orientations, planification et responsabilisation

une vision stratégique claire du secteur des pêches fait défaut dans certains pays, notamment ceux dont les gouvernements ne fournissent pas d'orientations aux parties prenantes, ni de cadre de planification à long terme. Pour une mise en application effective du Code, les pays ont souligné la nécessité d'un «cadre propice» caractérisé par une vision stratégique, des orientations et une planification. Dans le cadre de ce processus, les gouvernements devraient indiquer clairement les objectifs à court et à long termes qu'ils souhaitent atteindre durant la mise en œuvre. Il a également été noté qu'une responsabilisation accrue des parties prenantes renforçait l'application du Code et devait donc être encouragée à tous les niveaux.

Politiques, cadres juridiques et stratégies

L'inadéquation des politiques, des cadres juridiques et des stratégies de développement des pêches constitue une entrave à la mise en œuvre du Code en faisant manquer les mesures de protection nécessaires pour la prévention des pratiques de pêche non durables. Pour pallier ces carences, les pays ont indiqué la nécessité de procéder à un examen des politiques et des législations, et d'élaborer des stratégies transparentes assurant une prise en compte adéquate des principes et des éléments essentiels du Code dans ces initiatives.

Valorisation des ressources humaines et renforcement des institutions

L'absence de progrès dans la mise en œuvre du Code est directement liée aux limites existantes sur le plan des ressources humaines et des capacités institutionnelles. Les pays ont souligné la nécessité de veiller à ce que les efforts de renforcement des capacités soient poursuivis et que les ressources humaines continuent d'être valorisées, considérant les taux d'érosion élevés dans ce domaine. Face à la faiblesse des capacités institutionnelles, il est nécessaire de promouvoir une collaboration interinstitutions plus efficace, considérant la forte incidence d'une telle absence de coopération sur la mise en œuvre du Code. Par ailleurs, la coordination et la communication entre les administrations nationales des pêches et d'autres organismes nationaux, ainsi qu'avec les organes régionaux des pêches, sont insuffisantes et constituent un problème qui doit être traité.

Disponibilité d'informations fiables et complètes et possibilité d'y accéder au moment opportun

La disponibilité limitée d'informations scientifiques, sociales et économiques pertinentes, et leur faible accessibilité de la part des parties prenantes, entravent l'application du Code (voir encadré 5). Cette situation contribue à affaiblir la recherche scientifique et autre,- qui sert de base à cette mise en œuvre. Pour pallier ces faiblesses, les pays devraient promouvoir une collecte et une diffusion plus efficaces des informations, et notamment des plus prioritaires. L'absence d'informations sociales et économiques utiles aux fins de l'application du Code a également été signalée par les pays qui ont invité à en renforcer la collecte et l'utilisation. Dans certains cas, la participation des communautés de pêcheurs à la collecte d'informations concernant la pêche artisanale a été elle aussi vivement encouragée.

Participation et cogestion

une approche centralisée de la gestion des pêches et l'absence de consultations avec les parties prenantes constituent d'autres obstacles à la mise en application du Code. Il est donc nécessaire d'assurer une plus grande participation de l'ensemble des parties prenantes, y compris les ONG. Les pays sont encouragés à favoriser une approche «globale» de la gestion des pêches au titre de laquelle les parties prenantes, grâce à leur participation et à la cogestion, sont appelées à jouer un rôle important dans la prise de décision (voir encadré 6). tant pour les pêches artisanales qu'industrielles, il apparaît de plus en plus clairement que lorsque la prise de décision revêt un caractère participatif et qu'elle est considérée comme juste et transparente, les mesures de gestion font alors l'objet d'une application plus résolue, avec un recours moins fréquent à l'exécution forcée et à un moindre coût.

Sensibilisation

De nombreuses parties prenantes ignorent les éléments essentiels du Code et le rôle central qu'il joue dans la promotion d'une durabilité à long terme. La diffusion du Code est entravée par une mauvaise adaptation aux besoins locaux, par la disponibilité limitée dans les langues locales et, lorsqu'il est disponible, par sa mauvaise distribution. Beaucoup ont souligné qu'une action de sensibilisation au Code était essentielle pour en faciliter la mise en œuvre. Ils ont proposé que le texte soit traduit dans les langues locales afin d'en étendre la distribution et pour faciliter la réalisation de campagnes nationales de sensibilisation. Pour soutenir l'action de sensibilisation et la formulation de stratégies de diffusion, les pays ont proposé que les ateliers et les réunions soient poursuivis en tant que moyen de diffusion, que les médias soient utilisés dans la plus grande mesure possible et que l'utilisation des directives techniques du Code (dont certaines sont disponibles dans un langage simplifié) continue d'être encouragée en tant qu'instrument essentiel pour la mise en œuvre.

Disponibilité de ressources

Le manque de ressources, et notamment de fonds, d'équipement et d'accès aux installations de recherche, freine la mise en œuvre du Code, en particulier dans les pays en développement, quant à l'application des approches écosystémique et de précaution aux pêches, et à l'exécution des programmes de suivi, contrôle et surveillance et des systèmes de surveillance par satellite des navires. Les pays ont indiqué la nécessité d'un appui technique supplémentaire de la part de la FAO et d'un soutien financier de la part de la communauté internationale des donateurs. Ils ont également noté que des ressources additionnelles leur permettraient de renforcer les efforts déployés pour l'élaboration des plans d'action nationaux demandés par les quatre plans d'action internationaux.

Gestion des pêches

Les pays sont confrontés à des problèmes dans la gestion des pêches, l'élaboration de plans de gestion des pêches et la mise en œuvre des plans d'action internationaux. Ils ont également indiqué que certaines pêches ne faisaient l'objet d'aucune mesure de gestion et que de telles conditions d'accès libre conduisaient à une surpêche. Par ailleurs, même lorsque les pêches sont soumises à une gestion, une grande partie des stocks concernés continuent d'être pleinement exploités, voire surexploités, tandis que la mise en œuvre des plans de reconstitution de ces stocks, qui devraient être prioritaires, ne procède qu'avec lenteur. Les pays ont également fait état de difficultés dans l'application de pratiques de gestion des pêches plus avancées, ainsi que de la nécessité d'une assistance dans certains domaines, notamment pour:

• rédiger des codes et des plans d'action nationaux;
• mettre en œuvre des programmes de rachat des navires et de restructuration du secteur visant à réduire la capacité de pêche;
• renforcer les capacités de recherche halieutique, prévoyant notamment d'éventuels accords de jumelage entre les instituts de recherche dans les pays développés et en développement;
• identifier et évaluer des ressources halieutiques nouvelles et sous-exploitées;
• appliquer l'approche écosystémique aux pêches.

Notant les fortes pressions sociales et économiques sur les pêches, notamment la vulnérabilité à la pauvreté et l'absence d'autres possibilités d'emploi pour les communautés de pêcheurs, les pays ont souligné que le problème de la surcapacité dans le secteur des pêches devrait être traité par la création d'emplois dans d'autres secteurs économiques.

Pêche illicite, non déclarée et non réglementée

La pêche illicite, non déclarée et non réglementée, désormais reconnue comme un crime contre l'environnement, constitue un empêchement majeur à la durabilité à long terme des pêches. Elle mine les efforts de gestion et avantage les pêcheurs qui n'observent pas les arrangements nationaux et régionaux en matière de gestion. Les pays ont signalé que leurs ressources halieutiques faisaient l'objet d'une pêche illicite, non déclarée et non réglementée persistante de la part de navires aussi bien nationaux qu'étrangers. Certains d'entre eux ont commencé à mettre en œuvre le Plan d'action international de la FAO de 2001 visant à prévenir, à contrecarrer et à éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, et ont élaboré des plans d'action nationaux sur ce modèle, mais il leur manque la capacité de procéder à leur mise en œuvre. La capacité de contrecarrer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée résultant du développement insuffisant des programmes de suivi, contrôle et surveillance et des systèmes de surveillance par satellite des navires, demeure un sujet de grande préoccupation. De nombreux pays misent davantage sur les mesures du ressort de l'État du port et les mesures portant sur la traçabilité des produits et sur le commerce, pour bloquer les débarquements et les ventes de produits issus de la pêche illicite, non déclarée et non réglementée.

