Personal de la FAO
LOS ESTUDIOS que actualmente realiza la FAO, en colaboración con las comisiones económicas regionales de las Naciones Unidas, indican que, en 1975, las necesidades anuales de productos forestales de las regiones en desarrollo habrán aumentado unos 3.000 millones de dólares respecto del período 1959-61. Esa cantidad vendrá a sumarse al valor de las importaciones que en la actualidad adquieren los países en desarrollo de las zonas desarrolladas y que importan bastante más de 500 millones de dólares. Aun haciendo abstracción de las favorables perspectivas descritas en números recientes de Unasylva, que se ofrecen para aumentar las exportaciones a los países desarrollados, el rápido incremento de las necesidades de las zonas en desarrollo abrirá numerosas posibilidades para una expansión no menos rápida de las industrias forestales; si esta expansión se orienta adecuadamente, será posible establecer instalaciones eficaces que aprovechen hasta el máximo el aumento de los mercados y la complementariedad de los recursos de productos forestales y otras fibras de las zonas en desarrollo. Una industria está en condiciones mucho mejores para intervenir en el comercio intercontinental si está asentada en un mercado seguro interior o local que si le falta esa base tan importante para adquirir experiencia y para iniciar su expansión. Es indispensable que la planificación futura del desarrollo de los recursos y las industrias forestales en los países menos adelantados se organice teniendo muy en cuenta la expansión que está a punto de iniciarse en los mercados.
En el Cuadro 1 se resumen las posibilidades. Se basa en el supuesto de que para 1975 los países en desarrollo habrán aumentado su capacidad de producción para: (a) atender a su demanda adicional de productos forestales de todas clases excepto la pasta de madera y el papel, de los que deberían importar aproximadamente una cuarta parte de sus necesidades adicionales y elaborarían por sus propios medios las otras tres cuartas partes, y producir unos 2 millones de metros cúbicos de madera aserrada y (b) aumentar en 1.000 millones de dólares por año sus exportaciones de productos forestales elaborados a los países desarrollados.
Para conseguir este objetivo, los países en vías de desarrollo deberían realizar inversiones por un total de 5.000 millones de dólares. Aunque sus importaciones de pasta, papel y madera aserrada aumentarían en 600 millones de dólares, la balanza de su comercio de productos forestales, que actualmente arroja un excedente de importaciones de 200 millones de dólares, habría pasado a ser favorable por valor de 200 millones de dólares, con lo que se habrían sentado unas bases sanas para el rápido aumento de su excedente de exportaciones por esta concepto en los años siguientes.
Extractos de un documento preparado por la Dirección de Montes y Productos Forestales de la FAO en cooperación con las comisiones económicas regionales de las Naciones Unidas, y presentado a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo.
El documento de la FAO presentado a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo describe y analiza la estructura del comercio de los productos forestales, - con lo que revela algunas de las posibilidades de aumentar los ingresos que los países en desarrollo pueden obtener con sus exportaciones. La responsabilidad de lograr que estas posibilidades se conviertan en realidad, incumbe tanto a los países importadores como a los exportadores, ya que si este problema no se aborda simultáneamente desde todos sus aspectos, no es probable que consiga modificarse apreciablemente el volumen, composición y estructura del comercio, con objeto de dar una base más amplia a la industrialización de los países en desarrollo y de lograr la expansión y diversificación de sus exportaciones. En la presente sección y la siguiente se examinan diversas medidas que podrían tomar los países desarrollados y los que se encuentran en vías de desarrollo, tanto individual como conjuntamente.
El aumento de la accesibilidad de los mercados
La posibilidad de acrecentar y diversificar las exportaciones de los países en desarrollo depende ante todo de que aumente la accesibilidad de los mercados de los países desarrollados; en consecuencia, la eliminación de los obstáculos al comercio de exportación merece la mayor prioridad. El nivel y estructura actuales de los aranceles constituyen una barrera para la expansión y ampliación del comercio de productos forestales desde los países en desarrollo a los desarrollados, como lo evidencia el examen de los aranceles fijados por los principales países industrializados para las categorías más importantes de productos forestales que entran en el comercio internacional.
a Las cifras están expresadas en las siguientes unidades: (i) madera rolliza millones de m³ (rolliza); (ii) madera aserrada, millones de m³ (aserrada); (iii) contrachapados y chapa de madera, millones de m³ (aserrada; (iv) pasta de madera, millones de Tm, (v) papel y cartón, millones de Tm; (vi) tableros de fibra y de partículas, millones de Tm.b Comprendida en las cifras relativas a madera aserrada, contrachapados y chapa de madera, y cartón.
c Comprendida en las cifras relativas a papel, cartón, tableros de fibra y de partículas. No se incluyen las inversiones infraestructurales correspondientes al transporte de trozas (o al cabotaje).
En la mayoría de los países industrializados no se exige el pago de derechos arancelarios por la importación de trozas para aserrar, trozas para chapas, madera para pasta, puntales para minas y otras varias clases de madera no elaborada. No obstante, algunos países, y en particular el Japón y Australia, imponen, para algunas especies, gravámenes muy altos, de hasta el 20-27,5 por ciento. Por lo general, no están gravados la mayoría de los tipos de madera aserrada sin cepillar y, donde todavía lo están, los derechos exceden raramente del 10 por ciento, aunque en algunos casos de poca importancia se elevan hasta el 20, el 30 y ano el 60 por ciento. Hasta hace poco, en los aranceles del Reino Unido y de Francia se fijaban derechos tanto para la madera rolliza como la aserrada (del 6 al 20 por ciento), para dar preferencia, mediante exenciones, a los países de la Commonwealth o a las ex colonias francesas.¹
¹ Los países de la CEE estaban modificando sus aranceles para establecer un arancel externo común del 5 o del 8 por ciento para la mayor parte de clases de trozas y del 10 ó 13 por ciento para la mayor parte de clases de madera aserrada cuando, por otras circunstancias, se acordó hacer una modificación más favorable para los países en desarrollo. El 1 de enero de 1964 los países de la CEE y el Reino Unido abolieron los derechos que gravaban las trozas y la madera aserrada en bruto de 35 especies tropicales.
