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Quelle gouvernance pour les ressources forestières? Cadre réglementaire et institutionnel

Atamana Bernard Dabiré 1


Résumé

La Gouvernance est un thème d'actualité aujourd'hui en Afrique. Parler de gouvernance, c'est parler de pouvoir, de relations et de reddition de comptes. Une bonne gouvernance suppose donc l'existence d'une représentation locale légitime et légalement responsable, ainsi que des domaines de prise de décision spécifiques. Les processus démocratiques et les politiques de décentralisation, appliquées de plus en plus en Afrique, constituent des terreaux favorables à la bonne gouvernance forestière. Toutefois, la coexistence d'une multitude de règles, de procédures et d'instances, relevant de légitimités différentes (coutumières, projets, politiques, étatiques) jouant plus ou moins un rôle important dans la gestion des ressources, contribue à créer une confusion et une incertitude sur les droits des uns et des autres. Dans tous les cas, il faut prendre acte du fait que cette situation va se poursuivre encore au moins à moyen terme, et de raisonner en termes d'articulation de ces modes de pouvoirs et de légitimité plutôt qu'en terme de substitution d'un mode de régulation (étatique ou coutumier) à un autre. Plus que la formalisation des droits, la clarification et la stabilisation des règles, des procédures d'arbitrage et des arrangements institutionnels semblent capitales dans un premier temps.

Le principal défi pour une gestion durable des ressources forestières est de sortir du fossé entre légalité, légitimité, et pratiques. La capacité des Etats à définir de manière participative, des politiques et des règles qui soient à la fois légitimes et légales, à les mettre en œuvre et à arbitrer les conflits est l'une des conditions essentielles d'une gestion durable des ressources naturelles.


Introduction

La gestion durable des ressources forestières revêt une importance cruciale aussi bien pour les populations rurales que pour les gouvernements et la communauté internationale.

En Afrique particulièrement, les ressources forestières jouent d'importantes fonctions pour les populations : fonctions de production, fonctions de régulation, fonctions culturelles, etc. C'est dans la forêt, et de l'exploitation des ressources forestières, que les populations prélèvent l'essentiel de leurs ressources alimentaires, médicinales et commerciales. Pour l'Etat et les opérateurs économiques, les ressources forestières constituent la principale source de "rente" et de rentrée de devises.

Dans les pays qui disposent de bois d'œuvre, face à la crise financière ambiante et à la baisse des revenus provenant de certaines ressources telles que le pétrole, le café le cacao, les pouvoirs publics se sont tournés vers l'exploitation forestière pour équilibrer le budget de l'Etat. On estime aujourd'hui à plus de 190 millions de dollars, la valeur des revenus tirés de l'exploitation du bois. Ce qui représente environ 10% du budget de l'Etat d'un pays dont le budget annuel serait d'environ 1 000 milliards de FCFA (FAO, 2000).

Dans les pays qui ne disposent pas de bois d'œuvre, le bois énergie et les produits forestiers non ligneux constituent des ressources importantes aussi bien pour les populations que pour les économies de ces pays. Une étude de l'Union mondiale de la nature (UICN) a montré qu'en 2000 les seuls produits forestiers non ligneux hors bois énergie représentaient près de 14 % de l'économie forestière du Sénégal (Dabiré, 2003).

Parmi les études, l'une des plus connues est l'ouvrage intitulé "The Other Energy Crisis : Fuelwood". Ce livre publié en 1975, décrivait la crise du bois de chauffage comme celle qui allait faire la Une des journaux pendant le reste du siècle. ... D'après ce point de vue, l'alternative était une "déforestation suicidaire" et l'écroulement du système avec des conséquences "fatales". Ce livre n'est qu'un des exemples parmi les cris d'alarme à propos de la désertification, "l'avancée du Sahara", le dessèchement, le surpâturage, la dégradation des terres et "l'exploitation" du bois qui nous ramène aux années 20.

