II. Organisation et volume de l'assistance aux politiques

ORGANISATION AU SEIN DE LA FAO CONCERNANT LA COOPÉRATION AVEC LES PAYS POUR L'ÉLABORATION DE POLITIQUES

16. Les activités d'assistance aux politiques sont réparties à tous les niveaux de la FAO, la plupart des unités techniques intervenant pour certains aspects spécifiques des politiques. Le siège fournit une assistance pour le renforcement des capacités dans le domaine des politiques et de la planification agricoles (sept fonctionnaires du cadre organique - TCAS), de la coordination et du soutien aux Sous-Divisions régionales de l'assistance aux politiques (sept fonctionnaires du cadre organique - TCAR), des politiques et de la planification forestières (FON) et des pêches (FIP) (une dizaine de fonctionnaires du cadre organique dans chaque service, mais il faut noter que, surtout pour ce qui est des Pêches, c'est le Département dans sa totalité qui intervient), et des politiques commerciales au sein de la Division des produits et du commerce international (ESC) (quatre fonctionnaires du cadre organique, mais au niveau de la Division les fonctionnaires qui s'occupent des questions relatives au commerce et contribuent à l'élaboration des politiques sont bien plus nombreux). De nombreuses autres unités interviennent pour des aspects plus techniques des politiques: régimes fonciers, institutions (notamment recherche et vulgarisation), commercialisation, financements ruraux, ressources phytogénétiques, mesures phytosanitaires, nutrition et élevage. Le Centre d'investissement de la FAO contribue également au dialogue concernant les politiques par ses travaux au niveau national avec les IFI.

17. Au niveau régional et sous-régional, Europe comprise, les fonctionnaires des Sous-Divisions de l'assistance aux politiques sont spécialisés dans l'aide aux politiques et à la planification agricoles (forêts et pêches exclues). L'Organisation dispose également des spécialistes des forêts, des pêches et de l'élevage, de la nutrition, etc. qui comptent l'assistance aux politiques parmi leurs responsabilités techniques générales. Le nombre de fonctionnaires du cadre organique concernés au premier chef diffère d'une région à l'autre, mais en 1999 on recensait en moyenne 4,4 fonctionnaires chargés des politiques⁷ dans chaque Bureau régional et un fonctionnaire chargé des politiques dans la plupart des Bureaux sous-régionaux (avec l'exception notable du Bureau sous-régional pour l'Afrique australe et orientale (SAFR), qui en 1999 en comptait quatre⁸). Il convient également de noter que les fonctionnaires chargés des politiques constituaient une grande partie du personnel technique des Bureaux régionaux (de 11 à 57 pour cent)⁹.

18. À l'échelon national, dans la plupart des pays en développement, avec l'exception notable des pays de l'ancien bloc soviétique, la FAO dispose d'un Représentant dans le pays, recruté au niveau international, avec un personnel très restreint. Le Représentant dans le pays constitue un centre de référence pour le dialogue avec le gouvernement et il est membre de l'équipe des Nations Unies dans le pays. Sans d'autres ressources que celles de leurs budgets ordinaires, ces différentes unités ne peuvent mener que des activités très limitées au niveau des pays.

ACTION EN MATIÈRE DE PROJETS

19. La plupart des activités en matière de politiques dans les pays sont financées par des dons d'assistance technique de faible importance provenant des propres fonds de la FAO (FAO-PCT) ou par des fonds fiduciaires octroyés à la FAO par les partenaires de l'aide au développement. Ces dernières années, le programme FAO-PCT a constitué la principale source d'assistance. Il n'a pas été possible de constituer une base de données complète sur les travaux en matière d'assistance aux politiques effectués dans les pays, car en raison de la structure décentralisée de la FAO et du fait que les politiques telles qu'elles sont définies aux fins de la présente évaluation ne constituent pas une catégorie budgétaire séparée, il a fallu se baser sur les informations fournies par les unités. Le récapitulatif du Tableau 1 ci-après s'appuie sur un calcul indicatif de 225 interventions. Le budget moyen d'une intervention d'assistance aux politiques, pour les projets examinés par les missions, était de 270 000 dollars E.-U.

20. L'échantillon des interventions et des projets considérés aux fins de l'évaluation offre une ventilation indicative des différentes formes d'assistance. Il convient de noter que pour un peu plus de la moitié il s'agissait de travaux à orientation générale. Quarante-trois pour cent des interventions examinées par les missions portaient sur des domaines spécifiques¹⁰. La grande majorité des projets étaient à caractère essentiellement consultatif, et avaient pour principal aboutissement l'établissement de rapports accompagnés de recommandations. Soixante-seize pour cent des interventions rentraient dans cette catégorie; 5 pour cent des projets étaient concentrés sur la formation et le renforcement des capacités, et 15 pour cent associaient la fourniture d'avis et le renforcement des capacités.

III. Conclusions de l'évaluation

SYNTHÈSE DES RÉSULTATS DES MISSIONS D'ÉVALUATION DE PROJETS ET D'INTERVENTIONS

21. Le Tableau ci-après récapitule les conclusions de l'évaluation de la qualité et des résultats des projets et interventions examinés par les missions, pour les divers aspects considérés. Une analyse de l'image qui s'en détache sera effectuée plus loin, dans les rubriques correspondantes.

