R.M. Martin
R. Michael Martin es Director de la División de Economía y Políticas Forestales, Departamento Forestal de la FAO, Roma.
La promoción de la restauración forestal y de la ordenación forestal sostenible encierran más promesas respecto a la mitigación del cambio climático que un enfoque estrecho con el que se pretendería reducir las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la deforestación y la degradación del bosque (REDD).
El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, en su cuarto informe de evaluación (IPCC, 2007), estima que el 17,4 por ciento de todas las emisiones de gases de efecto invernadero producidas por el sector forestal proviene de fuentes antropógenas, y que en su mayor parte estas emisiones son ocasionadas por la deforestación y la degradación del bosque. La Stern Review, que trata la economía del cambio climático (Stern, 2007), observó por su parte que «una forma muy rentable de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero consiste en poner freno a la deforestación».
Partiendo de estas constataciones científicas, la Conferencia de las Partes (COP-13) en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, durante su 30o período de sesiones celebrado en Bali (Indonesia) en diciembre de 2007, examinó la función de los bosques en el cambio climático (CMNUCC, 2007). El Plan de Acción de Bali, en el que se bosquejan acciones cooperativas a largo plazo hasta 2012 y años posteriores, hace un llamamiento para que se intensifiquen las intervenciones nacionales e internacionales, comprendidos los «enfoques de política y los incentivos específicos relacionados con la reducción de las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación del bosque en los países en desarrollo; y el papel de la conservación, la ordenación sostenible de los bosques y el aumento de las reservas de carbono en los países en desarrollo».
Las Partes adoptaron una decisión concreta para responder al desafío de «reducción de las emisiones derivadas de la deforestación en los países en desarrollo: métodos para estimular la adopción de medidas», en la cual se exhorta a las Partes a tomar medidas encaminadas a hacer frente a las causas de la deforestación propias de las circunstancias de cada país. Es por consiguiente posible que las negociaciones relativas a un futuro protocolo de limitación de emisiones y estabilización de la concentración de dióxido de carbono (CO2) en la atmósfera tomen en consideración las disposiciones orientadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero que provienen de la deforestación y la degradación del bosque (REDD).
Si bien la deforestación cuenta entre los agentes causales más notorios de las emisiones de gases de efecto invernadero, se sostiene en este artículo que la aplicación de instrumentos normativos y económicos para contrarrestar la deforestación resulta mucho menos factible que promover la absorción de carbono que tiene lugar cuando se evita la degradación del bosque y se restaura el paisaje forestal y agrícola. Se advierte asimismo que las publicaciones y debates políticos que sostienen que la REDD es rentable y fácil de lograr suelen infravalorar no poco las fuerzas económicas y políticas que impulsan la deforestación.
Para empezar, el término «deforestación» se usa libremente en las negociaciones sobre el cambio climático. Si las Partes en la CMNUCC pretenden debatir este concepto, la deforestación debe definirse con rigor. La Evaluación de los recursos forestales mundiales (FRA) –un proceso en funciones y ampliamente validado, en el que intervienen todos los gobiernos con el objeto de definir y medir el cambio en la superficie forestal– podría proporcionar un asidero conceptual conveniente (Holmgren et al., 2007).
Al considerar el concepto de deforestación, cabe notar que la remoción de cubierta forestal puede ser un componente normal de la ordenación. El número de árboles cosechados y la porción de biomasa removida en una determinada superficie son función del tipo de bosque, la composición de las especies, el plan de ordenación, las condiciones de mercado y otros varios factores. Así como la cosecha de cultivos agrícolas no constituye por lo general una amenaza para el medio ambiente, la remoción de madera en una zona forestada no produce necesariamente disturbios duraderos en la atmósfera. El carbono que se retira en forma de madera representa habitualmente tan sólo una proporción del que contiene el terreno; y una cantidad importante de carbono permanece en el suelo y en los árboles no cosechados. El carbono que queda tras la cosecha (y también el contenido en la madera cosechada) se mantienen secuestrados hasta que el bosque se descompone o se quema. Si se estimula o permite en el terreno la regeneración de un nuevo bosque, el efecto de la cosecha en el ecosistema es neutro en cuanto al carbono. Las repercusiones atmosféricas se reducen al mínimo, ya que los nuevos árboles secuestran y capturan carbono.