Los impuestos arancelarios sobre la chapa de madera y los contrachapados son lo bastante elevados como para influir netamente en la posibilidad de montar instalaciones de elaboración fuera del país importador. Pocos son los países desarrollados en que los impuestos sobre las chapas de madera son muy bajos o nulos; en la mayoría de los casos oscilan entre el 10 y el 20 por ciento, pero en algunos países, como el Canadá y Australia, llegan al 25 y al 37,5 por ciento, respectivamente. Los impuestos que gravan los contrachapados se sitúan generalmente entre el 10 y el 20 por ciento, pero en algunos países son más elevados y en uno de ellos llegan al 57,5 por ciento. En cuanto a los impuestos pagaderos por los tableros de fibra y de partículas, están comprendidos por lo común entre el 10 y el 20 por ciento, pero en Nueva Zelandia llegan al 70 por ciento.
La pasta de madera y el papel para periódicos están generalmente exentos de impuestos aduaneros o, si los pagan, son bajos. En cambio, los derechos pagaderos por otras clases de papel son generalmente del orden del 10 al 20 por ciento y para ciertos tipos de papel parcialmente elaborado (por ejemplo, papel cortado al tamaño de carta o papel tratado) los impuestos son más elevados, y no es raro que lleguen del 40 al 60 por ciento ad valorem.
Esta estructura arancelaria ha repercutido sobre el establecimiento de instalaciones elaboradoras en los países en desarrollo y para el aumento y estabilización de los ingresos que estos países obtienen con sus exportaciones, repercusión sobre la cual quizás se haya hecho demasiado hincapié.
La eliminación de los impuestos arancelarios que gravan los productos tropicales, comprendidos los forestales, figura entre los objetivos a corto plazo del programa de acción del AGAAC, que forma parte del programa del AGAAC para la expansión del comercio internacional.² Algo se ha logrado en lo relativo a eliminar los derechos que gravan los productos forestales elaborados, que limitan la accesibilidad de los mercados de los países industrializados. Evidentemente, en los países desarrollados se considera que las medidas que facilitarían la entrada de productos elaborados son contrarias a los intereses a corto plazo de ciertas industrias y de determinados sectores comerciales, pero dado que a todos los países desarrollados les conviene a la larga aumentar las importaciones de productos elaborados procedentes de los países en vías de desarrollo, no es probable que prevalezcan estos intereses parciales; se adoptarán sin duda las medidas adecuadas para facilitar los necesarios reajustes de la economía al aumento de las importaciones, como se hace generalmente en todas las economías dinámicas con objeto de atenuar el choque que deben soportar los sectores desfavorablemente afectados por la evolución del comercio y de la técnica.
² Véase GAAT, Instrumentos básicos y documentos diversos, 1959, París.
Convendrá señalar otros dos aspectos de la cuestión arancelaria, a saber, que la eliminación de los obstáculos aduaneros tiende en buena medida a beneficiar a otros países industrializados que pueden así aumentar rápidamente su producción forestal, y que los países con los mayores déficit actuales o previstos son los de Europa y el Japón, aunque también hay razones para creer que podrían aumentar las ventas de maderas tropicales duras a Norteamérica y a las economías de planificación centralizada. Sería preciso adoptar medidas especiales para que los países en desarrollo puedan aumentar sus exportaciones y aprovechar así los mercados que se les abrirán gracias a la eliminación de los obstáculos arancelarios. Es posible que tales consistan en reducir las barreras aduaneras de un modo selectivo, con objeto de reservar para los países en vías de desarrollo una mayor participación en el mercado, pero si no se adoptan al mismo tiempo otras medidas complementarias, puede que no baste la concesión de un régimen preferente para que tales países consigan poner pie en este mercado.
Como mejor se podrá examinar toda la gama de medidas - aparte de las reducciones arancelarias - que podrían tomar los países importadores para fomentar el aumento del comercio con los países en desarrollo y modificar su estructura, será en relación con las distintas categorías de productos forestales. Es evidente que para las maderas tropicales y sus productos (de los que los países en desarrollo son los proveedores exclusivos) no estarán indicadas las mismas medidas que para la pasta de madera, el papel y la madera aserrada de coníferas; análogamente, convendrá distinguir entre el aumento del volumen de comercio de productos en bruto, o semielaborados, y el de los productos elaborados; en efecto, el que se aumente el comercio de una u otra clase de productos no sólo influye en el valor unitario de las exportaciones, sino también en su estabilidad, en el valor agregado y en la medida en que pueden contribuir a la industrialización y la diversificación de la economía del país exportador.
Las maderas de frondosas tropicales y sus productos
La expansión del comercio de maderas de frondosas tropicales depende no sólo de que aumente su volumen actual, sino también de que se diversifique su estructura, tanto por lo que se refiere a la producción como a los mercados. El comercio de maderas de frondosas tropicales consiste, en grandísima parte, en las exportaciones de Africa occidental y del sudeste asiático, pero existen en otros países de estas mismas regiones y de América Central y del Sur reservas que se podrían explotar.
El problema no consiste únicamente en ampliar el mercado de estos productos sino, lo que es más importante aún, en aumentar la proporción de productos elaborados en las exportaciones de los países en vías de desarrollo. Se presentan a estos países ciertas dificultades especiales para establecer una cadena totalmente nueva de operaciones integradas, desde la extracción de la madera hasta la venta de contrachapados, chapas y madera aserrada, porque hasta ahora, en general, ha sido el capital creador del mercado el que ha procedido a esta integración vertical, respaldado por la posesión de un mercado seguro. Es más fácil para los inversionistas retroceder, por decirlo así, hasta sus fuentes de abastecimiento que para los proveedores ampliarla producción con la esperanza de conseguir nuevos mercados. Por tanto, el sistema más practicable, aunque no necesariamente el más conveniente, sería inducir a los fabricantes, distribuidores y usuarios de productos madereros elaborados, tales como los vendedores al por mayor y los fabricantes de contrachapados y de muebles, a que extiendan sus actividades a los países que producen o que pueden producir maderas de frondosas tropicales, financiando las industrias de elaboración de la madera y las actividades forestales conexas.