Plus de 25 ans plus tard, malgré les défis continuels propres au développement, il n'y a pas eu d'effondrement écologique et la crise du bois de chauffage ne fait plus la Une des journaux. (CILSS / USAID, 2002)

Dans beaucoup de pays du monde, les gouvernements ont commencé à s'apercevoir des coûts économiques et sociaux énormes qui résultent de la mauvaise gouvernance forestière, de l'exploitation illégale des ressources forestières, de la corruption et du commerce irrégulier des produits forestiers. C'est ainsi qu'au cours des dix dernières années, les pays africains ont inscrit les questions de la gestion durable des forêts - dont la gouvernance est un élément central - à l'ordre du jour des politiques et stratégies de développement.

La présente communication traite des questions liées au cadre réglementaire et institutionnel de la gouvernance forestière en Afrique, à partir principalement de l'expérience des pays d'Afrique de l'Ouest.

La Gouvernance, clarification conceptuelle

Depuis 1990 environ, la gouvernance est un terme qui s'impose de plus en plus dans les milieux du développement, avec des différences d'opinions quant à sa signification, conduisant ainsi à de nombreuses définitions2. Pour la plupart des auteurs qui traitent de la gouvernance, celle-ci a trait à la prise de décisions au sujet des orientations. Il s'agit fondamentalement de pouvoir, de relations et de reddition de comptes: Qui dispose des informations clés ? Qui décide ? Qui a un pouvoir d'influence ? Comment les décisions sont-elles prises ? Qui en bénéficie ? Qui perd ? Qui rend compte ?

Les mêmes auteurs s'accordent également sur une liste de cinq principes clés, basés sur les principes définis par les Nations Unies, et qui sont considérés comme étant les caractéristiques d'une bonne gouvernance.

Les cinq principes

Les principes des Nations Unies sur lesquels ils sont basés

Légitimité et voix

Participation
Recherche du consensus

Reddition de comptes

Obligation de rendre compte au public et aux intervenants institutionnels
Transparence

Performance

Réactivité des institutions et des processus face aux intervenants
Efficacité et efficience

Impartialité

Équité
Primauté du droit

Orientation

Vision stratégique, comprenant le développement humain et les complexités historiques, culturelles et sociales

Cependant, comme le souligne l'Institut sur la gouvernance, "il est difficile de définir les principes de la bonne gouvernance, et ces principes soulèvent souvent la controverse. En proposant une telle liste, il faut reconnaître les prémisses suivantes:

Le problème de la gouvernabilité serait-il un problème culturel? "Suffirait-il" de "changer" la culture, nos valeurs, pour que le problème de l'ingouvernabilité disparaisse? La vision de ce qui est gouvernable et de ce qui ne l'est pas devient-elle alors totalement relative à la culture de chaque acteur? Ce relativisme empêcherait-il tout débat sur la gouvernance? Vouloir améliorer la gouvernance pour faire quoi? Pourquoi les mêmes organisations qui ont tant contribué à l'affaiblissement de la capacité d'action de l'Etat se montrent-elles soudainement préoccupées par le problème de gouvernance? Pourquoi et pour qui ? (Geert van Vliet, 2003)

La Décentralisation : une opportunité pour la gouvernance forestière

Dans le domaine de la gestion des ressources naturelles, la gouvernance est un processus essentiellement dévolutif. Il s'agit d'un transfert des pouvoirs, des fonctions et des compétences de l'Etat en matière de gestion des ressources naturelles à des instances locales - collectivités locales, organisations de la société civile, populations locales.

Pour certains, les processus de décentralisation en cours dans la plupart des pays africains constituent une opportunité. Pour d'autres, il s'agit d'un changement plein d'incertitudes et de risques. Il n'en demeure pas moins que les processus démocratiques et les politiques de décentralisation appliquées de plus en plus en Afrique constituent des terreaux favorables à la bonne gouvernance. Les processus de décentralisation et le cadre législatif qui l'accompagnent auront un impact important et des implications profondes sur la gestion des ressources naturelles. Les politiques de gestion des ressources naturelles sont en train de changer et de s'orienter vers la création d'une base légale pour une gestion durable et consensuelle.

L'une des principales leçons de ces processus, et qui constitue en même temps un défi pour la dévolution de la gestion des ressources naturelles, c'est qu'il ne peut y avoir dévolution en l'absence de deux composantes principales que sont 1) une représentation locale légitime et légalement responsable, et 2) des domaines de prise de décision spécifiques.

