L'accès accru à différents types de services financiers peut contribuer de manière cruciale à catalyser les efforts entrepris par les ménages ruraux pour sortir de la pauvreté et de la stagnation et s'engager en toute autonomie sur la voie de l'amélioration de leurs revenus et de leur bien-être. Pourtant, au cours des dix à quinze dernières années, la réduction draconienne des activités des institutions de prêt rural officielles a diminué l'offre de financement rural institutionnalisé par rapport à la demande. Cependant, même à l'époque glorieuse où ces institutions regorgeaient de subventions gouvernementales, elles ne desservaient qu'une faible part de la population rurale.
Au Mexique, en dépit d'un réseau de plus de 500 succursales de banques agricoles et de plusieurs milliards de dollars distribués par une banque de développement agricole d'État et des banques commerciales nationalisées dans le cadre de programmes de crédit dirigé, une récente étude de la Banque mondiale a montré que le crédit institutionnalisé ne touchait que 8% des entreprises rurales et que les prêts directs du gouvernement en atteignaient moins d'1%168.
L'approche traditionnelle n'a pas fonctionné. L'injection de crédit à l'agriculture ne s'est pas avérée une solution viable. Le concept d'une banque étatique de développement pour ce secteur ne s'est pas avéré durable. Pas plus que les politiques d'accompagnement monétaires et réglementaires n'ont favorisé le prêt rural. «Les trois formes d'interventions les plus néfastes sont des exigences excessives en matière de réserves, un volume important de programmes de crédit dirigé et des taux d'intérêts subventionnés ou plafonnés»169. En outre, comme l'a montré le travail de Michael Fiebig, les principaux éléments des dispositifs de réglementation bancaire ne conviennent pas, pour la plupart, au financement agricole.
Comme l'indiquent les éléments présentés dans ce chapitre, l'échec des anciennes approches en a fait émerger de nouvelles. Dans une considérable mesure, ces nouvelles approches seront mises en œuvre par les ONG et le secteur privé, sans ingérence gouvernementale, mais les expériences du Bangladesh, de la Thaïlande et de l'Indonésie ont montré que les gouvernements peuvent jouer un rôle de soutien utile dans le microfinancement agricole. La principale question non-résolue est celle des mesures à prendre pour renforcer les mécanismes du financement agricole.
Il est également clair que des politiques macroéconomiques et de développement sectoriel favorables sont cruciales pour la durabilité du financement agricole. La rentabilité de la production du secteur constitue une exigence élémentaire pour la viabilité des approches et des institutions financières du secteur.
De l'avis général, le nouvel ensemble de politiques visant à promouvoir le financement agricole comprend les principaux éléments suivants170:
L'accent sur la formation à la gestion financière des agriculteurs et des ménages ruraux171.
Ces dernières années, les innovations ont principalement porté sur les méthodes d'approche des ménages à faibles revenus, en réponse à un besoin crucial de longue date que ne satisfaisait pas l'approche traditionnelle. Il convient de souligner que, en dépit des nombreux enseignements et des promesses de ces nouvelles approches, la finance rurale institutionnalisée ne traite encore qu'une infime partie des besoins existants. Il faut poursuivre le processus d'apprentissage et de mise en œuvre et adapter en permanence les expériences réussies dans les différents contextes.
Un nouvel élément prometteur que ce chapitre n'a pas encore abordé est l'intérêt croissant des banques commerciales pour la microfinance. Certaines prêtent directement aux clients à faibles revenus (Centenary Bank en Ouganda, Multi-Credit Bank à Panama, Bancosol et Caja de Ahorro y Crédito Los Andes en Bolivie, Banco del Occidente au Honduras); d'autres possèdent des unités indépendantes ou semi-indépendantes chargées de ce type de prêts (Banco del Desarrollo au Chili, unité Desa de la Banque Rakyat Indonesia, programme d'entreprise sociale de la Bank of Nova Scotia au Guyana et Institute of Private Enterprise Development de la Demerara Bank au Guyana); d'autres encore prêtent aux microclients directement par l'intermédiaire d'ONG (Banco Wiese au Pérou)172. Il s'agit là d'une tendance dont la dynamique semble s'accélérer à mesure que les banques commerciales s'aperçoivent que les institutions de microfinancement réussissent à capturer de nouveaux segments de marché.