SOLUTIONS POSSIBLES

À sa vingt-sixième session, en 2005, le Comité des pêches de la FAO a appelé à une «décennie de mise en application» des instruments internationaux sur les pêches. L'attention était centrée sur les instruments élaborés depuis la Conférence des nations unies de 1992 sur l'environnement et le développement (CNUED), notamment le Code de conduite (avec ses plans d'action internationaux et sa stratégie connexes), pour une action concertée visant à promouvoir la durabilité à long terme dans le secteur des pêches. Le Code constitue un important outil de référence pour la gestion des pêches, destiné à être utilisé par tous les pays. Sa mise en œuvre contribue significativement à modifier les attitudes et les comportements au sein du secteur - modifications qui sont indispensables pour assurer un avenir durable aux ressources halieutiques nationales et régionales.

Dans les limites des ressources disponibles, la FAO continue à aider les pays dans la mise en œuvre de politiques halieutiques responsables et à appliquer les mesures nécessaires pour l'accomplissement d'objectifs de durabilité spécifiques. La FAO ne joue toutefois qu'un simple rôle de facilitateur car c'est aux pays eux-mêmes qu'il revient de promouvoir les mesures nécessaires pour l'application du Code.

Un élément important des efforts déployés par la FAO pour promouvoir la mise en œuvre du Code concerne le renforcement des capacités, au niveau à la fois des ressources humaines et des institutions. Des investissements dans le renforcement des capacités sont nécessaires pour l'application en aval du Code. Par ailleurs, les bénéfices ne sont généralement pas récoltés à court terme et les pertes de capacité sont courantes dans les pays en développement, avec le passage du personnel qualifié au secteur privé, son transfert au sein du gouvernement ou son départ vers d'autres pays.

Le renforcement des capacités est une condition préalable essentielle pour une meilleure gouvernance des pêches. La mise en œuvre d'approches plus sophistiquées de la gestion des pêches est importante elle aussi, notamment l'application de l'approche de précaution et de l'approche écosystémique. Ces deux lignes de conduite contribueraient à réorienter la forte priorité que de nombreux pays tendent à donner aux systèmes de gestion axés sur la production et qui n'ont généralement pas réussi à promouvoir des pratiques de pêche et des résultats durables.

Le Code fournit un cadre global, cohérent et transparent pour renforcer la coopération et établir des liens avec les partenaires bilatéraux et multilatéraux dans l'esprit de son Article 5 «Besoins particuliers des pays en développement». Il est important de noter que les évaluations biennales présentées par les pays lorsqu'ils informent la FAO des efforts de mise en œuvre, indiquent les domaines d'assistance prioritaires. Ces informations permettent à la communauté internationale des donateurs de mieux cibler les besoins des pêches et de contribuer à la promotion de meilleures pratiques pour une durabilité à long terme.

L'application du Code exige à la fois des ressources et du temps - et, pour la plupart des pays en développement, elle doit être sélective et graduelle. un plan national indiquant les objectifs à long terme et les moyens permettant de les réaliser est un bon point de départ. La plupart des administrations doivent pouvoir compter sur un meilleur accès aux ressources publiques et sur la volonté des gouvernements d'accélérer la réforme des lois. une mise en œuvre progressive permettra d'expérimenter concrètement grâce à un apprentissage par la pratique.

INITIATIVES RÉCENTES

Le Code de conduite régit l'ensemble du programme de travail de la FAO concernant les pêches. toutes les activités normatives et de terrain de sont centrées sur la mise en application du Code et veillent, en prenant appui sur les travaux et les réalisations antérieurs et en les renforçant, à ce que les activités actuelles et prévues en reflètent les principes et l'intention. La plupart de ces efforts visent à améliorer la gouvernance dans le secteur des pêches. Grâce à des accords de partenariat et d'autres formes de collaboration, la FAO apporte également une contribution aux activités entreprises par d'autres entités et ayant un impact direct sur la mise en œuvre du Code.

Dans le domaine du renforcement des capacités, la FAO a consacré des efforts considérables à la question de la pêche illicite, non déclarée et non réglementée dans les pays en développement - un aspect central de la mise en œuvre du Code. Elle a ainsi parrainé une série d'ateliers régionaux spéciaux à l'appui de l'élaboration de plans d'action nationaux contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, exigée par le Plan d'action international contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (voir encadré 7), tandis que cinq ateliers régionaux sur les mesures de suivi, contrôle et surveillance ont été organisés pour diffuser des informations et dispenser une formation sur les systèmes de surveillance par satellite des navires et leur application.

Une importante initiative de la FAO a été lancée en 2005 pour la mise en œuvre du Dispositif type relatif aux mesures du ressort de l'État du port, adopté par le Comité des pêches de la FAO à sa vingt-sixième session. Approuvé par d'autres organisations et instances, et notamment par l'Assemblée générale des nations unies, ce dispositif sert de base pour l'élaboration de mesures de l'État du port aux niveaux régional et national. L'initiative de la FAO prévoit notamment la valorisation des ressources humaines par le biais d'ateliers régionaux. Ces ateliers visent à renforcer les capacités nationales et à promouvoir la coordination régionale afin que les pays puissent améliorer et harmoniser les mesures de l'État du port et qu'ils soient ainsi en mesure de mettre en application les outils du Plan d'action international contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée relatifs à ces mesures et de répondre aux exigences du Dispositif type de la FAO et des organes régionaux des pêches. Le premier atelier se tiendra dans la région des Îles du Pacifique en collaboration avec l'organisme des pêches du Forum du Pacifique Sud et la Commission des pêches pour le Pacifique central et occidental. La région a adopté le Dispositif type à sa session annuelle en 2005.

Les directives techniques du Code jouent une fonction primordiale de soutien à sa mise en œuvre. quatorze directives ont déjà été préparées, traduites dans les langues officielles de la FAO et diffusées. Les plus récentes concernent la contribution des pêches artisanales à la lutte contre la pauvreté et à la sécurité alimentaire. D'autres sont en préparation et portent sur des questions diverses: la mise en œuvre du Plan d'action international contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée aux pêches continentales, la mise en œuvre du Plan d'action international de 1999 visant à réduire les captures accidentelles d'oiseaux de mer par les palangriers, la mise en œuvre du Plan d'action international de 1999 pour la gestion des capacités de pêche, la gestion sanitaire, des mouvements responsables d'animaux aquatiques vivants, l'application des normes internationales concernant la qualité et la sécurité sanitaire du poisson exporté, l'utilisation et le contrôle des espèces exotiques, l'empoissonnement, la remise en état des habitats et la gestion des ressources génétiques, les besoins en matière d'information, le commerce du poisson et l'immatriculation des bateaux de pêche. Outre les directives techniques du Code, la FAO produit d'autres directives concernant la pêche et l'aquaculture et visant à promouvoir la durabilité dans le secteur des pêches.

De nombreuses organisations partenaires œuvrent dans le secteur des pêches dans les pays en développement, en fournissant une assistance fondée sur la mise en œuvre du Code, de ses instruments connexes et des autres instruments internationaux concernant les pêches conclus depuis la CNUED (par exemple, l'Accord des nations unies de 1995 sur les stocks de poissons). La nature et l'étendue de cette assistance varient selon les pays et les régions, mais l'objectif sous-jacent est celui d'encourager les pêcheurs et les communautés de pêche à agir de manière plus responsable, et de favoriser des pratiques de pêche et d'utilisation durables.

PERSPECTIVES

Les perspectives concernant la mise en œuvre du Code demeurent mitigées dans de nombreux pays, même si tout semble indiquer que celle-ci commence à prendre pied dans une bonne partie d'entre eux et à guider les efforts dans la gestion et l'utilisation des pêches. Les pays en développement se heurtent à une série d'obstacles qui entravent la gouvernance et leur capacité de mettre le Code en application. tous les pays, quel que soit leur niveau de développement, sont aux prises avec la mise en œuvre de nouvelles approches de la gestion des pêches. En théorie, ces approches sont vite élaborées et comprises, mais des difficultés surgissent dès qu'il s'agit de prendre des mesures pour les mettre en pratique.