Un contexte législatif et réglementaire où règne une confusion générale

Aujourd'hui presque tous les Etats africains se sont dotés de réglementations forestières qui, a priori, sont favorables à une gestion durable des forêts. Toutefois, les difficultés d'application de ces lois, liées aux insuffisances techniques et financières dans la gestion du domaine forestier, peuvent compromettre directement la capacité d'un pays à développer une croissance économique durable, et à garantir un développement social équitable.

Elaborées souvent sans une réelle participation des populations, ces règles ne prennent pas suffisamment en compte les principes coutumiers et les pratiques locales avec lesquelles elles rentrent souvent en contradiction, mettant ainsi les populations rurales en situation d'illégalité permanente. Les prérogatives des différents acteurs sur les ressources, prévues par les textes, restent encore soit peu précises, soit très restrictives ou, parfois, contradictoires avec les textes portant sur les ressources elles-mêmes.

Depuis le 1er janvier 1997, sont entrés en vigueur les textes de 1996 portant régionalisation (Code des collectivités locales, et loi portant transfert de compétence aux collectivités locales). A partir de cette date, les collectivités locales au Sénégal gèrent désormais les forêts en vertu des compétences transférées à elles par l'Etat. Néanmoins, cette gestion des forêts par les collectivités locales n'empêche pas l'Etat, à travers ses services centraux et déconcentrés, de continuer à agir dans les domaines transférés. Ainsi:

  • Les droits d'exploitation des forêts et terres à vocation forestière du domaine national appartiennent toujours à l'Etat (article L 2 de la loi n° 98-03 du 8 janvier 1998).
  • Aucun produit forestier n'est admis à circuler s'il n'est accompagné d'un permis de circulation délivré par le Service des Eaux et Forêts, sur présentation du permis d'exploitation ou de dépôt (article R 22 du décret n°98-164 du 20 février 1998).
  • L'exploitation forestière à caractère commercial des produits ligneux ou de la gomme est assujettie à l'obtention d'une carte professionnelle d'exploitant forestier délivrée par le Service des eaux et Forêts (article R 26 du décret n°98-164 du 20 février 1998).
  • Les contrats de culture dans les forêts classées peuvent être conclus entre l'Etat, représenté par le Service des Eaux et Forêts, et les Collectivités locales limitrophes (article L 15 de la loi n°98-03). (Ly, 2003)

Aujourd'hui donc, on assiste à la coexistence d'une multitude de règles et procédures parfois contradictoires, relevant de légitimités différentes (coutumières, projets, politiques, étatiques) jouant plus ou moins un rôle dans les arbitrages des conflits. Les acteurs jouent sur cette confusion en appuyant leur revendication sur les normes ou les instances qu'ils jugent favorables. Les arbitrages peuvent être remis en cause à tout moment à la faveur d'un événement ponctuel (décès des parents, affectation de l'autorité compétente...). Cette situation a créé une confusion et une incertitude sur les droits des uns et des autres et produit un certain nombre d'effets : main-mise croissante sur les terres par les élites, dépossession des sociétés rurales de la maîtrise de l'espace, fragilisation des systèmes de contrôle de l'accès aux ressources, accentuation des défrichements en zone de colonisation, réduction de la durée des prêts, aggravation de l'insécurité foncière.

Dans le contexte actuel, cependant, où les conditions de gestion des ressources naturelles ne sont pas encore stabilisées, cette pluralité de règles est inévitable, voire opérationnelle, dans le sens où elle facilite les évolutions positives. Dans tous les cas, ce n'est pas tant la coexistence des normes différentes qui pose problème que l'absence de procédures d'arbitrage légitimes et durables (AFD, 2001).

... l'application des lois de gestion durable des forêts humides en Côte d'Ivoire est particulièrement difficile compte tenu de l'inadéquation entre ces règles et les priorités des communautés locales. Par exemple, alors que la vente de charbon, de bois de service, d'organes végétaux et de viande de brousse procure des revenus considérables aux communautés et concoure à leur bien-être, le gouvernement assujettit ces exploitations à la fraude et en interdit la poursuite par des mesures quelquefois trop répressives. L'importance du prélèvement annuel du gibier pour la consommation était estimée à une valeur de 76 milliards de F CFA3 (prix chasseur) en 1996, soit 1,4 % du PIB national. Une partie importante de ce prélèvement est illégalement commercialisée. (N'Guessan, 2003).

