A.A. Nawir, H. Kassa, M. Sandewall, D. Dore, B. Campbell, B. Ohlsson y M. Bekele
Ani Adiwinata Nawir es investigadora del Centro de Investigación Forestal Internacional (CIFOR), Bogor (Indonesia).
Habtemariam Kassa es investigador del CIFOR, Addis Abeba (Etiopía).
Mats Sandewall y Bo Ohlsson son científicos de la Universidad Sueca de Ciencias Agrícolas, Umeå (Suecia).
Dale Dore es Director del Shanduko, el Centro de Investigaciones Agrarias y Medioambientales de Harare (Zimbabwe).
Bruce Campbell es Director del Programa «Bosques y medios de vida» del CIFOR, con sede en la Universidad Charles Darwin, Darwin (Australia).
Melaku Bekele es Decano del Wondo Genet College de Recursos Forestales y Naturales, Shashemene (Etiopía).
Los casos de Etiopía, Indonesia, Sudáfrica y Viet Nam ilustran las formas en que se ha fomentado la producción maderera en pequeña escala en las comunidades.
Entre 1990 y 2005, la superficie de plantaciones forestales tropicales pasó de 69 a 93 millones de hectáreas (FAO, 2006). Aunque las plantaciones representan el 11 por ciento de la superficie forestal total en Asia y el Pacífico, y solo el 2 por ciento en África, ambas regiones comparten la tendencia a una mayor participación del sector privado y de los pequeños productores en el establecimiento de plantaciones, una actividad que antes estaba mayormente bajo control del gobierno (Persson, 2003; Sam y Trung, 2001).
Las plantaciones forestales en pequeña escala proporcionan a las comunidades una amplia gama de beneficios; por ejemplo, leña, forraje y madera para construcción y otros usos habituales, además de beneficios medioambientales y de esparcimiento. Sin embargo, los pequeños productores y los hogares pobres siguen obteniendo solo una exigua porción de los beneficios comerciales de la venta de la madera y de productos leñosos elaborados que provienen de las plantaciones, pese a que, en los países en desarrollo, el valor de los productos que se originan en aquéllas alcanza los miles de millones de dólares al año.
| Los campesinos de la región de Debre Berhan (Etiopía) han plantado árboles principalmente en torno a los caseríos |
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H. Kassa |
En Etiopía, la silvicultura con base en la explotación se ha llevado a cabo desde hace un siglo. A partir de alrededor de 1910, las plantaciones privadas en torno a Addis Abeba abastecían a la capital de energía y materiales de construcción. En el decenio de 1970, el gobierno respaldó una «silvicultura campesina» fundada en la propiedad comunitaria; sin embargo, estas plantaciones se deterioraron con el paso del tiempo debido a la carencia de unos planes de ordenación adecuados y a la vaguedad que caracterizaba las relaciones entre las comunidades y el Estado respecto a la ordenación o a la propiedad de las plantaciones (Abebe, 1998). En la actualidad, el país aún no dispone de un mecanismo de apoyo que estimule a agricultores y empresarios comerciales a llevar a cabo actividades forestales comerciales (Million, 2001).
En Indonesia, la silvoagricultura comercial en pequeña escala practicada en las tierras de propiedad de la comunidad existe desde el decenio de 1970. Se considera que los resultados de esta silvoagricultura, en particular en lo que se refiere a beneficios paisajísticos y socioeconómicos, han sido mejores que los de la silvicultura industrial de plantaciones forestales artificiales en gran escala, realizada por concesionarios en los bosques estatales (Nawir et al., 2007). La silvoagricultura se practica en el 43 por ciento de la superficie de plantación forestal total del país, y 3,43 millones de hogares intervienen en la ordenación de 4,2 millones de hectáreas (FAO, 2001; Ministerio de Asuntos Forestales de Indonesia, 1998). Entre las especies plantadas más comunes figuran la albizia blanca (Paraserianthes falcataria) y la teca (Tectona grandis).