Le renforcement constant des capacités et des institutions, compte tenu des difficultés et des besoins indiqués par les pays en développement, est crucial pour pouvoir aller de l'avant. Des efforts doivent être déployés afin d'étendre et de renforcer cette mise en œuvre en misant sur les résultats antérieurs. Les pays continueront d'être appelés à déployer de grands efforts pour mettre en application les nombreux instruments internationaux concernant les pêches conclus depuis la CNUED, et notamment pour s'acquitter des obligations dérivant de leur acceptation de certains d'entre eux.

Les aspects logistiques de la promotion d'approches «globales» des pêches, tel que prévu par le Code, représentent un défi pour bien des pays et des efforts accrus devraient être consacrés au renforcement de la participation à la prise de décision. Dans de nombreux pays, les approches participatives des pêches constituent une nouveauté et requièrent de profonds ajustements en termes de raisonnement et d'organisation. Parallèlement au renforcement de la participation des parties prenantes, il est nécessaire de promouvoir une plus grande responsabilisation des intervenants.

Maintenir l'élan en faveur de la mise en œuvre du Code constitue un enjeu constant pour de nombreux pays. Du fait de leurs capacités limitées et sous la pression de la charge de travail, de nombreuses administrations des pêches vacillent sous l'effort demandé. De telles tensions tendent par ailleurs à souligner et à accentuer d'autres faiblesses administratives qui ralentissent la mise en œuvre. Cette situation montre que les pays doivent continuer à surveiller les progrès accomplis dans l'application du Code, et prendre des mesures correctives dans la mesure où leurs ressources et leurs capacités le permettent.

Croissance durable et expansion de l'aquaculture: une approche écosystémique

L'ENJEU

L'aquaculture est une activité de longue tradition dans certaines régions du monde et l'on trouve de nombreux exemples de systèmes aquacoles bien intégrés dans tout le continent asiatique et dans les îles du Pacifique. Dans le passé, ces systèmes ont généralement eu un impact limité du fait de leur faible échelle et du faible apport d'intrants qu'ils exigent. Ces systèmes s'appuyaient sur des intrants produits localement, souvent dans le cadre élargi du système d'exploitation agricole. Avec le développement progressif de l'aquaculture en tant qu'activité commerciale en mesure de produire des recettes importantes aux niveaux familial ou de l'entreprise, ces liens se sont brisés. Même dans les économies moins développées (comme certains pays d'Afrique) où l'aquaculture a été introduite il y a quelques décennies en tant que système de subsistance à faible niveau d'investissement, aujourd'hui la production aquacole vise de plus en plus à satisfaire la demande du marché, plutôt qu'à fournir du poisson pour les besoins des ménages.

L'essor de l'aquaculture commerciale comporte nécessairement l'expansion des zones d'élevage, une densité accrue d'installations aquacoles et l'alimentation du poisson par des ressources produites en dehors des environs proches. L'intensification des méthodes de production fait également apparaître certaines tendances telles que l'introduction d'espèces exotiques, l'utilisation de formulations plus intensives pour l'alimentation des poissons et, dans certains systèmes, l'utilisation de produits chimiques pour le contrôle ou le traitement des maladies. toutes ces pratiques peuvent avoir un effet cumulé au niveau de l'écosystème et compromettre son intégrité globale.

Les effets courants de nombre de pratiques aquacoles sur l'écosystème peuvent être certains ou tous parmi les suivants:

• une pression croissante sur les pêches pour la farine et l'huile de poisson, qui sont les principaux ingrédients des aliments destinés aux espèces carnivores et omnivores;
• l'enrichissement en éléments nutritifs et organiques des eaux réceptrices par effet de l'accumulation de sédiments anoxiques;
• des variations dans les communautés benthiques;
• l'eutrophisation des lacs ou des zones côtières;
• la perturbation, voire la restructuration permanente des environnements biologiques et/ou sociaux;
• la concurrence pour les ressources avec dans certains cas leur épuisement (en eau, par exemple);
• des effets négatifs dérivant de la fuite de poissons d'élevage.

Le développement à grande échelle (extensif et/ou intensif) de l'élevage de crevettes dans certaines zones a entraîné la dégradation des terres humides et des mangroves, et a causé également une pollution des eaux et la salinisation des terres et des aquifères à eau douce. Le mauvais usage des produits chimiques, la récolte de semences en milieu sauvage et l'introduction d'espèces exotiques ont également été une cause de problèmes dans certains sites. Dans certaines conditions, même des pratiques d'aquaculture intensive qui ne requièrent pas d'aliments extérieurs, comme la conchyliculture, peuvent déterminer une anoxie locale des sédiments du fond et une sédimentation accrue. L'expansion de l'aquaculture commerciale a également des cas d'interactions négatives avec les petites pêches côtières, en cas de concurrence pour l'espace avec les pêcheurs et/ou lorsque la fuite de poissons ou la dégradation de l'environnement portent préjudice à ces pêches. Certains de ces effets peuvent effectivement «mettre en péril les possibilités pour les générations futures de profiter de tout l'éventail des biens et services fournis par le milieu marin»⁴.

Comme pour la plupart des systèmes de production alimentaire, l'aquaculture a, ou peut avoir, des effets négatifs; ces derniers doivent être maintenus dans des limites socialement acceptables⁵. La gestion inadéquate des aspects écologiques de l'aquaculture (intensive ou extensive) est un problème à prendre au sérieux. En laissant l'aquaculture se développer de manière irresponsable ou en adoptant des approches très partielles à sa gestion, on risque que les effets négatifs l'emportent sur les éventuels bénéfices, ou que l'aquaculture ne produise pas les avantages escomptés. À long terme, l'aquaculture pourrait ne pas réussir à assurer les approvisionnements en poisson supplémentaires nécessaires pour répondre aux demandes d'une population mondiale en augmentation.

Néanmoins, l'aquaculture en soi est également confrontée aux effets de facteurs d'origine anthropique tels que la contamination des aliments pour poisson et des milieux aquatiques par les déchets urbains et la pollution agricole, et une mauvaise gestion du paysage. Ces facteurs limitent l'étendue et la nature du développement de l'aquaculture dans certaines régions du monde.

SOLUTIONS POSSIBLES

Les approches conventionnelles

Il n'est sans doute pas surprenant que les tentatives faites pour parer aux effets négatifs de l'aquaculture aient pris des formes diverses. D'un côté, les responsables de la gouvernance du secteur ont élaboré des principes généraux (Sommet de la terre) et des codes de conduite (Code de conduite pour une pêche responsable). De l'autre, ceux qui sont appelés à concilier les attentes des entrepreneurs aquacoles avec les exigences de l'écosystème ont souvent recours à des stratégies de contrôle et de commandement (par exemple, licences, normes concernant les aliments pour poisson, utilisation contrôlée des produits pharmaceutiques).

Réglementations

Pour tenter de mettre un frein à un développement inadéquat, les pays du monde entier ont mis en œuvre un large éventail de réglementations en matière d'aquaculture. Il s'agit aussi bien de normes à caractère général comme l'interdiction d'utiliser les mangroves pour les pratiques aquacoles, que de règlements très spécifiques régissant par exemple la production maximale par aire, la lutte contre les maladies et l'utilisation des médicaments.

Toutefois, ces réglementations ne fournissent, ni à titre individuel ni globalement, un cadre suffisant pour assurer une utilisation durable des milieux aquatiques. Cela se produira uniquement si l'aquaculture est considérée comme un processus faisant partie intégrante de l'écosystème.

Des progrès dans les technologies ont rendu la production plus efficace et favorisé l'intensification. Cela étant, les réglementations en vigueur ne permettent pas de garantir la durabilité, considérant notamment que la plupart d'entre elles visent le producteur pris individuellement et ne tiennent pas compte des effets additifs (cumulés) ou synergétiques des multiples exploitations d'une zone donnée. En même temps, les évaluations économiques des producteurs tendent à avoir une perspective étroite (à court terme), centrée sur les résultats de production plus immédiats. Ces évaluations ne tiennent pas compte des recettes à moyen et à long termes, ni des coûts que l'activité productive elle-même et le reste de la société pourraient supporter sous la forme d'une contraction des biens et des services fournis par l'écosystème.