C'est pour y apporter une réponse que les organisations non gouvernementales, les projets et les associations de développement tentent d'appuyer l'élaboration de règles, conventions et codes locaux, et de les faire reconnaître par l'Etat. Ces approches, dans leur principe, semblent répondre aux enjeux de la gouvernance locale. Toutefois, leur caractère encore récent nécessite une certaine prudence dans leur généralisation.

Des instances locales avec des formes de légalité et de légitimité non encore affirmées

Le paysage institutionnel actuel au niveau local est très touffu et hétérogène. La question est de savoir quels sont les types d'instance pour une gouvernance locale des ressources naturelles qui renvoient à de nombreux enjeux de pouvoir dans des contextes socio-politiques actuels qui sont très instables. Il s'agira notamment de clarifier les types de légitimité à privilégier, la définition des ayants droits, la place des autorités coutumières ...

En plus des autorités coutumières et des instances "traditionnelles" de gestion des ressources naturelles (chef de terre, confrérie des chasseurs ...), les projets et programmes ont développé des organisations ad hoc (groupements villageois, comités villageois, comité de gestion, groupements de producteurs, etc. ) qui tendent à se pérenniser. Dans certains cas, ces instances ont une légitimité et/ou responsabilité reconnue par les acteurs locaux et les populations, mais non reconnue légalement. Dans d'autres cas, il y a délégation de pouvoirs à des organes non représentatifs ou non responsables. Les politiques de décentralisation en cours conduisent à la mise en place d'instances locales telles que les Comités villageois de gestion des terroirs (CVGT) ou leur équivalent, et les communes rurales. Ces dernières, en tant que Collectivités locales, sont des démembrements de l'Etat et sont dirigées par un conseil élu, représentant les populations. Elles seraient donc les instances le mieux appropriées car elles sont dotées d'une double légitimité étatique et populaire. Un certain nombre de questions demeurent pourtant : Le transfert de responsabilités à des élus locaux, règle-t-il la question du rapport aux autorités coutumières ? La dimension politique des conseils élus ne risque-t-elle pas de biaiser le processus ? La dimension territoriale de la commune ou du village est-elle pertinente?

Le CVGT de Kadomba4

Créé officiellement en 1998, le CVGT est l'organe fédérateur des structures existantes dans le village de Kadomba. Il a été mis en place à la suite d'un processus de concertation interne entre les différents groupes sociaux avec l'appui d'un projet. A Kadomba, les activités de formation ont permis le développement des capacités locales (tenue des comptes, secrétariat) qui facilitent le fonctionnement du CVGT, les relations avec l'administration. La transparence dans la tenue des comptes constitue également une base de confiance.

Le CVGT de Kadomba a une structure double : un bureau exécutif composé de 10 membres, qui est l'expression des grandes préoccupations du village, et un comité composé des responsables de chacun des 25 comités spécifiques déjà existants, recensés dans le village. Les migrants y sont représentés par les responsables de leurs comités de quartier, ainsi que les femmes. Pour gérer efficacement les activités, un ensemble de commissions spécialisées ont été mises en place. Chaque commission du CVGT propose des règles qui sont ensuite discutées et adoptées par les villageois. Ces règles intègrent également les modalités de gestion des conflits. Les services techniques n'interviennent pas dans l'élaboration des règles, mais ils vérifient leur conformité à des textes généraux relatifs à la gestion de ressources naturelles (Code de l'environnement). La reconnaissance de ces règles par la préfecture ainsi que des dispositions locales de prévention et de gestion des conflits, ont permis d'assurer pour l'ensemble des acteurs une sécurisation foncière et une gestion réussie des ressources naturelles servant d'exemple. (GREFCO, 1998 cité par GRAF et KIT, 2003).