Las repercusiones sufridas por la atmósfera adquieren carácter problemático si el ciclo se interrumpe y si tiene lugar una conversión de uso de la tierra: por ejemplo, cuando se construye un parque de estacionamiento de automóviles, se establece un campo de soja o una pastura u objetos similares. Cuando la tierra se destina a otros usos, la biomasa remanente suele quemarse, y ello determina la liberación de grandes cantidades de gases de efecto invernadero que van a parar a la atmósfera. El término de deforestación indica el cambio en el uso previsto, que de forestal pasa a ser no forestal (urbano, agrícola, etc.) y que es preciso diferenciar de la corta de troncos seleccionados. Se puede por tanto proponer la siguiente definición de la expresión «reducir las emisiones derivadas de la deforestación»: «Evitar las emisiones producidas por la quema o por la descomposición natural de biomasa forestal almacenada en un lugar cuando la tierra se destina a un uso diverso, en virtud del cual una cantidad menor de carbono permanece o es almacenada en la biomasa.»
Un buen punto de partida es saber qué cosas es preciso medir y tomar en consideración en una hectárea arbolada. Sin embargo, lo que reviste real importancia respecto a la reducción de las emisiones son los flujos totales de carbono provenientes del bosque y las disposiciones que, en el plano nacional, permiten tomarlos en cuenta. A escala mundial, la deforestación ocurre en la mayor parte de los países (por ejemplo, en el caso de la remoción de cubierta forestal cuando la tierra se destina a usos urbanos), pero una superficie considerable de tierras también regresa al bosque, ya sea naturalmente ya sea a través de la siembra o la plantación. Por lo general, se trata de superficies que antes habían sido tierras agrícolas o pasturas y que han dejado de cultivarse. Por consiguiente, el cambio mundial neto de cubierta forestal equivale a la suma de todos los cambios, positivos o negativos, sufridos por la superficie forestal (incrementos o decrementos) (véase la figura).
| La deforestación no es equiparable a la cosecha de la madera, sino a un cambio en el uso de la tierra. Si tras la cosecha se permite la regeneración del bosque, los efectos en el ecosistema son neutros en cuanto al carbono; pero si la tierra forestal se dedica a otros usos, el carbono se libera a la atmósfera (bosque desbrozado para producir arroz, Indonesia) |
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FAO/FO-5616/H. Hiraoke |
| 1 Dinámicas que determinan los cambios en el bosque |
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Definir qué es la degradación forestal constituye un reto igualmente arduo. Si bien la imagen de un bosque degradado es la de unos árboles delgados que pueblan un rodal que se ha reducido a dimensiones insignificantes y donde ya nada tiene valor comercial, una definición precisa del término sigue siendo difícil de encontrar. La segunda Consulta de expertos sobre la armonización de las definiciones relativas al sector forestal para su uso por los diversos interesados directos, celebrada en Roma en 2002, propuso que la degradación forestal se definiera como «la reducción de la capacidad del bosque de producir bienes y servicios» (FAO, 2002b). Aunque la degradación forestal da lugar a interpretaciones ecológicas, los debates sobre el clima parecieran concentrarse solo en la cantidad de carbono que es secuestrada en una determinada superficie de bosque; y en ese sentido los bosques degradados serían aquellos que encierran menos carbono del que la tierra sería capaz de retener (FAO, 2002a). ¿Es entonces el bosque degradado una forma de uso de la tierra «transicional» en la que los índices de almacenamiento de carbono han disminuido? ¿Y por qué período (reducción a largo plazo o permanente, o a corto plazo)? Para conocer con exactitud si las iniciativas futuras destinadas a reducir la deforestación y la degradación forestal puedan dar resultados, será indispensable disponer de definiciones seguras y de parámetros mensurables. Las oportunidades de secuestro de carbono ofrecidas por la ordenación forestal se encontrarían con mayor probabilidad si se aplicaran estrategias específicas encaminadas a incrementar el secuestro de carbono por el bosque. Lo contrario de la degradación es el mejoramiento forestal, conseguido a través de la multiplicación de los diferentes productos y servicios derivados del ecosistema y proporcionados por el agua, la biodiversidad, la madera y/o el carbono.
Suponiendo que la deforestación y la degradación forestal se pudiesen definir y medir, la búsqueda de oportunidades de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que derivan de aquéllas plantea incógnitas interesantes. Si la deforestación se define como un cambio del uso de la tierra, es preciso preguntar quién lo auspició. ¿Respondió el cambio a una decisión pública o privada explícita? ¿O tuvo meramente lugar de forma inadvertida a lo largo del tiempo? ¿Qué motivó el cambio? En este sentido, la deforestación y la degradación forestal son consecuencia de un cierto número de acciones deliberadas que se enmarcan en una dada situación económica, política y social. También inciden señaladamente las formas de distribución en el país de la riqueza, la información y la influencia política.
| En un bosque degradado, como el de la fotografía, los árboles suelen ser delgados y las existencias miserables; sin embargo, no se dispone aún de una definición segura que permita caracterizar dicho bosque. Últimamente se ha subrayado que el rasgo distintivo de un bosque degradado es su reducida capacidad de producir bienes y servicios |
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FAO/FO-6659/C.Eckelmann |
La deforestación se ha atribuido a todo un abanico de causas (ECOSOC, 1996; Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales, 2002; Estrada Porrúra, Corbera y Brown, 2007) que van de una carencia de retribución comercial por las iniciativas de conservación forestal (quiebra comercial) (Panayotou, 1992) a la especificación inadecuada de los derechos de propiedad (Pearce y Brown, 1994), la deficiencia de las políticas, la pobreza (Otsuka y Place, 2001) o las insuficiencias de los métodos de ordenación. Todas estas causas son de alguna manera reales.