La littérature a omis de souligner la nécessité d'adapter les cadres de la réglementation bancaire aux conditions spécifiques du financement rural. Comme mentionné ci-dessus, la monographie de Fiebig montre clairement que le secteur agricole des pays en développement requiert la refonte de quasiment tous les éléments de la réglementation et de la supervision bancaires, dont besoins en capital, règles de classement des portefeuilles, règles relatives aux liquidités, exigences en matière de documents et de rapports et réglementations relatives aux agences. Il est aujourd'hui largement reconnu que les institutions de microfinancement ont besoin d'un régime propre de régulation et de supervision. Ce qui ne l'est pas suffisamment, c'est que les institutions bancaires agricoles et rurales, de microfinancement ou autre, ont besoin elles aussi de leurs propres cadres réglementaires et de supervision. De nombreux pays ont proposé ou voté des lois visant à mettre en place un régime réglementaire spécial pour le microfinancement, mais pas pour le financement agricole. Les implications de ce besoin de refonte du cadre réglementaire sont développées plus loin.
Le microfinancement possède une importante dimension d'inégalité entre les genres. L'étude menée par Khandker au Bangladesh a clairement montré que les femmes constituent de meilleurs risques de prêt et qu'elles font meilleur usage des ressources empruntées en faveur de l'amélioration du bien-être de la famille. Cette conclusion est confortée par des observations anecdotiques collectées en de nombreux endroits, et justifie d'apporter un soutien tout particulier aux institutions de microfinancement qui servent surtout les femmes. Prêter aux femmes peut également contribuer à l'évolution de leur statut dans les régions rurales. Voici des commentaires suscités par l'évaluation d'un programme de crédit ciblant les femmes équatoriennes:
Les femmes qui ont participé au programme ont vécu une expérience formatrice qui a renforcé leurs compétences en leadership et en organisation. L'amélioration de l'estime de soi a fait partie des changements qualitatifs observés chez elles… En outre, l'augmentation de l'acuité financière des femmes a entraîné des changements positifs d'attitude de la part de leurs partenaires masculins et un certain respect. Par exemple, les femmes membres d'associations de crédit ont pu acheter des intrants, du bétail et des vaccins qui les ont aidées à améliorer l'élevage, un changement jugé par les hommes comme une contribution positive des femmes à l'économie domestique173.
Sharma a résumé en ces termes les raisons pour lesquelles les programmes de microfinancement doivent cibler les femmes:
Le statut des femmes, le bien-être de la famille et le microfinancement interagissent à plusieurs niveaux:
- Le statut de la femme dans le ménage est lié à sa maîtrise des ressources disponibles…
- Les nouvelles microentreprises financées constituent une importante plateforme sociale, par laquelle les femmes peuvent entrer en interaction avec les marchés et d'autres institutions sociales extérieures au foyer, ce qui leur permet d'acquérir des connaissances utiles et de construire un capital social…
- Les préférences des femmes en matière de gestion domestique et de consommation du ménage diffèrent de celles des hommes, en particulier dans les sociétés où l'inégalité entre les genres est très marquée. Dans ce cas, placer des ressources supplémentaires entre les mains des femmes ne constitue pas seulement un facteur d'égalité: cela a également des conséquences matérielles sur la qualité des investissements financés par les institutions de microfinancement et la manière dont le revenu supplémentaire est dépensé…
- On juge que les femmes sont meilleurs emprunteurs que les hommes…
Les prêts ne se limitent pas à remettre de l'argent. Si l'on veut que les programmes de microfinancement couvrent tous leurs coûts… les objectifs de développement que sont la responsabilisation des femmes et l'amélioration du bien-être des ménages se financent automatiquement, sans besoin de subventions.
La section 7.5 ci-dessus a suggéré plusieurs mesures opérationnelles de politique pour promouvoir la participation des femmes aux programmes financiers ruraux. Si ces orientations peuvent contribuer efficacement au renforcement du rôle des femmes dans les programmes de microcrédit, il faut garder à l'esprit la synthèse de Sharma sur la réalité de la responsabilisation et ses exhortations à la prudence en ce domaine:
Une étude largement citée, qui s'est efforcée d'élaborer une façon de mesurer la responsabilisation qui intègre le point de vue des clients, s'appuie sur une enquête menée en 1996 auprès de 1 300 femmes mariées du Bangladesh membres de deux grandes institutions de microfinancement, la Grameen Bank et le Bangladesh Rural Advancement Committee (BRAC). Il s'est avéré que les femmes mariées participant à ces programmes obtenaient des scores supérieurs aux femmes non-participantes pour de nombreux indicateurs de responsabilisation tels que la participation aux décisions importantes pour la famille, la participation à l'action publique, la mobilité physique, la conscience politique et juridique et l'aptitude à effectuer des petits et des gros achats.