De pus, un autre aspect tout aussi important est que, souvent, la structure réglementaire applicable à l'aquaculture ne permet pas, ou ne favorise pas un mode ou une stratégie de production susceptible de contribuer à l'équilibre de l'écosystème. Il n'est pas rare que le cycle des éléments nutritifs et la réutilisation des déchets par d'autres formes d'aquaculture (polyculture) ou par les pêches locales, soient souvent interdits ou découragés⁶.

Outils décisionnels

L'évaluation de l'impact sur l'environnement⁷ (EIE), sous ses diverses formes, est peut-être l'outil le plus couramment employé. L'EIE a été utilisée dans le monde entier par tous ceux qui doivent mesurer l'impact d'activités humaines de toutes sortes qui sont susceptibles de porter préjudice à l'environnement, y compris l'aquaculture commerciale. une EIE type tient compte des aspects positifs et négatifs de l'activité visée, qu'ils soient directs ou indirects, et de nature environnementale, sociale et économique. toutefois, telle qu'elle est employée, l'EIE ne prend généralement pas en considération d'autres types d'effets pouvant intéresser l'aquaculture. Il s'agit souvent d'une évaluation tournée vers l'activité, voire vers le producteur, mais qui ne considère pas la planification stratégique ou intégrée.

Une grande variété d'EIE et de procédures de suivi sont mises en œuvre actuellement dans le monde entier, et sont pour certaines bien adaptées pour une application à des propositions/activités liées à l'aquaculture. Pourtant, dans bien d'autres cas, il arrive tout simplement que ces outils ne soient pas utilisés, qu'ils soient développés de manière insuffisante, ou que, bien que connus, ils ne soient pas mis en œuvre. Bien souvent également, ils peuvent être mal conçus dans la mesure où ils ne permettent pas de recueillir des informations importantes concernant l'évolution des caractéristiques écologiques des milieux spécifiques qui soutiennent, ou qui devraient soutenir, certaines pratiques d'aquaculture⁸. un inconvénient majeur des EIE est qu'en général ces évaluations ne sont pas applicables aux entreprises aquacoles existantes, car elles ne fournissent pas les renseignements détaillés nécessaires pour pouvoir prendre des mesures correctives en cas de dégâts déjà causés à l'environnement.

Un autre problème est qu'à elles seules les EIE ne donnent pas une image suffisamment cohérente de l'écosystème. Souvent, là où l'aquaculture est pratiquée, d'autres activités - agriculture, développement industriel ou urbain et tourisme, notamment - le sont aussi. toutes ces activités utilisent des ressources communes (zones côtières, eau). Pourtant, dans nombre de cas, chacune fait souvent l'objet d'une évaluation indépendante sans tenir compte du développement futur probable des autres utilisateurs et de l'effet conjugué sur l'écosystème. De la même façon, ces EIE ne tiennent souvent pas compte des aspects humains et sociaux de l'activité cible, notamment en ce qui concerne les segments les plus pauvres de la société.

L'approche écosystémique de l'aquaculture

Le mandat

Les inquiétudes concernant l'impact du développement humain sur l'écosystème datent de plusieurs siècles. Récemment, le Sommet de la terre, tenu à Rio de Janeiro (Brésil) en 1992, a conclu que les politiques de gestion de l'environnement, souvent élaborées à l'intention d'un secteur sans trop tenir compte des autres, s'occupaient de manière insuffisante des effets du développement humain et de l'exploitation sur l'environnement dans leur globalité⁹. À la suite du Sommet, une démarche concertée s'est instaurée visant à promouvoir l'élaboration et l'adoption d'une approche plus holistique de la prise de décision concernant les stratégies de développement durable, et prévoyant notamment une approche plus écosystémique du développement et de la gestion.

Le premier principe d'une approche écosystémique, telle qu'illustrée par la Convention sur la diversité biologique (CDB), est que les objectifs de gestion des terres, des eaux et des ressources vivantes sont un choix de société¹⁰. Mais cette nouvelle approche de la gestion des ressources naturelles comporte également la nécessité de changer le comportement humain et les attitudes vis-à-vis de l'utilisation des ressources naturelles.

En 1995, le Code de conduite pour une pêche responsable a été adopté par la Conférence de la FAO. Le Code s'occupe également de l'aquaculture, plus particulièrement au titre de son Article 9, qui traite de nombreux aspects liés à son développement durable.

tout ce qui précède constitue, de la part des parties concernées, une reconnaissance implicite de la nécessité de surmonter un certain nombre d'obstacles potentiels à une croissance et une intensification constantes de l'aquaculture, afin que cette activité puisse être compatible avec les attentes grandissantes de la société en termes de développement écologiquement durable¹1. L'approche écosystémique de l'aquaculture constituera effectivement le moyen de surmonter ces obstacles et peut servir de cadre pour la mise en œuvre du développement écologiquement durable qui est essentiel pour la réalisation des objectifs conceptuels de la CNUED, du Sommet mondial pour un développement durable, de la CDB et autres instruments internationaux.

Les implications

Une définition convenue de l'approche écosystémique des pêches existe déj๲. L'approche écosystémique de l'aquaculture peut être modélisée sur la base de cette définition, comme suit:

Une approche écosystémique de l'aquaculture s'efforce d'équilibrer divers objectifs de la société en tenant compte des connaissances et des incertitudes relatives aux composantes biotiques, abiotiques et humaines des écosystèmes et de leurs interactions, flux et processus, et en appliquant à l'aquaculture une approche intégrée dans des limites écologiques et opérationnelles valables. Le but d'une approche écosystémique de l'aquaculture est donc de prévoir, de mettre en place et de gérer le secteur d'une manière qui réponde aux besoins et désirs multiples des sociétés sans mettre en péril les possibilités pour les générations futures de profiter de tout l'éventail des biens et services fournis par les écosystèmes aquatiques.

Cette définition comporte la nécessité d'utiliser des instruments, des structures et des processus appropriés pour traiter de manière efficace les problèmes de nature écologique, sociale, technique, économique et politique. Conformément aux principes de l'approche écosystémique des pêches¹³ et du développement écologiquement durable, l'approche écosystémique de l'aquaculture doit poursuivre trois objectifs principaux au sein d'une structure hiérarchique: i) le bien-être humain, ii) le bien-être écologique, et iii) la capacité d'assurer l'un et l'autre, c'est-à-dire une gouvernance efficace.

Le cadre de l'approche écosystémique de l'aquaculture peut être élaboré et appliqué/utilisé au moins aux échelles/niveaux indiqués ci-dessous¹⁴, mais en tenant compte de la nécessité d'établir des normes et des réglementations adéquates pour chaque niveau.

Au niveau de l'exploitation avec, pour les nouvelles activités aquacoles, la mise en œuvre de l'approche écosystémique de l'aquaculture ou autres outils décisionnels de même nature (c'est-à-dire ceux qui garantissent une étude et une prise en compte adéquates des effets de l'activité proposée sur l'écosystème) pour les nouvelles activités aquacoles et l'élaboration d'instruments d'évaluation et d'atténuation de l'impact rétroactif pour des activités qui existent déjà. À ce niveau, certaines des décisions pertinentes à prendre dans une perspective écosystémique sont le choix du site, le niveau de production, les espèces à utiliser (exotiques ou locales), les systèmes et les technologies de production et, surtout, les effets socioéconomiques au niveau local. De plus, des pratiques de gestion améliorées sont généralement mises en œuvre et suivies au niveau de l'exploitation.

Au niveau géographique approprié. Cette échelle peut varier selon le cadre dans lequel s'inscrivent les activités aquacoles, par exemple un bassin versant, une zone côtière, une aire marine en haute mer ou une région biogéographique. L'application de directives et d'outils de planification stratégique et de gestion devrait favoriser le développement des sociétés humaines autour d'une aquaculture intégrée et durable. Les problèmes de fuites de poissons, de transmission de maladies, de contamination de et vers l'aquaculture, de concurrence pour la terre et l'utilisation de l'eau, devront être pris en compte à ce niveau. Les implications au niveau du bien-être humain sont elles aussi très pertinentes à cette échelle géographique, notamment quant à la disponibilité d'emplois, au développement rural, aux intérêts des communautés locales et aux questions de parité. Ces derniers aspects doivent être examinés dans le cadre des scénarios existants et d'autres projets concernant le développement humain dans la zone concernée.