Diversos son los agentes que intervienen en la conservación de los bosques: agricultores de subsistencia, agricultores pequeños, grandes empresas agrícolas, el gobierno y la industria (véase el recuadro). Unos y otros encaran dinámicas económicas y sociales heterogéneas, y por consiguiente se necesitarán instrumentos reglamentarios o sistemas de incentivos diferentes para reducir la tasa de deforestación y degradación forestal, amén de estrategias destinadas a una multiplicidad de sujetos.
Al considerar los diferentes enfoques, cabe preguntarse primeramente por qué es que existen los bosques y no estaría el mundo más bien poblado de granjas productivas, especialmente ahora, cuando tanto preocupa el aumento de los precios de los alimentos básicos.
Por lo general, los bosques ocupan hoy los lugares en que no era posible en el pasado llevar a cabo actividades agrícolas sostenibles a causa de las dificultades de acceso a los mercados, los suelos deficientes, los terrenos en pendiente, la carencia de agua y la imposibilidad de obtener incluso ganancias mínimas. Durante los últimos doscientos o trescientos años se desbrozaron amplias superficies forestales que fueron dedicadas a la producción de cereales y algodón en Europa y América del Norte, y a la ganadería y plantaciones de caña de azúcar, té, café, caucho y palma de aceite en América Latina y el Caribe, África y Asia. A partir de la década de 1930, tras más de un siglo en que los precios de los productos agrícolas registraban fluctuaciones y volatilidad que tenían graves repercusiones sociales, algunos países decidieron introducir diferentes dispositivos de sostén de los precios agrícolas con objeto de reducir la vulnerabilidad comercial de los agricultores que producían cultivos considerados de valor estratégico para la seguridad nacional. En los países ricos, los dispositivos de sostén condujeron a un ciclo de inversiones e intensificación que permitieron al sector agrícola satisfacer fácilmente la demanda recurriendo a un número cada vez menor de agricultores. A medida que el costo de las subvenciones adquiría dimensiones políticas, esos países buscaron compensar los instrumentos de sostén sustrayendo tierras de la producción agrícola, por ejemplo mediante la plantación de árboles en esas mismas tierras. Por consiguiente, la transición demográfica, en virtud de la cual los agricultores que abandonaban sus tierras se dedicaban a otras ocupaciones, favoreció la reintegración de los terrenos agrícolas al bosque.
En los países pobres, por el contrario, los agricultores sencillamente empobrecen cada vez más y su desamparo es siempre mayor. Algunos emigran a la ciudad, y los que no consiguen hacerlo están condenados a un ciclo de desinversión, mientras que su supervivencia depende de unos suelos esquilmados y faltos de aportes de nutrientes.
Los ejemplos que se presentan en el recuadro subrayan la importancia decisiva de la política agraria en el futuro de los bosques. También se ponen de relieve las dificultades que afrontan los agricultores que carecen de oportunidades alternativas de ingreso y de protección social.
En los ambientes en los que la fertilidad de los suelos es crónicamente baja, los estratos más pobres y débiles de la sociedad, que no pueden reclamar mejores tierras, recurren a menudo a una agricultura de corta y quema para sobrevivir. Los suelos permanecen pobres pese a que la biomasa de los árboles quemados pueda enriquecerlos; y en ellos la producción se obtiene solo durante uno a tres años, período tras el cual los nutrientes se agotan y los campesinos se ven obligados a desplazarse a otras tierras. En algunas zonas, este método ha dado origen a un ciclo recurrente en el que el período de barbecho permite la regeneración del bosque.
En los lugares donde la población ha aumentado de resultas de este ciclo, el bosque también ha padecido consecuencias negativas intensas. Los barbechos más breves mantienen drenados los suelos y facilitan el crecimiento de pastos invasivos. Los campesinos se ven entonces obligados a penetrar más hondo en el bosque o, a menudo, a cultivar tierras de ladera, empinadas y precarias. La rentabilidad de este tipo de producción agrícola es sumamente baja. Los índices de producción por hectárea son escasos y la calidad reducida. Las ganancias se ven consumidas porque las distancias que es preciso recorrer para llegar a los mercados son siempre mayores.