INTERVENTIONS DE LA FAO: DEMANDE ET PERTINENCE

Domaine d'activité

22. Alors que les pays en développement renforçaient leurs capacités techniques et de gestion, l'attention et les besoins se sont tournés vers l'assurance du cadre politique optimal. Comme pour les décisions macro-économiques intéressant l'agriculture, la libéralisation des politiques économiques a accentué la tendance à une prise des décisions au sujet des politiques sectorielles en dehors des ministères de l'agriculture, qui représentent la contrepartie naturelle de la FAO¹¹. Dans bien des pays, les décisions les plus importantes tendent aussi à être prises au plus haut niveau politique, l'avis des ministères d'exécution n'étant plus alors que l'une des voix influant sur la décision. Les réponses au questionnaire fournies par 91 départements du secteur agricole dans 51 pays en développement ont indiqué que pour les politiques rurales, les demandes d'assistance concernaient principalement l'interface politiques macro-économiques/politiques sectorielles (par exemple, l'incidence des accords commerciaux sur les perspectives de culture). En d'autres termes, les ministères de l'agriculture ont besoin d'assistance pour s'engager plus activement dans ces processus.

23. Parallèlement à la définition des besoins, il faut considérer que les ministères de l'agriculture et autres ministères d'exécution, comme celui de la santé, sont appelés à élargir leurs fonctions et leurs capacités de réglementation à l'appui des politiques macro-économiques, tandis que les grandes décisions stratégiques qui continuent à mettre en jeu les ministères responsables, relèvent largement des services du secteur public qui demeurent de leur ressort (comme la vulgarisation, la recherche, les mesures phytosanitaires, la protection des forêts et des pêches). Une seule des interventions examinées était spécifiquement centrée sur la vulgarisation¹², tandis qu'une seule intervention effectuée au Mali dans le domaine de la recherche agricole avait conduit une évaluation de programme approfondie.

24. La Banque mondiale, les Banques régionales de développement d'Asie et d'Amérique latine, et les différentes institutions bilatérales sont très actives dans le domaine des politiques du secteur agricole (parfois avec la contribution de la FAO, notamment du Centre d'investissement). Les ministères des finances et de la planification, qui prennent une bonne partie des décisions macro-économiques intéressant l'agriculture, les forêts et les pêches, considèrent les IFI, et en particulier la Banque mondiale, comme leurs partenaires naturels. Les pays disposent donc généralement d'un choix de conseils en matière de politiques macro-économiques et de politiques sectorielles, sauf pour le secteur des forêts et des pêches. Cela est apparu au niveau des requêtes adressées à la FAO, bien que l'Organisation ait eu du mal à répondre à la demande, notamment dans le secteur des pêches. Les IFI, et la Banque mondiale en particulier, considèrent les politiques sous-sectorielles et l'interface politiques-technologies (y compris les coûts et avantages des politiques) comme le secteur dans lequel la FAO est en position de force, plutôt que par son action au niveau du secteur agricole dans sa globalité. En même temps, il pourrait être besoin de la FAO pour fournir un autre point de vue aux gouvernements au niveau sectoriel et les aider ainsi à faire leur choix.

25. Les missions ont constaté que les demandes spécifiques pour un examen de l'ensemble du secteur agricole de la part de la FAO étaient en diminution, malgré quelques exceptions notables. En Afrique orientale et australe, la FAO n'était pas considérée comme une source d'assistance politique à caractère général dans le domaine de l'agriculture, soutien que la Banque mondiale était censée apporter. La FAO n'ayant pas fourni un soutien notable au niveau sous-sectoriel, elle est devenue une source moins importante d'avis en matière de politiques. En revanche, la mission a pu observer que la demande demeurait forte en Afrique de l'Ouest. En Amérique latine, la FAO a souvent été indiquée comme le partenaire préférentiel, mais il était fait appel à d'autres sources d'assistance en raison de leur disponibilité rapide. Il a également été constaté que les ministères responsables indiquaient fréquemment que les conseils de la FAO étaient respectés pour leur neutralité et leur objectivité par comparaison avec les IFI et les institutions bilatérales, un point de vue qui a été confirmé dans les réponses au questionnaire.

26. Les réponses au questionnaire ont révélé que les départements concernés considéraient généralement la FAO comme une source d'assistance aux politiques aussi bonne, voire meilleure, que d'autres institutions dans la plupart des secteurs. La FAO a été indiquée comme étant la meilleure source d'assistance dans 50 pour cent ou plus des réponses concernant les pêches maritimes et continentales, les forêts et la lutte contre les ravageurs des végétaux, les ressources en terre et en eau, l'alimentation et la nutrition (73 pour cent des réponses). Dans la plupart des secteurs d'activité, les répondants ont indiqué que la FAO était une source d'assistance aussi bonne que d'autres, mais pas meilleure. Aucune réponse n'a indiqué que la FAO était une source d'assistance inférieure à d'autres.

27. L'évaluation conclut que la FAO est en position de force relative en termes de demande de services, d'absence de concurrents et de qualité du produit, pour l'assistance aux politiques fournie dans le secteur des pêches, et dans une certaine mesure pour les forêts, y compris la mise en valeur des montagnes. Cet avantage comparatif était loin de ressortir de l'action effectivement mise en oeuvre, qui mettait l'accent sur l'agriculture. Dans le secteur agricole, l'avantage en termes de domaine d'activité spécifique n'apparaissait pas au niveau du modèle d'activité réel (pratiquement la moitié des interventions étaient à caractère général).

28. Les demandes différaient d'une région à l'autre, avec par exemple dans les pays en transition une demande constante, bien qu'en diminution, d'assistance pour les questions foncières. Au Proche-Orient, une grande importance était accordée aux ressources en eau et à l'incidence des accords commerciaux de l'OMC et de l'UE. Il existe une nette différenciation au niveau de la demande de services entre les pays à faible revenu et à déficit vivrier, notamment d'Afrique, et les pays plus développés. D'une part les pays les moins avancés ont une capacité d'absorption de l'assistance aux politiques inférieure, et d'autre part leur préoccupation première est la sécurité alimentaire nationale. Les pays plus développés interviennent dans les choix politiques qui doivent être supportés par une action normative concernant, par exemple, le commerce ou le rôle souhaité d'un petit secteur agricole. Les pays candidats à l'UE, à l'exception de la Turquie, reçoivent une assistance adéquate pour les questions d'intérêt immédiat aux fins de leur adhésion. La réforme des régimes fonciers demeure une question importante dans la plupart des pays d'Afrique, d'Amérique latine et de l'ancien bloc soviétique.