Las economías de planificación centralizada pueden, por medio de sus organizaciones comerciales estatales, ayudar a los países en desarrollo a intensificar sus actividades forestales y a establecer instalaciones de elaboración, concertando con ellos acuerdos comerciales a largo plazo que les garanticen un mercado importante y regular para el producto elaborado y, por consiguiente, la viabilidad financiera de dichas instalaciones. Los mercados de Europa Oriental y de la U.R.S.S., que en la actualidad importan una escasísima cantidad de maderas tropicales, encierran a este respecto grandes posibilidades. Todas estas economías conceden una mayor atención a diversificar la gama de sus bienes de consumo duraderos, entre ellos los muebles, y a mejorar su calidad. En la actualidad, el consumo de maderas de frondosas tropicales por habitante es en estos países muy bajo comparado con el de Europa Occidental, pero si adoptaran planes encaminados a aumentar gradualmente el consumo de maderas tropicales, darían lugar a una nueva e importante corriente comercial, consistente en su mayor parte en productos elaborados.
Madera aserrada de coníferas
Los países en desarrollo desempeñan en el comercio mundial un papel muy secundario como abastecedores de madera aserrada de coníferas. Europa constituye el mayor mercado internacional para este importante tipo de madera. La mayoría de sus importaciones proceden de la U.R.S.S., aunque también se importa en cantidades variables del Canadá, que está en condiciones de suministrar madera de dimensiones que no se encuentran fácilmente en Europa ni en la U.R.S.S. La única otra corriente comercial importante es la constituida por las exportaciones brasileñas a Europa de pino del Paraná.
La probabilidad de que los países en desarrollo contribuyan en mayor medida a cubrir el déficit de Europa en madera blanda aserrada merece cierta atención; en efecto, aunque en conjunto quizás no constituyan nunca una fuente importante de abastecimiento para Europa, debido a lo disperso de sus reservas apropiadas para esta explotación, convendrá mencionar las posibilidades de expansión existentes porque, para los países que las tienen, son una fuente potencial de ingresos derivados de las exportaciones. La cuestión determinante será el precio y la calidad, y, a este respecto, algunos países en desarrollo están quizás en situación de competir favorablemente con los demás productores.
Chile exporta a la Argentina y al Perú madera blanda aserrada producida en las plantaciones de pino insigne, de bajo costo de producción, situadas cerca de los puertos de embarque. También se han hecho algunas expediciones de esta madera a Europa y quizás Chile pudiese conseguir posiciones en el mercado europeo si lograse rebajar el costo en la medida suficiente para compensar los fletes y las diferencias de calidad. Lo mismo se puede decir de las plantaciones de coníferas de Africa oriental y sudoriental, que para el mercado mediterráneo tienen la ventaja de que los fletes son más bajos que en el caso de Chile, pero que no están tan favorablemente situadas por lo que se refiere a su distancia a los puertos de embarque. Los pinos tropicales del sudeste de Asia podrían encontrar quizás mercado en el Japón, satisfaciendo parte de su demanda de madera aserrada. El pino centroamericano también encierra ciertas posibilidades para un aumento de las exportaciones.
De todos modos, no cabe esperar un aumento considerable de las exportaciones de madera aserrada de coníferas desde los países en desarrollo a Europa, que constituye la principal región deficitaria en madera; ni en el caso de las exportaciones brasileñas de pino del Paraná, que tienen en Europa un mercado bien establecido, puede esperarse un aumento, pese a la tendencia creciente de la demanda, porque la producción, que es sostenida, no basta para atender al aumento de la propia demanda brasileña y de la zona del Río de la Plata, junto con la de los importadores de ultramar. En todo caso, la U.R.S.S. y el Canadá, abastecedores tradicionales y con posibilidades de suministro muy elástico, están en mejores condiciones que los países en vías de desarrollo, tomados en su conjunto, para satisfacer la creciente demanda europea.
Para lograr una expansión algo importante de las exportaciones de los países en desarrollo sería necesario adoptar medidas concretamente discriminatorias que les favoreciesen.
Pasta y papel
Son muy favorables, a largo plazo, las perspectivas de establecer un importante comercio de exportación de pasta y de papel desde los países en desarrollo al mercado europeo, pero, en el futuro inmediato, las circunstancias no son propicias para introducirse en dicho mercado.
En la actualidad, los países escandinavos suministran la mayor parte de la pasta de madera que las demás naciones europeas importan para abastecer a su creciente industria papelera, y exportan además papel para periódicos, papel kraft, y otras clases de papel producido en masa; el Canadá exporta importantes cantidades de papel para periódicos y la propia Europa exporta a otras regiones más pastas de las que importa; no obstante, las circunstancias están cambiando rápidamente; en Europa Occidental, por ejemplo, de 1949/51 a 1959/61, la producción de papel ascendió un 93 por ciento y la de pasta un 73 por ciento y, sin embargo, en este mismo período, las exportaciones netas de pasta y de papel desde Europa Occidental a otras regiones pasaron de 1,83 a 0,69 millones de toneladas métricas; análoga tendencia se registró en Europa Oriental, y es de creer que esta evolución proseguirá. Pocas son las reservas inexplotadas de coníferas que quedan hoy en Europa y que permitan ampliar la capacidad productiva de pasta y de papel. En realidad, la anómala situación existente hoy en Europa Occidental, de un exceso de capacidad, se debe en gran parte a que las compañías están compitiendo entre sí para asegurarse la posesión de las restantes reservas de coníferas de alguna importancia. Por eso muchas fábricas, especialmente en Europa septentrional, están ahora reduciendo su coeficiente de operación y se han aplazado varios proyectos nuevos; pero esta situación no durará, sino que hacia el final de la presente década la demanda habrá igualado la capacidad de producción actual y proyectada, y en el decenio siguiente el déficit europeo irá aumentando.
Para hacer frente a esta situación será sin duda necesario aumentar los recursos de que dispone Europa, por lo pronto, aprovechando más leña para usos industriales, dedicando a la fabricación de pasta más madera dura, intensificando las claras y acortando los turnos y, a la larga, emprendiendo vigorosos programas de mejora forestal, de plantaciones de crecimiento rápido y de repoblación forestal de las tierras que resultarán disponibles como consecuencia de la revolución técnica que está ocurriendo en la agricultura europea. No obstante, estas medidas no podrán sino modificar las perspectivas, pero nunca las transformarán radicalmente. Además, sería antieconómico exagerar los esfuerzos en este sentido porque, pasado un cierto punto, los costos de crear recursos adicionales en Europa excederían con mucho los de aprovechar los recursos existentes, o crear recursos nuevos en otras regiones. Es de advertir que para satisfacer una parte de la demanda existe la posibilidad de aumentar la producción europea de pastas de fibra corta, utilizando para ello maderas duras de baja calidad, así como paja, y haciendo plantaciones de cañas y de eucaliptos.