Basándose en los mencionados bajos índices de rentabilidad, algunos estudiosos han propuesto que, para evitar la deforestación y las quemas, se suministren pagos de carbono por el equivalente de sus beneficios netos a aquellos agricultores que decidan renunciar a este tipo de producción. Aunque es fácil comprender las ventajas que el cese de las quemas de cubierta vegetal pudiera reportar a la atmósfera, será indispensable, antes de poner en marcha un plan REDD, pedir a los agricultores explicar por qué llevan a cabo estas arduas y arriesgadas labores. Por lo general, quienes practican la corta y quema como recurso de supervivencia de última instancia son los agricultores que carecen de alternativas de empleo. Desde un punto de vista económico, el costo de oportunidad de su trabajo es nulo o casi nulo debido a que no existen empleos no agrícolas en las zonas rurales o urbanas. El predio agrícola es para el campesino también un lugar de vivienda, en el cual se crían aves y animales pequeños y se cultiva un huerto. Por consiguiente, el hecho de no tener acceso a un predio agrícola, considerado como el lugar donde se vive, se traduce en un costo de oportunidad.
Aunque los programas de reducción de la deforestación deben tomar en cuenta la situación del campesino pequeño o sin tierras, es necesario igualmente considerar otras situaciones. Como puede observarse en la figura del recuadro de la página 5, la conversión forestal en América Latina, y más aún en Asia, es causada con frecuencia por una agricultura comercial que tiene la capacidad de reunir los importantes capitales necesarios para las labores de desbroce, plantación, ordenación y cosecha y para la comercialización en gran escala de los cultivos de exportación en los mercados internacionales. Las subvenciones a los precios, exportaciones y ganancias son agentes poderosos que influencian el cambio de uso de la tierra. Los costos fijos que entraña la conversión de la cubierta forestal en tierra destinada a uso agrícola o urbano son significativos y requieren considerables capitales de inversión. La deforestación depende mucho de las medidas orientadas al desarrollo y expansión de la agricultura, el transporte, la energía y la minería. En estas regiones, los agentes del cambio son en la actualidad empresas que disponen de recursos financieros abundantes, están adecuadamente interconectadas y pueden aprovechar las economías de escala que se realizan en la producción, transporte y mercadeo.
La teoría económica más elemental explica que la tierra se aprovechará para el propósito (bosque, cultivos agrícolas, uso residencial u otro uso de la tierra) que produzca los mayores beneficios financieros (el valor neto presente más alto). Sin embargo, la realidad muestra que los mercados agrícolas están tan fuertemente condicionados por subvenciones, políticas comerciales y planes de asistencia que, para el agricultor individual, la comparación de los beneficios obtenidos con la producción de tales o cuales cultivos –sugerida por un análisis económico llano– puede conducir más a equívocos que a conocimientos ciertos. Para el pequeño agricultor, un leve cambio en el precio del maíz o de la madera rara vez es causa de cambios bruscos en el uso de la tierra, como los que se describen en el recuadro de la página 6. Los cambios en los precios relativos del trigo y el maíz pueden traducirse, de un año al siguiente, en decisiones diferentes respecto al cultivo que al campesino le convenga plantar; pero para inducir a un individuo a renunciar a las actividades agrícolas, los pagos de carbono deberían proporcionar garantías de seguridad futura considerables. Se trata pues, para el campesino, de una modificación de vida importante que requiere nuevos conocimientos, pericias, equipos y cultura. Al proyectar los planes REDD, los incentivos que motivarían a las personas a optar por el cambio deberán ser tomados en cuenta. Se supone pues que un pago de carbono adicional estimulará a los propietarios a modificar su comportamiento y favorecer la retención forestal. Considerando que la conversión exige mucho tiempo y que es trabajosa y cara, conviene a este efecto examinar cuáles son los factores que determinan a los agentes (individuos, familias o empresas de negocios) a destinar las tierras forestales a otros usos.