L'approche écosystémique de l'aquaculture devrait relever de la responsabilité des organismes d'aquaculture, mais son application générale exige une collaboration avec (de même qu'une coopération de leur part) les institutions responsables de la gestion d'autres activités qui influent sur l'écosystème aquatique (administrations des pêches de capture, organes chargés de la mise en valeur des zones côtières, organisations responsables de la gestion des bassins versants, agriculture, foresterie, développement industriel, etc.). La conception de zones de gestion de l'aquaculture pourrait constituer un outil approprié, notamment lorsqu'il est tenu compte des avantages d'une aquaculture¹⁵/polyculture multitrophique intégrée ou d'initiatives intégrant l'aquaculture et la pêche. L'application de ces approches au niveau de l'exploitation, peut également être pertinente.

Un autre aspect important, au niveau de l'exploitation comme à l'échelon régional, sont les impacts anthropiques sur l'aquaculture et la nécessité d'une protection accrue à l'égard de ces effets.

Au niveau du secteur d'activité. À ce niveau, d'une façon plus générale, l'approche écosystémique de l'aquaculture devrait être appliquée, avec la prise en compte de questions telles que la disponibilité de matières premières (et notamment de poisson) pour la fabrication des aliments pour animaux et l'incidence plus générale de l'écosystème sur les ressources halieutiques et agricoles. Des outils comme l'évaluation du cycle de vie¹⁶ des produits issus de l'aquaculture pourraient s'avérer utiles à ce niveau. D'autres questions pertinentes comprennent celles relatives aux marchés et à la commercialisation, l'emploi et les salaires, et les perspectives sociales pour la région et pour le pays.

TENDANCES RÉCENTES

Un bon exemple d'application pratique de l'approche écosystémique de l'aquaculture est celui de l'Australie, où une stratégie de développement écologiquement durable a été élaborée et mise en œuvre¹⁷. Cette approche qui associe des méthodes analytiques et participatives, vise à assurer le bien-être humain et celui de l'écosystème grâce à une gouvernance efficace.

La publication en 2001, par le groupe d'experts GESAMP, de directives et d'outils pour la planification et la gestion du développement de l'aquaculture côtière, constitue une étape importante vers une approche écosystémique de l'aquaculture¹⁸. Le processus de planification proposé prévoit une EIE mais dans un cadre plus général qui comporte l'intégration de l'aquaculture avec d'autres activités côtières et qui évalue d'une manière plus globale les coûts et les avantages.

Plusieurs initiatives de recherche visant à développer une approche plus écosystémique de l'aquaculture sont en cours actuellement, notamment celle du projet ECASA en mer Méditerranée¹⁹ qui facilite l'adoption d'une telle approche dans la région.

Bien que l'approche écosystémique de l'aquaculture n'en soit qu'à un stade de développement initial, des leçons importantes peuvent néanmoins être tirées de son application dans le cadre d'un développement écologiquement durable, ainsi que des expériences et des connaissances recueillies avec les systèmes de pisciculture intégrée d'eau douce et de polyculture côtière (par exemple, poisson et moules, poisson et algues). Ces expériences sont tirées de l'utilisation durable des écosystèmes grâce au renforcement ou à l'association de l'aquaculture avec d'autres activités comme la pêche (par exemple, les pêches fondées sur l'aquaculture) et l'agriculture (par exemple, la rizipisciculture). Ces systèmes de production contribuent utilement à l'amélioration de l'environnement, grâce au recyclage des éléments nutritifs et des matières organiques dans le cadre de systèmes de production intégrés. Les pratiques intégrant l'aquaculture et l'agriculture ont montré que la rizipisciculture pouvait aider les producteurs à réduire l'utilisation de pesticides nocifs pour l'environnement, tandis que la pisciculture améliorait naturellement la fertilisation des rizières, la production de protéines et la viabilité économique. L'aquaculture d'eau douce alimentée en eaux résiduaires et la culture côtière de mollusques et d'algues peuvent être utilisées pour recycler les nutriments en excès et réduire ainsi les risques d'eutrophisation et autres effets nocifs²⁰. Ces technologies et approches de gestion peuvent également être considérées comme d'importantes stratégies d'atténuation à mettre en œuvre dans les exploitations existantes n'ayant fait l'objet d'aucune planification appropriée ou pour lesquelles des outils d'évaluation de l'impact sur l'environnement n'ont pas été employés ou ont été mal utilisés.

Face à la sensibilisation croissante des consommateurs quant aux questions environnementales et à la sécurité sanitaire des aliments, certains producteurs et associations/consortiums de producteurs (plus souvent) ont adopté une série de normes et de labels dont la plupart visent spécifiquement à apaiser les craintes des consommateurs liées aux conséquences négatives pour l'environnement. Des exemples de ces labels sont les «meilleures pratiques de gestion», les «accords de production propre», les «principes d'aquaculture responsable»²¹, et les procédures de certification et d'étiquetage écologique²². Certaines portions du secteur industriel deviennent, du moins en partie, dans différents pays et régions, plus attentives et mieux préparées en vue de l'adoption intégrale d'une approche écosystémique de l'aquaculture.

D'autres aspects clés à prendre en compte aux fins de la mise en œuvre de l'approche écosystémique de l'aquaculture, sont notamment les suivants:

• Force est de définir des politiques et réglementations pertinentes au niveau des exploitations et à l'échelon régional, aux niveaux sous-sectoriel et sectoriel qui mettent l'accent d'une manière plus claire sur l'aquaculture comme un moyen intégral de développement humain. Cela suppose la participation des producteurs et du secteur privé à la prise de décision (l'ensemble des intervenants prenant part à la mise en œuvre de l'approche écosystémique), ce qui peut demander la clarification des coûts et des avantages d'une approche écosystémique de l'aquaculture ainsi que la définition des droits et des devoirs à tous les niveaux. Le succès de la mise en application de l'approche écosystémique de l'aquaculture ne peut être assuré si celle-ci n'est pas parfaitement comprise et adoptée par le secteur et par les aquaculteurs. Il peut être nécessaire également de mettre en place des incitations économiques et autres en faveur d'une telle approche. En règle générale, l'approche écosystémique de l'aquaculture peut constituer une formidable voie d'accès à la réunion des conditions de certification écologique, ainsi qu'aux objectifs de plus ample portée de la sécurité alimentaire et de la sécurité sanitaire des aliments. Elle peut favoriser la certification conjointe de groupes de producteurs (par exemple, de groupes d'entreprises aquacoles ou de groupes d'entreprises de pêche/aquaculture.
• L'avenir de l'approche écosystémique de l'aquaculture dépendra fortement des mesures prises par les gouvernements. Comme toujours lorsqu'il s'agit de mettre en œuvre des approches liées au développement durable, le processus de renforcement des capacités au niveau de la recherche, de l'administration et du secteur sera un élément fondamental.
• Dans le cadre de l'approche écosystémique de l'aquaculture, l'évaluation économique des projets (externalités comprises) deviendra essentielle pour la prise de décision. On commence à disposer d'outils et d'approches comparatives qui faciliteront ces évaluations.
• Des outils importants comprendront des recherches appropriées visant à comprendre les implications sur l'écosystème des différentes pratiques aquacoles, et à définir les risques de et pour l'aquaculture et l'application de l'analyse des risques à l'aquaculture.
• Il sera indispensable de faciliter une définition opérationnelle des frontières des écosystèmes aux fins de leur gestion, par exemple pour évaluer la capacité de charge ou les besoins en matière de gestion des eaux et préciser les juridictions administratives et juridiques. Cela demandera l'utilisation de différents outils et méthodologies (notamment, les outils du système d'information géographique). toutefois, la définition des frontières des écosystèmes et l'évaluation de leurs implications pourraient être particulièrement difficiles, par exemple en abordant le problème des effets des délimitations sur l'écosystème de l'utilisation de la farine de poisson ou d'autres aliments pour animaux (comme le soja).