La définition d'instances pertinentes relève d'une négociation permanente et de compromis locaux, au sein d'un cadre juridique et institutionnel donné. Une approche institutionnelle pertinente devrait s'intéresser d'abord aux fonctions à remplir ainsi qu'à la façon la plus simple et la plus opératoire de les remplir avant de discuter de l'existence ou de la forme de l'organisation à mettre en place. Dans tous les cas, il faut prendre acte de la coexistence de différentes sources de légitimité et de différents pouvoirs qui va se poursuivre au moins encore à moyen ou long terme. "Plus qu'en terme de substitution d'un mode de régulation (étatique ou coutumier) à un autre, il vaut mieux raisonner en termes d'articulation des modes de régulation" (AFD 2001).

Conclusion

Le principal défi pour une gestion durable des ressources forestières, est de sortir du fossé entre légalité, légitimité, et pratiques. La capacité des Etats à définir de manière participative des politiques et des règles qui soient à la fois légitimes et légales, à les mettre en œuvre et à arbitrer les conflits, est l'une des conditions essentielles d'une gestion durable des ressources naturelles.

Plus que la formalisation des droits, la clarification et la stabilisation des règles, des procédures d'arbitrage et des arrangements institutionnels semblent capitales dans un premier temps. C'est en ce sens que l'approche des conventions locales, qui vise à promouvoir la négociation et la formalisation de règles locales partagées par toutes les parties prenantes et reconnues par l'administration locale, répond bien, sur son principe, aux enjeux de la gouvernance forestière locale.

Références Bibliographiques

Agence Française de Développement (AFD), 2001. Quelle Gouvernance pour les ressources renouvelables ? La gestion des ressources renouvelables dans le contexte de la décentralisation en Afrique de l'Ouest. M. Philippe Lavigne Delville - GRET ; 58pp

CILSS/USAID (2002). Investir dans la forêt de demain. Vers un programme d'action pour la revitalisation de la foresterie en Afrique de l'Ouest. Août 2002. 35 P.

Dabiré A. B., 2003. Note analytique sur le Processus d'amélioration de la gouvernance et de l'application des lois dans le secteur forestier en Afrique (AFLEG). UICN, p9-13.

Demers M., 1999. La gouvernance de la gouvernance: Faut-il freiner l'engouement?, dans Governance: Concepts and Applications, Corkery, Joan (ed.), with IIAS Working Group, International Institute for Administrative Studies, (Brussels), p. 368-371.

FAO, Programme, Arbres, Forêts et Communautés Rurales, 2000. La gestion forestière participative : Une stratégie pour une gestion durable des forêts d'Afrique. Actes de l'Atelier international sur la foresterie communautaire en Afrique, 26-30 Avril 1999, Banjul, Gambie. 423pp.

Groupe de Recherche et d'Action sur le Foncier (GRAF), Institut Royal des Pays-Bas (KIT), 2000. Enjeux et viabilité des communes rurales au Burkina Faso. Bulletin 351, p22.

Institut sur la gouvernance en collaboration avec Parcs Canada, 2002, principes de gouvernance pour les aires protégées au XXIe siècle. Document de travail, 41 p.

Ly I. (2003). Les lois forestières en Afrique de l'Ouest: Problèmes de mise en oeuvre. Communication présentée à l'Atelier préparatoire sur le processus AFLEG, Ouagadougou, 6-7 mars 2003.

N'Guessan E. (2003). Exploitation forestière illégale, Chasse et Commerce de la viande de brousse en zone de forêt dense humide ivoirienne. Communication présentée à l'Atelier préparatoire sur le processus AFLEG, Ouagadougou, 6-7 mars 2003.

Van Vliet G. (2003). Gouvernance: qu'est-ce? Quelle importance a-t-elle pour les aires protégées et la gestion des ressources naturelles?. Communication présentée à l'Atelier panafricain sur la gouvernance des aires protégées d'Afrique, 24-29 mai 2003, La Kompienga, Burkina Faso.


1 Coordonnateur Régional, Initiative pour le Renforcement des Capacités, 06 BP 9299 Ouagadougou 06, Burkina Faso. bernard.dabire@liptinfor.bf

2 Pour une collection de quelques définitions, voir Maurice Demers, «La gouvernance de la gouvernance: Faut-il freiner l'engouement?».

3 1 Dollar des Etats-Unis = 563 FCFA

4 Kadomba : Un village du Burkina Faso, situé à 50 Km de Bobo Dioulasso