Cómo determina la política agrícola En un país desarrollado, una agricultora con tierras de mediana fertilidad, no distantes de un mercado, puede escoger entre cultivar en su terreno desnudo maíz o plantar árboles. Dado que se proporcionan subsidios para las actividades agrícolas, ella fertiliza el terreno, planta semillas de maíz de buena calidad, aplica herbicidas y plaguicidas para proteger el cultivo, obtiene una cosecha abundante y, a fin de año, se compra un coche nuevo. En un país en desarrollo, una agricultora de subsistencia posee tierras situadas a bastante distancia del mercado. Como no hay subsidios agrícolas, le pide a su madre encargarse del cultivo de la tierra y del cuidado de sus hijos, mientras que ella va a la ciudad en busca de un trabajo. Cuando el suelo ha quedado casi sin nutrientes, regresa para llevarse a su madre y a sus hijos a la ciudad; en el terreno, los árboles ya han comenzado a crecer. La agricultora rara vez abandonará su título de propiedad sobre la tierra, pese a que ha dejado de dedicarse de forma activa a las actividades agrícolas y la tierra haya quedado improductiva. La tierra sigue cumpliendo sin embargo diversos propósitos sociales y económicos: representa una garantía a la hora de solicitar un financiamiento; supone un soporte social porque es el lugar de origen histórico y un refugio en tiempos de conflicto; y es un bien que, frente a la inflación, mantendrá su valor. Otro agricultor de un país en desarrollo debe afrontar la decisión de si mudarse a nuevas tierras porque la cosecha de maíz y sorgo del presente año ha sido más escasa aún que la del año anterior. Para desbrozar el único terreno disponible, que está cubierto de árboles, haría falta grandes esfuerzos. Para complicar las cosas, el agricultor se vería obligado a trasladar a su familia a una zona sin colonizar y poco segura, donde no hay una escuela para sus hijos. El agricultor decide plantar la cosecha siguiente y confiar su cuidado a su mujer, suegra e hijos, mientras que él mismo comienza a desbrozar nuevos terrenos. |
En muchas sociedades, las tierras agrícolas y los terrenos urbanos son de propiedad privada. Los bosques, sin embargo, se suelen considerar parte de un patrimonio colectivo y un bien común del que se obtienen tradicionalmente carne, nueces, bayas, plantas medicinales, forrajes, leña, postes de construcción, etc. La mayor parte de los países, salvo algunas excepciones, confieren a las tierras forestales una categoría de recurso en fideicomiso amprado por la Constitución y no de recurso privado (FAO, 2006b). La decentralización y el traspaso de competencias gubernativas han trasladado a veces la propiedad y las responsabilidades afines a un nivel administrativo inferior (provincial, regional, municipal o comunal), pero la mayor proporción –el 84 por ciento– de la superficie forestal del mundo es de propiedad pública o es gestionada por el Estado (FAO, 2006a). A escala regional, el porcentaje en África y Asia es incluso más alto.
A lo largo del tiempo, no obstante, una gran parte de la superficie forestal se ha destinado a otros usos. La conversión de las tierras se ha fundamentado principalmente en una legislación que permite transferir las tierras públicas a propietarios privados cuando el solicitante ha realizado «mejoras», y en muchos países una mejora evidente consiste en la remoción de cubierta forestal y su reemplazo con un cultivo agrícola o con otro uso de índole económica. Pareciera ser irracional que esta conversión no haya adquirido carácter legal ex ante. Sin embargo, como especialmente en las vastas zonas remotas el cumplimiento de la reglamentación forestal suele ser insuficiente, la conversión, ya sea repentina o gradual, es difícil de comprobar. Una vez realizadas las mejoras, el agente económico pide ex post la regularización de su título de propiedad, y este fenómeno se observa no solo en los países en desarrollo. Es probable que un gran número de incendios de bosque que estallan todos los veranos en la región mediterránea responda a intentos de remoción de vegetación y formen parte de un proceso de reclamación de tierras.
La conversión y la titulación de las tierras brindan oportunidades importantes de crear y consolidar riqueza (de Soto, 2000). En las sociedades lastradas por un legado de inflación, los bienes de tierra son muy valorados y buscados. Sin embargo, la oportunidad de creación de riqueza conlleva riesgos y costos elevados y requiere inversiones cuantiosas. La disponibilidad y capacidad de los agentes económicos de asumir los riesgos depende de su riqueza o pobreza, así como de su poder económico y político.
Con frecuencia, los gobiernos alientan activa o tácitamente el establecimiento de asentamientos humanos en zonas remotas o fronterizas, y conceden donaciones efectivas de tierra en compensación de los riesgos y condiciones difíciles que los colonos deberán afrontar. El «desarrollo» de zonas remotas permite a los gobiernos asegurar los límites nacionales, conquistar votos y ampliar su base económica. Por ejemplo, desde finales del siglo xvii, los diferentes gobiernos que ejercieron su autoridad en Texas –España, México, la República de Texas y los Estados Unidos de América– donaron, a lo largo de sus respectivos mandatos, tierras a los colonos y a empresas que se encargaban de venderlas para generar fondos con que financiar la infraestructura de transportes (Oficina General de Tierras de Texas, s.f.).