En Viet Nam, las cooperativas comenzaron a establecer plantaciones en el decenio de 1970 con objeto de suministrar materias primas a los organismos estatales. La silvoagricultura privada se inició en 1987, tras la introducción de reformas de política de libre mercado y las ulteriores asignaciones y privatizaciones de tierras forestales. Desde comienzos del decenio de 1990, las políticas y la legislación han apoyado el desarrollo de la silvoagricultura. El Programa de reforestación de cinco millones de hectáreas, lanzado en 1998, contemplaba la reforestación por el sector privado de 2 millones de hectáreas para 2010 –comprendida la silvoagricultura de plantación–, con fines comerciales y de protección ambiental. Desde entonces, se ha reforestado más de 80 000 ha al año (FAO, 2006). La silvoagricultura se ha extendido y ha prosperado también en las regiones industriales del país (Sam y Trung, 2001). Los diversos sistemas de agrosilvicultura han evolucionado, y reflejan las necesidades y la condición de los diversos estratos socioeconómicos de la población.
| En Viet Nam, la plantación de cultivos múltiples junto con árboles forestales y frutales brinda a los agricultores de bajos y medianos ingresos la oportunidad de elevar sus niveles de vida |
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M. Sandewall |
Ingresos previstos de la madera de plantación. La mayor parte de los pequeños silvoagricultores autofinancian sus actividades. Los ingresos previstos constituyen por lo general un incentivo suficiente para el mantenimiento de las plantaciones. Sin embargo, el gobierno suministra con frecuencia plantones gratuitos a los pequeños agricultores. En tres provincias estudiadas de Viet Nam (M. Sandewall, B. Ohlsson, K. Sandewall y L.S. Viet, en preparación), se observó que los pequeños agricultores rara vez tenían la posibilidad de suscribir préstamos con alguna entidad bancaria, o no efectuaban inversiones en plantaciones forestales recurriendo a estos instrumentos.
Un mercado especializado excepcional existe para la madera producida en las explotaciones silvoagrícolas. En Java (Indonesia), los pequeños silvoagricultores encuentran un mercado especializado en las industrias caseras. Estas empresas prefieren por lo general comprar trozas (por ejemplo, de teca) en las explotaciones silvoagrícolas para evitar las arduas negociaciones con las empresas de elaboración grandes; contratar precios más expeditamente (ya que no existen listas oficiales de precios); y aprovechar la sencillez de las tramitaciones administrativas y, frecuentemente también, los menores trayectos que las separan de los puntos de abastecimiento. No obstante existir estas oportunidades, los pequeños agricultores no prescinden de los servicios de intermediarios (agentes madereros) para la extracción, transporte y entrega de la madera a los compradores. Por lo tanto, el poder de negociación de precios de estos cultivadores es escaso. En Viet Nam septentrional, los mercados para la madera producida en explotaciones silvoagrícolas incluyen el sector minero, los consumidores de leña de los centros urbanos y la industria exportadora de astillas. La fábrica de pulpa y papel de Bai Bang es una empresa impulsora fundamental en este mercado, debido a que compra unas 200 000 toneladas de madera al año, en su totalidad a un gran número de pequeños productores, en su mayoría productores silvoagrícolas.
Riesgos y costos de transacción a cargo de los intermediarios. Los intermediarios pueden quedarse con la mayor proporción de los márgenes de ganancias, pero deben afrontar un cierto número de riesgos y, en comparación con los cultivadores de árboles, corren con costos de transacción más elevados. La madera que recolectan es de calidades muy variables y procede de un gran número de cultivadores; el precio que se paga por ella es bajo porque su calidad es deficiente. Como no hay control de precios, los intermediarios deben negociar los precios con múltiples compradores y vendedores. También deben tratar con las autoridades y soportar los costes de las restricciones impuestas por el gobierno a las operaciones poscosecha, comprendido el transporte de la madera, el cual muchas veces se ve facilitado por sobornos. Si se eliminasen o redujesen estas limitaciones, las comisiones informales podrían igualmente desaparecer, y los intermediarios podrían proponer unos precios más competitivos. Al mismo tiempo, resultaría indispensable dotar a los pequeños agricultores de medios que les permitiesen acceder más fácilmente a los mercados y a la información sobre mercados, porque así podrían negociar precios más ventajosos.
| Viveros privados en pequeña escala: una actividad empresarial en la región boscosa industrial de Viet Nam septentrional |
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M. Sandewall |
Los Gobiernos de Indonesia y de Etiopía han emprendido programas de ordenación de plantaciones en colaboración con las comunidades locales para combatir la explotación forestal ilegal y las ocupaciones de bosques. Estos gobiernos esperan que mediante la concesión de unos derechos temporales de establecimiento y ordenación de plantaciones, y la garantía de que una proporción de las ganancias procedentes de la venta de la madera sea percibida por las comunidades, éstas se comprometan a poner en práctica con mayor denuedo la ordenación forestal sostenible.
