0034-C3

De la politique française de restauration des terrains en montagne à la prévention des risques naturels

Gérard Brugnot 1 , Yves Cassayre 2


Résumé

Après une période de défrichements et d'oubli relatif de l'utilité de la forêt, suite aux crues catastrophiques de la décennie 1850/1860, la France va se lancer, à partir de 1860 dans une politique volontariste de lutte contre l'érosion. D'énormes moyens seront engagés dans ces actions de Restauration des Terrains en Montagne (RTM) : les travaux qui ont d'abord consisté en reboisements artificiels (et confiés à des services spécialisés de l'Administration Forestière) se sont progressivement diversifiés tant en génie écologique (réengazonnement) qu'en génie civil (correction torrentielle et ouvrages paravalanches).

Si l'État était à l'origine le seul financeur et maître d'ouvrage, les Collectivités territoriales ont été peu à peu impliquées par la réalisation de travaux complémentaires de protection plus immédiate des lieux habités.

Les services spécialisés RTM (forestiers d'origine) se sont progressivement diversifiés d'abord vers le génie civil bien sûr, puis en expertise risques naturels/urbanisme. Les deux grandes catastrophes de l'hiver 1970 (avalanche de Val d'Isère, glissement de terrain de Passy) ont confirmé et largement amplifié la demande de la société dans ce domaine (explosion du tourisme en montagne, besoins sécuritaires).

Une redéfinition globale de la politique et de l'organisation de l'État en matière de risques naturels en montagne est aujourd'hui nécessaire :

Ceci n'est pas qu'un problème de moyens ; l'éclatement des compétences entre plusieurs ministères et le risque juridique (bien difficile à cerner) ne facilitent pas l'évolution.


Introduction

Actuellement, la restauration des terrains en montagne (RTM) désigne à la fois une politique publique, un ensemble de techniques relevant du génie civil ou du génie biologique et enfin un service chargé de mettre en _uvre à la fois cette politique et ces techniques 3 . Aucun document, qu'il s'agisse d'articles scientifiques ou de documents administratifs sur le sujet, n'échappe à cette polysémie, encore faut-il ne pas la perdre de vue. On se propose d'analyser la mise en place de ces différentes composantes de ce que l'on appellera, faute de mieux, la RTM, en distinguant successivement l'apparition d'une "idéologie" de la restauration et du boisement, la définition du cadre de la politique RTM au moyen d'une succession de lois, la mise en _uvre de cette politique, la crise de l'après-guerre et les évolutions récentes du concept RTM et des missions du service éponyme.

L'apparition d'une idéologie de la restauration et du boisement

Le 17 ème siècle n'a guère été forestier 4 . D'une part, certes, c'est un siècle qui a eu peur de manquer de bois du fait de la consommation croissante des manufactures et de la marine ; d'autre part, on trouve jusqu'à la fin du 18 ème siècle des exemples de jugement négatif sur l'action de la forêt qui refroidit le climat et qui de toutes façons doit être défrichée afin de permettre une mise en valeur des terres, considérée comme la principale source de richesse d'un pays.

L'évolution des idées

Au 18 ème siècle apparaît une attitude tout à fait différente qui signifie peut-être la fin de l'idéologie du défrichement qui s'enracine dans la nuit des temps. En réalité, ce n'est que vers la fin du siècle que l'on peut parler de l'émergence d'une nouvelle idéologie, l'idéologie du reboisement. Comme toute idéologie, elle a ses porte-parole "savants", qui rationalisent les idées reçues, le meilleur exemple est probablement Rougier de la Bergerie, dont les idées sont exposées par Larrère (1993). Son expression est souvent pathétique, voire outrancière, comme il sied à l'époque romantique. Les débats des assemblées révolutionnaires, puis les rapports alarmistes des préfets illustrent l'appropriation du thème par le politique, particulièrement dans les régions de montagne. Le déboisement qui, un siècle plutôt, était le symbole et la condition du progrès, devenait, pour les mêmes "élites", la raison de la décadence des grandes civilisations antiques. Bien sûr, l'évolution est progressive, ainsi la période post-révolutionnaire verra les derniers déboisements massifs.

Les précurseurs

Une autre composante importante de la construction d'une idéologie est son aptitude à "conditionner les comportements individuels et collectifs" (Larousse). Les médiateurs de cette action sont les ingénieurs qui, dans le cas qui nous intéresse, vont, dès le début du 19 ème siècle, construire un corps de doctrine technique qui constituera les bases de la RTM en tant que domaine technique autonome faisant appel au génie biologique d'abord, civil en suite.