Resulta instructivo recordar que, hasta tiempos recientes, la colonización en bosques y praderas era considerada signo de progreso, incluso en los países desarrollados. Los aparatos jurídico, institucional y económico aún favorecen el crecimiento y el desarrollo. Las donaciones de tierras mediante titulación, acuerdos de concesión u otros instrumentos cuentan entre los pocos métodos a que recurren los gobiernos para promover el desarrollo económico. Por consiguiente, los mecanismos vinculados a la REDD deben superar los poderosos incentivos que facilitan la conversión forestal.
| La agricultura de corta y quema es practicada como estrategia de supervivencia por los estratos más pobres y débiles de la sociedad: las personas que carecen de oportunidades de empleo alternativas y no consiguen reclamar tierras mejores. Los pagos de carbono pueden no ser suficientes para disuadirlas de dedicarse a este tipo de producción (en la foto, agricultura de corta y quema en Bolivia) |
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FAO/FO-0065 |
| En América Latina y en Asia, la deforestación es causada cada vez más por la conversión en gran escala de las tierras forestales en tierras para cultivos de plantación (en la foto, un bosque tropical ha sido removido con el propósito de plantar caucho y palma de aceite, Malasia) |
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FAO/FO-6365/M. Kashio |
¿Qué razones económicas fundamentan el mantenimiento de la cubierta forestal? Más aún, ¿se conseguirá cambiar las cosas al ofrecer pagos de carbono? ¿Es la deforestación tan sólo un problema de índole económica, o es preciso desplegar mayores esfuerzos en materia de normativa, legislación y estructura institucional si se busca reducir las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la deforestación y la degradación forestal? Entre los numerosos factores que subyacen a la deforestación están los incentivos destinados al sector agrícola, los transportes, la minería, la producción de energía, etc. (Kanninen et al., 2007). Si un predio agrícola es inadecuado para un doble uso simultáneo, un incentivo, beneficioso para las actividades agrícolas, podrá ser perjudicial para las forestales. La medida de política más eficiente terminará siendo la eliminación de las subvenciones agrícolas que estimulan la deforestación.
Tal como se apuntó en el recuadro de la pág. 5, la deforestación es principalmente producto de una conversión cuya finalidad es la agricultura de subsistencia o la agricultura permanente en pequeña escala; o de una conversión en gran escala cuyo propósito es establecer pasturas, leguminosas, palma de aceite o cultivos de plantación tales como el café, el té y el cacao. La dificultad de un análisis económico de las decisiones que conducen a la conversión forestal reside en el costo de oportunidad en cuanto a capital y trabajo que habrán de soportar los agentes económicos.
La teoría económica en que se sustentan las transferencias financieras y otras retribuciones monetarias relacionadas con la REDD descansa en tres supuestos:
La tesis relativa a la quiebra comercial sostiene que si el mercado de carbono no existiera, los agentes económicos que convierten las tierras forestales en tierras destinadas a otros usos no sufrirían pérdidas de ingreso por el carbono que se habría podido almacenar si las tierras se hubieran mantenido bajo cubierta forestal. La teoría económica asume que la decisión de los agentes de convertir el bosque en tierras para otro uso se habría basado en que el uso nuevo rendiría beneficios mayores. Se supone, pues, que la creación de un mercado de carbono y que los pagos (incentivos) percibidos por el almacenamiento de carbono por los agentes económicos darían a éstos la libertad de poder hacer una elección diferente. Y, por el contrario, que si se impusieran multas (desincentivos) que sancionan la liberación de carbono, los agentes económicos optarían por evitar o minimizar las emisiones.
Según una segunda tesis, en ausencia de los costos de transacción, y si los sujetos que obtienen ganancias (los beneficiarios) gracias al suministro de un bien público lograsen compensar a los que han sufrido pérdidas y no obstante realizar ganancias generales, entonces la inversión habrá sido válida. En términos económicos, el equivalente de esta tesis es el beneficio más grande para el mayor número de individuos durante un período prolongado. El bien público que se persigue alcanzar en este caso es una concentración de CO2 en la atmósfera que no exceda el nivel más allá del cual podrían producirse consecuencias y procesos potencialmente desconocidos, como los que han sido enumerados por la comunidad científica. Desde el punto de vista físico, este objetivo se podría lograr si se llevaran a cabo controles o se impusieran límites a las emisiones de carbono hasta donde se pueda ver. El propósito, por consiguiente, consiste en que, en virtud de la aplicación de los incentivos REDD y de otros medios, se consiga movilizar inversiones para evitar que se sobrepase el umbral de emisiones de CO2 en la atmósfera. Quienes obtienen ganancias (todos los individuos) deberán encontrar cómo motivar a quienes sufren pérdidas, incluidos aquellos sujetos que sacarían algún provecho financiero de la deforestación. El reto consiste en no solo argumentar la necesidad del apoyo público a la limitación de las emisiones sino también en justificar los medios que permitan obtenerlo. Una de las principales actuaciones previstas en la hoja de ruta de Bali, adoptada en la COP-13 de la CMNUCC, consiste en encontrar los mecanismos de financiamiento para seguir manteniendo el apoyo público tanto para los sujetos que obtienen ganancias como para los que perderían oportunidades de desarrollo. Una cuestión esencial vinculada con el mantenimiento del apoyo político será definir con claridad qué es lo que se debe comprar y a qué escala geográfica (mundial o local).