La ordenación de plantaciones en colaboración requiere la participación de cooperativas locales de la comunidad o de colectivos y de distintas administraciones del gobierno, por ejemplo, de provincia o distrito. En Etiopía, desde alrededor de los años noventa del siglo pasado, el gobierno ha asignado algunas plantaciones (generalmente Eucalyptus spp.) a las comunidades con fines de ordenación. En Indonesia, esta forma de ordenación se ha difundido rápidamente desde la entrada en vigor de la política de decentralización en 1998. A través de su Programa de plantaciones con base en la comunidad, el gobierno ha priorizado en los últimos tiempos el desarrollo de plantaciones por pequeños agricultores en una superficie de 5,4 millones de hectáreas (Ministerio de Asuntos Forestales de Indonesia, 2006).
Incentivos directos a los trabajos de plantación. De muy antiguo, los gobiernos han proporcionado subvenciones o incentivos financieros a través de una gama de paquetes que pueden incluir fondos para el establecimiento de plantaciones, insumos físicos, plantones gratuitos, mano de obra pagada para la ejecución de proyectos del gobierno y planes de préstamos. Sin embargo, los costos de mantenimiento a menudo no están comprendidos en estos instrumentos. En Indonesia, las iniciativas directas se financian mediante fondos de reforestación; éstos son ingresos fiscales asignados a la rehabilitación de bosques degradados que provienen de los pagos efectuados por las empresas madereras concesionarias (Nawir et al., 2007). A pesar de su larga existencia, los incentivos directos suelen tener efectos marginales, y pueden incluso conducir a una distribución equivocada de los fondos y a desincentivar la plantación de árboles (Enters, Durst y Brown, 2003). Es preciso que unas políticas de apoyo y otras condiciones, como una tenencia segura, secunden los incentivos financieros para que éstos resulten eficaces (Williams, 2001).
Una garantía de ganancias compartidas para quienes explotan la madera. El interés de muchos pequeños agricultores por la plantación de árboles se ha visto estimulado cuando existe una garantía de distribución equitativa y justa de las ganancias entre el Estado y los grupos de la comunidad, tal como ocurre por ejemplo en Etiopía y Filipinas (Calderon y Nawir, 2006). En Indonesia, esta estrategia es aún tema de acalorados debates porque muchos sostienen que el gobierno no debe funcionar como una entidad comercial que percibe ingresos de la plantación maderera.
Derechos de ordenación de largo plazo. Los cambios políticos y económicos que propician una mayor intervención de la comunidad en la ordenación forestal –comprendida la plantación de bosques– han determinado a los gobiernos a otorgar a las comunidades un número cada vez mayor de derechos de ordenación por períodos que se extienden de los 25 a los 60 años. Una política de este tipo ha sido aplicada en Etiopía desde alrededor del decenio de 1990, e Indonesia la adoptó en 2007. En Etiopía, las nuevas políticas regionales de administración de tierras autorizan la entrega de certificados de propiedad a los terratenientes; los propietarios tienen el derecho de arrendar sus parcelas a terceros por períodos de hasta 25 años; sin embargo, la tierra aún no puede ser comprada ni vendida oficialmente.
| Una plantación realizada por pequeños agricultores en Zululandia (Sudáfrica) |
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D. Dore |
Los programas de subcontrata en Sudáfrica fueron iniciados por dos empresas importantes, la Sappi (en 1983) y la Mondi (en 1989). Ambas se asociaron con los cultivadores de eucaliptos de plantación de las tierras comunales de KwaZulu Natal, a lo largo de la costa oriental de Sudáfrica. Los programas respondieron a la necesidad de disponer de tierras donde producir madera en bruto para el desarrollo de los aserraderos. Hoy en día, más de 10 000 pequeños agricultores, un 80 por ciento de los cuales son mujeres, cultivan eucaliptos por contrata para Mondi y Sappi (Chamberlain et al., 2005).