Cependant, des études empiriques montrent que les effets positifs sur l'inégalité entre les genres ne sont pas toujours acquis d'avance. Par manque de compétences et de confiance, de nombreuses femmes s'appuient sur leurs maris pour utiliser leurs prêts. Une étude de 1995 au Bangladesh a montré que, si 94% des emprunteurs de la Grameen Bank sont des femmes, seuls 37% parviennent à exercer un contrôle sur l'utilisation des prêts…174
La conclusion de Sharma est importante:
Au final, la responsabilisation des femmes doit passer par des changements fondamentaux dans la société, nécessitant des instruments de politique plus directs. De nouvelles politiques devraient renégocier les droits de propriété, remplacer les règles qui étayent l'inégalité entre les genres, et améliorer l'accès à l'éducation et la qualité de celle-ci. Il est impossible qu'un changement fondamental d'une telle envergure s'effectue facilement ou rapidement, surtout dans des pays où l'inégalité entre genres est la norme depuis des siècles. À court terme, les programmes de microfinancement constituent un outil pratique, potentiellement rentable et politiquement réaliste pour progresser vers l'égalité entre les genres. Les activités de groupe menées par les femmes ont été d'importants catalyseurs du changement en Asie et en Afrique. L'ampleur du changement qui en résultera dépendra cependant du sérieux avec lequel seront menées d'autres réformes sociales allant dans le sens de la responsabilisation des femmes175.
Les besoins des populations rurales pauvres méritent que l'on s'y attache en priorité, mais cela ne doit pas empêcher de renforcer parallèlement les mécanismes financiers intéressant les nombreux agriculteurs moyens du monde en développement. Bien qu'au nom de l'équité sociale, ils n'aient peut-être pas mérité les subventions qui leur ont été distribuées avec largesse par les programmes de crédit dirigé, leurs besoins en financement sont légitimes et jouent un rôle vital dans le développement de l'agriculture [d'autant que les exploitants moyens et gros sont les employeurs potentiels de la nombreuse population rurale sans terre, très exposée à la pauvreté]. Des banques commerciales à vocation agricole peuvent leur dispenser des services, de même qu'à de nombreux autres producteurs à faibles revenus. Les exemples de Bancafé au Honduras et de Banco Ganadero en Colombie ont été mentionnés. On peut également citer la Caja de Crédito Agrícola-Ganadero en Equateur. La Banco del Occidente au Honduras possède une longue tradition de prêt aux petits exploitants, la plupart sans garanties matérielles, dans les régions de l'ouest du pays. Comme déjà dit, ces banques ne prêtent pas la majorité de leur portefeuille à l'agriculture, et à juste titre, mais néanmoins jusqu'à la moitié, ce qui est déjà très supérieur à la part consentie par les banques commerciales en moyenne.
Pour qu'une banque commerciale se tourne vers l'agriculture, il faut que ses dirigeants et son encadrement s'y engagent tout spécialement. De nombreuses banques commerciales ne possèdent pas le savoir-faire permettant d'évaluer les projets et les clients de crédit agricole et, compte tenu des risques du secteur par rapport aux revenus plus certains tirés des investissements dans les obligations d'État et l'immobilier urbain, elles sont souvent peu intéressées à l'acquérir. Néanmoins, les exemples cités ont montré que les banques à vocation agricole peuvent être rentables et durables, pourvu qu'existent des politiques effectives et un cadre réglementaire favorables.
Un instrument de politique susceptible d'encourager le développement de ce type de banques est la privatisation des banques de développement d'État. Lors de la privatisation, les gouvernements peuvent encourager la création de banques commerciales agricoles en vendant des parts sociales aux agriculteurs et à leurs associations. Dans le cas de Banco Ganadero, un holding gouvernemental qui détenait plus de 80% des actions a été réduit à moins de 20% sur une décennie environ grâce à un prélèvement convenu par tête de bétail, qui était investi en actions de la banque pour le compte des éleveurs. Lorsque la richesse financière du secteur ne permet pas un transfert de propriété de cette nature, on peut utiliser un capital d'amorçage, financé par le gouvernement au nom des associations de producteurs (petits, moyens et gros exploitants), pour capitaliser une banque privatisée, sans négliger l'appel aux capitaux privés ni le remboursement progressif par les producteurs du prêt d'amorçage.
Cependant, pour promouvoir pleinement le développement des banques agricoles, il faut remplir deux conditions essentielles: a) élaborer un cadre réglementaire distinct pour le financement agricole, comme indiqué ci-dessus et b) décider du mode de répartition du coût plus élevé d'un système bancaire agricole lié aux risques élevés propres au secteur. À partir du moment où l'on convient que les portefeuilles de prêts agricoles nécessitent des normes prudentielles et non-prudentielles différentes et que la gestion des liquidités des banques d'épargne et de prêt rurales requiert elle aussi un traitement spécifique, la nécessité d'un cadre réglementaire distinct pour les banques agricoles s'impose. Les réglementations relatives aux liquidités, et de nombreuses autres, s'appliquant à l'institution financière dans son ensemble et pas seulement à une partie de son portefeuille, il faut mettre en place un régime financier spécial auquel les banques agricoles privées seraient soumises pour exercer leur activité. Il faudrait décider du pourcentage minimum de leur portefeuille qu'elles devraient consacrer à l'agriculture pour relever du nouveau régime, mais le principe est clair.
