0288-C2
Bernard Cassagne, Jean-François Chevalier 1
Le mémoire pose la question de la gestion durable des petits permis forestiers en Afrique centrale, à travers le cas du Gabon. Après un rapide bilan des opérations d'aménagement en cours sur de grandes concessions, les contraintes à une généralisation du processus sont présentées, ainsi que les enjeux de cette généralisation. Une meilleure connaissance du contexte permet aujourd'hui de proposer les adaptations nécessaires, aussi bien pour les itinéraires techniques que pour le financement de l'aménagement des petits permis. L'Etat aura un rôle central à jouer pour créer les conditions juridiques, financières, techniques et institutionnelles favorables. Il pourrait le faire au travers d'une structure dédiée à l'accompagnement des petites et moyennes entreprises du secteur qui, bien souvent, exploitent ces surfaces. Une attribution raisonnée des permis constituera un préalable indispensable et le véritable test de la volonté politique. La non généralisation de l'aménagement durable des petits permis pourrait à terme remettre partiellement en cause les résultats encourageants obtenus sur les grandes concessions en matière d'orientation de l'activité d'exploitation forestière tropicale.
Le Gabon est avant tout un pays forestier, couvert à 85% par la forêt dense, où la pression humaine sur les terres est très limitée. Le secteur forestier se place au second rang des recettes tirées par l'Etat de ses ressources naturelles, et reste le premier employeur privé. Le Gouvernement s'est lancé depuis quelques années dans une politique ambitieuse de mise en aménagement durable des concessions forestières, positionnant ainsi le Gabon en pointe en Afrique Centrale.
La refonte de la législation forestière est en fait en chantier depuis 1996. La loi N°016/01 portant code forestier a été promulguée le 31 décembre 2001. Elle traduit l'adhésion du Gouvernement gabonais à diverses résolutions et conventions internationales visant à gérer durablement les forêts. Les deux axes majeurs portés par ce texte en matière de politique forestière sont l'aménagement des forêts et l'industrialisation plus poussée de la filière bois. Il constitue un cadre juridique favorable, en assurant un accès à la ressource sur le long terme indispensable aux investissements nécessaires à la transformation sur place.
Cette évolution du contexte, combinée aux progrès techniques récents en matière d'aménagement des forêts tropicales, a amené les opérateurs privés les plus importants de la filière à s'engager dans la mise sous aménagement durable de leurs concessions, comme illustré dans le Tableau 1. Ce sont ainsi près de 6,8 millions d'hectares de forêt qui devraient passer progressivement sous aménagement durable d'ici à l'horizon 2005 et le Gabon peut se féliciter de ce résultat.
Tableau 1: Gabon - Bilan du processus d'aménagement - mai 2002
Stade de la mise en aménagement |
Nombre d'entités |
Surface (ha) |
Mise en œuvre |
4 |
1 180 000 |
Préparation |
4 |
1 415 000 |
Rapport de faisabilité |
3 |
1 270 000 |
Faisabilité en cours |
8 |
2 945 000 |
Total |
19 |
6 810 000 |
Le nouveau code forestier a orienté toutes ses prescriptions en matière d'aménagement forestier et d'industrialisation sur la base de ces premières opérations réalisées sur de vastes concessions permettant de suivre le principe d'une rotation longue de l'ordre de 20 à 30 ans, et qui plus est avec des moyens considérables.
Il n'a prévu aucune souplesse, aucune mesure d'accompagnement dans l'application de la loi au cas fondamentalement différent des Petites et Moyennes Entreprises Forestières (PMEF) exploitant des permis de taille plus modeste. Ces permis représentent pourtant 5 à 6 millions d'hectares. Le poids des PMEF dans l'économie du secteur est loin d'être négligeable: une production de 1,2 à 1,4 millions de mètres cubes par an, soit entre le tiers et la moitié de la production nationale, 80% des entreprises et 50% des emplois (Cf. Carte 1).