Différentes formes d'aide aux politiques

29. Dans leurs réponses au questionnaire, 89 pour cent des ministères de l'agriculture répondants ont qualifié la formation de très utile, un score supérieur à celui d'autres catégories d'assistance aux politiques. Les missions ont toutefois recommandé une grande précaution quant à la capacité d'absorption d'une formation de type traditionnel et noté la nécessité de nouvelles stratégies pour renforcer les capacités. L'évaluation en conclut que le besoin le plus marqué dans tous les pays est celui d'un renforcement des capacités nationales d'élaboration de politiques et d'absorption des avis en matière de politiques. Les ministères des politiques et de la planification ont des capacités d'analyse supérieures à celles des ministères d'exécution, mais même à ce niveau, dans bon nombre des pays moins développés, les capacités sont insuffisantes. Les ministères d'exécution doivent améliorer leurs capacités de dialogue avec les ministères des finances et de la planification au sujet des politiques sectorielles, et de définition d'une politique pour leurs propres programmes. Dans bien des cas, toutefois, la réponse à ces problèmes n'est pas une formation traditionnelle, mais un soutien de la FAO à des processus d'élaboration de politiques qui fassent intervenir le personnel et qui renforcent le processus par des expériences dans l'application de techniques et de méthodes analytiques.

En conclusion

30. Même s'il y aurait pu avoir une meilleure concentration du soutien de la FAO dans les secteurs prioritaires et une meilleure exploitation de son avantage comparatif, la contribution de l'Organisation au processus d'élaboration des politiques a été largement adaptée aux besoins. Le Tableau 3 indique que 58 pour cent des interventions avaient un degré élevé de priorité et de pertinence pour le pays et que 4 pour cent seulement avaient été inadéquates. En aucun cas, l'assistance de la FAO ne s'est écartée des priorités de l'Organisation et les missions ont constaté que 55 pour cent des interventions avaient concerné des secteurs hautement prioritaires pour la FAO, conformément à son Cadre stratégique.

31. Il semble que le partenariat avec le reste de la communauté internationale ait été raisonnable ou bon, avec un chevauchement limité des efforts. La FAO a généralement joué un rôle d'appui plutôt que de chef de file, et cette fonction amoindrie devient peu à peu la règle, plutôt que l'exception, la Banque mondiale et les banques régionales de développement intervenant au premier chef dans l'assistance aux politiques pour le secteur agricole.

CONCEPTION DE LA COOPÉRATION TECHNIQUE

32. Les politiques sont en constante évolution et peu de pays ont des politiques sectorielles statiques; toutefois, dans le processus d'élaboration des politiques, il est des périodes de travail intense sur certains aspects, suivies d'un passage à la mise en œuvre. Ce processus se caractérise par les étapes, généralement chevauchantes et itératives, qui le constituent:

• promotion et sensibilisation sur des questions de politique;
• rassemblement d'informations et analyse;
• conception initiale de la politique;
• dialogue sur les mesures à prendre et révision de la première ébauche;
• décision concernant la politique;
• conception des moyens d'action, donnant lieu d'ordinaire à un nouvel examen de la politique.

Dans la réalité, les politiques font souvent l'objet d'une réflexion peu approfondie jusqu'à la phase de conception des mesures d'exécution, ce qui a de bonnes probabilités de rendre nécessaire la répétition d'une grande partie du processus ci-dessus.

33. La conception des interventions en matière de politiques aurait pu indiquer plus clairement la façon dont celles-ci devaient s'inscrire dans l'ensemble du processus et ce qui en était attendu en termes de résultats ou de formulation de stratégies. L'application d'un cadre aux interventions (ce qui n'a jamais été fait de manière formelle) y aurait contribué. Il fallait une meilleure appréciation de la façon dont le changement d'orientation allait intervenir et dont la consultation, le partenariat et la participation de la société civile seraient assurés au sein du processus d'élaboration des politiques (les questions concernant le processus sont traitées séparément plus loin). Lorsque l'intervention ne prévoyait pas la coopération des IFI ou d'autres donateurs, la conception du projet n'avait généralement pas considéré les suites à donner au travail d'analyse et de conception des politiques. C'est au vu de ces carences que les missions ont été sévères dans leur évaluation concernant la formulation des projets, qui n'a été jugée bonne que dans 17 pour cent des cas (Tableau 3).

34. Il a été constaté que pratiquement aucune des interventions effectuées au titre du programme FAO-PCT ne s'était achevée dans les 12 mois prévus. Une faiblesse de la conception des projets a été de ne pas avoir indiqué les phases du processus d'élaboration des politiques à couvrir, et donc les réalisations possibles. Il a souvent été supposé que toutes les phases, y compris parfois celle de la conception des mesures d'exécution (comme la législation) pouvaient être couvertes dans le cadre d'un même projet FAO-PCT. Reconnaître le fait que l'élaboration des politiques et les étapes qu'elle comporte, est un processus de plus longue haleine, signifie que les interventions ponctuelles ne peuvent généralement couvrir l'ensemble du processus. Lorsque cela est faisable, mais impossible selon les modalité du programme FAO-PCT, les interventions doivent également être conçues pour des périodes prolongées pour permettre un processus itératif.