En l'absence d'un tel régime, la plupart des banques commerciales des pays en développement a jugé trop risqué de s'investir de manière significative dans l'agriculture. Dans le passé, pour répondre à cette situation, on a préféré créer des banques agricoles d'État que réformer la réglementation. Aujourd'hui, il serait plus judicieux de mettre en place un régime réglementaire propice au développement du financement agricole privé.
Comme l'a noté Fiebig (2001), le fait que le crédit agricole ait des besoins plus élevés en capital et en liquidités le rend nécessairement plus coûteux. Prétendre que le financement agricole peut fonctionner convenablement dans le même cadre réglementaire que le financement urbain a pour effet de dissuader les banques privées de prêter à l'agriculture. Ce coût plus élevé peut être couvert de trois façons: a) hausse des taux d'intérêts (les clients supportent le coût), b) subventions visant à couvrir les primes de risque (les contribuables supportent le coût supplémentaire) ou c) une combinaison de ces deux approches. Si l'on décide d'accorder un élément de subvention aux banques agricoles, il faut faire attention à ne pas créer un risque moral. En d'autres termes, l'élément de subvention devra être faible par rapport au coût total du prêt, afin que cela ne porte pas préjudice aux efforts de recouvrement.
Les arguments mentionnés aux chapitres 1 et 3 du présent ouvrage, à savoir que l'agriculture n'est pas un simple secteur de plus, mais que sa croissance se traduit par des bénéfices exceptionnels pour le reste de l'économie, peuvent être compris comme favorables à la subvention partielle du système bancaire agricole par un fonds de risque spécial. De la même manière, on pourrait arguer que les producteurs devraient payer tout ou partie de la prime de risque. La décision doit être dictée par la situation de chaque pays.
Un besoin crucial du secteur, mal servi par les marchés financiers des pays en développement, est le financement à long terme. Depuis les pompes d'irrigation jusqu'aux petits silos en passant par les granges et le bétail, les arbres fruitiers et les ouvrages de conservation du sol, de nombreux investissements agricoles nécessitent ce type de financement. Il a été dit au début du présent chapitre que, dans le secteur agricole, le rendement des investissements en capital fixe semble très inférieur à celui du fonds de roulement. Une approche possible, qui mérite d'être explorée par les banques agricoles privées, serait de regrouper les financements à long et court termes, afin que les décaissements servent à ces deux fins pendant un nombre d'années défini et que le taux d'intérêts soit calculé sur l'ensemble. En outre, des arguments favorables au soutien des prêts à long terme dans le secteur par les donateurs et les pouvoirs publics ont été avancés. Il est également possible d'envisager des émissions d'obligations internationales, si l'institution financière est suffisamment solide.
Voici un exemple de la manière dont ce problème a été traité en Afrique:
En général, l'épargne constitue des fonds prêtables à court terme. Les principales sources de fonds des prêts agricoles à moyen et long termes provenaient autrefois des fonds propres, ainsi que de prêts internationaux et des pouvoirs publics, souvent consentis à des conditions de faveur. La Cooperative Bank of Kenya a mis en place une filiale commerciale spécifique pour ses prêts agricoles à terme. Cette banque mobilise les fonds sous la forme de dépôts à terme fixe, ainsi que par l'émission d'obligations. Des dispositifs similaires existent en Inde. La Land Bank of South Africa, qui est une institution financière forte, tire quant à elle ses fonds prêtables à moyen et court termes principalement de l'émission de billets à ordre et d'obligations non-garanties à long terme, de prêts des pouvoirs publics et d'une réaffectation des réserves générales provenant des bénéfices non-répartis. Le African Development Bank Fund fournit des prêts internationaux pour le développement…176
Les lignes de réescompte opérant à travers les banques commerciales sont implicites dans l'approche des fonds ou banques hypothécaires mise en œuvre dans différents pays (voir le chapitre 5). Dans la mesure où l'on a recours à ces lignes de réescompte, pour assurer leur viabilité, il faut impérativement les diriger vers des sous-secteurs qui présentent un avantage comparatif pour le pays, et pas nécessairement vers ceux qui exercent la plus forte pression politique pour accéder au nouveau financement.
Il faut aussi noter que l'on peut attirer davantage les investisseurs nationaux vers l'agriculture grâce à l'utilisation en garantie d'avoirs tels que le cheptel, les récoltes sur pied, les réseaux d'irrigation privés, les contrats à terme, etc. La bourse nationale des produits agricoles en Colombie (Bolsa Nacional Agropecuaria), conçue au départ comme une bourse des produits, est devenue une importante source de financement pour le secteur, au moyen de mesures de cette nature.