Carte°1: Répartition géographique des permis forestiers au Gabon
Le Gabon se doit de parvenir à une véritable généralisation de l'aménagement de tout son territoire forestier ouvert à la production durable, forcément décliné en plusieurs modalités si l'on veut rester réaliste. Il ne peut se permettre de laisser subsister une superficie, à peu près équivalente à celle bénéficiant d'une bonne gestion, où l'extraction du bois d'œuvre continuerait à se faire en dehors de toute préoccupation de durabilité; ce que d'ailleurs le marché devrait très vite sanctionner. Au contraire, il ferait de nouveau preuve d'initiative dans la sous-région en intégrant la majorité des acteurs dans le processus d'aménagement. La carte1 montre la répartition des permis forestiers au Gabon en 2001.
Les opérateurs PMEF ont des caractéristiques bien spécifiques qui ne supporteraient pas une application stricte des obligations contenues dans le nouveau code forestier. Il est donc impératif de mettre en place les conditions pour leur permettre de s'insérer dans le processus d'aménagement en cours, tout en préservant leur viabilité économique et leur positionnement sur les marchés. Cette étape sera d'ailleurs un préalable pour intégrer une autre contrainte forte qui se profile à moyen terme: la traçabilité du bois et sa certification.
Suite à différentes études (ONF et CIRAD-Forêt 1999, ETS et FRM 2001, SECA et FRM 2002) et aux premières expériences d'appui à l'aménagement de concessions forestières, on a aujourd'hui acquis une meilleure connaissance des paramètres du problème.
Les enquêtes récentes ont permis de mieux connaître ces entreprises parfois à la limite de l'informel. Leurs dirigeants méconnaissent le nouveau code forestier, et surtout toute l'évolution du contexte qui l'a engendré. Tous déplorent la grande difficulté à obtenir des permis en propre, alors qu'ils sont les véritables opérateurs de l'exploitation forestière. Certains n'ont même pas de surfaces en fermage. Seules les coupes familiales leur permettent de maintenir un niveau d'activité suffisant. En plus d'un cadre juridique peu adapté à leur situation, les contraintes à l'aménagement sont ici de nature technique (les solutions restent à adapter) et financière (les moyens propres sont très limités, de même que l'accès aux crédits). Le manque de visibilité sur leur avenir est fréquent, et dans ces conditions, il est difficile d'introduire la notion même de gestion durable! Enfin, l'essentiel des PMEF à intégrer dans le processus d'aménagement a une production mensuelle allant de 1.000 à 3.500m3.
L'ancienne législation forestière reconnaissait trois types de permis dits «de surface»: les Permis Temporaires d'Exploitation (PTE), réservés aux seuls nationaux, d'une superficie maximale de 15.000 ha; les Permis Industriels (PI), pouvant atteindre 200.000 ha, avec obligation de transformation locale; les lots de la Zone d'Attraction du Chemin de Fer (ZACF).
Les attributions sont suivies par l'Administration forestière grâce à des tableaux échéanciers à partir desquels on peut avancer les chiffres suivants (Tableau 2). Une part importante (30%) des superficies attribuées l'est sous la forme de petits permis. Le total de 12,68 millions d'hectares attribués est bien supérieur aux objectifs avancés de 8 millions d'hectares pour le domaine forestier productif gabonais.
Tableau 2: Permis en cours de validité au 1er janvier 2002
Type de permis |
Nombre |
Superficie (ha) |
Sup. moy. (ha) |
PTE |
339 |
3.720.000 |
11.000 |
PI |
95 |
6.910.000 |
72.500 |
Lots ZACF |
31 |
2.050.000 |
66.000 |
TOTAL |
465 |
12.680.000 |
- |
| Sources: échéanciers de l'administration forestière |
Des dérives se sont progressivement installées. C'est ainsi par exemple que les permis à vocation industrielle ont souvent été attribués sur la base de projets d'unité de transformation qui en sont restés au stade virtuel, simple adhésion de façade à la politique d'industrialisation. Concernant les coupes familiales (autorisation d'exploiter 50 à 100 pieds pour satisfaire les besoins des ruraux, instaurée en 1994), d'autres catégories de bénéficiaires ont émergé, les résidents urbains et les exploitants forestiers, ces derniers traitant de plus en plus directement avec les villageois. Cette activité s'étend maintenant au-delà des territoires initialement prévus par les textes. L'objectif de rente massive et à court terme est de loin l'objectif le plus répandu chez beaucoup d'attributaires. A l'inverse, des promoteurs de projets sérieux, intégrant un volet transformation, n'ont pu faire aboutir leur demande de permis.