PERSPECTIVES

Le soutien scientifique à la prise de décision doit être renforcé, notamment par des efforts d'adaptation et de promotion de l'adoption d'une approche de précaution et d'évaluations intégrées couvrant les questions environnementales, sociales, économiques, institutionnelles et politiques. La nécessité d'un appui scientifique est commune à tous les secteurs et devrait conduire à un renforcement de la recherche dans le domaine de l'aquaculture, en particulier quant à l'analyse stratégique et à l'élaboration et l'évaluation de divers scénarios prévoyant par exemple des pénuries de farine de poisson et la diffusion de pandémies. Parallèlement aux efforts qui seront déployés pour favoriser une aquaculture plus respectueuse de l'écosystème, le déplacement mondial des populations vers les zones côtières s'accentuera. Cela contribuera à accroître les risques de conflit entre les aquaculteurs et les autres utilisateurs de la zone côtière, tout en créant des possibilités de synergies. Il est difficile de prévoir quelle pourrait être la réponse de la société en matière d'allocations de ressources (en terres et en eaux) et quant à ce qui constitue et ne constitue pas un impact environnemental acceptable.

Les nouvelles tendances technologiques actuelles et prévues, notamment pour l'alimentation des animaux, les systèmes de recyclage de l'eau et l'aquaculture en pleine mer, favoriseront la mise en œuvre de l'approche écosystémique de l'aquaculture. toutefois, ces technologies coûteuses sont également exigeantes en termes d'énergie et seront porteuses d'enjeux et de possibilités spécifiques pour l'approche écosystémique de l'aquaculture, surtout en pleine mer. En règle générale, comme celle de la pêche, l'approche écosystémique de l'aquaculture sera probablement adoptée en premier lieu par les pays développés. Les pays en développement auront besoin d'un appui technique et d'autres formes de collaboration pour renforcer leurs capacités et contribuer ainsi à l'amélioration de la durabilité de la production aquacole au niveau mondial.

Promouvoir l'aquaculture en tant qu'opportunité économique et sociale réelle et en tant qu'activité véritablement durable, demandera une profonde modification et une meilleure intégration des structures administratives et de gouvernance nationales. Les changements à apporter au niveau de la gouvernance du secteur, bien qu'ils ne soient pas négligeables, ne sont cependant pas spécifiques qu'à l'aquaculture. Ils concernent également d'autres secteurs et peuvent intervenir dans le sous-secteur des pêches plus généralement. Cette profonde évolution contextuelle, qui touche les cadres juridiques, les administrations, les banques de développement, etc., devrait contribuer au développement de l'aquaculture. Les administrations devraient en venir à considérer que la meilleure façon de gérer l'aquaculture est en association avec la pêche et/ou d'autres activités côtières telles que l'agriculture. La nécessité de changements structurels de ce type dans l'administration publique peut être considérée comme un obstacle, mais aussi comme une possibilité de dégagement des avantages sociaux susceptibles d'apparaître grâce à des synergies entre les différents secteurs de production alimentaire.

Stimulée par les programmes d'étiquetage écologique, soutenue par les efforts déployés par les gouvernements pour renforcer les infrastructures et les capacités, et par la recherche-action, l'aquaculture devrait pouvoir aller dans la direction indiquée par l'approche écosystémique, surtout si des processus participatifs sont mis en place.

L'allocation de droits de pêche: une question en évolution

L'ENJEU

La question de l'allocation - comment partager, fractionner, allouer, distribuer - est au cœur de tous les efforts de gestion des pêches mis en œuvre dans le monde entier. Il est universellement reconnu que le problème du partage de ces ressources halieutiques limitées doit être traité, et qu'il est nécessaire pour cela de tenter de déterminer qui peut capturer quoi. Il s'agit de décisions délicates, mais l'on constate une prise de conscience croissante, dans le secteur public comme dans le secteur privé, du fait que plus les communautés de pêcheurs et les gestionnaires des pêches tardent à attribuer des droits de pêche, et plus le risque de prendre des décisions conduisant au bout du compte à des pêches dont l'état de santé et l'utilisation durable ne sont pas ce qu'ils pourraient être, augmente.

Il est également de plus en plus admis que la mise en œuvre d'approches classiques de gestion des pêches pour limiter les captures de poisson ne donne pas lieu à des pêches économiquement viables, tandis que les approches fondées sur les droits peuvent créer les conditions qui permettent aux objectifs commerciaux de soutenir, et non pas de saper, les objectifs biologiques. Les perceptions négatives à l'égard des approches fondées sur les droits tendent toutefois à persister, notamment parce qu'elles exigent la résolution du dilemme fondamental de la gestion des pêches, qui est celui de savoir qui doit prendre quel poisson.

SOLUTIONS POSSIBLES

Les enjeux de l'allocation de droits de pêche

L'allocation de droits de pêche prête à controverse car elle implique la prise de décisions sociales, politiques, juridiques et économiques explicites. De plus, ces décisions peuvent avoir des effets sensibles sur les populations - allant d'un petit nombre d'individus et leurs communautés, jusqu'à des États et des régions entiers du monde. En effet, dans des situations d'accès essentiellement libre caractérisées par une surcapacité extrême, le passage à un système de gestion fondé sur les droits et comportant l'allocation de droits de pêche, demandera sans doute d'importantes réformes structurelles allant bien au-delà des ressources dont peuvent disposer une industrie locale de pêche et ses communautés.

L'allocation de droits ne doit pas nécessairement créer des perdants permanents, car les pêcheurs non bénéficiaires de droits peuvent être compensés par des fonds publics ou privés dans le cadre d'un soutien temporaire pour la réforme structurelle des pêches. Ce soutien est temporaire, parce qu'une fois que les stocks ont été reconstitués, que l'effort de pêche a diminué et que la surcapacité a été réduite, le secteur lui-même peut commencer à produire des recettes publiques. Ces recettes sont essentielles dans les pays en développement, notamment pour la mise en place de divers types d'infrastructure (par exemple, dans le domaine des transports, de la santé et de l'éducation). Pour certains de ces pays, la principale difficulté de l'allocation de droits de pêche consiste à trouver les ressources nécessaires pour financer l'introduction des droits de pêche, là où ils n'existent pas, ou pour rétablir les systèmes traditionnels de droits de propriété.

Sur le plan juridique, l'allocation de droits de pêche implique que l'État doit avoir en premier lieu la possibilité d'attribuer de tels droits. Actuellement, certains systèmes juridiques ne soutiennent pas l'allocation de droits de pêche.

En outre, une fois que les droits ont été établis, des systèmes juridiques qui puissent en soutenir et en assurer la mise en application, s'imposent. Des bases juridiques adéquates sont notamment nécessaires pour maintenir la sécurité et la durabilité de l'exclusivité de ces droits et leur caractère exécutoire - des conditions qui ne sont pas toujours réunies.

Outre les enjeux sociaux, politiques et juridiques de l'allocation de droits de pêche, il est nécessaire également que la conception, la mise en œuvre et le fonctionnement des programmes fondés sur les droits tiennent compte des circonstances et des objectifs particuliers des populations participantes. Bien que les principes fondamentaux soient les mêmes, il n'existe pas de conception parfaite susceptible d'être appliquée sans discrimination aux différents types de pêches.

Bon nombre des programmes fondés sur les droits élaborés dans les 20 dernières années et fortement médiatisés, ont commencé par attribuer des droits de pêche aux individus pratiquant activement la pêche dans une pêcherie, mais il ne s'agit que d'une approche parmi d'autres. Des droits de pêche ont également été attribués à des communautés et autres groupements, dont les membres peuvent avoir pêché dans une pêcherie ou une zone donnée.

Une fois les droits de pêche attribués, leur mise en application - et la protection de leur exclusivité contre toute violation commise par des personnes externes aux systèmes de droits - peut avoir deux sortes d'impact. Dans certaines pêcheries, notamment celles dans lesquelles les mécanismes d'application sont actuellement réduits au minimum, les coûts de mise en exécution peuvent augmenter- mais ils peuvent être largement compensés par un accroissement des profits pour les participants au sein de la pêcherie. Dans d'autres zones de pêche, où les coûts engagés pour assurer le respect des droits au moyen de contrôles et de réglementations complexes ont déjà explosé, ces coûts peuvent fléchir à mesure que les participants prennent conscience de la valeur de leur bien et adoptent une attitude auto-exécutoire, réduisant ainsi la nécessité d'une mise en application intensive et coûteuse. Dans ces deux situations, les progrès technologiques dans le domaine des communications, du suivi, du contrôle et de la surveillance rendent plus faciles et moins coûteuses les activités de mise en application dans des zones considérées auparavant comme incontrôlables du fait de leur éloignement ou de la dispersion des pêcheurs sur de très vastes étendues.