¿Pueden los países en desarrollo aprovechar esta situación? En su intento por capturar una parte del creciente mercado europeo para pasta y papel, tales países empiezan con muchas desventajas, tales como la falta de capital, de personal con los necesarios conocimientos técnicos, comerciales y de otra clase, de energía y productos químicos baratos, en algunos casos, y de distancia al mercado. Algunos países, sin embargo, poseen una ventaja decisiva que puede compensar todos estos inconvenientes, a saber, la rapidez con que en ellos crecen los árboles. En Chile, Brasil y en ciertas partes de Africa oriental y central, las coníferas para fibras crecen a un ritmo de 5 a 10 veces mayor (por hectárea y por año) del que es posible conseguir en la zona templada, fresca del hemisferio septentrional, en que está actualmente concentrada la mayor parte de la producción de pasta y de papel. Hay además otras muchas regiones en Africa, en América Latina y en Asia donde, en los lugares adecuados, podrían crearse nuevos recursos en forma de plantaciones de coníferas de crecimiento rápido. Análogamente, por lo que respecta a las pastas de fibra corta, podrían crearse fuentes de abastecimiento extraeuropeas más baratas para producir, por ejemplo, pasta de eucalipto (de Madagascar o del norte de Africa), pasta de okoumé (de Gabón), pasta de bagazo (de la R.A.U. o de América Central o del Sur).
Un importante aspecto de este problema general es cómo dar a los países en desarrollo la posibilidad de aprovechar sus recursos de coníferas, si les faltan para ello los medios financieros y técnicos.
Posibilidades de ayuda
La situación que se acaba de exponer indica la necesidad, no sólo de eliminar las barreras que se oponen al comercio, sino también de adoptar medidas que favorezcan la expansión de las exportaciones de los países en desarrollo. A este respecto, son muchas las posibilidades que ofrecería la conclusión de acuerdos que abrirían nuevos cauces mercantiles, con el consiguiente aumento de la corriente del comercio internacional. Estos acuerdos comerciales podrían ofrecer mercados seguros, pero no tendrían que limitarse forzosamente a ello sino que, cosa no menos importante, podrían sentar una base para que afluyeran capitales, tanto en un plano bilateral como multilateral, destinados a la ejecución de proyectos determinados o a la de obras de mejoramiento de la infraestructura, objetivos todos ellos necesarios para aumentar la producción de los países en desarrollo y, en la medida de lo posible, en sus formas más elaboradas, con objeto de acrecentar la plusvalía por unidad de recursos y, por consiguiente, de los ingresos que tales países podrían obtener con sus exportaciones.
Las posibilidades existentes para la conclusión de acuerdos de comercio y desarrollo (que pueden comprender, aunque no necesariamente, un elemento de ayuda) se basan en el interés mutuo que tienen tanto los países desarrollados como los que están en vías de desarrollo por crear nuevas corrientes comerciales. Este interés existe tanto por parte de los gobiernos como de la industria y del comercio.
Considérese, por ejemplo, la escasez que se anuncia en Europa de pasta de fibra larga. Hay algo de anómalo en la presente situación, en que tenemos por una parte quizás una docena de países europeos ansiosos de encontrar y asegurarse para sí nuevas fuentes de suministro continuo de pasta de fibra larga y, por otra, quizás otros tantos países en desarrollo ansiosos por sacar más partido de sus recursos de coníferas, pero faltos de los medios técnicos y financieros que para ello non necesarios. Es evidente que la ejecución de una serie de proyectos de desarrollo y ayuda redundaría en mutuo beneficio; el importador facilitaría parte del capital, todo el equipo o parte de él, los servicios técnicos y de dirección, y ayudaría a establecer la fábrica y hacerla funcionar, facilitando para ello la necesaria formación al personal y asesorando acerca de las actividades forestales conexas. El reembolso de todo ello podría efectuarse mediante la conclusión de contratos a largo plazo para el suministro de toda o parte de la pasta producida, cuyo precio de venta se revisaría periódicamente en función de las tendencias del mercado internacional. La concesión de créditos a corto o a medio plazo por parte del Estado ayudaría al financiamiento de. la operación durante el período de instalación y puesta en marcha. Si fuera necesario efectuar gastos en otros países (por ejemplo, para la adquisición de una parte del equipo o para conseguir los servicios de especialistas), ello ofrecería una. ocasión apropiada para las actividades de financiamiento internacional que incumben a instituciones tales como el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento o la AID. En el país importador, el organismo patrocinador podría ser un órgano del Estado, si se tratase de economía organizada en régimen de planificación central o, si se tratase de un país de economía de mercado un consorcio de industrias papeleras y fabricantes de maquinaria. En muchos casos, convendría que los acuerdos de tal clase no fuesen exclusivamente de carácter comercial, sino que previesen también la prestación de una ayuda considerable. Importa señalar a este respecto que toda ayuda concedida para esta clase de proyectos es generadora directa de comercio.
Hemos examinado la cuestión de las pastas de fibra larga, pero el mismo tipo de proyecto serviría naturalmente para otras clases de productos, como por ejemplo el papel para periódicos. En este sector podrían estar muy bien interesados, además de los importadores de papel, los editores de periódicos. Es ya muy común y está difundida la integración entre la fabricación de papel y la industria de la prensa. De un modo análogo, la producción de papel kraft presentaría un considerable interés para los importadores y para los fabricantes de envases y embalajes.
Hemos concentrado nuestra atención en las posibilidades que se ofrecen para la conclusión de acuerdos entre los países europeos y los países en desarrollo, que conducirían a nuevas corrientes de exportación de pasta, papel, o ambos productos a la vez; pero ello no es más que un ejemplo. Otros países desarrollados que tienen actualmente, o prevén para más adelante, un déficit maderero, podrían estar también interesados. Además, la pasta y el papel no son los únicos productos forestales adecuados a este respecto. Contrachapados, las chapas, la madera aserrada de coníferas y frondosas, y aun los tableros de diversas clases, todos ofrecen posibilidades para la conclusión de convenios de comercio y desarrollo mutuamente ventajosos para las partes.