Las empresas indonesias introdujeron los programas de subcontrata en 1990/2000 con la finalidad de resolver los viejos conflictos sobre tierras que brotaban en sus concesiones (Nawir, Santoso y Mudhofar, 2003). A pesar de que no se dispone de estadísticas del número total de áreas de subcontrata, se constata que un número creciente de empresas ha empleado a subcontratistas en consonancia con la política de responsabilidad social de la empresa. Por ejemplo, diez empresas que plantan Acacia mangium han puesto en marcha programas de subcontrata para unas 180 000 ha, que equivalen a alrededor del 11 por ciento de la superficie de las concesiones (Nawir y ComForLink, en preparación). Las empresas consideran que gracias a estos programas se alcanza el doble propósito de asegurar un suministro sostenible de madera y de compartir los beneficios (y los riesgos) con las comunidades locales. Además, se brinda a los subcontratistas la oportunidad de utilizar sus tierras improductivas para más adelante conseguir rendimientos económicos.
Asistencia en forma de capital para el cultivo y mantenimiento de árboles. Las empresas que disponen de programas de subcontrata proporcionan incentivos poderosos para que los pequeños agricultores se asocien a ellas mediante acuerdos contractuales; en dichos acuerdos se toman en cuenta las condiciones locales y las necesidades de los asociados. Las empresas garantizan a sus asociados unos precios justos; ofrecen servicios sociales a las comunidades, y organizan asociaciones o comités de cultivadores en los que se debaten asuntos de interés económico común. Las empresas delegan en los cultivadores las responsabilidades de supervisión de las tierras y árboles en régimen de ordenación conjunta, por ejemplo, las responsabilidades relativas a la protección contra los hurtos e incendios. Con el objeto de proveer a las necesidades de capital, Sappi y Mondi pagan a los agricultores unos anticipos –que se calculan de forma aproximada en base al precio de arrendamiento de las tierras– una vez que las plantaciones han sido establecidas. Estos pagos constituyen esencialmente un préstamo respaldado por el valor de los árboles en el momento de la cosecha. Otros incentivos comprenden el suministro de clones de eucaliptos mejorados, por lo general a costos subvencionados; insumos a precios competitivos; programas de capacitación y extensión; y asistencia a los residentes mayores que tienen tierras en cantidad suficiente pero no pueden proporcionar mano de obra. Todos los costos de cosecha y transporte hasta las puertas del aserradero corren también a cargo de las empresas; estas operaciones se dan por subcontrata a otros miembros de la comunidad.
Un acceso garantizado a los mercados, pero los precios se han de negociar. Las garantías de mercado que proporcionan las empresas varían de un programa de subcontrata a otro. En situaciones de monopsonio (cuando existe un comprador único), por ejemplo en el caso de los cultivos de acacia realizados por pequeños agricultores en Sumatra (Indonesia), las empresas tienden a comprar a precios bajos. La aparición de mercados crecientes para algunas especies de frondosas ha determinado que las empresas deban comprar a precios competitivos porque de lo contrario los cultivadores preferirían vender su madera a otros compradores. En Sudáfrica, durante los períodos de exceso de oferta, las empresas regulan las entregas mediante un sistema de cupos para dar preferencia a los cultivadores contratados respecto a los independientes. Cuando la madera escasea, los cupos se abandonan y algunos cultivadores prefieren vender independientemente a precios de mercado.
Asistencia durante el período que media entre la plantación y la cosecha. El largo período que se extiende desde la primera plantación hasta la cosecha (seis a ocho años por lo menos, incluso para las especies de crecimiento rápido) representa una situación problemática para las comunidades que tienen pocos ingresos alternativos. Para solventar las necesidades de liquidez de los pequeños agricultores de bajos ingresos durante ese período, Sappi introdujo anticipos anuales complementarios exentos de intereses para el mantenimiento de plantaciones y la protección de franjas cortafuego. Mondi cobra intereses del 10 por ciento sobre los préstamos de este tipo. En Indonesia, una de las soluciones por que se ha optado ha consistido en proporcionar a los subcontratistas algunas tierras en las que pueden plantar cultivos comerciales no forestales.