35. La plupart des représentants des gouvernements consultés estimaient que les compétences professionnelles internationales nécessaires pour l'action en matière de politiques étaient très difficiles à obtenir au titre de la formule de la CTPD actuellement adoptée par la FAO. Cette opinion était partagée par les Représentants de la FAO et d'autres fonctionnaires de l'Organisation. La plupart des projets examinés avaient démarré avant l'introduction des directives internes actuelles concernant le recours à la CTPD, mais là où il n'en avait pas été ainsi¹³, il y avait eu des retards dans le soutien fourni au titre de la CTPD et un certain mécontentement. L'une des contributions les plus précieuses de la FAO au processus d'élaboration de politiques est l'expérience externe et un apport substantiel de compétences internationales était généralement nécessaire. Les formalités prévues pour l'utilisation des experts internationaux pouvaient retarder considérablement les projets.

36. Par ailleurs, il existait une forte demande concernant l'utilisation de consultants nationaux en complément des experts internationaux, et les missions ont observé que la participation de ressortissants nationaux compétents améliorait de façon notable le processus d'élaboration des politiques. L'idéal était en effet qu'une équipe nationale assure la conduite des opérations, la FAO assurant le soutien international. Tous les pays n'étaient toutefois pas en mesure de fournir une contribution technique nationale significative et il a été observé que dans certains pays parmi les moins avancés, les ressortissants nationaux qualifiés étaient trop sollicités et n'arrivaient donc pas à répondre à la demande.

EFFICACITÉ ET QUALITÉ D'EXÉCUTION POUR L'OBTENTION DE RÉSULTATS

Interventions et projets individuels en matière de politiques

37. L'exécution des interventions a été gérée d'une manière adéquate dans l'ensemble (voir Tableau 3). Toutefois, un certain nombre de problèmes ont influé sur l'opinion générale des gouvernements et des partenaires de l'aide au développement concernant le rôle de la FAO en matière d'assistance aux politiques. Dans les réponses des pays au questionnaire, la souplesse d'intervention a été indiquée comme étant le point faible de l'action de la FAO en matière de politiques.

38. Délais d'intervention: Il est des étapes du processus d'élaboration des politiques qui requièrent une intervention rapide et relativement brève sur des points spécifiques. Cela a parfois été le cas dans les processus de transition et d'ajustement structurel, lorsque des crédits stand-by du FMI sont en cours de négociation, durant le processus d'adhésion à l'UE, etc. Cela se produit également lorsqu'un processus acquiert une propre vitesse interne. Les ressources très réduites dont disposent les Sous-Divisions régionales de l'assistance aux politiques ont limité la capacité de la FAO de répondre à ces demandes. Tous les Représentants de la FAO, presque sans exception, ont indiqué spécifiquement les retards et l'incapacité d'intervenir rapidement comme le principal obstacle, avec celui des ressources limitées, à une action efficace de la FAO en matière de politiques. Les pays et les donateurs ont eux aussi souvent indiqué cet aspect comme constituant un véritable problème. Il y a souvent eu des retards de plus d'un an entre une demande d'assistance et la livraison effective de l'aide requise. Il a été observé que les longues consultations internes au sein de la FAO consacrées à la mise au point des documents de projet n'avaient souvent abouti à aucune amélioration notable. Les retards pouvaient réduire considérablement la pertinence des interventions. Il a été indiqué par exemple qu'en Amérique latine, l'IICA était en mesure de mobiliser en quelques jours des ressources techniques à court terme, grâce aux fonds dont sont dotés ses représentants dans les pays. En Amérique latine et en Afrique australe, certaines des personnes interrogées ont déclaré qu'une réponse négative mais rapide à une demande était préférable à des retards prolongés qui réduisaient l'efficacité finale de la contribution.

39. Quelques changements, qui devraient contribuer à atténuer ce problème, ont déjà été introduits, avec notamment la mise à disposition de 1,5 million de dollars E.-U. sur les fonds du PCT pour l'approbation rapide au niveau local des requêtes de faible ampleur, et un mécanisme de financement à petite échelle de 400 000 dollars E.-U. pour le recrutement de consultants nationaux de la part des Représentants de la FAO (par exercice biennal, dans les deux cas).

40. Procédures administratives: Dans un domaine connexe, les gouvernements et les partenaires de l'aide au développement ont été très critiques à l'égard des procédures administratives de l'Organisation et du manque de décentralisation de son processus décisionnel. Il a été jugé très important que la FAO améliore sa souplesse d'intervention face aux besoins en matière de politiques ainsi que son information financière. Ces critiques ont été vives et constantes, sauf dans deux¹⁴ des pays visités par les missions, même si celles-ci ne cherchaient pas particulièrement à recueillir des opinions générales sur la FAO en sa qualité de fournisseur d'assistance.

Renforcement des capacités

41. C'est probablement au niveau du renforcement des capacités que l'interface entre le travail normatif et l'action sur le terrain prend le plus d'importance. La FAO intervient dans ce domaine à l'échelon des pays de la façon suivante:

• par une action de sensibilisation et la diffusion d'informations sur les questions courantes de politique dans des publications papier et sur Internet;
• par des ateliers de formation et la fourniture de matériel de formation;
• par l'établissement de réseaux; et
• par la création de capacités dans le cadre de projets de consultation, avec le renforcement des équipes nationales et l'organisation de consultations et d'ateliers.