En algunos círculos quedan todavía vestigios de antiguos prejuicios contra los acuerdos comerciales bilaterales, basados en la idea de que restringen innecesariamente la expansión normal del comercio multilateral; pero los convenios de comercio y desarrollo del tipo que se ha expuesto en los párrafos que anteceden no son restrictivos en modo alguno, sino que, por el contrario, representan un instrumento para la expansión constructiva del comercio ya que, sin la corriente de capital prevista en este tipo de acuerdo, no es posible crear la capacidad de exportación.
Hemos examinado los diversos métodos de financiar el establecimiento de industrias forestales (comprendidos los indispensables sistemas de transporte y comunicaciones, así como las instalaciones industriales), pero conviene no olvidar el mejoramiento a largo plazo de los recursos forestales de los países en desarrollo, en especial por lo que se refiere a las plantaciones de coníferas. Aquí el problema radica no tanto en la clase de acuerdo financiero como en la fuente de financiamiento pues no es probable que ni el capital privado del exterior ni el que va específicamente asociado al desarrollo de las industrias forestales estén disponibles para financiar plantaciones cuya producción no esté vinculada a un proyecto concreto, pueden los países en desarrollo, ni quieren fácilmente inmovilizar una parte de su escaso capital en inversiones para un plazo de 20 años o más. Sin embargo, son muy poderosas las razones que abogan por el establecimiento de plantaciones de coníferas en lugares adecuados de los países en desarrollo. Estas inversiones, si se las compara con las efectuadas en la industria, tardan mucho en dar beneficios, pero a la larga su rendimiento es elevado; además, permitirían realizar importantes economías externas, porque casi todos los ingresos por ellas generados se quedarían dentro del país en desarrollo, ya que aliviarían el subempleo, diversificarían las fuentes de ingresos rurales y ejercerían así un elevado efecto multiplicador. i Cómo financiar entonces tales plantaciones? Es ésta una esfera, sin duda alguna, en la que el capital público podría y debería desempeñar un importante papel. Para la financiación de estos proyectos las fuentes internacionales de capital, tales como el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y la AID deberían estar dispuestas a prestar su ayuda.
Los organismos multilaterales podrían, a este respecto desempeñar un papel clave facilitando las inversiones de infraestructura en materia de transportes, encuestas y formación de personal, y en particular por lo que se refiere a inventariar las zonas forestales existentes y aumentar el grado de aprovechamiento mejorando su ordenación y control. La ayuda que presten estos organismos puede ser de dos clases: unos, contribuirían a la realización de las encuestas necesarias, a la formación del personal y al suministro de conocimientos técnicos, mientras que las organizaciones de crédito internacional financiarían las inversiones de infraestructura material.
Otra manera de prestar asistencia podría consistir en la utilización del actual exceso de capacidad de producción de pasta y papel (comprendido el papel para periódicos) que tienen tanto Europa como América del Norte. En efecto, en varios países desarrollados hay un exceso de capacidad no utilizado, mientras que en muchos países en vías de desarrollo el consumo se ve artificialmente restringido por la imposibilidad en que se encuentran de dedicar una mayor parte de sus preciosas divisas a la importación de estos productos, cuya escasez afecta desfavorablemente el volumen y tirada de los periódicos, la producción de libros de texto y cuadernos para fines docentes, y aun la de papel para embalaje y otros usos comerciales. Podrían combinarse estos dos elementos - el exceso de capacidad y la demanda latente - mediante programas de desarrollo y ayuda, de un modo análogo a como, mediante el Programa Mundial de Alimentos, se están utilizando los excedentes agrícolas para fines de desarrollo; naturalmente, tratándose de un producto como el papel, no es tan fácil encontrar una fórmula adecuada para estos acuerdos. En primer lugar, los excedentes de papel no son actuales, sino potenciales. En segundo lugar, quizás los gobiernos beneficiarios necesitarían tener la garantía de que por el hecho de aceptar ayuda en esta forma no se les reduciría la que se les presta de otras maneras que les permiten una mayor libertad de disposición. Los gobiernos donantes, por su parte, desearían sin duda tener la garantía de que las subvenciones en forma de papel no afectarían las exportaciones comerciales de sus respectivos países. Son éstos, de todos modos, problemas análogos a otros muchos que los programas actuales han podido superar. Podría proponerse, por ejemplo, que el gobierno donante adquiriese el papel de los productores de su país, al costo marginal, y que el gobierno donatario lo utilizara para el sector público (por ejemplo, en el de la educación nacional) o lo distribuyera por vía comercial, colocando el producto de la venta en un fondo de contrapartida que se utilizaría para proyectos de desarrollo. La donación de papel a título de ayuda para el desarrollo no constituye una novedad; tanto el Canadá como Suecia han hecho ya en ocasiones pasadas subvenciones de esta clase. De las informaciones que actualmente poseen la FAO y la Unesco (esta última organización está interesadísima en el desarrollo de los medios de comunicación en masa y en la posibilidad de disponer de papel para fines educativos) se desprende que el gobierno de cualquier país en desarrollo que pueda demostrar claramente la necesidad en que se encuentra de recibir subvenciones en forma de papel, y esté dispuesto a formular a este efecto la debida petición, conseguirá una respuesta positiva por parte de uno o varios de los países desarrollados que tienen excedentes de papel, actuales o potenciales.
Esta forma de ayuda produce un importante efecto accesorio porque, en la mayoría de los países en desarrollo, el mercado nacional es pequeñísimo y no permite el establecimiento de una fábrica nacional lo bastante grande como para ser económicamente viable; por tanto, la recepción de una ayuda en forma de papel puede servir para «cebar» el mercado, por decirlo así, y hacer que se acerque el día en que pueda pensarse seriamente en el establecimiento de instalaciones nacionales de producción papelera.
El papel no es el único producto forestal para el que existe un exceso de capacidad en el mundo desarrollado y que se presta por tanto a la concesión de este tipo de ayuda; en efecto, cabe también la posibilidad de prestar ayuda en forma de pasta de madera, por ejemplo, a los países en desarrollo cuyas fábricas de papel, no integradas, se ven obligadas a reducir sus operaciones por falta de divisas para importarla. Análogamente, podrían hacerse donaciones de tableros de partículas y de fibra para los programas de construcción de escuelas, hospitales, etc. En este sector también, los programas consistentes en utilizar el exceso de capacidad productiva de los países desarrollados podrían contribuir positivamente al desarrollo y cumplirían una importante función en concepto de medios para dar el necesario impulso inicial a los mercados.