Las políticas que favorecen los diferentes aspectos de la ordenación y del mercadeo, y unos regímenes de tenencia de tierras y derechos sobre los cultivos explícitos y seguros –como el derecho de manejar, explotar, transportar y comercializar la madera producida– constituyen las condiciones propicias fundamentales para las actividades productivas de los pequeños agricultores. Una mayor conciencia de la responsabilidad social de la empresa –definida como «el compromiso continuado de la empresa en adoptar un comportamiento ético y contribuir al desarrollo económico, y mejorar simultáneamente la calidad de vida de la fuerza de trabajo y de las familias, así como de la comunidad y la sociedad local en su conjunto» (Consejo empresarial mundial de desarrollo sostenible, 1999)– animará también a las grandes empresas privadas y a las empresas estatales a considerar con mayor detenimiento las actuaciones que facilitan la plantación de árboles por los pequeños agricultores.
Los buenos resultados que se han conseguido en las actividades silvoagrícolas en pequeña escala y en la ordenación participativa de las plantaciones en Indonesia se han debido a la existencia de un marco de políticas explícito –que garantiza los derechos de la comunidad sobre la ordenación de los bosques estatales– y a una reglamentación local favorable –que se conforma a las iniciativas comunitarias locales– (Nawir et al., 2007).
En Etiopía, gracias a la política forestal reciente, los agricultores gozan de incentivos tributarios que son proporcionales a los árboles que han plantado. El gobierno también fomenta las inversiones del sector privado en las actividades forestales. La eliminación de los controles sobre los precios y el mercadeo de los productos forestales ha preparado el terreno para un mercado maderero abierto y competitivo. Los agricultores deben ahora hacer frente a muy pocas restricciones a la venta de los productos arbóreos.
En Viet Nam, tanto la política general (el desarrollo del libre mercado) como las políticas específicas y la legislación han respaldado la silvoagricultura de plantación privada.
El caso de Sudáfrica ejemplifica las razones que han impulsado a los pequeños agricultores a plantar árboles para asegurar sus derechos sobre la tierra en las zonas comunales. El gobierno se proponía establecer plantaciones de árboles en las zonas comunales que bordean la costa, con el propósito de estabilizar las dunas. Ante la amenaza de verse desalojadas de sus territorios, las familias decidieron plantar ellas mismas eucaliptos en las tierras comunales. Según el régimen patriarcal zulú, las viudas pueden asegurarse la tenencia de las tierras de su difunto marido si en ellas plantan eucaliptos. Los programas de subcontrata han tenido una función importante en la obtención de derechos de tenencia en favor de las mujeres (Cairns, 2003).
La nueva Proclamación forestal de Etiopía reconoce la propiedad privada sobre las tierras forestales y preconiza la ordenación conjunta por el Estado y las comunidades. También garantiza la seguridad de la tenencia y los derechos de traspaso de las tierras que han sido plantadas en conformidad con la nueva Proclamación relativa al uso de tierras federales y administración territorial. En Etiopía, la redistribución de las tierras es ahora menos frecuente, situación que ha inducido a los encargados del diseño de políticas a tomar medidas para combatir la inseguridad de la tenencia, por ejemplo, mediante las políticas que autorizan la concesión de certificados de propiedad a los terratenientes, como se ha indicado anteriormente.
Durante los decenios de 1960, 1970 y 1980, gran parte de los bosques naturales de las zonas montañosas de Viet Nam fueron explotados y talados, y las tierras clareadas se destinaron a cultivos migratorios. La asignación de tierras (concesión de derechos de tenencia oficiales de largo plazo) a los hogares y a entidades, alrededor de 1990, tuvo efectos positivos casi inmediatos en el número de bosques y cultivos comerciales plantados por pequeños agricultores. Entre 1990 y 2005, la superficie de plantación de los bosques productivos en Viet Nam aumentó a un ritmo del 7 por ciento anual, especialmente gracias a las iniciativas silvoagrícolas (FAO, 2006).