Pour adapter et mettre en œuvre toutes ces nouvelles approches, le besoin le plus fondamental est celui de l'assistance technique et de la formation, sous diverses formes et à différents niveaux, depuis les clients jusqu'aux dirigeants des institutions. C'est le domaine dans lequel le financement par les donateurs et les gouvernements peut avoir le plus fort impact sur le développement du secteur financier rural à long terme. L'expérience de la BRAC au Bangladesh, cité plus haut, est l'un des nombreux exemples démontrant l'intérêt d'accompagner les programmes de crédit par la formation des clients. L'importance de ce point s'inscrit bien dans la nouvelle vision du rôle du gouvernement dans l'agriculture: celui de facilitateur du développement des systèmes financiers ruraux, plutôt que de bailleur de crédit à la production.
Les politiques de crédit agricole ont longtemps été basées sur l'existence de banques d'État pour le développement agricole, sur le contrôle et la bonification du taux d'intérêts des emprunts, et, pratiquée à gande échelle, sur l'allocation du crédit selon les cultures: ces politiques ont échoué partout dans le monde. Leur coût budgétaire était élevé, leurs avantages se distribuaient en général de manière régressive parmi les ménages agricoles, et elles décourageaient le développement de meilleures institutions financières en milieu rural.
Après l'échec de cette approche, l'offre de crédit à l'agriculture s'est sensiblement réduite, en termes réels, dans la plupart des pays en développement. Ce sont les exploitants agricoles petits et moyens qui ont le plus pâti de cette restriction du crédit.
De nouvelles approches du financement agricole se développent; elles mettent l'accent sur la création d'institutions financières durables.
La rentabilité des investissements dans l'agriculture en développement peut être très bonne, mais diverses imperfections des marchés ont empêché que les flux de capitaux se dirigent davantage vers ce secteur.
L'une des clés d'un financement durable de l'agriculture est le développement de l'épargne rurale. La capacité et la volonté d'épargner sous forme financière existent dans les campagnes en tous pays, mais les institutions financières n'ont pas toujours développé les instruments les mieux adaptés pour attirer cette épargne, et les politiques monétaires n'ont pas toujours non plus favorisé cet objectif.
Le financement informel peut jouer un rôle utile en agriculture, mais il reste à petite échelle, souvent à cause de contraintes réglementaires qui, par exemple, interdisent d'utiliser des crédits fournisseurs comme garantie.
Les marchés du crédit agricole se caractérisent par la dispersion géographique, le niveau élevé du risque, la segmentation, l'asymétrie d'information entre prêteurs et emprunteurs, et souvent une demande de crédit qui excède l'offre, aux taux d'intérêts pratiqués.
Trois problèmes principaux se rencontrent fréquemment sur les marchés financiers agricoles des pays en développement: 1) le problème de sélection – les emprunteurs sont plus ou moins susceptibles de ne pas rembourser, et il est coûteux d'évaluer chez chaque emprunteur l'acuité de ce danger; 2) le problème d'incitation – cela coûte cher d'obtenir que les emprunteurs agissent comme il convient pour être mieux capables de rembourser; et 3) le problème d'exécution forcée – il est difficile d'obliger l'emprunteur à rembourser. Les approches et institutions du financement rural durable doivent trouver moyen de régler chacun de ces trois problèmes.
L'allocation, par décision gouvernementale, du crédit selon les cultures et les produits d'élevage, comme cela se pratiquait auparavant, a conduit en général à des prêts non rentables et a encouragé l'investissement dans des productions qui ne représentaient pas toujours l'avantage comparatif du pays.
La démarche de la microfinance met l'accent sur la clientèle à bas revenu, et elle s'efforce d'atteindre la durabilité au moyen de techniques de prêt innovantes ainsi que, souvent, en mobilisant l'épargne locale. Jusqu'à présent, la microfinance a eu plus d'impact dans les régions urbaines et péri-urbaines et, en zones rurales, sur les activités non-agricoles, mais dans certains cas les prêts de microfinance ont été étendus aux petits paysans. Cependant, ce n'est pas la microfinance à elle seule, aussi valable qu'elle soit, qui pourra combler le besoin d'un plus large accès au financement de l'agriculture.
Les programmes de microfinance n'atteignent pas forcément les plus pauvres des pauvres, mais on a la preuve concrète qu'ils touchent effectivement un nombre important de ménages au dessous de la ligne de pauvreté.