En las páginas que anteceden se han expuesto algunas de las medidas - desde la eliminación de los derechos arancelarios hasta la conclusión de acuerdos comerciales - que los países desarrollados podrían adoptar para favorecer el aumento de las exportaciones de productos forestales de los países en desarrollo, pero, por sí solas, tales medidas serían insuficientes. Aunque todas ellas fuesen prontamente aprobadas y aplicadas, no por ello se podría prescindir de la concesión de ayuda en escala creciente. La consigna «no ayuda, sino comercio» es falsa porque, por lo menos en este sector, es imposible conseguir la necesaria expansión del comercio sin la concesión de una ayuda creciente, no sólo por lo que se refiere al capital para inversiones, sino también a la capacidad profesional y técnica, a la formación del personal, a los estudios e investigaciones y a la adaptación de la tecnología.
Asistencia en capacitación, enseñanza e investigación
La necesidad de personal profesional y técnico que tienen actualmente los países en desarrollo se irá remediando sin duda con el tiempo, a - medida que vayan adentrándose por la vía del progreso económico y puedan disponer del personal docente y de los medios necesarios, pero es indispensable que los países desarrollados ofrezcan su ayuda en esta esfera. En el futuro inmediato la necesidad más imperiosa es la de profesionales y técnicos en los diversos sectores clave de la economía comprendido el de los montes y las industrias forestales. A este problema dedican particular atención el Fondo Especial de las Naciones Unidas, así como los programas de asistencia técnica de las Naciones Unidas y de sus organismos especializados, pero todo lo que se hace actualmente es muy poco en comparación con las necesidades, aun si se tienen en cuenta los múltiples y sustanciales programas bilaterales.
Sin embargo, se reconoce cada día más la importancia que, en los programas de asistencia, debe darse a la capacitación. De conformidad con el Programa Ampliado de Asistencia Técnica y el Fondo Especial de las Naciones Unidas, la FAO ha lanzado un programa de enseñanza forestal para ayudar a los países en la planificación, establecimiento y reforzamiento de los servicios de capacitación indispensables para la dotación de personal calificado de todas las categorías. Desde 1962, por medio de proyectos multilaterales, en varios países han nacido o recibido ayuda facultades, departamentos o escuelas de montes, y se hallan en preparación nuevos proyectos y se patrocinan centros de capacitación sobre temas especiales. Estos esfuerzos, sin embargo, se ven hasta cierto punto entorpecidos por la escasez de personal calificado en los países desarrollados. Para multiplicar este personal y utilizarlo con eficacia, es menester la adopción de medidas tanto nacionales como internacionales, así como la coordinación de los programas de asistencia técnica; es preciso dedicar más recursos al financiamiento de escuelas y de proyectos especiales de capacitación y quizás sea necesario dar determinados incentivos a las universidades y a las empresas, para que éstas cedan a los expertos que actualmente tienen a su servicio, con objeto de que puedan ir en misión a los países en desarrollo.
La responsabilidad que incumbe a los países desarrollados en lo relativo a adaptar y transferir técnicas adecuadas a los países en desarrollo está ampliamente admitida. Es más, todo este problema fue examinado detalladamente en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Aplicación de la Ciencia y la Tecnología en beneficio de las Regiones menos Desarrolladas. A este respecto, las Naciones Unidas y sus diversos organismos especializados están haciendo ya una útil aportación; por ejemplo, en el sector de montes y de industrias forestales el programa de trabajo de la FAO ha estado fuertemente orientado hacia esta transferencia de conocimientos técnicos.
Sin embargo, la experiencia adquirida hasta ahora demuestra que hay considerables dificultades, en primer lugar, para conseguir la necesaria reorientación de los estudios e investigaciones en los países desarrollados y, en segundo lugar, para encontrar los medios de aplicar los resultados de estas investigaciones en los países en desarrollo. Son múltiples las instituciones, tanto públicas como privadas, que se dedican a la investigación; en todas ellas, los recursos son inferiores a las necesidades, de modo que es difícil conseguir que destinen fondos y personal al estudio de problemas que interesen principalmente a los países en desarrollo; por último, la coordinación de las investigaciones entre las diversas instituciones de los países desarrollados es raramente satisfactoria, incluso en el plano nacional.
Si se examina la situación del sector de montes y productos forestales resulta evidente que huelgan las exhortaciones, puesto que no es la buena voluntad lo que falta sino que, por el contrario, tanto los gobiernos como las instituciones, públicas o privadas, han manifestado que están dispuestos a prestar su colaboración. Hasta ahora, sin embargo, sólo en unos pocos casos ha sido posible conseguir la necesaria concentración de esfuerzos.
Una de las maneras de lograr un progreso más rápido sería que se generalizara el método consistente en la «adopción» por los países de problemas determinados; según este método, un país desarrollado accedería a encargarse de resolver un problema dado, de importancia clave para todo un grupo de países en desarrollo. El país adoptante tomaría las disposiciones necesarias, incluso llegado el caso en lo relativo al financiamiento, para orientar a las instituciones de investigación científica, a las entidades docentes y a la industria hacia la solución de este problema, concediendo becas, en su caso, tanto de estudio como de formación dentro del trabajo, a candidatos de los países en desarrollo. Con éstos colaboraría en la realización de ensayos sobre el terreno, proyectos piloto, etc. Finalmente, una vez resuelto el problema, tanto desde el punto de vista técnico como económico, ayudaría a los países en desarrollo a montar la correspondiente organización comercial.
Muchos problemas del sector de montes e industrias forestales podrían resolverse por este método. Por ejemplo, uno de los problemas importantes para un país en desarrollo es la construcción de viviendas económicas por el método de la prefabricación, a base de maderas de coníferas en algunos casos, y de frondosas de calidad inferior en otros. La solución de este problema exige un esfuerzo concéntrico: es preciso ocuparse del ensayo de materiales y de las técnicas de conservación, hay que proyectar los tipos de casas apropiados, organizar el suministro de los elementos por las fábricas y su montaje, crear la institución de financiamiento del programa, facilitarle crédito, etc. Varios países desarrollados han acumulado considerable experiencia en todas estas cuestiones; si se hiciera uso de ella y con poco que se modificaran y ampliaran los actuales programas dé investigación, se podría encontrar en breve tiempo una solución apropiada, tanto desde el punto de vista técnico y económico como desde el de la organización, a las circunstancias reinantes en los países en desarrollo.