Cette construction appelle deux remarques. D'une part, il ne s'agit pas de revenir à la situation d'une forêt plus ou moins spontanée, celle-ci est défrichée pour toujours, mais de produire de la norme en vue de l'action, en l'occurrence de mettre en place une "forêt de protection" 5 selon des règles strictes ; d'autre part, les débats d'idées ne sont pas réductibles à des échanges, par ailleurs tout à fait normaux, entre ingénieurs, particulièrement dans la phase essai/erreur qui est celle de la mise en place de nouveaux processus techniques : une certaine émulation rivalité oppose le corps des Ponts et Chaussées et le corps forestier. Reconstitué vers 1820, ce dernier entame une lutte pour la récupération des droits d'usage dans les forêts domaniales qui constitue un bon entraînement pour la mise en _uvre de la politique RTM, mais qui lui assure une franche hostilité des populations locales 6 . C'est néanmoins ce corps forestier qui va mettre en _uvre les actions de restauration des terrains de montagne.

La définition d'une politique RTM dans la seconde moitié du 19 ème siècle

Tandis qu'Alexandre Surrell, en 1841/42 écrivait ce que l'on peut considérer comme la première somme technique sur les phénomènes érosifs "les torrents des Hautes-Alpes", les premiers débats politiques avaient lieu au Parlement. Repoussée une première fois par le Parlement en 1847, après une longue gestation la première loi fut votée en 1860 sous la pression de catastrophes naturelles, comme il est d'usage dans le domaine des risques naturels.

Les crues du milieu du 19 ème siècle

Pendant une bonne dizaine d'années, disons 1845-1860, toutes les grandes rivières françaises entrent en crue à un moment ou à un autre ; certaines crues sont quasi générales, d'autres beaucoup plus locales, mais on admet maintenant, pour employer les concepts de l'hydrologie, que ces crues avaient des périodes de retour très élevées, dépassant souvent largement la référence centennale (crue ayant une chance sur cent de se produire une année donnée). Ces crues vont évidemment relancer le débat sur l'érosion des montagnes et la nécessité de leur reboisement, et balayer la résistance du lobby agropastoral qui avait mis en échec le projet de 1847.

Les lois RTM

Le processus législatif fut assez laborieux, on l'a parfois oublié, persuadé que l'on est que la politique RTM a été mise en _uvre de façon "linéaire". Elle a été marquée par de nombreuses oppositions sur le terrain, on y reviendra, mais il n'est pas sans intérêt de noter que cette opposition a contraint l'organisme détenant la quasi-totalité des pouvoirs législatifs, du moins à partir de 1871, à revoir plusieurs fois sa "copie".

Abrogée en 1874, cette première loi est avant tout une loi de boisement ; l'objectif affiché était de plus de 1,3 millions d'hectares. Elle rencontrera les plus vives résistances des populations de montagne, dépossédées de leur territoire et on s'apercevra rapidement que le boisement n'est pas toujours une solution suffisante s'il n'est pas accompagné de mesures complémentaires quand on est en présence de phénomènes d'érosion extrêmes. Une autre raison de l'abrogation de cette loi est le coût très élevé de son application pour les finances publiques.

La gravité de la situation dans certaines régions de montagne, où l'ordre public était troublé de façon permanente par de véritables jacqueries anti-forestières, a conduit très vite à déplacer l'accent vers la reconstitution d'un couvert végétal, concept qui pouvait théoriquement réconcilier le forestier et l'éleveur, puisque les activités de ce dernier étaient reconnues comme potentiellement bénéfiques au sein d'une action de lutte contre l'érosion des terrains de montagne.

Ce n'est qu'à partir de cette loi que l'on peut légitimement parler de restauration des terrains de montagne ; cette courte rétrospective historique montre qu'elle marque une évolution incontestable par rapport au concept de boisement systématique et forcené, censé résoudre toutes les questions d'érosion. D'une part, on ne se contente plus de s'intéresser aux conséquences des phénomènes d'érosion sur le régime des rivières de plaine, mais on prend en compte leur impact sur le milieu montagnard ; en bref on prend officiellement conscience de la présence de population en montagne, ou plutôt du fait que celle-ci peut jouer un rôle actif dans la lutte contre l'érosion alors que la loi de 1860 l'avait totalement ignorée. Cette loi institue les "périmètres RTM", zones expropriables par l'Etat ; les zones réellement expropriées, dites séries domaniales RTM, ont permis la mise en place des ouvrages et des boisements de protection.