Los incentivos que impulsan a empresas como Sappi y Mondi en Sudáfrica a promover los programas en pro de los pequeños agricultores no solo traducen un afán de lucro sino revelan el hecho de que la empresa desea ser considerada ambientalmente responsable. La empresa debe poder demostrar –no únicamente al gobierno, las organizaciones no gubernamentales y la comunidad, sino cada vez más también a sus accionistas– que en sus actividades comerciales con los pequeños agricultores de comunidades pobres priman la justicia y la transparencia. La certificación internacional que el Consejo de Manejo Forestal ha conferido a estas empresas es el símbolo que denota su responsabilidad social. A pesar de estas señales positivas, no han faltado los llamamientos en pro de una mayor potenciación de los pequeños agricultores con el propósito de aumentar su poder de negociación (Chamberlain et al., 2005; Howard et al., 2005; Cairns, 2003; Mayers y Vermeulen, 2002).
En Viet Nam, las Empresas Forestales del Estado son propietarias de cerca del 40 por ciento de la superficie forestal; desde siempre, estas empresas han empleado a una abundante fuerza de trabajo. Con las reformas actuales, las plantaciones forestales del Estado están siendo reemplazadas progresivamente por explotaciones silvoagrícolas. Es preocupación de las Empresas Forestales del Estado encontrar empleos o medios de vida para sus antiguos obreros. El arriendo de las tareas de ordenación de sus bosques a agricultores y empresarios ha sido una práctica común que está en consonancia con los objetivos de responsabilidad social de la empresa.
| En Sumatra (Indonesia), la competencia de ingresos alternativos provenientes de la plantación de palma aceitera puede inducir a los cultivadores de árboles a dar de baja sus acuerdos de subcontratación para la plantación de Acacia |
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H. Witono |
Los pequeños agricultores intervienen en la producción de madera de plantación por conducto de diversos programas. El motor de la silvoagricultua han sido las previsiones de ingresos producidos por la venta de la madera. Mediante la ordenación en cooperación de las plantaciones se persigue solicitar la participación de las comunidades para luchar contra la explotación forestal ilegal y la ocupación de bosques. Los programas de subcontrata han estado impulsados en Sudáfrica por las necesidades de las empresas de asegurarse una fuente de provisión de materias primas, mientras que en Indonesia tales programas han estado motivados por una dinámica de conflictos de tenencia, que puede perturbar gravemente las operaciones de las empresas. Cada uno de estos programas requiere una forma de financiación diferente, además de otros incentivos, con el fin de estimular la participación de las comunidades en la plantación de árboles.
La silvoagricultura de plantación privada surge esencialmente cuando existen, tanto a nivel local como nacional, unos sistemas seguros y reconocidos de acceso a la tierra; cuando se dispone de políticas y legislaciones favorables, y cuando los mercados son fiables y estables. En el contexto nacional de Asia y África, el impacto conjunto de las plantaciones silvoagrícolas ha sido considerable. El empoderamiento de los pequeños agricultores es igualmente importante, y requiere procedimientos mejorados de acceso e información sobre mercados, y mecanismos para compensar los altos costos de transacción. De esta forma se sostienen los beneficios generados por las pequeñas plantaciones y se crea un clima de confianza para las inversiones.
Ciertos instrumentos como los acuerdos de ordenación forestal en colaboración permitirán a los gobiernos solventar algunos de los problemas relacionados con la tenencia. Los gobiernos y los grupos no gubernamentales de desarrollo deberán desplegar mayores esfuerzos para ayudar a los pequeños agricultores a comercializar mejor sus productos en los mercados locales e internacionales y a aumentar su poder de negociación. Una cartografía de las industrias y la mención de la capacidad de compra de cada una de ellas serían elementos esenciales para el conocimiento de los mercados potenciales. La asistencia a los pequeños productores en el etiquetado de los productos podrá facilitar el acceso de los productos a los mercados especializados de comercio justo. Los gobiernos podrán también proporcionar incentivos comerciales, por ejemplo reduciendo los impuestos y asegurando una provisión de materias primas a aquellas empresas que compran productos a los proyectos de ordenación con base en la comunidad.
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