Como primera etapa de un objetivo global de limitación, el Protocolo de Kyoto ha establecido una nómina de obligaciones nacionales de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para los países desarrollados. La anticipación y ulterior ratificación del Protocolo facilitaron el establecimiento de un conjunto de mecanismos comerciales que dan facultad a los países que mantienen sus emisiones por debajo de una cuota asignada –mediante la conservación de energía o la aplicación de nuevas tecnologías– para vender sus derechos de emisión excedentes. Análogamente, los países que no están en condiciones de reducir sus emisiones o de mantenerlas por debajo de la cota máxima, o estimen que les resulta más barato comprar créditos en lugar de adoptar tecnologías de reducción de emisiones, tendrían derecho a efectuar dichas adquisiciones crediticias.
La reducción de emisiones podrá incluir asimismo inversiones en actividades forestales, contempladas en el marco de un acuerdo global ampliado de «limitación y comercio». La tercera tesis en que descansa la REDD –que los mercados contribuirán más eficientemente (a menor costo) que los gobiernos a conseguir los objetivos de reducción de emisiones– supone que los países podrán recurrir a los medios más económicos para cumplir con sus obligaciones, con el consiguiente abaratamiento de los costos económicos totales relativos a la meta mundial de reducción de emisiones; y que la reducción de la deforestación representaría una alternativa de bajo costo a los más estrictos controles llevados a cabo en los sectores del transporte, la energía o la industria. La mayoría de las instalaciones industriales y energéticas adoptan diversas tecnologías de producción que, a lo largo de la vida útil de la instalación –quizá unos 10 a 20 años–, adquieren un carácter relativamente consolidado. Debiendo cumplir con la cota de limitación de emisiones, se presume que algunas optarían por la compra de los derechos de compensación ofrecidos en los planes de reducción de emisiones derivadas de la deforestación y degradación forestal. Quedan por definir, sin embargo, los procedimientos de transferencia de los ingresos producidos por estas compras a los proveedores de los servicios vinculados con la reducción de la deforestación.
| Rehabilitación de un bosque higrofítico tropical asiático: los incentivos para la restauración y gestión forestal podrían ser un medio más eficiente para asegurar la permanencia de la cubierta forestal; y la administración de dichos incentivos podría ser más sencilla que la de las iniciativas encaminadas a evitar la deforestación |
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FAO/FO-6657/M. Kashio |
Por lo general, los gobiernos procuran destinar sus recaudaciones tributarias a alguna compra: de seguridad, mediante gastos de defensa; de un futuro más próspero, mediante inversiones en ciencia y educación; de salud pública, mediante programas de vacunación, etc. Los planes de incentivos públicos rara vez ofrecen retribuciones por el hecho de haber desistido de hacer determinada cosa, en especial si se trata de algo contrario al interés público. En la mayor parte de los países, la deforestación no autorizada es ilegal. El pago de incentivos para estimular la evitación de la deforestación inducirá a muchos electores a pensar que se retribuye una actividad que de por sí tiene carácter ilícito. Los gobiernos no pagan, por ejemplo, a las personas por no cometer el delito de incendiar, aunque los costos públicos y privados de tal delito puedan exceder con mucho cuanto el pirómano podría considerar una buena compensación. Tales pagos se evitan porque promueven comportamientos antisociales o imprudentes por parte de individuos deseosos de recibir recompensas y por quienes, en otras circunstancias, habrían sido objeto de una represión legal o moral suficiente. Los programas de subsidios agrícolas, de seguro de empleo y las redes de seguridad (bienestar) de la familia han sido muy debatidos y criticados en la mayoría de los países. La aversión a la idea de un pago por «abstenerse de hacer algo» pareciera estar profundamente enraizada en la psiquis humana.