Otro problema que podría abordarse de modo análogo sería el de producir y utilizar económicamente colas y resinas derivadas de los recursos animales y vegetales del país. En la fabricación de tableros contrachapados y de partículas el 20 y el 50 por ciento de los costos, respectivamente, corresponden a la importación de resinas sintéticas, que actualmente sólo se fabrican en los países dotados de una industria química muy adelantada. Parece que en dos países desarrollados, por lo menos, los progresos recientes de la técnica permiten ahora producir resinas del tipo de las fenólicas, a base de diversos productos tánicos. Sin embargo, hasta ahora no se ha hecho nada para transferir estas técnicas a los países en desarrollo que están en situación de utilizarlas con provecho. También en este caso el método de la «adopción de problemas» podría ser la mejor manera de conseguir la transmisión y utilización práctica de esta nueva técnica.
No se han dado sino dos ejemplos, y no es necesario prolongar aquí su lista. Ninguno de estos problemas está completamente dejado de lado, pero en ninguno se progresa tampoco hacia una solución rápida y práctica, sencillamente porque no se concentran los esfuerzos con el propósito específico de ayudar a los países en desarrollo. Si se aceptara el principio de la adopción de los problemas, cobrarían inmediatamente un mayor impulso muchas iniciativas de ayuda bilateral, actualmente menos eficaces de lo que podrían ser, y se lograría, con la concentración de los esfuerzos, la rápida solución de aquellos. Los esfuerzos más especializados que implica un programa de adopción de problemas no son, de por sí, suficientes. Han de ir acompañados de un programa muy intensificado de enseñanza profesional y subprofesional, así como de la adaptación y aplicación de los resultados de las investigaciones. Esta labor ha de ser patrocinada por los organismos internacionales principalmente, pero puede perfectamente ser sufragada por acuerdos bilaterales.
Las medidas que deben adoptar los países desarrollados, a saber, la reducción y eliminación de los obstáculos al comercio, el aumento de las corrientes de capital, la asistencia técnica para la realización de inventarios, estudios e investigaciones y para la formación de personal, no servirán de gran cosa si los países en desarrollo no emprenden, por su parte, una acción enérgica. Tales países tienen que enfrentarse con toda una serie de problemas al tratar de utilizar eficazmente sus recursos forestales con miras a acrecentar los ingresos que obtienen con las exportaciones y a acelerar el proceso de industrialización. En primer lugar, carecen en general de datos suficientes acerca de la naturaleza y magnitud de sus recursos y de los factores económicos en que han de basarse sus planes de desarrollo forestal. Gracias a los recientes progresos en las técnicas de inventariación es hoy posible conseguir los datos indispensables acerca de los recursos forestales con mucha mayor rapidez y con un costo muy inferior que hace unos años tan sólo. Este obstáculo es, pues, menos grave actualmente, aunque subsiste el problema de la falta de expertos versados en las nuevas técnicas, y en particular en su aplicación a las heterogéneas masas tropicales.
Si bien en estos países la red de transportes y comunicaciones es por lo general muy poco densa, los aranceles y otras cargas que gravan las importaciones de maquinaria, equipo y combustible en algunos de los países en desarrollo, constituyen graves obstáculos para la industrialización. A este respecto, el sector forestal, en el que los costos de transporte son elevados, es especialmente vulnerable. Los recursos forestales se encuentran a veces geográficamente dispersos y generalmente lejos de los centros de población, de los mercados y de los puertos. Para valorizar estos recursos puede ser, pues, necesario realizar fuertes inversiones en las comunicaciones por carretera y ferrocarril, en la red de vías fluviales, en los puertos e instalaciones portuarias, así como en mejoras sociales, etc., en el sector mismo de la explotación. Muchas de estas obras servirán forzosamente para múltiples fines, por lo que no cabrá esperar del sector de montes e industrias forestales que soporte la totalidad de su costo.
Adviértase, de paso, que el hecho de que los recursos forestales se encuentren en lugares apartados no deja de tener aspectos positivos, porque la creación de nuevos complejos industriales en las zonas forestales, lejos de las actuales regiones de concentración urbana, dará a estos países los nuevos núcleos de desarrollo que tanto necesitan. La creación de nuevas industrias forestales y la ordenación y control eficaces de los montes exigirán la colaboración de un numeroso personal dirigente, profesional y técnico, problema que, naturalmente, es común a todos los sectores.
Ya hemos dicho antes que el desarrollo del sector de montes e industrias forestales exigirá en los años próximos fuertes inversiones de capital. No hay que olvidar que la mayor parte del capital necesario para el desarrollo de estos sectores, como de todos los demás, tendrá que ser movilizado en el interior de los propios países en desarrollo. Las entradas de capital extranjero no pueden sino complementar el capital de origen nacional. En conjunto, la actual corriente de capital desde los países desarrollados a los que se encuentran en vías de desarrollo es insuficiente en relación con las necesidades e inadecuada por su distribución, tanto geográfica como entre los distintos sectores, y lo probable es que esta situación persista durante muchos años aún. Ello se aplica tanto al capital privado como a las subvenciones y préstamos de carácter bilateral y multilateral.
Dada esta escasez crónica de capital ¿ qué argumentos pueden aducirse para conceder la prioridad a estos sectores Brevemente, pueden resumirse así: la gran elasticidad de la demanda de productos forestales en función de los ingresos, especialmente en la región de ingresos bajos; las favorables repercusiones del desarrollo forestal en el ahorro de importaciones; las posibilidades que ofrece para las exportaciones; el efecto multiplicador de las inversiones realizadas en este sector; las considerables economías que su desarrollo permitiría realizar en el exterior; por último, la gran flexibilidad de todas las diversas industrias forestales por lo que se refiere a la escala de operaciones y a los factores de producción que necesitan.
Ya se ha dicho anteriormente en Unasylva que las perspectivas de que el capital extranjero se interese por estos sectores son buenas, mejores que para muchos otros sectores de la economía, y ello es así porque muchos países desarrollados tienen un interés directo en favorecer el desarrollo del sector de montes y de industrias forestales en los países que están desarrollándose. De por sí, este hecho ya justifica, y a la vez estimulará probablemente, la inversión de capital nacional en estos sectores; la justifica, porque la venida de fondos extranjeros engrosará el total de capital disponible, y la estimulará porque el capital nacional, tanto público como privado, considerará ventajoso asociarse con el de procedencia extranjera y beneficiar así, merced a los conocimientos y la técnica que éste aportará, al desarrollo de tales sectores.