La loi N°16/01 du 31 décembre 2001 a prévu deux nouveaux types de permis de surface en lieu et place de ceux existants, traduisant leur vocation à être aménagés: la Concession Forestière sous Aménagement Durable (CFAD), avec une superficie comprise entre 50.000 et 200.000 ha; le Permis Forestier Associé (PFA), réservé aux nationaux, et limité à 15.000 ha s'il est intégré à une CFAD, à 50.000 ha s'il constitue une entité d'aménagement et d'industrialisation.
Le nouveau code forestier a fait l'objet d'une longue période de préparation, qui n'a pas été mise à profit pour commencer à réorienter les choses en matière d'attribution de permis. On a vu au contraire augmenter les demandes «classiques», compliquant un peu plus le contexte pour une généralisation de la mise en aménagement.
A deux mois de l'expiration du délai d'un an accordé aux titulaires de PI et de lots ZACF pour présenter un projet de convention provisoire d'aménagement, les choses n'ont guère évolué. De même, qu'en sera-t-il du mode d'exploitation des PTE, durant les quatre ans dont ils disposent pour s'intégrer à une CFAD? On peut craindre qu'il soit plus proche de la surexploitation précipitée que de la gestion durable. Il est également prévu que des coupes familiales seront maintenues, au maximum pour quatre ans, en attendant la mise en œuvre effective des forêts communautaires (qui ne sera pas chose facile). Le maintien de ce système constitue un handicap car l'exploitation y est menée de façon anarchique.
Les projets d'aménagement en cours ont permis de valider des itinéraires techniques et de cerner des coûts de mise en œuvre. Les études de 2001 et 2002 citées auparavant ont engagé la réflexion sur ce que pourrait être leur adaptation au contexte des PMEF et des petits permis.
On constate rapidement que le seul principe de la rotation longue est difficilement applicable dans le cas des PMEF et de la ressource exploitée, puisqu'il conduirait à des superficies parcourues annuellement trop réduites. Il faut noter au passage que ce principe n'assure d'ailleurs pas non plus une reconstitution de la forêt à l'identique. Un premier cycle de 15 ans paraît un bon compromis. Il permettrait un contrôle de l'exploitation, l'acquisition de la connaissance de la ressource et un début de planification, tout en restant compatible avec un maintien de l'activité, et avec un pas de temps réaliste pour beaucoup d'opérateurs. Dans ces conditions, on peut prétendre aménager des entités minimales de l'ordre de 30.000 hectares produisant environ 1.000m3/mois.
L'inventaire de la ressource est incontournable pour l'élaboration du scénario d'aménagement et l'investissement dans la transformation, de même que le volet cartographie. L'introduction progressive de pratiques d'exploitation à faible impact est aussi à rechercher. Par contre, les volets diagnostic socio-économique et faune doivent être allégés à un niveau acceptable pour les PMEF.
Les différents projets au Gabon sur les grandes concessions ont donné pour la préparation du plan d'aménagement des coûts globaux compris entre 2.400 et 3.000 FCFA à l'hectare.
Dans le cas des PMEF et des petits permis, une étude détaillée des coûts d'élaboration du plan d'aménagement et d'un plan de gestion quinquennal (ETS et FRM 2001) a donné les résultats repris dans le Tableau 3. Les chiffres sont ramenés à l'hectare mis en jeu, mais aussi au mètre cube produit, ce qui est plus parlant pour les exploitants. En mettant ces chiffres en parallèle avec une marge moyenne de 100.000 FCFA par hectare et par an, le tableau donne le pourcentage du revenu affecté à la gestion durable et permet ainsi d'apprécier l'effort financier nécessaire.