42. Publications: Les pays qui ont en commun la pratique de l'une des langues officielles de la FAO, sont ceux qui sont en mesure de tirer le meilleur parti des réunions internationales et des publications sur les questions de politique. L'obstacle linguistique, notamment en Asie et dans l'ancien bloc soviétique, ne devrait pas être sous-estimé. La faible diffusion des publications de la FAO a été déplorée dans tous les pays visités. Il est aussi apparu clairement que l'accès à Internet n'était pas suffisamment généralisé pour que le support électronique puisse se substituer au papier. L'utilisation réelle d'Internet est une culture qui s'installe quelque temps après que son accès en soit devenu aisément disponible. L'examen n'a porté que sur un échantillon limité de publications, mais il a montré qu'il était possible de les améliorer, avec une focalisation accrue sur les grandes questions, une meilleure définition du public visé, une plus grande concision et un langage simplifié. Ces problèmes de focalisation et de présentation, ainsi que l'élément linguistique, peuvent expliquer en partie pourquoi les réponses des pays au questionnaire ont indiqué les publications comme le moins utile parmi les résultats des interventions en matière de politique (cela a été surtout le cas en Amérique latine, mais il a néanmoins été observé que les publications de la FAO étaient utilisées dans l'enseignement universitaire). Il est aussi apparu clairement qu'à elles seules les publications avaient un impact limité au niveau des capacités et cela notamment dans les pays les moins avancés. Dans tous les pays, une promotion active des publications s'avère nécessaire, de même que leur introduction dans d'autres éléments de l'action en faveur du renforcement des capacités.

43. Conférences et ateliers régionaux: Les Sous-Divisions régionales de l'assistance aux politiques avaient joué une part active dans l'organisation de réunions sur divers sujets de politique. La politique des ressources en eau a été examinée à l'occasion d'une série de trois ateliers tenus au Proche-Orient, avec la participation des ministères responsables et de la Banque mondiale. Plusieurs ateliers ont été organisés pour le Maghreb avec un conférencier invité de stature internationale. En Europe, le Bureau sous-régional a organisé en collaboration avec la Banque mondiale, et à raison d'un par exercice biennal, des ateliers sur des thèmes particulièrement importants. Trois projets du PCT concernant les politiques forestières ont également été rassemblés à l'occasion d'un séminaire sur les politiques forestières organisé à l'intention des pays baltes. En Afrique de l'Ouest et en Afrique australe et orientale, divers ateliers avaient été mis en place par le Bureau régional et le Bureau sous-régional, respectivement. En Asie, selon une formule tout à fait innovatrice, deux réunions se sont déroulées dans le but de faire connaître aux ministres de l'agriculture de certains pays les points de vue des instituts nationaux de recherche de la région concernant les politiques. En Europe, les ateliers ont été considérés comme particulièrement utiles parce qu'ils permettaient aux pays candidats et aux représentants de l'UE d'examiner de grandes questions en dehors d'un forum de négociations. La mission en Afrique australe a constaté l'existence de problèmes dus à l'absence de suite donnée aux ateliers.

44. La mesure dans laquelle les Conférences régionales de la FAO ont été utilisées pour sensibiliser aux grandes questions de politique, varie. La région la plus avancée dans ce domaine s'avère être le Proche-Orient, avec l'inscription d'une question de politique à l'ordre du jour de chacune des quatre dernières Conférences régionales, mais ces questions ont été couvertes dans une certaine mesure dans toutes les régions. Les opinions divergent quant à l'utilité des Conférences régionales aux fins du débat sur les politiques. La plupart estime que les Conférences régionales constituent un forum utile pour une action de sensibilisation, mais qu'elles ne conviennent pas pour l'examen des politiques car les décideurs ne sont pas toujours présents ou bien hésitent à examiner les politiques au grand jour.

45. Les réseaux spécialisés mis en place par les Bureaux régionaux constituent un autre important forum potentiel pour une action de sensibilisation en matière de politiques, et dans une certaine mesure pour l'examen des politiques. Le Bureau régional pour l'Asie et le Pacifique travaille en coopération étroite avec six associations (financements ruraux, commercialisation, coopératives, recherche agricole, recherche forestière et semences). Les associations qui s'occupent des financements ruraux jouent également un rôle important en Afrique et au Proche-Orient. En Amérique latine et en Europe, il existe une solide tradition en matière de réseaux mais il semble qu'à quelques exceptions près, leur focalisation ait été essentiellement technique. Au Proche-Orient, un réseau concernant les politiques agricoles est également en cours de réalisation. Ces réseaux sont en grande partie autofinancés et sont axés sur les problèmes identifiés par leurs membres. Ils ne constituent pas un forum pour l'examen des politiques à l'échelon gouvernemental et s'adressent plutôt aux responsables hiérarchiques supérieurs au niveau sous-sectoriel. Ils peuvent permettre aux responsables de mieux comprendre l'environnement macro-économique et atténuer ainsi leur résistance au changement, voire même les inciter à devenir des agents du changement. Ils offrent l'occasion, qui n'a été pleinement saisie, à un groupe plus vaste que l'unité technique concernée au sein du Bureau régional, d'explorer les dimensions pratiques des questions de politique avec des responsables de haut niveau du secteur public et, parfois, du secteur privé.

46. Des activités de formation ont été menées à la fois dans le cadre de projets visant à renforcer les capacités et, mais de manière plus accessoire, lors d'interventions directes en matière d'élaboration de politiques. La plupart des pays ne disposaient pas, au sein de leur Ministère de l'agriculture, d'unités spécialisées dans l'élaboration de politiques agricoles ou l'information décisionnelle. Les responsables hiérarchiques, les fonctionnaires de haut niveau des Ministères des finances et de la planification, voire dans certains cas les politiques, avaient plus de voix au chapitre. Des besoins en matière de formation étaient signalés dans tous les pays visités, mais ils concernaient d'abord et avant tout la création de compétences généralisées pour l'identification des problèmes et des solutions possibles, et pour l'analyse des priorités et des instruments de politique dans les programmes gouvernementaux, et non pas celle de techniques de pointe. Ces compétences sont utiles pour les responsables, les fonctionnaires publics de très haut niveau, les experts du monde académique et les lobbyistes. Elles sont également applicables dans des situations diverses, ce qui est important lorsque le taux de rotation du personnel est élevé et le manque de spécialisation fréquent, comme cela est le cas dans bien des pays.