Cet édifice législatif sera complété par une loi de 1913 sur la "régularisation du régime des eaux", qui en est le couronnement. Cette loi est surtout connue pour avoir posé le critère du "danger actuel et constaté" comme condition de création d'un périmètre RTM. Totalement inapplicable, car contraire dans sa formulation au principe même de toute prévention, ce critère va beaucoup occuper les exégètes de l'administration forestière, qui vont devoir le traduire en instructions concrètes.

La mise en _uvre de la politique RTM

Les tâtonnements (1860-1882)

Cette période, on l'a vu, a été marquée par des conflits extrêmement durs. On peut la définir comme celle de l'affrontement brutal et direct de l'idéologie forestière dont on a vu l'émergence sur un siècle, d'une part, et des populations locales très nombreuses - puisqu'on est à l'époque d'un maximum démographique en montagne - et totalement imperméables à cette idéologie, puisqu'elles ont été tenues à l'écart de son élaboration tandis qu'aucun des producteurs de l'idéologie en question ne s'intéressait aux "savoirs locaux" (Decrop, 1997) de protection mis en _uvre par ces populations jugées dévastatrices et arriérées 7 .

L'âge d'or (1882-1914)

C'est pendant cette période que vont être réalisés la plus grande partie des travaux de restauration des terrains de montagne. Jugés à l'aune des technologies actuelles, on peut les qualifier de travaux pharaoniques, entendant par là la mobilisation de moyens financiers et surtout humains considérables. On a, pendant cette époque, traité 1100 torrents, une centaine de couloirs d'avalanches et plus de 100 glissements de terrain. L'effort de boisement s'est maintenu, même si les objectifs de la loi de 1860 ont du rapidement être revus à la baisse. Les 177 périmètres RTM ont permis de traiter 300000 hectares, sur lesquels 215000 étaient déjà terminés en 1909. Cette période est celle des grands noms :

Même s'ils sont maintenant célébrés comme de glorieux ancêtres, ces ingénieurs illustres sont loin d'avoir été des modèles de leur vivant. Ainsi, Briot a tenté de concilier RTM et développement local dans des conditions qui l'ont conduit au bord de l'hérésie tandis que Fabre a été mis à la retraite anticipée pour avoir poussé plus loin la même logique, au point de remettre gravement en cause les normes de l'administration forestière et de l'école de Nancy. Il est très intéressant de noter (Larrère, 1993) que ces oppositions traversent les clivages idéologiques plus généraux, par exemple libéralisme vs économie administrée, développement local vs politique centralisée ou encore savoirs scientifiques et techniques vs savoirs locaux.

L'une des raisons de la relative accalmie sur le front de la guérilla opposant forestiers et montagnards est l'emploi massif de main d'_uvre locale, indispensable pour faire face aux besoins considérables de chantiers très peu mécanisés. On peut aussi en chercher la cause dans un début d'exode des populations de montagne, exode qui va se poursuivre de façon brutale après le drame de la première guerre mondiale.

L'âge de la gestion (1914-1940)

Dans tous les pays alpins, la première guerre mondiale est suivie d'un essoufflement de la politique de restauration des terrains de montagne. Les effets, économiques et démographiques, de la guerre ont accéléré une émigration amorcée auparavant. En matière de politique RTM, on relève un fort ralentissement de la politique d'acquisition et la plupart des moyens sont consacrés à l'entretien des périmètres existants, dont on commence à entrevoir la charge importante que cela représente.

Ni la loi instaurant les forêts de protection en 1922, ni la loi créant le Fonds Forestier National en 1946 ne vont relancer la politique d'acquisition et de travaux "neufs", dont on peut fixer le terme en 1943, avec la création du dernier périmètre, celui du Vallespir. Le seconde guerre mondiale va accélérer cette évolution et conduire à une réelle décadence, cette fois propre à notre pays.

C'est à cette époque que l'on voit apparaître les premiers "bilans" des actions de restauration des terrains de montagne et, notamment, les galeries de photographies "avant-après" qui permettent de comparer l'état d'un versant de montagne avant, respectivement après, les travaux de reboisement et, d'une façon générale, de lutte contre l'érosion. La période précédente est, au contraire, plutôt celle de l'iconographie de travaux en cours, choisis bien sûr parmi les plus spectaculaires (Brochot, 2001)

Les évolutions récentes

La période contemporaine va effectivement voir la RTM et le RTM passer par une période très difficile pour se redresser, mais sur des bases sensiblement différentes et susceptibles d'évoluer dans un futur proche.

La décadence (1940-1980)

Face à des besoins d'entretien de plus en plus pressants, on assiste à une réduction tendancielle des crédits, aggravée par un renchérissement de la main d'_uvre qui, de toutes façons, n'accepte plus de travailler dans les conditions du début du siècle.