Es por este motivo que, en el contexto del complejo REDD, las iniciativas de inversión de la degradación forestal podrían tener un futuro prometedor, aun si los ahorros de carbono fuesen menores y los controles no fáciles de llevar a cabo. Tanto la degradación como la deforestación conducen a la muerte del bosque, solo que en el caso de la degradación la muerte del bosque se ralentiza. El empobrecimiento continuo de las existencias forestales reduce el balance de carbono por encima y por debajo del suelo. En efecto, lo contrario de una externalidad negativa (las emisiones de carbono) es una externalidad positiva (la remoción y el secuestro del carbono excedentario presente en la atmósfera). La reconstrucción de la capacidad de almacenamiento de carbono en las tierras forestales degradadas o despojadas representa una inversión positiva porque produce un bien público: crea una adecuada capacidad de absorción en la atmósfera de las emisiones generadas por el sector industrial y de los transportes sin que se disparen las campanillas de alarma cuando se adoptan nuevas tecnologías energéticas de bajas emisiones de carbono. Es en tal contexto que se compensa a los países y agentes económicos por secuestrar y mantener carbono. Los mercados voluntarios de carbono se están desarrollando conformes cada vez más a esta pauta. Las operaciones se realizan en el ámbito de las nuevas plantaciones forestales, la gestión mejorada de las tierras degradadas y la restauración de las cuencas arboladas. A nivel mundial, se podría dar reconocimiento a los países por haber puesto en marcha iniciativas encaminadas a incrementar sus existencias de carbono en ambientes naturales, como suelos agrícolas, terrenos boscosos, zonas verdes urbanas y bosques. De hecho, los incentivos de plantación de árboles y de gestión forestal podrían ser más eficientes para asegurar la cubierta forestal, y su administración podría ser más sencilla, que las acciones destinadas a evitar la deforestación. Los árboles plantados en explotaciones privadas y parcelas comunitarias fuera del patrimonio común caen bajo un régimen de tenencia mejor definido que permite a sus administradores elevar más cómodamente las reclamaciones de derechos propiedad. En principio, el Mecanismo para un desarrollo limpio (MDL) comprende proyectos de uso de la tierra, de cambio de uso de la tierra y de actividades forestales, pero en la práctica muy pocos proyectos de forestación y reforestación han sido aprobados. Esta carencia indica que es preciso revisar el MDL con el fin de que puedan incorporarse en él los beneficios derivados de las actividades forestales mencionadas en la Stern Review (Stern, 2007) y otras fuentes.
Un conocimiento pormenorizado de los procesos que determinan la deforestación será necesario para poner en ejecución un sistema internacional de pagos u otros incentivos destinados a inducir a los países a reducir las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación forestal; ello subraya la importancia de las políticas en los sectores agrícola, comercial, del desarrollo, energético y de los transportes. La deforestación obedece a menudo al deseo de adquirir la tierra como garantía, comparable a una reserva de riqueza o a una cobertura contra la inflación. Para introducir cambios en la dinámica de la deforestación –y como condición de la titulación de las tierras–, será preciso diseñar programas de política orientados a la reducción de los incentivos para la remoción de la cubierta forestal. Más importante aún es que los países en desarrollo sean capaces de alcanzar los objetivos del desarrollo a través de nuevos medios, ya que de lo contrario el desarrollo de la tierra seguirá siendo para los gobiernos uno de los pocos instrumentos a su alcance para lograr la competitividad económica y la seguridad.
Con el objeto de aprovechar los beneficios del bosque en el contexto del cambio climático, será menester que la comunidad forestal reexamine sus propios fundamentos y proporcione una explicación más clara del potencial que encierra la ordenación forestal sostenible de incrementar a largo plazo la capacidad de portar carbono de la biomasa forestal y los suelos. Se desprende de las razones indicadas más arriba que es probable que los costos políticos, sociales y económicos asociados con la reducción de la deforestación se consideren más altos que los exiguos costos de oportunidad relacionados con la conversión agrícola. Los gobiernos deberán afrontar el reto político de disuadir a los agentes deseosos de capturar tierras de recurrir a la práctica de la deforestación. Para las grandes empresas que movilizan capitales importantes, acceden competitivamente a los mercados y producen productos básicos para atender una demanda creciente, los escasos pagos de carbono previsibles no serán suficientes para hacerles posponer las operaciones que les permiten realizar economías de escala. Por otra parte, quienes llevan a cabo la conversión de las tierras no siempre son quienes las poseen, ni serán necesariamente quienes reciban los pagos con que se pretende desalentar la conversión de uso.
Según una hipótesis de más alta factibilidad, se podría dar mayor reconocimiento a las acciones destinadas a generalizar las recompensas por el secuestro de carbono en el medio rural, y los gobiernos podrían disponer de mayor latitud para utilizar los fondos generados gracias al mecanismo internacional de compensaciones y destinarlos a iniciativas tales como la planificación del uso de la tierra, la zonificación, las descargas de conservación, la planificación de la gestión forestal y la capacitación de las poblaciones indígenas rurales subempleadas. Conforme a esta hipótesis, se compensaría a los agentes económicos –gobiernos, individuos y empresas– por producir un bien adicional (almacenar nuevo carbono) y no por «abstenerse de hacer algo» (no practicar la deforestación o no degradar). Especial atención merecerán las actuaciones encaminadas a apoyar a los usuarios tradicionales del bosque y a los agricultores de subsistencia, con el objeto de promover una ordenación forestal sostenible, respetuosa del medio ambiente, gracias a la cual será posible acrecentar las existencias de carbono.
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