47. Il existe peu d'exemples d'une formation intégrant des voyages d'étude pour la présentation de nouvelles options stratégiques aux décideurs, mais là où cela a été fait, cette méthode s'est avérée d'une grande utilité¹⁵. Une autre solution moins onéreuse est celle des échanges d'expérience entre les pays par le biais de séminaires, auxquels la formule FAO-CTPD peut apporter une contribution efficace.

48. Les pays estimaient que la FAO avait mis au point un matériel de formation très utile, concernant par exemple le commerce international et la sécurité alimentaire. Les missions ont observé que les travaux de la FAO en matière de formation étaient généralement considérés comme étant d'un bon niveau. Il fallait toutefois que l'Organisation adopte une approche bien plus modulaire pour la préparation des matériels de formation, en utilisant au besoin de la documentation externe, et en considérant la réalisation de ce matériel comme un ouvrage en cours, susceptible d'être amélioré en permanence. Il y avait des retards considérables dans la distribution du matériel de formation à un vaste public, en raison du désir de faire de chaque manuel un outil complet et de haut niveau. Cet effort pouvait avoir l'effet contraire de rendre ce matériel obsolète avant même qu'il ne soit publié. Il fallait également que le public visé soit identifié plus clairement, que l'emploi d'un langage trop technique soit limité et que les aspects théoriques soient exposés en annexe.

49. Favoriser les processus et les capacités nationales: L'action menée dans bien des domaines connexes contribue à renforcer les processus et les capacités nationales en matière d'élaboration de politiques:

1. Au Mozambique, le soutien apporté au PROAGRI a permis d'établir une série d'arrangements institutionnels pour la coordination des politiques et des programmes des partenaires de l'aide au développement et du gouvernement aux fins du développement agricole;
   
   
2. le soutien à l'élaboration d'informations et de statistiques apporte une contribution essentielle pour l'analyse des politiques;
   
   
3. la mise en place d'organisations populaires et de processus participatifs peut avoir des effets indirects sur la participation des populations locales au dialogue sur les politiques.

Qualité technique de l'action en matière de politiques

50. Les missions sont parvenues à la conclusion que la qualité technique générale de l'action de la FAO en matière de politiques était en moyenne aussi bonne, voire meilleure, que celles d'autres institutions. Comme indiqué au Tableau 3, les missions ont estimé que la qualité des résultats avait été élevée dans 47 pour cent des interventions, et adéquate dans 48 pour cent des cas. La qualité de l'analyse était parfois inférieure aux travaux effectués par les IFI, mais celles-ci travaillaient en relation plus étroite avec le gouvernement au niveau opérationnel, notamment avec les ministères de l'agriculture, et il y avait très souvent un processus de consultation plus intense. Le changement d'orientation était en général tourné vers l'avenir, avec une tendance à favoriser un renforcement du rôle du secteur privé et des familles agricoles et à affaiblir celui du gouvernement. La mission conduite en Asie a toutefois constaté que cela n'en était pas toujours ainsi, et qu'en plusieurs occasions la FAO avait semblé jouer un rôle de protection des positions établies de la fonction publique. Certains pays d'Amérique latine ont observé que la FAO semblait attacher trop d'importance aux questions d'autosuffisance alimentaire. Si les IFI ont en général une position de principe globale face aux grandes questions actuelles, au sein de la FAO l'initiative était laissée dans une plus large mesure aux individus. Une certaine souplesse d'intervention est souhaitable, mais il ne faudrait que cela donne lieu à la fourniture d'avis contraires au courant de pensée principal ou en opposition avec ce que le gouvernement a fermement décidé de faire¹⁶. Bien au contraire, cette souplesse devrait permettre d'élaborer des politiques de manière constructive et de les modifier pour en améliorer l'efficacité.

51. Au niveau de l'action en matière de politiques, il est apparu nécessaire de renforcer certains éléments:

• une plus grande place doit être faite à l'analyse des dépenses publiques effectives dans le secteur/sous-secteur considéré et à l'examen de la composition et des réalisations des programmes gouvernementaux. Il n'était pas rare que l'élargissement de programmes existants ou l'ajout de nouveaux programmes, aient été suggérés sans une analyse préalable;
• l'analyse doit être axée plus spécifiquement sur les grandes questions, et considérer les répercussions des changements potentiels de politique;
• les rapports doivent être plus précis, éviter l'emploi d'un langage obscur et établir une claire distinction entre les recommandations et l'examen des questions. Il est particulièrement important, lorsque le public visé est constitué principalement de décideurs non économistes, que le langage économique spécialisé soit expliqué et si possible évité;
• la présentation des moyens d'action envisageables doit favoriser l'examen non contradictoire des questions à traiter (les options ont été examinées dans une certaine mesure dans les interventions touchant le commerce international, et exposées de manière explicite dans un projet concernant les semences préparé pour la Lituanie¹⁷, et en règle générale nulle part ailleurs);
• les recommandations doivent toujours indiquer comment le résultat doit être obtenu. Il n'était pas rare que des objectifs de politique aient été donnés sans que la façon de les réaliser ait été indiquée;
• les recommandations doivent être toujours fondées sur une analyse et rester neutres, c'est-à-dire qu'elles ne doivent pas soutenir a priori la position d'un gouvernement ou d'un donateur;
• il faut éviter dans la mesure du possible de recommander un élargissement important de programmes et de projets susceptible d'avoir pour effet de rendre les propositions de politique irréalisables par manque de ressources, au lieu de mettre l'accent sur la rationalisation des mesures existantes;
• il est nécessaire de recueillir les informations de base manquantes aux fins de l'analyse, avant d'investir des ressources importantes dans la définition de solutions;
• il convient d'utiliser des techniques consultatives d'évaluation, qui peuvent renseigner les équipes chargées de l'élaboration des politiques, sur les contraintes existantes au niveau local et pour les négociants et les consommateurs (ce travail n'avait été effectué que dans une seule des interventions examinées par les missions); et
• les éventuelles incidences sur l'environnement doivent être clairement indiquées.