L'une des contributions importantes de la microfinance est d'accroître le revenu des femmes rurales. Celles-ci ont montré qu'elles sont des emprunteuses à qui l'on peut mieux faire confiance qu'aux hommes, et une unité monétaire de plus dans leurs mains tend à servir davantage à la nutrition et à l'éducation dans la famille, que si elle était aux mains des hommes.
La durabilité d'une institution financière exige qu'en fin de compte, celle-ci cesse de dépendre de fonds donnés ou subventionnés, et réussisse à être rentable au coût du capital sur le marché. Habituellement, c'est par étapes que l'on atteindra la durabilité ainsi définie.
Autres clés de stratégie pour que ces institutions atteignent la durabilité: fixer les taux d'intérêts au niveau du marché, mettre en place une bonne gouvernance et une direction compétente dans ce métier, et concevoir des services financiers inspirés par le marché.
Au niveau de la politique, pour soutenir les efforts des institutions financières rurales vers la durabilité, il faut un cadre réglementaire convenable, adapté à la finance agricole et la microfinance, et une politique économique nationale propice au développement agricole.
Les institutions de microfinance (IMF) sont confrontées à des risques qui diffèrent, sous plusieurs aspects importants, de ceux des banques commerciales. Par exemple, elles sont moins exposées au risque de «prêt interne», ou à la concentration du portefeuille sur un petit nombre de gros prêts. Par contre, elles risquent davantage en matière de propriété du capital, de gouvernance, de capacité de gestion, ou à cause de la nature de leur portefeuille et de la nouveauté de leur métier.
Les IMF dépendent énormément de la mise en place de «garanties sociales», nécessaires parce que la plupart de leurs clients ne peuvent fournir aucune garantie matérielle pour leurs emprunts.
La fourniture de financement agricole, que ce soit par des intermédiaires bancaires ou non-bancaires, peut être amplifiée grâce à des politiques et des lois qui élargissent les formes de garantie légalement autorisées. Par exemple: mettre en gage ses droits d'usufruit sur une parcelle de terrain pour une période donnée (antichrèse), gager une récolte en stock ou en cours de transformation, ou d'autres formes de garantie mobilière, ainsi que gager des créances clients ou des prêts accordés. Dans beaucoup de pays en développement, ce genre d'options n'a pas été pris suffisamment en considération.
Renforcer le régime d'exécutabilité des contrats est aussi un moyen d'encourager le financement agricole. Il s'agit là d'un des principaux points faibles des économies en développement.
Les plafonds sur taux d'intérêts dans le secteur financier institutionnel sont en général contre-productifs. Les coûts d'obtention d'un prêt, autres que le taux d'intérêts, sont souvent supérieurs à ce dernier, et de toutes façons les emprunts dans le secteur informel sont très onéreux. Plafonner les taux d'intérêts a pour résultat de décourager les prêts aux secteurs ainsi contrôlés, et d'étouffer les possibilités de mobilisation de l'épargne. Cela promeut aussi l'usage de critères non-économiques d'allocation des ressources financières, et tend à orienter une partie de ces ressources vers des emplois peu productifs.
On distingue dans la réglementation des institutions financières les domaines prudentiel et non-prudentiel. Le premier implique des autorités régulatrices qu'elles garantissent la qualité des institutions réglementées, et donc qu'elles protègent les déposants. Le second comporte de nombreuses obligations pour pouvoir démarrer une institution financière, ainsi que des procédures comptables et d'inspection, et des devoirs de compte rendu et de divulgation d'informations. Tous deux représentent des instruments importants pour superviser le développement du secteur financier.
On peut aussi classer les réglementations en préventives (éviter les crises) et curatives (agir en cas de crise). La première catégorie peut encore se subdiviser en obligations à l'entrée et obligations permanentes.
En ce qui concerne les obligations à l'entrée, une erreur courante est de fixer trop bas le capital minimum requis. Particulièrement dans le secteur agricole, les institutions prêteuses ont besoin d'un capital social très solide. Les exigences concernant la propriété du capital sont importantes, car elles doivent assurer que les propriétaires apporteront à l'institution une vision claire de ses buts et de son contexte, en plus de la solidité financière.
En général, les prêts à l'agriculture doivent être classés à haut risque. Ceci accroît le coût des prêts agricoles, mais c'est indispensable pour la durabilité des établissements financiers qui prêtent à ce secteur. Pour la même raison, les portefeuilles de prêts agricoles doivent être appuyés sur de hauts ratios de liquidité.
Les réglementations bancaires traditionnelles relatives à la nature des garanties peuvent être inadaptées à l'agriculture, surtout lorsque le capital social est utilisé (prêts sur groupe). De même, la documentation des prêts, les obligations de compte rendu, les intervalles de remboursement, et les critères concernant les prêts au-delà de l'échéance, tout cela peut devoir être modifié pour les prêts agricoles et la microfinance. La réglementation des agences de banques commerciales risque aussi d'être inapplicable pour l'activité en zones rurales et les micro-prêts.