Importa que estas inversiones de capital sean hechas de un modo juicioso y los países en desarrollo así deberán procurarlo. En ocasiones pasadas ha habido casos graves de inversiones desacertadas. A veces, en un afán por ahorrar importaciones, se han emprendido proyectos sin tener en cuenta la posibilidad de disponer de un suministro continuo de materias primas; en otras ocasiones, no se ha concedido la atención suficiente a las disponibilidades de ciertos factores de la producción, como el agua o algunos productos químicos; y también en otras, se han elegido técnicas inadecuadas.
Los peligros de desacierto en las inversiones son hoy mayores que nunca precisamente porque, en todos los países en desarrollo, crece la convicción de que los problemas del desarrollo deben ser objeto de un enfoque a la escala regional. Los argumentos que abogan en favor de esta manera de plantear los problemas son especialmente poderosos en el caso de las industrias forestales, porque en muchas de sus ramas, especialmente las del papel para periódicos, pasta química y tableros de fibra, las economías escalares son muy importantes, mientras que muchos de sus mercados nacionales son demasiado pequeños para absorber la producción de una fábrica de dimensiones económicas. Por ello es necesario que se coordinen los planes nacionales para lograr el establecimiento de industrias eficientes, capaces de producir a un costo reducido y de competir en el mercado de exportación. Además, tal coordinación facilitará sin duda la afluencia de capital hacia este sector.
Otras consideraciones también favorecen el enfoque regional. En efecto, permite utilizar racionalmente los recursos complementarios de que dispongan los países vecinos (materiales de fibra corta y de fibra larga, fibra para la fabricación de papel, productos químicos, energía hidráulica barata, trozas para chapas, desperdicios de madera, resina sintética, etc.); favorece el establecimiento de complejos industriales integrados; permite utilizar económicamente el escaso personal directivo y técnico disponible, así como coordinar las actividades de investigación. La adopción de un arancel común, característico de todos los proyectos de integración económica regional propuestos hasta ahora, no constituye evidentemente sino el primer paso. Puede facilitar la consecución de las ventajas de un enfoque regional, pero no la puede garantizar.
Naturalmente, es posible conseguir algunas de las ventajas mencionadas sin una planificación regional propiamente dicha y aun sin la existencia de un mercado común. La confrontación y, en su caso, la debida modificación, de los planes nacionales de desarrollo de este sector por pares o por grupos de países que tengan lazos comerciales o intereses mercantiles comunes pueden dar resultados positivos.
Hasta ahora, pocos son los países en desarrollo que han conseguido crear los órganos de planificación y encontrar o formar el personal administrativo y profesional necesario. Hay, sin embargo, indicios de que se está progresando a este respecto, de que se define con más claridad, en el contexto de la política de desarrollo general, la relativa a las industrias forestales, de que se perfeccionan la estructura y los métodos administrativos y de que se dedica mayor atención a la recogida e interpretación de datos que permitan formular una política bien fundamentada.
Bastante clara está la necesidad de una estrecha colaboración entre los responsables de los sectores considerados en este artículo y los encargados de la planificación general; más evidente es aún la necesidad de que haya la máxima coordinación entre los encargados de la ordenación forestal y los responsables del desarrollo de las industrias forestales; sin embargo ahí es precisamente donde, en muchos países en desarrollo, hay una crítica desconexión. Esta falta de colaboración efectiva entorpece los esfuerzos desplegados por desarrollar las industrias forestales sobre una base sólida. Ya hemos aducido en muchas ocasiones razones que abogan por una concentración de las responsabilidades relativas a la silvicultura y a las industrias forestales en un mismo departamento o ministerio, por lo menos en los países en que estas industrias desempeñan o están destinadas a desempeñar un papel clave. Este sistema permitiría dar ímpetu al desarrollo de las industrias forestales y constituiría al propio tiempo la mejor garantía de que no se olviden los beneficios que el bosque reporta al país, aparte de su valor de explotación, ni se incurra por tanto en el error de una explotación abusiva, con su inevitable secuela de inundaciones, erosión y falta de agua.
Cuanto antes se establezcan los adecuados servicios de planificación y se tomen las disposiciones que aquí se han expuesto, antes empezarán a rendir su fruto. Están madurando rápidamente las circunstancias técnicas y económicas que han de permitir el establecimiento de nuevas industrias forestales en los países en desarrollo. En efecto, los gobiernos que se dan cuenta de la situación están ya adoptando las primeras medidas, y muchos procuran obtener asistencia de los organismos multilaterales competentes, en particular el Fondo Especial de las Naciones Unidas, el Programa Ampliado de Asistencia Técnica y la FAO, así como mediante la conclusión de acuerdos bilaterales. Se están recogiendo y analizando los datos relativos a los recursos existentes, se investigan y aun se preparan deliberadamente los mercados actuales y potenciales; se está formando al personal necesario y se ejecutan proyectos piloto con fines de demostración y de adiestramiento; se adoptan medidas para proteger y asegurar la conservación de la riqueza forestal, así como para proceder a la ordenación eficaz de las regiones clave. Por último, se efectúan estudios sobre la viabilidad de los proyectos y se esbozan planes de desarrollo a medio y a largo plazo.
Sin embargo, habida cuenta de las posibilidades que ofrece el sector de montes e industrias forestales, sobre todo en lo que se refiere al sustancial incremento de las exportaciones a los países desarrollados, es de temer que el ritmo de progreso sea todavía demasiado lento y que muchos países que poseen efectivamente los recursos necesarios no hayan sabido ver hasta ahora las oportunidades que les ofrecen.
Para los fines del presente documento se ha hecho hincapié en las posibilidades de explotación que probablemente se presentarán a los países en desarrollo de aquí al año 1975, pero estos países tienen que ver más allá de esta fecha, escogida únicamente para los fines de la exposición. Las tendencias que se han delineado indican claramente que las posibilidades de exportación aumentarán probablemente más todavía en las últimas décadas del siglo. Se dan, pues, las condiciones necesarias para una modificación progresiva y profunda de la estructura del comercio internacional de productos forestales en favor de los países en desarrollo; la medida en que las posibilidades se conviertan en realidad, para 1975 y las décadas siguientes, dependerá de la rapidez con que tales países adopten, en los años inmediatos, las políticas apropiadas para aprovecharlas.