Enfin, l'un des principaux problèmes liés à l'allocation de droits de pêche est que le succès même des programmes fondés sur les droits constitue une menace à leur existence - pour la simple raison qu'ils créent les conditions pour des pêcheries rentables qui ne sont pas confrontées au grave problème de la surpêche dérivant d'une surcapacité. Là où de tels droits ont été attribués, les décisions initiales concernant les allocations sont souvent contestées par ceux qui sont externes au système et veulent participer à ces pêcheries désormais rentables et durables.

Heureusement, les nombreuses leçons apprises au sujet de l'allocation de droits de pêche, montrent qu'il ne s'agit pas là de problèmes insurmontables.

Résoudre les problèmes liés à l'allocation de droits de pêche

Les caractéristiques fondamentales des droits de pêche sont bien connues et acceptées. Ces droits doivent être durables (de longue durée), divisibles, transférables, exclusifs et sûrs²³, et une grande partie des systèmes de gestion communautaire adoptés depuis des siècles dans le monde entier reposaient sur ces propriétés - du moins, tant qu'ils n'ont pas été altérés par l'imposition de concepts modernes descendants de gestion.

Qui plus est, du fait de l'évolution actuelle des programmes de gestion des pêches fondés sur les droits, le processus d'allocation de droits de pêche et l'expression «approche fondée sur les droits» ne correspondent plus à un mode très précis de gestion fondée sur les droits, qui a fait l'objet d'une grande attention - l'utilisation de contingents individuels transférables. Les récentes tendances dans l'allocation de droits de pêche impliquent qu'il existe dans le monde bien d'autres modes de gestion fondée sur les droits que les simples contingents individuels transférables. Des efforts accrus sont mis en œuvre pour codifier les règles officieuses et modifier les cadres juridiques en vue d'intégrer les droits de pêche coutumiers dans la pratique juridique contemporaine et/ou de mettre en place les conditions nécessaires pour les soutenir.

La diversité actuelle des mécanismes formels d'allocation de droits de pêche a considérablement élargi l'éventail des pêcheries et des situations de pêche auxquelles les programmes fondés sur les droits peuvent être appliqués. Des droits de pêche ont en effet été attribués au titre de programmes établis de longue date, comme les systèmes de quotas de développement communautaire en vigueur dans les communautés de pêcheurs de la mer de Béring; les divers systèmes de droits d'usage territoriaux que l'on trouve au Japon, aux Fidji, aux Philippines et à Samoa; les zones de gestion et d'exploitation des ressources benthiques au Chili; et les unités de gestion des plages qui existent au Kenya, en Ouganda et en République-unie de Tanzanie.

Enfin et surtout, le processus par lequel ces systèmes sont conçus et mis en œuvre a considérablement évolué dans les 10 dernières années. Les processus participatifs prévoyant de vastes dialogues entre les parties prenantes et au niveau des communautés, sont désormais considérés comme essentiels au moment de la conception et de l'allocation de droits de pêche, pour pouvoir répondre aux besoins et avoir le soutien des populations concernées. La gestion des attentes des populations et la prise en compte intentionnelle de leur réaction aux incitations positives et négatives deviennent des procédures standard, parce qu'elles permettent de relâcher les tensions relatives aux questions d'équité et de justice sociale et contribuent à légitimer le produit final.

Il est désormais considéré comme absolument nécessaire que l'allocation de droits de pêche s'appuie non seulement sur des directives et des processus transparents afin de réduire les risques potentiels de conflit et d'incertitude au niveau des communautés, mais aussi sur des politiques solides, associant une planification et des mécanismes axés sur les conditions du marché soutenus par des cadres législatifs et de gouvernance.

Là où les programmes de gestion fondés sur les droits sont déjà soutenus par un cadre juridique, les pêcheurs et les gestionnaires prennent de plus en plus conscience des avantages de tels programmes et participent à leur mise en œuvre. Les communautés - de pêcheurs, d'écologistes et d'utilisateurs non consommateurs - se rendent compte de la valeur que leurs pêcheries peuvent avoir si ce patrimoine est géré dans un souci de durabilité et de rentabilité, dans le cas de la pêche commerciale, ce qui est important car cela signifie que les communautés réalisent qu'elles peuvent devenir des intendants de ce patrimoine et en tirer profit. L'identification des droits de pêche en tant que capital partagé d'une communauté, a la capacité potentielle non seulement d'influer sur l'intendance de la ressource, mais d'offrir des possibilités d'accès futur à la nourriture, à des revenus et à la biodiversité - un aspect qui peut être particulièrement important pour les communautés affectées par une forte incidence du VIH/Sida.

TENDANCES RÉCENTES

Il y a sept ans, les débats de la conférence FishRights99 de Fremantle avaient mis l'accent sur plusieurs aspects essentiels de l'utilisation des droits de propriété dans la gestion des pêches. Plus récemment, la conférence Sharing the Fish '06 a servi de tribune pour la communication de certaines des récentes tendances en matière d'allocation de droits de pêche.

Concernant les aspects pratiques de cette allocation, il existe une masse croissante de documents et d'analyses portant sur les leçons tirées de l'allocation de droits de pêche individuels et communautaires dans les pêcheries du monde entier, et allant de compte rendus de conférence²⁴ et de rapports d'ateliers²⁵, à des études de cas spécifiques²⁶.

Plus localement, certains pays et certains ministères des pêches élaborent et utilisent des modèles économiques et bioéconomiques destinés à aider les pêcheurs, les communautés et les gestionnaires à étudier les effets de l'allocation de droits de pêche aux divers groupes²⁷ existant au sein du secteur des pêches²⁸. Par ailleurs, ces modèles commencent également à être utilisés pour traiter la question de la répartition de l'eau entre les différents usages (pêche ou production d'hydroélectricité, utilisations agricoles ou parcs marins)²⁹ et de la (ré)allocation à des ports ou à d'autres activités côtières, des droits à l'espace susceptible d'être utilisé par des pêcheries.

Malgré ces efforts, il est encore nécessaire d'étudier de manière systématique d'autres modèles de gouvernance³⁰ et cadres législatifs pour l'allocation de droits de pêche afin d'exploiter tout le potentiel de l'application de systèmes mixtes de contrôle de l'espace et de la production, les leçons à tirer des systèmes communautaires, l'intégration de la gouvernance et des objectifs biologiques, et les modèles de comportement individuel dans d'autres systèmes.

PERSPECTIVES FUTURES

Ceux qui capturent, vendent et achètent du poisson prennent peu à peu conscience de la force et de l'importance des approches fondées sur les droits, et ils exercent une influence croissante sur leur application future.

Les communautés cherchent à réaliser pleinement la valeur de leur capital de pêche -non seulement pour les populations actuelles, mais aussi pour les générations futures. Les pêcheurs des pays développés savent que les temps où la pêche en régime d'accès ouvert constituaient un bon pari, sont bien finis et ils sont prêts à travailler dans le cadre de programmes de gestion offrant une meilleure stabilité fiscale et une plus grande fiabilité. Sur le plan commercial, les produits qui sont capturés et transformés dans le respect de l'environnement et dans un souci de durabilité sont introduits sur les marchés mondiaux par les grandes sociétés commerciales et sont demandés par les consommateurs.

Par ailleurs, avec l'évolution des systèmes de gestion fondés sur les droits et de leurs processus d'élaboration, de conception et de mise en œuvre, les problèmes politiques touchant les droits de pêche sont traités de manière ascendante à partir de la base, ce qui permet d'éliminer certains des obstacles politiques qui ont entravé leur allocation. Cela montre ainsi aux responsables politiques que les controverses autour des droits de pêche peuvent être surmontées et qu'elles méritent leur attention.