Tandis que de nombreux aspects de la réglementation financière peuvent avoir à être adaptés pour la microfinance et les portefeuilles agricoles, on a fait valoir que la collecte locale de petits dépôts n'a pas besoin du parapluie des régles prudentielles, parce que la supervision ne pourrait pas être convenablement exercée et le résultat serait d'interdire à de nombeuses familles pauvres l'accès aux moyens de l'épargne financière.
De même, il a été dit que mieux vaut attendre, avant d'ouvrir un volet réglementaire spécial, qu'il y ait assez d'IMF éligibles à l'octroi d'une licence, parce que réglementer comporte un coût aussi bien pour les régulateurs que pour les régulés.
Les fonds rotatifs d'épargne (tontines) existent depuis des siècles, voire des millénaires, et ils ont généralement bien fonctionné au niveau local, à petite échelle. Mais l'expansion de ce concept sous la forme de coopératives de crédit a abouti à créer des établissements dominés par les emprunteurs, et non par ceux qui y ont investi. Aussi, leur performance financière est généralement médiocre.
On peut faire des coopératives de crédit des institutions plus fortes grâce à des réformes convenables, centrées sur les questions de gouvernance, de propriété du capital, de politiques des taux d'intérêts et de types de services financiers à offrir.
Pour répondre aux besoins financiers d'innombrables petits et moyens paysans, il faudrait encourager davantage l'apparition de banques rurales, ou agricoles, dont quelques unes existent d'ores et déjà. Ces banques ne prêtent pas seulement au secteur agricole, car le risque en serait trop grand, mais elles lui consacrent une part sensiblement plus grande de leur portefeuille. Pour rester viables, ces banques doivent être prêtes à compenser le risque agricole par des taux d'intérêts supérieurs, à adopter certaines techniques de prêt de la microfinance, à décentraliser le plus possible leur activité pour profiter de la connaissance locale de la production et de la clientèle, à utiliser des formes innovantes de capital, et à améliorer leurs systèmes d'information et la formation de leur personnel.
Les organisations faîtières, ou institutions de second degré, qui soutiennent un ensemble de banques agricoles ou d'IMF, peuvent contribuer utilement à la gestion des liquidités, à l'obtention de fonds supplémentaires, et comme source de conseil technique. Cependant, elles ont leurs faiblesses. Leur existence peut compliquer la vision stratégique du système, obscurcir les questions de gouvernance, tandis que les différentiels de croissance entre établissements du premier degré peuvent mettre le système sous tension. C'est pourquoi les institutions faîtières et le montage du système associé doivent être conçus et surveillés avec grand soin.
Une autre option, pour assurer la viabilité à long terme des petites institutions financières, est qu'elles s'affilient à de plus grandes banques. On voit de plus en plus celles-ci acheter des parts dans ces petits établissements.
Les lignes de réescompte sont un instrument financier qui a été critiqué à juste titre pour sa propension à orienter les prêts vers des activités productives inopportunes et des usages peu rentables; néanmoins, les institutions internationales de développement continuent à le défendre dans certains cas particuliers. Il y a en effet de graves lacunes dans le financement du développement agricole, particulièrement pour les capitaux à long terme, et les lignes de réescompte peuvent utilement y suppléer, de façon transitoire.
Le marché obligataire international constitue une autre source potentielle de financement du développement agricole, lorsqu'existe une association de producteurs bien organisée sur des produits particuliers, mais les conditions requises pour exploiter ce créneau sont exigeantes.
Les questions de gouvernance sont d'importance critique, aussi bien au niveau du système financier que des établissements individuels. Fondamentalement, il s'agit d'établir des relations de responsabilité et de transparence.
Il existe quelques institutions étatiques qui travaillent avec succès en milieu rural: sans exception, elles disposent d'une large autonomie de fonctionnement.
Certaines IMF dirigent l'essentiel de leurs prêts vers les femmes, qui sont souvent, en moyenne, plus fiables que les clients masculins, et tendent à faire meilleur usage de leurs emprunts. Cependant, dans la plupart des établissements financiers, on dénote toujours un biais en faveur des hommes, dû en partie aux habitudes de travail de ces institutions, et à la législation concernant les garanties. Redresser la législation, faire de la formation et provoquer une prise de conscience à ce sujet, cela peut servir à démanteler les barrières qui empêchent de prêter davantage aux femmes.