Tableau 3: Coûts d'élaboration du plan d'aménagement et d'un plan de gestion
Phase |
Coût FCFA/ha |
Coût FCFA/m3 |
Effort financier (revenu de 100.000 FCFA/ha/an) |
Elaboration du plan d'aménagement |
1.200 à 8.500 |
240 à 1.300 |
1,2 à 8,5% |
Elaboration du plan de gestion |
500 à 4.800 |
120 à 600 |
0,5 à 4,8% |
L'Agence Française de Développement (AFD) a voulu accompagner et favoriser cette politique d'aménagement des forêts tropicales, basée sur un engagement fort des entreprises d'exploitation forestière. Des prêts sont ainsi consentis à des conditions préférentielles qui peuvent couvrir au maximum 70% des dépenses engagées dans ce cadre. En dehors de garanties financières classiques, les conditions suivantes doivent être remplies, gages de la volonté de l'entreprise à s'engager: la réalisation de l'étude de faisabilité du projet d'aménagement par un bureau conseil reconnu et le dépôt de la convention provisoire d'aménagement auprès de l'administration forestière.
Devant les freins identifiés: organisation et structuration des PMEF, disponibilité de la ressource, contraintes liées à la réalisation des aménagements (techniques, juridiques et financières), l'Etat doit imprimer une volonté politique forte. Les éléments clés peuvent être regroupés en quatre pôles, présentés dans la Figure 1, et s'articulant autour du rôle central de l'Etat.
Figure 1: Les domaines où l'Etat doit agir
La création d'une structure publique dynamique, dédiée à l'accompagnement des PMEF et à l'aménagement des petits permis est motivée par l'importance et l'ampleur de la tâche au niveau national. Sa conception prendrait place dans le contexte plus global d'adaptation du Ministère de tutelle au nouveau code forestier. L'organigramme de cette structure prévoira une déclinaison régionale de façon à renforcer le lien avec les dynamiques locales.
Des expériences d'appui à la petite propriété forestière et aux petits opérateurs existent en Europe et en Amérique du Nord. Elles sont à l'origine d'un fort développement du secteur forestier dans ces pays, et cela depuis plusieurs décennies. Elles montrent également qu'un fort degré d'implication de la part de l'Etat est nécessaire pour encadrer et animer ce secteur.
L'attribution des permis est à lier avec les objectifs d'aménagement durable et d'industrialisation. Ainsi la possibilité d'intégration à une CFAD est à prendre en compte dans la délivrance d'un nouveau permis. L'administration doit s'appuyer aussi sur un système d'informations géographiques pleinement opérationnel, seul outil de décision permettant de prendre en compte les multiples paramètres présidant à une attribution raisonnée.
Afin de faciliter la mise en aménagement durable de la forêt, le code forestier autorise le regroupement des permis pour la constitution d'une CFAD. La société commerciale paraît être une forme d'association bien adaptée. L'administration doit favoriser ce remembrement des permis et le rapprochement des titulaires avec les différentes dynamiques locales pour l'aménagement.
Si l'on s'oriente vers une forme d'association entre des titulaires de permis et un exploitant, la question de la répartition des revenus de l'exploitation se pose. La seule modalité cohérente est une rétribution continue dans le temps, et basée sur les apports de chacun (surface et richesse des permis) grâce à la référence objective que constituerait l'inventaire d'aménagement. Il s'agit là d'une véritable révolution des mentalités, chez des acteurs traditionnellement individualistes et recherchant une rente immédiate. L'administration devra se poser en arbitre.
Outre une attribution orientée de la ressource, d'autres éléments rendront la réalisation des aménagements plus simple et moins coûteuse. En premier lieu, il faut assouplir les exigences de la loi. Il s'agit de prendre en compte la spécificité des PMEF et des petits permis, et d'introduire les allégements évoqués plus haut, afin de préserver les chances d'une véritable généralisation de l'aménagement durable, qui serait synonyme d'une forte amélioration dans la gestion de la ressource. Dans le cas contraire, on aboutirait de facto au non-respect de la législation forestière.