Questions de parité

52. Peu nombreux sont les cas dans lesquels un examen explicite de l'impact des politiques en termes de parité a été effectué, ou l'existence de conséquences à ce niveau signalée. De même, les processus d'élaboration de politiques ne prévoyaient généralement pas la participation de représentantes des femmes. Les missions n'ont enregistré aucun exemple d'une telle omission ayant compromis l'action proposée, mais les politiques qui s'adressent à des secteurs impliquant les ménages et la petite entreprise auront toujours des incidences en termes de parité et il est essentiel de bien comprendre le rôle des femmes et des enfants (par exemple, financements ruraux, vulgarisation, gestion des ressources en eau et transformation du poisson).

Efficacité des arrangements institutionnels de la FAO et le soutien normatif apporté à l'action en matière de politiques

53. La FAO a la capacité potentielle d'étayer par des travaux normatifs sa coopération avec les pays en matière d'élaboration de politiques. Ce travail normatif peut à son tour être renforcé par l'expérience des pays. Dans le secteur des pêches, notamment, la formulation de politiques pour les pays a clairement été rattachée à l'élaboration générale du Code de conduite pour une pêche responsable, qui considère aussi bien la base de ressources que la technologie de la pêche et les pratiques de gestion. Les éléments fournis par d'autres secteurs de la FAO dans des domaines comme celui de la participation populaire et des financements ruraux, ont également été précieux. En foresterie, le cadre d'ensemble et les liens en sont encore à un stade de développement moins avancé. La coopération a été efficace pour ce qui est des travaux en matière de commerce international. Toutefois, si dans les Départements des pêches et des forêts les liens entre les unités techniques et politiques demeurent étroits, il n'en a pas été ainsi pour ce qui est de l'agriculture au niveau sectoriel. L'action en matière de politiques met souvent en jeu les différentes divisions techniques mais l'élément économique peut faire défaut (coûts et avantages des politiques). Les Sous-Divisions de l'assistance aux politiques de la Division TCA ont besoin d'une interaction bilatérale renforcée avec le travail normatif effectué dans les Départements ES, SD et AG. Des liens plus étroits permettront d'assurer un meilleur soutien à la Division TCA et de faire en sorte que le travail normatif tienne compte des besoins des pays tels qu'ils sont identifiés par les Représentants de la FAO et les Sous-Divisions de l'assistance aux politiques de TCA.

54. Au travers de ses divisions et départements, il manque donc à l'Organisation une conception cohérente et largement acceptée de son rôle et de sa stratégie en matière d'élaboration de politiques. On constate aussi une connaissance insuffisante des éléments à renforcer parmi les travaux que conduisent les différentes unités dans des domaines d'intérêt communs tels que les droits de propriété et les institutions. De nombreuses divisions techniques n'ont pas transféré suffisamment de ressources des aspects techniques plus spécifiques à l'impact de la technologie sur les politiques et les stratégies. Il s'agit de poursuivre le travail normatif en tenant compte des besoins d'assistance aux politiques, ce qui a généralement été fait, mais d'une manière isolée et insuffisamment intégrée. Le problème concerne également les Bureaux régionaux, qui sont de fait les principaux fournisseurs de l'aide aux pays en matière de politiques.

Activités des Bureaux régionaux et les Sous-Divisions de l'assistance aux politiques

55. Les Bureaux régionaux sont dotés d'équipes techniques de dimensions réduites, et les spécialistes sectoriels ont parfois apporté une précieuse contribution à l'élaboration de politiques dans leur secteur spécifique, par exemple en participant aux travaux concernant l'exploitation forestière en Asie. On recense également des cas réussis d'activités conjointes entre les Sous-Divisions de l'assistance aux politiques et les fonctionnaires techniques, notamment des ateliers sur les politiques intéressant l'irrigation et les pâturages au Proche-Orient, et une contribution conjointe concernant la commercialisation et la réforme du secteur parapublic en Afrique australe. Les possibilités de fournir un apport multidisciplinaire à l'action en matière de politiques n'ont toutefois pas été pleinement exploitées. L'absence de mécanismes régionaux de programmation n'a pas facilité les choses. Le personnel en réfère, théoriquement du moins, pour toutes les activités à caractère technique aux programmes établis au siège dans les Divisions techniques. Les communications avec le siège au sujet des contributions techniques effectuées en dehors de ce cadre (c'est-à-dire en travers des programmes) reposent essentiellement sur les contacts personnels et la bonne volonté de chacun.

56. Il a été procédé à une évaluation qualitative du volume des résultats des Sous-Divisions régionales de l'assistance aux politiques par rapport aux ressources engagées. Les conclusions des différentes missions sont récapitulées ci-après:

57. Les pays de l'ancien bloc soviétique, candidats à l'adhésion à l'Union européenne, bénéficient des avis en matière de politiques qui leur sont fournis directement et en abondance par l'UE. Cela est moins vrai pour les pays de la CEI qui ont toutefois bénéficié d'une attention prioritaire de la part de la Banque mondiale. La FAO n'a pas été en mesure jusqu'à présent de répondre véritablement aux besoins des pays de la CEI et d'autres pays de l'ancien bloc soviétique aux problèmes analogues (c'est-à-dire des pays non-candidats à l'UE). Une priorité initiale est donnée aux diverses formes d'assistance aux politiques. Toutefois, il n'y a pas de Représentants de la FAO dans ces pays et comme ces pays appartiennent à trois régions de la FAO, il est difficile d'établir une capacité cohérente. Il existe aussi des problèmes de communication électronique et aérienne.