Des politiques innovantes ont permis d'autoriser les prêts non garantis. Elles portent sur les critères d'éligibilité des emprunteurs, sur l'incitation à rembourser, et sur les techniques de surveillance du comportement de l'emprunteur. Elles offrent une réponse aux trois problèmes de base du prêteur sur les marchés de crédit rural, à savoir la sélection des emprunteurs potentiels, la motivation de l'emprunteur à respecter ses obligations, et l'exécutabilité de l'obligation de remboursement.
Ces nouvelles politiques de prêt comportent différentes formes de garantie de groupe pour les emprunts. Les mécanismes de responsabilité limitée, selon lesquels tous les emprunteurs d'un groupe déposent leur quote-part dans un fonds de garantie qui leur sera rendu si tous les emprunts sont remboursés, semble plus crédible que d'exiger que chaque membre du groupe soit pleinement responsable des emprunts de tous les autres. Quelle que soit sa forme, le prêt sur groupe requiert une bonne cohésion sociale et une connaissance mutuelle suffisante entre les membres du groupe.
De même que les nouvelles techniques de prêt développées par les IMF, de nouvelles techniques de mobilisation de l'épargne sont apparues également. Cependant, introduire des instruments de collecte d'épargne dans un établissement financier étend considérablement ses tâches et ses responsabilités. C'est une transformation fondamentale de l'institution, bien plus exigeante que l'on ne croit parfois.
La gestion prudentielle d'une IMF appelle l'attention sur une capitalisation convenable, sur le rôle du conseil de direction, sur les niveaux de liquidité, sur les systèmes d'information de gestion et les méthodes d'identification des risques, sur les procédures d'audit interne, sur la motivation du personnel, et sur la diversification du portefeuille; elle demande aussi des efforts de contrôle des coûts.
On a pu soutenir que les taux d'intérêts sur dépôts sont généralement trop bas dans les pays en développement, que souvent ils reflètent la position oligopolistique des banques sur le marché, et que par conséquent les autorités régulatrices devraient les relever plutôt que suivre les banques sur leur terrain. Cela devrait améliorer les perspectives d'une meilleure mobilisation de l'épargne financière dans le pays.
Des conditions de forte inflation créent un cas particulier dans lequel on peut avoir à différer la dérèglementation des taux de prêteur jusqu'à ce que l'inflation ait été réduite, parce que l'agriculture ne peut payer des taux d'intérêts nominaux élevés. Sous forte inflation et forts taux d'intérêts, les coûts totaux de la production agricole croissent bien plus vite que le prix des produits agricoles.
Le financement par les donateurs peut être utile, surtout lorsqu'il est associé à un conseil technique, lorsqu'il sert une fonction transitoire (comme le démarrage d'une institution), et lorsqu'il subventionne l'accès d'une population cible à des ressources financières. Il peut aussi pallier l'absence de fonds pour des prêts à long terme, agricoles ou forestiers. Une contribution de donateurs à un système financier devrait s'accompagner d'une assistance complémentaire pour réduire des imperfections de marché, comme par exemple établir des titres fonciers ou développer des infrastructures de transport.
Les bourses de produits peuvent représenter une importante source de financement pour la production et la commercialisation agricoles.
Pour développer le financement de l'agriculture, il faut mettre en application les leçons apprises de la microfinance et développer un cadre règlementaire spécial pour les prêts à l'agriculture. Les régles bancaires habituelles en matière de capitalisation, liquidité, classification et suivi des prêts, comptes rendus et création d'agences sont inapplicables à bonne part du crédit agricole. C'est pourquoi les banques commerciales, en général, ne sont pas tentées par le prêt à l'agriculture. Dans le passé, la réponse des politiques agricoles a été d'établir des banques d'État pour le développement agricole. Une meilleure politique serait de créer l'environnement règlementaire qui peut rendre le prêt à l'agriculture plus attractif pour les établissements financiers privés.
Pour encourager les banques privées à intervenir davantage dans le secteur agricole, il faut aussi décider politiquement qui devra payer le risque plus élevé des prêts agricoles: les emprunteurs (les paysans), les contribuables, ou un peu des deux? Une fois cette décision prise, et un régime réglementaire spécial instauré pour le crédit agricole, on peut s'attendre à ce que le volume du financement agricole augmente, au lieu de poursuivre son déclin par rapport aux besoins.
Quels que soient les mérites du prêt à la femme rurale, il ne faut pas oublier que bien souvent, les femmes ne peuvent garder le contrôle des fonds qu'elles ont empruntés. Pour leur permettre de participer plus pleinement à la gestion des ressources financières, et donc à leur propre destin économique, les réformes doivent aussi porter sur des domaines fondamentaux tels que la législation du droit de propriété, et les politiques d'éducation.
170 La plupart de ces recommandations, et d'autres, sont émises par Wenner, 2001, pages 10–16.
176 Programme de développement du crédit agricole (SACRED), 1999, p. 115.