Parallèlement à cette évolution, on assiste à une mutation profonde des modes d'occupation de la montagne. Lancé en 1960, le Plan Neige n'est qu'une mesure d'accompagnement du dernier acte de l'invasion de la montagne par le tourisme, commencée un siècle plus tôt dans les Alpes. Un autre élément est celui du développement des moyens de l'industrie et des transports, y compris internationaux, qui créent de nouvelles vulnérabilités et attirent dans les régions de montagne des populations totalement dépourvues de la moindre connaissance des milieux.

Les accidents de Val d'Isère et de Passy (1970)

Survenus à une époque où les médias et la justice n'occupaient pas encore la place qu'ils occupent aujourd'hui mais jouaient déjà un certain rôle dans la "mise sur agenda" d'un certain nombre de questions, ces deux accidents ont provoqué une réaction très vive de l'opinion et obligé les pouvoirs publics à se saisir de la question de la sécurité de ces nouvelles populations montagnardes, qu'elle soit en situation de loisir, de travail ou de soins médicaux 8 . C'est dans le domaine des avalanches que les premières mesures concrètes ont été prises. Ce risque n'était pas traditionnellement un risque important pour la RTM ni, d'une certaine façon, pour les populations montagnardes traditionnelles. Or, la réaction brutale de l'opinion publique devant la mort de 39 jeunes gens en stage de ski à Val d'Isère a placé le risque d'avalanche au sommet de l'agenda et, surtout, conduit le gouvernement de l'époque à mettre en place très rapidement des mesures directes de protection des personnes et des biens plutôt que des mesures traditionnelles matérialisées par un grand programme de travaux : ces mesures consistaient essentiellement en un programme de cartographie et d'avertissement météorologique.

La (re)fondation du service RTM (1980)

C'est dans ce contexte nouveau qu'a été (re)créé le service de Restauration des Terrains de Montagne. Le fait que le nouveau RTM ait conservé la marque d'origine ne doit pas faire illusion, car on est en présence d'une réforme profonde.

Un montage administratif un peu complexe a du être imaginé afin de conserver la restauration des terrains de montagne, jugée mission de service public, au sein d'un Office National des Forêts doté d'un statut d'entreprise publique 9 et ainsi de continuer à pouvoir bénéficier de la technicité des personnels forestiers. Mais le plus important est peut-être le recentrage territorial et le déplacement des missions.

Sur le plan territorial, on observe une réduction importante de la base traditionnelle. Les services RTM ne sont présents que dans dix (puis onze) départements de haute-montagne, ceux où s'exerce "une érosion active et à haut risque". Dans les départements où l'érosion est moins active, "la gestion normale des peuplements constitués" est confiée à l'ONF, comme il est de règle pour l'ensemble des forêts domaniales. Ceci concerne des secteurs, notamment les départements du sud du Massif Central, où se sont illustrés certains des anciens évoqués plus haut.

Si le RTM nouveau reçoit logiquement en cadeau de naissance la gestion des séries domaniales, il doit en effet consacrer une partie, variable selon les départements et croissante dans le temps, de son activité à des missions dont le but est la mise en sécurité "directe" des personnes et des biens. C'est en effet au début des années 1980 qu'apparaît en France, notamment sous l'impulsion d'Haroun Tazieff, une politique publique d'affichage du risque dont la conséquence, sinon l'intention explicite de départ, sera de porter l'effort sur la régulation de l'urbanisme plutôt que sur la protection "à tout prix" de personnes qui se sont implantées dans des zones où le risque était manifeste.

La politique publique dans le domaine du risque naturel est maintenant passée à peu près totalement sous la tutelle du Ministère de l'Environnement, alors qu'en 1980 en étaient encore largement dépositaires les Ministères de l'Agriculture et de l'Equipement. Certes la décennie 1980 a vu le "RTM nouveau" relancer un programme de grands travaux ou peut-être plutôt de "grands entretiens", certes il doit toujours consacrer une part, importante et très variable selon les départements, de ses moyens à l'entretien des séries domaniales, mais il doit aussi tenir compte du fait que la politique publique favorise désormais plutôt les mesures non-structurelles, comme le zonage de risque et, d'une façon générale, les mesures de réduction de vulnérabilité qui ne font pas appel à des travaux 10 .

Conclusion : quel avenir pour la politique RTM ?