58. Les Sous-Divisions de l'assistance aux politiques des Bureaux régionaux ont d'autres fonctions que celles du soutien direct en matière de politiques. Elles sont notamment en première position dans l'élaboration du Programme de terrain et s'occupent de la préparation de dossiers de synthèse sur les pays. Il a été noté l'existence d'une tendance à négliger aussi bien les activités en matière de politiques que celles concernant l'élaboration du Programme de terrain. En règle générale, cette dernière fonction n'était pas bien remplie et demandait des compétences très différentes de celles qui étaient nécessaires pour les politiques. Il pouvait également y avoir un conflit d'intérêt entre l'offre d'un soutien impartial en matière de politiques, et l'activité d'élaboration du Programme de terrain. Les activités d'information sur les pays sont essentielles pour l'Organisation dans son ensemble, et sont particulièrement importantes en matière de politiques et pour l'élaboration du Programme de terrain. Ces travaux pouvaient toutefois faire double emploi avec ceux entrepris par d'autres entités, notamment les Représentants de la FAO, et ne pouvaient être que partiels en termes de couverture, considérant les ressources limitées dont disposent les Sous-Divisions de l'assistance aux politiques.

59. Les Sous-Divisions de l'assistance aux politiques disposent de fonds plus importants que les unités techniques pour les voyages et les consultants, mais cela est exclusivement dû au fait qu'elles ne consacrent pas les fonds hors personnel dans la même mesure aux réunions et aux publications. Le rapport entre les effectifs et les ressources hors personnel était en moyenne de 1:0,31 pour les groupes techniques des Bureaux régionaux et de 1:0,23 pour les Sous-Divisions de l'assistance aux politiques¹⁸. Il existait également une grande différence entre les Sous-Divisions, avec un rapport de 1:0,32 pour RAP, 1:0,15 pour RAF et de 1:0,14 pour le Bureau régional pour l'Europe. Du point de vue de l'évaluation, des rapports aussi faibles se traduisaient par une utilisation inefficace des effectifs, rendant impossible la réalisation des activités à l'échelon des pays sans ressources supplémentaires. Ils empêchent également les Sous-Divisions d'utiliser des consultants en complément de leurs propres experts. Cela s'était révélé plus aisé dans RAP grâce aux postes laissés vacants. Ailleurs, il a été noté que le personnel des Sous-Divisions de l'assistance aux politiques ne consacrait que 20 pour cent de son temps de travail sur le terrain à l'assistance directe aux pays.

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7 Compte non tenu des postes correspondant aux Chargés de programmes de terrain.

8 Bureau régional pour l'Afrique (RAF - desservant principalement l'Afrique de l'Ouest) 4; Bureau sous-régional pour l'Afrique australe et orientale (SAFR) 4; Bureau régional pour l'Asie et le Pacifique (RAP - desservant principalement l'Asie) 2; Bureau sous-régional pour les Îles du Pacifique (SAPA) 1; Bureau régional pour l'Europe (REU) 4; Bureau sous-régional pour l'Europe centrale et orientale 2; Bureau régional pour l'Amérique latine et les Caraïbes (RLC - desservant principalement l'Amérique latine) 5; Bureau sous-régional pour les Caraïbes (SLAC) 1; Bureau régional pour le Proche-Orient (RNE) 5; Bureau sous-régional pour l'Afrique du Nord (SNEA) 1.

9  RAF 19%; RAP 11%; REU 57%; RLC 29%; RNE 29%.

10 À savoir: céréales 1; environnement 1; vulgarisation 1; sécurité alimentaire 4; questions de parité 1; ressources génétiques 1; horticulture 1; irrigation 2; ressources en terre 2; réforme foncière 2; participation 3; opérations après-récolte 2; recherche 1; semences 1; commerce international 5.

11 Par exemple: i) la privatisation a souvent été gérée par les ministères des finances et de la planification; ii) les questions concernant le commerce international des produits agricoles tendent à être la prérogative des ministères du commerce et des finances; iii) les questions relatives au commerce intérieur sont essentiellement du ressort des ministères du commerce et des finances, souvent avec la participation des associations de négociants; iv) les décisions touchant les finances rurales relèvent souvent principalement de la Banque centrale et du ministère des finances; v) les questions fiscales sont suivies par le ministère des finances; vi) les questions concernant la réforme de l'administration publique ne sont généralement pas traitées par les ministères responsables; vii) la planification et la gestion de bien des programmes et des services sont de plus en plus souvent assurées par des autorités locales décentralisées.

12 TCP/BRA/4456 Support to the Formulation of National Agricultural Extension System and Programme Implementation.

13 TCP/LIT/0065 Development of Private Forestry Sector in Lithuania; TCP/URT/6716 Assistance to the Formulation of an Agricultural Sector Policy in Zanzibar.

14 L'Égypte et, au niveau du gouvernement, le Bangladesh.

15 Par ex. TCP/MEX/4554/7821 Support to the Promotion of Soil Conservation.

16 Dans certains cas observés, il a été conseillé de rétablir la fourniture et l'entretien du matériel d'irrigation de la part du secteur public, alors qu'à l'inverse, il a été proposé à d'autres pays de mettre en place un système tout à fait impraticable de prélèvement d'une redevance pour l'eau d'irrigation. Dans le domaine du commerce international, la nécessité d'assurer aux pays une marge de man_uvre maximale dans leur accord d'adhésion à l'OMC a parfois contribué à faire passer le message selon lequel le protectionnisme et l'aide financière étaient souhaitables, alors qu'il n'en était rien.

17 TCP/LIT/4555 Preparation of a National Seeds Master Plan.

18 Rapport entre les effectifs et les ressources hors personnel en 2000