L'Etat doit se donner les moyens d'une véritable politique de promotion d'essences nouvelles. En restant au contraire sur une faible diversification, la gestion durable imposerait une diminution de la production, alternative peu souhaitable pour des entreprises équipées et pour un Etat souhaitant faire participer davantage le secteur à l'économie du pays. Cette promotion n'est pas chose facile, car on se heurte très vite à deux contraintes majeures: la nécessité de trouver cette essence en quantité suffisante, et les habitudes des consommateurs et du marché. Si la profession reste très sceptique quant à la diversification, la ressource l'imposera de toute façon dans un proche avenir.
Les petits exploitants ne disposent pas de ressources propres suffisantes pour aménager leurs permis et il faudra mettre en place des instruments financiers. L'Etat doit appuyer la recherche de financements à des conditions préférentielles, nécessaires pour faire face aux surcoûts occasionnés par les opérations préliminaires d'aménagement à réaliser les deux premières années.
L'AFD demeure bien seule comme bailleur de fonds sur ce créneau. L'Etat devra donc certainement s'engager pour surmonter le handicap posé par les garanties de remboursement, et rendre ainsi les PMEF éligibles à des crédits bancaires classiques. On peut évoquer des prêts participatifs, déjà accordés à d'autres secteurs de l'économie gabonaise par l'Etat à travers le Fonds d'aide et d'expansion aux petites entreprises (FODEX). Les incitations fiscales seront également de première importance.
Le nouveau code forestier, au prix de quelques adaptations mineures, s'avère un bon cadre pour l'orientation du secteur vers l'aménagement durable des petits permis. C'est plutôt une réelle volonté politique dans son application qui fait généralement défaut. La non-évolution des superficies réellement rentrées en phase d'élaboration du plan d'aménagement est à ce sujet révélatrice du climat de stagnation qui prévaut depuis plusieurs mois.
Il s'agit ici de structurer et d'animer un secteur économique complexe (multiplicité et hétérogénéité des acteurs, pratiques relevant parfois de l'informel, problème récurent de la rente forestière...). Les acteurs pourront alors trouver intérêt à rentrer dans le processus d'aménagement qui conduira à une professionnalisation grandissante du secteur.
Le processus sera long et coûteux, et l'Etat ne pourra faire l'économie d'une structure chargée d'accompagner cette mutation. Un appui institutionnel de la part des bailleurs de fonds s'avère indispensable devant l'ampleur de la problématique, qui se retrouvera d'ailleurs dans d'autres pays de la sous-région (Sud Congo...).
Le discours initial de l'administration forestière «les mêmes obligations pour tous», est inapplicable et conduit à un non respect de la législation. Il doit laisser la place à une position plus pragmatique où «tous sont tenus de faire des efforts en fonction de leurs capacités». Seul cet infléchissement, couplé à une volonté réelle de faire appliquer les règles du jeu, permettra d'éviter le côtoiement du pire et du meilleur en matière de gestion durable, la concurrence déloyale, et surtout le découragement des «bons élèves» de l'aménagement.
ETS et FRM, 2001. Etude pour l'intégration des Petites et Moyennes Entreprises Forestières dans le processus d'aménagement forestier. Syndicat des Producteurs et Industriels du Bois au Gabon, Libreville, 74p.
FRM et SECA, 2002. Etude sur les contraintes juridiques et financières à l'aménagement durable des petits permis au Gabon. Programme Sectoriel Forêts et Environnement, Libreville, 74p.
ONF et CIRAD-Forêt, 1999. Aménagement et gestion des ressources naturelles en première zone forestière du Gabon, Etude de faisabilité. Ministère gabonais des Eaux et Forêts, de la Pêche, Chargé du Reboisement, Libreville, 162p.
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