La politique de restauration des terrains de montagne est à la croisée des chemins. Elle n'a d'avenir que si elle se rénove profondément et le préalable est une évaluation sans concession, de ses acquis certes, mais surtout des nouvelles attentes de la société. Il n'est pas certain, par exemple, qu'une analyse approfondie des enjeux actuels ne conduirait pas à remettre en cause certaines séries domaniales délimitées il y a plus d'un siècle. Bien au-delà d'une rivalité entre ministères, le risque que l'on courrait à vouloir faire l'économie d'une telle réflexion serait d'aboutir à une dissociation entre la gestion à court terme et la gestion à long terme du risque, et probablement à une banalisation de la gestion du risque en montagne. Certes, on a vu que les grandes étapes de la politique et des actions RTM ont eu pour origine des catastrophes suivies par des mesures législatives, assorties de moyens considérables : la rénovation de la politique RTM pourra-t-elle se faire de façon volontariste sans attendre la ou les prochaines catastrophes humaines et/ou écologiques ?

Bibliographie

Arborescences. La Restauration des Terrains en Montagne. Dossier coordonné par Jean-Claude Charry, pp 1-34, 1996.

Brochot S. Quand l'administration forestière se mettait en scène : les premières archives photographiques (1885-1914) de la restauration des terrains de montagne. DEA Science politique. Université Pierre Mendès-France. Grenoble, 2001

Charry J.C. Actions de correction et de prévention, la restauration des terrains en montagne (RTM). C.R. Académie d'Agriculture de France, pp 27-34, 1996.

Crécy L.de. L'histoire de la RTM. Quelques réflexions d'un praticien. Revue géographique des Pyrénées et du Sud Ouest, T 59, 1988.

Crécy L. de. La naissance de la RTM., pages 26 à 29. Arbre actuel n°19. Juin-juilllet 1995.

Decrop G. De l'expertise scientifique au risque négocié. Le cas du risque en montagne. Cemagref Editions. 1997.

Fourchy P. Un centenaire oublié, les lois du 28 juillet 1860 sur le reboisement des montagnes et du 8 juin 1864 sur le regazonnement des montagnes. Revue de Géographie Alpine Tome LI, base 1, 1963.

Kalaora B; Savoye A. La protection des régions de montagne au XIXème siècle : forestiers sociaux contre forestiers étatistes. Protection de la Nature, Histoire et idéologie, de la nature à l'environnement. Editions l'Harmattan, 1985.

Kalaora B; Savoye A. La restauration des terrains de montagne de 1882 à 1913, l'Aigoual et sa légende. Protection de la Nature, Histoire et idéologie, de la nature à l'environnement. Editions l'Harmattan, 1985.

Larrère R. La restauration des terrains de montagne, de la prise en charge de la protection par l'Etat à la gestion négociée des risques. Ministère de l'Environnement, Contrat de recherche 2606 A, juin 1993.

Larrère R. Le contexte social de la RTM, pages 31 à 35. Arbre actuel n°19. Juin-juilllet 1995.


1 Cemagref, Domaine Universitaire, 2 rue de la Papeterie, BP 76, 38402 Saint Martin d'Hères. gerard.brugnot@cemagref.fr

2 Délégation Nationale RTM, 9 quai Créqui, 38000 Grenoble. Rtmnat.Grenoble@onf.fr

3 Dans ce dernier cas, on utilise le masculin, en sous-entendant le (service) RTM. En fait, sous sa forme administrative actuelle, le RTM date de 1980.

4 On ne traite pas de l'histoire de la forêt française, du Moyen Age à l'époque de Colbert, des droits d'usage délivrés par le pouvoir royal à l'ordonnance de Colbert de 1661 qui considère le bois comme un produit industriel. Ce "besoin de bois" restera présent jusqu'à la "découverte" de la houille.

5 Ce terme apparaît en fait dans la loi de 1922.

6 Prévue par le Code Forestier de 1827, cette récupération ne concernait pas que la montagne.

7 Ce jugement sévère est certainement beaucoup moins applicable à un certain nombre de lois de l'Ancien Régime, par exemple celles de Savoie et du Dauphiné.

8 S'il est vrai que l'on retrouve le schéma déjà rencontré d'une catastrophe naturelle déclenchant une action publique, il faut mentionner que la mission Saunier, du nom du préfet qui l'a conduite, reste un modèle de retour d'expérience après catastrophe. La plupart des ses recommandations ont été suivies d'effet.

9 En 1965 a été créé l'Office National des Forêts, Etablissement Public à Caractère Industriel et Commercial (EPIC), auquel ont dévolus les moyens et les missions de l'administration forestière.

10 Cette évolution est à mettre en rapport avec le souci d'un développement plus durable.