La combinaison de ces divers intérêts locaux contribue à promouvoir l'adoption d'approches fondées sur les droits pour la gestion des pêches, ainsi que l'allocation de droits de pêche qui en dérive. Le message qui se dégage de la communauté mondiale est qu'un nouveau paradigme de gouvernance prévoyant et soutenant l'allocation de droits de pêche, est nécessaire.

En l'absence d'efforts coordonnés au niveau mondial pour la mise en place d'un cadre cohérent pour l'allocation de droits de pêche, des progrès continueront d'être faits d'une manière plus localisée - au niveau des communautés, des organisations régionales de gestion des pêches et des organisations s'occupant d'espèces spécifiques -où une action collective, une direction prévoyante et un renforcement des cadres institutionnels sont possibles - afin que les pêches de capture, même limitées, puissent être économiquement viables.

1. Sur la base des réponses des membres de la FAO aux questionnaires de 2002 et de 2004 concernant la mise en œuvre du Code de conduite.
2. Le terme pêches sous-entend également l'aquaculture, s'il y a lieu.
3. S.M. Garcia et D.J. Doulman. 2005. FAO's Fisheries Programme and the Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development. Dans S.A. Ebbin, A. Hakon Hoel et A.K. Sydnes. A sea change: the exclusive economic zone and governance institutions for living marine resources, p. 169-193. Dordrecht, Allemagne, Springer.
4. FAO. 2003. L'approche écosystémique des pêches. FAO, Directives techniques pour une pêche responsable, n° 4, Suppl. 2. Rome.
5. FAO, 2003. Examen de la situation de l'aquaculture dans le monde. FAO, Circulaire sur les pêches, n° 886, Rév. 1. Rome.
6. J. Taylor. 2004. Defining the appropriate regulatory and policy framework for the development of integrated multitrophic aquaculture practices: the Department of Fisheries and Oceans perspective. Bull. Aquacul. Assoc. Canada, 104: 68-70.
7. L'évaluation de l'impact sur l'environnement (EIE) est un processus qui permet d'anticiper les effets d'un aménagement sur l'environnement. Lorsque l'évaluation révèle des effets identifiés inacceptables (coûts externes supérieurs aux bienfaits socioéconomiques), il est alors possible de les éviter ou de les atténuer au cours du processus de conception, ou bien de rejeter carrément le projet.
8. Informations obtenues à partir des rapports des pays sur le Code conduite pour une pêche responsable.
9. Nations unies. 1992. Rapport de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, Rio de Janeiro, 3-14 juin 1992. A/CONF.151/26 (Vol. I). New York, États-unis.
10. Programme des nations unies pour l'environnement. 2000. Rapport de la Cinquième réunion de la Conférence des parties à la convention sur la diversité biologique. PnuE/CDB/COP/5/23. Décision V/6, p 103-106 (disponible à l'adresse suivante: http://www.biodiv.org/doc/meetings/cop/cop-05/official/cop-05-23-fr.pdf). La plupart des pays sont parties à la CDB (188 Parties, 168 signataires).
11. Le Sommet mondial des nations unies pour le développement durable, qui s'est tenu à Johannesburg en 2002, a abordé tous les aspects du développement durable, en se concentrant notamment sur la pauvreté et le développement. Il a été convenu que la dégradation de l'environnement était un facteur concomitant de la pauvreté, dont le traitement satisfaisant était indissociable de celui de la pauvreté elle-même.
12. FAO. 2003. L'approche écosystémique des pêches. FAO, Directives techniques pour une pêche responsable, n°4, Suppl. 2. Rome.
13. FAO. 2005. Putting into practice the ecosystem approach to fisheries. Rome.
14. Modifié et adapté de: W.J. Fletcher, J. Chesson, M. Fisher, K.J Sainsbury et T.J. Hundloe. 2004. National \ESD Reporting Framework: the 'how to' guide for aquaculture. Version 1.1. Canberra, Fisheries Research and Development Corporation (FRDC).
15. Aquaculture de poissons à nageoires et aquaculture végétale et de mollusques pour la biorestauration des eaux côtières (les plantes marines et les mollusques sont utilisés comme systèmes biologiques d'élimination des nutriments) et pour la diversification économique.
16. FAO. 2006. FAO-World Fisheries Trust Workshop on Comparative Environmental Costs of Aquaculture and Other Food Production Sectors, Meeting Report (en préparation). L'évaluation du cycle de vie est une méthode d'évaluation environnementale qui mesure l'impact d'un produit - des matières premières jusqu'aux déchets - par catégories, par exemple: utilisation des ressources, eau, énergie, terre, contribution au changement climatique, à l'eutrophisation, à la perte de biodiversité, etc. Cette approche assure un bon mécanisme de comptabilisation de différents systèmes de production alimentaire, et permet également de déterminer à quelle étape précise de la chaîne de production de nouvelles technologies sont nécessaires pour réduire ces impacts.
17. Op. cit,, voir note 14.
18. GESAMP (Groupe mixte d'experts OMI/FAO/UNESCO-COI/OMM/OMS/AIEA/ ONU/PNUE chargé d'étudier les aspects scientifiques de la protection de l'environnement marin). 2001. Planning and management for sustainable coastal aquaculture development. Rep. Stud. GESAMP Reports and Studies no. 68.
19. ECASA (Ecosystem Approach to Sustainable Aquaculture) est un projet de recherche et de développement technologique financé par l'UE au titre du sixième Programme-cadre Recherche ety développement technique conduit avec 16 partenaires de recherche provenant de 13 pays membres. Ce projet fait suite à ceux du quatrième et cinquième Programmes-cadres qui ont contribué à faire avancer la recherche sur l'approche écosystémique de l'aquaculture notamment en Méditerranée (pour plus d'informations voir à l'adresse suivante: http://www.ecasa.org.uk/index.htm).
20. Op. cit., voir note 5.
21. Les travaux menés par la FAO en coopération avec des partenaires dans le cadre du Consortium pour l'élevage de crevettes, ont abouti à l'élaboration de la publicationFAO/NACA/PNUE/WN/WWF. 2006. International Principles for Responsible Shrimp Farming. Réseau de centres d'aquaculture pour la région Asie et Pacifique (RCAAP). Bangkok, Thaïlande.
22. Par exemple, le Global Aquaculture Alliance et Aquaculture Certification Council (disponible à l'adresse suivante: http://www. aquaculturecertification.org/accmiss.html).
23. FAO. 2000. La situation mondiale des pêches et de l'aquaculture 2000, p. 52-57. Rome.
24. Voir par exemple, FAO. 2000. Use of property rights in fisheries management, édité par R. Shotton. Compte rendu de la Conférence FishRights99, Fremantle, Australie-Occidentale, 11-19 novembre 1999. Communications en ateliers. Document technique FAO sur les pêches, n°404/2. Rome.
25. Voir par exemple, FAO. 2004. \The conservation and management of shared fish stocks: legal and economic aspects, par G. Munro, A. Van Houtte et R. Willmann. FAO, Document technique sur les pêches, n°465. Rome. .
26. Voir par exemple, FAO. 2001. Case studies on the allocation of transferable quota rights in fisheries, édité par R. Shotton. FAO, Document technique sur les pêches, n°411. Rome.
27. Ces groupes peuvent être constitués d'utilisateurs consommateurs et non consommateurs, et comprendre des groupes autochtones/aborigènes, des groupes de pêcheurs amateurs, des pêcheurs commerciaux au sein d'une même pêcherie, et dans différentes pêcheries commerciales.
28. Voir par exemple: R. McLeod et J. Nicholls. 2004. A socio-economic valuation of resource allocation options between recreational and commercial fishing uses. Australian Government FRDC Project 2001-065; et Department of Fisheries. 2005. Integrated Fisheries Management Report: Abalone Resource. Fisheries Management Paper 204. Perth, Gouvernement d'Australie- Occidentale.
29. J. Conrad, h. Franklin, L. nøstbakken, S. Stone et C. Viteri, 2006. Fisheries management in the Galapagos Marine Reserve: a bioeconomic perspective. Economic and Sector Study Series, RE3-06-002. Washington, Banque interaméricaine de développement.
30. FAO. 2002. Rapport de la consultation d'experts Norvège-FAO sur la gestion des stocks de poissons partagés. Bergen, Norvège, 7-10 octobre 2002. FAO, Rapport sur les pêches, n°695. Rome.